UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE – UFF
INSTITUTO DE ARTE E COMUNICAÇÃO SOCIAL - IACS DEPARTAMENTO DE CIENCIA DA INFORMAÇÃO – GCI CURSO DE GRADUAÇÃO EM ARQUIVOLOGIA
DINEI DUARTE DA COSTA
O CONARQ E A GESTÃO DE DOCUMENTOS
PÚBLICOS NO BRASIL.
NITERÓI 2017
DINEI DUARTE DA COSTA
O CONARQ E A GESTÃO DE DOCUMENTOS PÚBLICOS NO BRASIL.
ORIENTADOR: Prof. Dra. Clarissa Moreira dos Santos Schmidt
Niterói 2017
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para obtenção do Grau de Bacharel. Área de concentração: Arquivologia
DINEI DUARTE DA COSTA
O CONARQ E A GESTÃO DE DOCUMENTOS PÚBLICOS NO BRASIL.
APROVADO EM: ---/---/--- BANCA EXAMINADORA
______________________________________________
Prof.ª Drª. Clarissa Moreira dos Santos Schmidt - Orientadora Universidade Federal Fluminense
______________________________________________ Prof.ª Drª. Margareth da Silva
Universidade Federal Fluminense
______________________________________________ Prof.ª Drª. Rosimere Mendes Cabral
Universidade Federal Fluminense
Niterói 2017
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para obtenção do Grau de Bacharel. Área de concentração: Arquivologia
C837 Costa, Dinei Duarte da.
O Conarq e a gestão de documentos públicos no Brasil / Dinei Duarte da Costa. – 2017.
59 f. ; il.
Orientadora: Clarissa Moreira dos Santos Schmidt.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Arquivologia) – Universidade Federal Fluminense. Departamento de Ciência da Informação, 2017.
Bibliografia: f. 43-44.
1. Conselho Nacional de Arquivos (Brasil). 2. Gestão de documento. 3. Lei n. 8.159 de 08 de janeiro de 1991. 4. Políticas públicas. 5. Sistema Nacional de Arquivos (Brasil). I. Schmidt, Clarissa Moreira dos Santos. II. Universidade Federal Fluminense. Departamento de Ciência da Informação. III. Título.
AGRADECIMENTOS
Os momentos que separamos para agradecer são sempre muito gratificantes, pois significa que estamos diante de boas conquistas.
Agradeço primeiramente a Deus por ter me proporcionado momentos singulares nesses quatro anos de graduação.
À Valma, minha esposa, e aos meus filhos Daniel e Samuel pelo amor e apoio incondicional.
À minha Orientadora Clarisa Schmidt pela inspiração, incentivo, prontidão e uma postura sempre pautada pela ética, correção e extremo profissionalismo.
Aos amigos inesquecíveis Leonardo, Mariana, Rodrigo, Fernando, Camila e Vanessa, por todo o companheirismo e camaradagem.
Às professoras Margareth Silva e Rosimere Cabral pelo apoio e toda a dedicação. E, finalmente, a todos os demais professores, colegas e servidores da Universidade Federal Fluminense, o meu muito obrigado!
RESUMO
O presente trabalho identifica impactos da Lei nº 8.159 no cenário arquivístico brasileiro. O estudo apresenta a gênese e as compreensões do conceito de Gestão de Documentos. Analisa as Resoluções do Conselho Nacional de Arquivos em resposta às determinações da Lei de Arquivos para a gestão de documentos da administração pública do Brasil nos últimos cinco anos. Avalia o desempenho do CONARQ na formulação de uma Política Nacional de Arquivos e na criação e implementação de um Sistema Nacional de Arquivos.
Palavras-Chave: Conselho Nacional de Arquivos. Gestão de Documentos. Lei de Arquivos. Políticas Públicas Arquivísticas. Sistema Nacional de Arquivos.
ABSTRACT
This research identifies the impacts of Law nº 8.159/1991 in the Brazilian archivistical scene. It presents the genesis and comprehensions of the concept of Document Management. It analyzes the resolutions of the Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) in response to the provisions of the Archives Law for the documents management of public administration of Brazil in the last five years. It evaluates the performance of CONARQ in the formulation of a National Archives Policy and in the creation and implementation of a National Archives System.
Key words: Archives Law. Conselho Nacional de Arquivos. Document Management. Archivistical Public Policies. National Archives System.
LISTA DE SIGLAS
ARMA - Association of Records Management and Adiministration CIA – Conselho Internacional de Arquivos
CONARQ – Conselho Nacional de Arquivos EUA – Estados Unidos da América
GD - Gestão de Documentos
ISO - International Organization for Standardization LAI – Lei brasileira de Acesso à Informação
RAMP - International Organization for Standardization SAESP - Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo SINAR – Sistema Nacional de Arquivos
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura UFF – Universidade Federal Federal Fluminense
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Organograma do CONARQ...28 Figura 2 – Estrutura do SINAR...30 Figura 3 – Estrutura do SAESP...32
LISTA DE QUADROS
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...13
2 A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DE DOCUMENTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...19
2.1 FASES DA GESTÃO DE DOCUMENTOS ...24
2.1.1 Produção de Documentos ...24
2.1.2 Utilização e Conservação de Documentos ...25
2.1.3 Destinação de Documentos ...25
3 A LEI 8.159 E A GESTÃO DE DOCUMENTOS PÚBLICOS NO BRASIL ....27
3.1 CONTEXTO DE CRIAÇÃO E FUNÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS – CONARQ ...28
3.2 IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS – SINAR ...31
3.2.1 O Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo ...33
3.3.2 POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS ...37
4 RESOLUÇÕES DO CONARQ NOS ÚLTIMOS CINCO ANOS, EM RESPOSTA ÀS DETERMINAÇÕES DA LEI 8.159 (LEI DE ARQUIVOS) ...39
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...41
6 REFERÊNCIAS ...45
7 ANEXO 1 - Resolução nº 43, de 04 de setembro de 2015 ...47
8 ANEXO 2 - Resolução nº 42, de 9 de dezembro de 2014...49
9 ANEXO 3 - Resolução nº 41, de 9 de dezembro de 2014 ...51
10 ANEXO 4 - Resolução nº 40, de 9 de dezembro de 2014 ...52
11 ANEXO 5 - Resolução nº 39, de 29 de abril de 2014 ...54
12 ANEXO 6 - Resolução nº 38, de 9 de julho de 2013...56
13 ANEXO 7 - Resolução nº 37, de 19 de dezembro de 2012...57
14 ANEXO 8 - Resolução nº 36, de 19 de dezembro de 2012...59
1 INTRODUÇÃO
Com o acentuado aumento da produção documental a partir da segunda metade do século XX, muitos países passaram a conviver com o acúmulo desordenado de grandes massas documentais. Entretanto, onde alguns viram apenas um problema, países como Estados Unidos e Austrália vislumbraram um celeiro de possíveis soluções para um melhor funcionamento da máquina pública e a minimização de dificuldades enfrentadas no complexo relacionamento entre o Estado e seus cidadãos.
O arquivista americano Theodore R. Schellenberg já assinalava que os documentos são imprescindíveis a todas as ