PROPOSTA DE UM SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS VERDES
Claudia Steiner, Eng.ª Agr.ª, doutoranda Geografia UFRGS claudia@maracaja.com.br
Apresentação
Em diferentes trabalhos técnicos e acadêmicos brasileiros as áreas vegetadas em ambiente urbano recebem diferentes denominações como Arborização Urbana, Área Verde, Espaços Abertos/Livres, Jardins, Parques e Praças (Cavalheiro e del Picchia, 1992; LIMA et al., 1994; Loboda, 2006; Benini e Martin, 2011). No entanto, para Bargos e Matias (2011), “pode-se considerar que a maioria delas não são sinônimos e tampouco se referem aos mesmos elementos”. Inicialmente conceituadas preferencialmente como espaço livre (Cavalheiro e del Picchia, 1992; Lima et al., 1994), com o passar do tempo foi dada ênfase ao termo área verde para designar áreas vegetadas. Guzzo et al. (2006) diferenciam: “as áreas não edificadas de uma cidade, de propriedade pública ou particular, independente de sua destinação de uso, são chamadas de espaços livres urbanos. Os de propriedade pública, quando destinados à conservação ambiental e implantação da vegetação, associados ou não ao lazer público, são denominados de áreas verdes públicas”. Loboda (2006) também utiliza o termo áreas verdes definindo-as “como os espaços públicos vegetados representados hoje pelos parques, praças, jardins públicos e arborização de acompanhamento viário, tendo função ecológica, estética e social”. Em todas as definições posteriores predomina o conceito de área verde associando áreas vegetadas à prestação de função ou serviço ambiental e à função social e cultural (Benini e Martin, 2011; Bargos e Matias, 2011).
Na legislação federal brasileira estes princípios foram adotados para a definição de Áreas Verdes Urbanas pelo novo Código Florestal. A Lei nº 12.651/2012 estabelece:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
XX - área verde urbana: espaços, públicos ou privados, com predomínio de vegetação, preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Município, indisponíveis para construção de moradias, destinados aos propósitos de recreação, lazer, melhoria da
qualidade ambiental urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais.
O Código ainda amplia a normatização referente às áreas urbanas referendando instrumentos para o estabelecimento de Áreas Verdes em seu artigo 25, pelo qual o poder público municipal pode exercer o direito de preempção para a aquisição de remanescentes florestais relevantes, transformar Reservas Legais em Áreas Verdes nas expansões urbanas, exigir Áreas Verdes nos loteamentos, empreendimentos comerciais e na implantação de infraestrutura e aplicar recursos oriundos da compensação ambiental.
Já a legislação federal urbanística brasileira não ampliou regras gerais referentes á Áreas Verdes Urbanas. O Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) estabelece que muitos parâmetros relativos às Áreas Verdes Urbanas passam a ser de responsabilidade dos municípios e respectivos planos diretores. Mas o estatuto não define áreas Verdes Urbanas e também não se refere ás áreas urbanas vegetadas. Utiliza o termo Áreas Verdes apenas quando estabelece os critérios referentes ao direito de preempção (Art. 26, VI) e da transferência do direito de construir (Art. 35, I e II).
A lei do parcelamento do solo urbano (Lei 6.766/1979, alterada pela Lei 9.785/1999) também não traz definições de áreas verdes, utilizando vagamente neste sentido os termos equipamento comunitário e espaços livres de uso público e estabelecendo, também, que a destinação destas áreas deverá ser dada pelo plano diretor ou lei municipal (Art. 4, I).
Quanto a índices mínimos de Áreas Verdes em ambiente urbano, um indicador importante de qualidade de vida da população, a legislação federal, tanto a urbanística quanto a ambiental não apresenta parâmetros. A única lei federal que faz referências a este tema, a Lei do Parcelamento do Solo, previa inicialmente que a percentagem de áreas públicas não poderia ser inferior a 35% da gleba, porém em sua nova versão de 1999 os espaços livres de uso público devem ser previstos de forma proporcional a densidade de ocupação no plano diretor dos municípios (Art. 4).
Tendo por base esses dados apresentados como a temática referente a áreas verdes urbanas é tratada nas leis ambientais e urbanísticas das cidades brasileiras? O objetivo deste trabalho é identificar o tratamento dado às áreas verdes urbanas nas leis ambientais e urbanísticas em três metrópoles brasileiras.
Metodologia
Foi feita a análise da legislação ambiental e urbanística, disponível na internet, de três capitais brasileiras com mais de um milhão de habitantes (IBGE 2010): São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. São Paulo foi escolhida por apresentar um Sistema Municipal de Áreas Verdes, já Curitiba e Porto Alegre por seu histórico relacionado á arborização.
Foram identificados os seguintes parâmetros em relação às áreas vegetadas: políticas e programas existentes; categorias de áreas verdes; instrumentos para a criação de gestão de áreas verdes; índices de área verde ou tamanho mínimo de áreas verdes; instituições responsáveis pelo planejamento e pela gestão das áreas verdes urbanas.
Resultados
As leis municipais analisadas apresentam diferentes formas de abordar a temática das Áreas Verdes Urbanas. O Quadro 1 apresenta a diversidade de leis existentes nas cidades do estudo.
QUADRO 1: Leis que regem a temática de Áreas Verdes Urbanas nas cidades
de São Paulo, Curitiba e Porto Alegre
PARÃMETRO SÃO PAULO CURITIBA PORTO ALEGRE
Políticas e Programas previstos Lei 16.050/2014 Plano diretor -Política Ambiental - Política de Áreas Verdes - Sistema de Áreas Verdes - Programa de Recuperação Ambiental de Cursos D'Água e Fundos de Vale Lei 7.833/1991 (Política MA) Política de proteção, conservação e recuperação do meio ambiente LC 434/1999 Plano Diretor) - Programa de Proteção às Áreas Naturais - Programa de Áreas Verdes Urbanas LC 369/1996 – Sistema, Conselho e Política MA
Definição de categorias de áreas verdes
Lei 16.050/2014 Plano Diretor - Sist. de Áreas Verdes Lei 7.833/1991 Política MA Lei 9.800 /2000 Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo Lei 9806/2000 Código Florestal Lei 9805/2000 Setor Especial do Anel de Conservação Sanitário Ambiental Lei 11.266/2004 Plano Diretor) Lei 9804/2000 Sistema Municipal de UC LC 369/1996 Política MA LC 434/1999 Plano Diretor Res. COMAM 05/2006 Plano Diretor de Arborização Urbana LC 679/2011 Sistema Municipal de UC Instrumentos previstos para implantação de AV Lei 16.050/2014 Plano Diretor Lei 11.266/2004 Plano Diretor LC 434/1999 Plano Diretor LC 679/2011 Sistema Municipal de UC Definição de índice de AV Lei 9413/1981 Parcelamento do solo Lei 2942/1966
Normas parcelamento solo
Lei Orgânica LC 434/1999 Plano Diretor Instituições responsáveis Lei 14.887/2009 Reorganiza a SVMA Lei nº 7833/1991 Política MA LC 369/1996 Política MA
Dos municípios analisados apenas o de São Paulo apresenta a Política de Áreas Verdes e um Sistema de Áreas Verdes definidos no Plano Diretor da cidade. Curitiba e Porto Alegre tratam os diferentes elementos das áreas verdes em várias leis diferenciadas.
Município de São Paulo:
O Sistema de Áreas Verdes é tratado no Capítulo VI do Plano Diretor (Lei 16.050/2014), sendo definido como segue:
Art. 265. O Sistema de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços Livres é constituído pelo conjunto de áreas enquadradas nas diversas categorias protegidas pela legislação ambiental, de terras indígenas, de áreas prestadoras de serviços ambientais, das diversas tipologias de parques de logradouros públicos, de espaços vegetados e de espaços não ocupados por edificação coberta, de propriedade pública ou particular.
Categorias de Áreas Verdes estabelecidas:
As categorias de Áreas Verdes previstas pelo Plano Diretor são: I - áreas públicas:
Unidades de Conservação de Proteção Integral que compõem o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
Parques urbanos
Outras categorias de parques a serem definidas pelo Executivo
Espaços livres e áreas verdes de logradouros públicos, incluindo praças, vias, vielas, ciclovias, escadarias
Espaços livres e áreas verdes de instituições públicas e serviços públicos de educação, saúde, cultura, lazer, abastecimento, saneamento, transporte, comunicação e segurança
Espaços livres e áreas verdes originárias de parcelamento do solo
Áreas de Preservação Permanente inseridas em imóveis de propriedade pública
Cemitérios públicos II - áreas privadas:
Unidades de Conservação de Uso Sustentável
Áreas de Preservação Permanente inseridas em imóveis privados
Espaços livres e áreas verdes de instituições e serviços privados de educação, saúde, cultura, lazer, abastecimento, saneamento, transporte, comunicação, segurança e cemitérios
Espaços livres e áreas verdes com vegetação nativa em estágio avançado em imóveis residenciais e não residenciais isolados
Espaços livres e áreas verdes com vegetação nativa em estágio avançado em imóveis residenciais e não residenciais em condomínios
Clubes de campo
Clubes esportivos sociais Cemitérios particulares
Sítios, chácaras e propriedades agrícolas III - terras indígenas:
Terras indígenas homologadas
Terras indígenas delimitadas pela FUNAI em análise no Ministério da Justiça.
Instrumentos para implantação de Áreas Verdes:
Os instrumentos existentes são previstos no Plano Diretor: Transferência do potencial construtivo (Art. 71, I).
Pagamentos por prestação de serviços ambientais (Art. 71, II; Art. 158). Direito de preempção (Art. 103 VI e VII).
Termo de Compromisso Ambiental (Art. 124, §1°, II, Art. 154; Art. 265 §3°). Operações urbanas consorciadas (Art. 138, V).
Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental – TAC (Art. 156).
Fundo Especial de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Art. 265 §3°).
Definição de Índice de Área Verde:
Conforme a Lei 9413/1981, que disciplina o parcelamento do solo urbano, deve ser destinado no mínimo 15% do total da área do projeto de loteamento para área verde (Art. 2, III, b).
Instituição responsável:
Lei nº 14.887/2009 - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente.
Município de Curitiba:
Categorias de Áreas Verdes estabelecidas:
As categorias de Áreas Verdes previstas são definidas em diferentes leis: Lei 7.833 /1991 (Política MA):
Parques Reservas
Estações ecológicas
Áreas de proteção ambiental
Áreas de relevante interesse ecológico e turístico
Lei 9.800 /2000 (Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo): Áreas de Proteção Ambiental
Setor Especial de Áreas Verdes
Setor Especial do Anel de Conservação Sanitário – Ambiental Lei 9806/2000 (Código Florestal):
Bosques Nativos
Bosques Nativos Relevantes
Lei 9805/2000 (Setor Especial do Anel de Conservação Sanitário Ambiental): Faixas de drenagem
Mata ciliar
Lei 11.266 / 2004 (Plano Diretor): Espaços abertos e verdes
Áreas de proteção ambiental Unidades de conservação Parques de Conservação Parques de Lazer Parques Lineares Bosques de Lazer Bosques de Conservação Reservas Biológicas
Unidades de Conservação Específicas Bosques Nativos Relevantes
Áreas de Preservação Permanente Áreas Verdes
Lei 9804/2000 (Sistema de Unidades de Conservação): Áreas de Proteção Ambiental
Parques de Conservação Parques Lineares
Parques de Lazer Reservas Biológicas
Bosques Nativos Relevantes Bosques de Conservação Bosques de Lazer
Específicas: Jardim Botânico, Pomar Público, Jardim Zoológico e Nascentes. Lei 12.080/2006:
Reserva Particular do Patrimônio Natural Municipal - RPPNM
Instrumentos para implantação de Áreas Verdes:
O Plano Diretor estabelece os seguintes instrumentos:
Direito de Preempção (Art. 59)
Outorga onerosa do direito de construir (Art. 60).
A Lei 9804/2000 que cria o Sistema de Unidades de Conservação estabelece os seguintes instrumentos (Art. 4): compra, desapropriação, permuta por outro imóvel, transferência de potencial construtivo ou condições especiais de ocupação para a área remanescente, no caso de cessão de parte deste imóvel.
Definição de Índice de Área Verde:
Conforme a Lei 2942/1966, que dá as normas para aprovação de arruamentos, loteamentos e desmembramentos de terrenos, a área destinada a praças, jardins, parques, bosques e edifícios públicos será de 10% da área total do terreno deduzida a área utilizada pelas vias públicas e as necessárias às obras de saneamento (Art. 26).
Instituição responsável:
Lei nº 7833/1991 - Secretaria Municipal do Meio Ambiente.
Município de Porto Alegre:
Categorias de Áreas Verdes estabelecidas:
LC 369 / 1996 (Lei Política MA)
Art 3 - espaços territoriais e seus componentes a serem protegidos Art 17 –
XIII - o sistema municipal de unidade de conservação XX - as bacias hidrográficas
XXI - as praças, parques e jardins XXII - a arborização urbana
LC 434/1999 (Plano Diretor):
Art. 13. § 1º O Patrimônio Ambiental abrange os Patrimônios Cultural e Natural Art. 14. Patrimônio Cultural:
Parques urbanos Parques naturais Praças
Art. 15. Patrimônio Natural: Flora
Amostras significativas dos ecossistemas originais
Arborização urbana
LC 679 /2011 (Sistema Municipal de Unidades de Conservação): Estação Ecológica
Reserva Biológica
Parque Natural Municipal Monumento Natural Refúgio da Vida Silvestre Área de Proteção Ambiental
Área de Relevante Interesse Ecológico Reserva de Fauna
Reserva de Desenvolvimento Sustentável RPPN
Corredores Ecológicos
Mosaicos de áreas protegidas
Instrumentos para implantação de Áreas Verdes: LC 434/1999 Plano Diretor:
Transferência do potencial construtivo (Art. 52).
LC 679/2011 Sistema Municipal de UC:
Doações (Art. 37).
Compensação ambiental (Art. 52). Cobrança de ingressos (Art. 57). Multas (Art. 61).
Índice de Áreas Verdes:
O Índice de áreas verdes é estipulado pelo Artigo 240 da Lei Orgânica de Município e deve ser “nunca inferior a 12 m2
por habitante, em cada uma das regiões de planejamento previstas no Plano Diretor”.
O Plano Diretor estabelece que conforme a localização na cidade, loteamentos devem prever de 10 a 20% como área de destinação pública (praça, escola, parque, outros), sendo que para a categoria parque devem ser previstos 2% (Anexo 8.1).
Instituição responsável:
LC 369/1996 – Secretaria Municipal de Meio Ambiente
Discussão
A análise realizada na legislação urbanística e ambiental dos três municípios identificou uma grande variação nas definições, categorias e índices de áreas verdes entre os municípios, uma vez que estes parâmetros não são claramente definidos em legislação federal. As categorias de áreas identificadas variam em muito, entretanto, este aspecto pode ser considerado positivo, pois significa que cada município adequa as suas áreas às especificidades locais. Interessante observar que São Paulo e Curitiba incluem Áreas de Preservação Permanente de cursos d’água em sua política de Áreas Verdes, ao contrário de Porto Alegre que não prevê a criação de Parque Lineares em sua legislação. Já quanto a índices mínimos de áreas verdes observa-se uma variação muito grande entre as cidades e em relação ao dado utilizado, área verde/habitante e percentual de área verde/área total do parcelamento. Em nenhum dos municípios o índice é definido claramente na legislação ambiental, ele é dado, em geral, pelas leis de parcelamento do solo e é dado em percentuais do tamanho da área do projeto de parcelamento, desconsiderando a densidade populacional como estabelecido em lei federal.
Quanto aos instrumentos aplicados para a gestão de áreas verdes observa-se uma maior homogeneidade tendo em vista que muitos deles são definidos por leis federais como o Estatuto da Cidade e o Código Florestal. Homogênea também é a definição das Secretarias Municipais de Meio Ambiente como órgão gestor nos três municípios analisados.
Em relação a Unidades de Conservação, São Paulo incorporou princípios do Sistema Nacional no seu Sistema Municipal, enquanto Curitiba e Porto Alegre, apesar de considerar as UC como Áreas Verdes, as tratam em legislação especial, com critérios específicos de gestão. As categorias e formas de gestão, no entanto, não variam tanto como as referentes a Áreas Verdes Urbanas. Excluindo as categorias de UC previstas, onde Curitiba inclui áreas além do SNUC, os Sistemas Municipais estabelecidos seguem em muito o Sistema Nacional.
Essa análise preliminar permite concluir que o estabelecimento de alguns parâmetros em legislação federal é de grande importância para que os diferentes municípios implementem de forma mais equilibrada as suas áreas verdes. Neste sentido, para garantir a disponibilidade de Áreas Verdes Urbanas em todas as cidades e com isso garantir os serviços sociais e ambientais prestados sugere-se a elaboração de um Sistema Nacional de Áreas Verdes Urbanas com critérios mínimos quanto a categorias, distribuição na malha urbana, índices e instrumentos básicos de gestão.
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LEI 12.080/2006 - Reserva Particular do Patrimônio Natural Municipal de Curitiba.
LEI 7.833/1991 - Política de Proteção, Conservação e Recuperação do Meio Ambiente de Curitiba.
LEI 9.800/2000 Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo de Curitiba. LEI 9806/2000 Código Florestal de Curitiba.
LEI 9805/2000 Setor Especial do Anel de Conservação Sanitário Ambiental de Curitiba.
LC 369/1996 - Sistema Municipal do Meio Ambiente (SISMAM), Conselho Municipal do Meio Ambiente (COMAM), Política Municipal do Meio Ambiente de Porto Alegre.
LC 679/2011 - Sistema Municipal de Unidades de Conservação da Natureza de Porto Alegre.
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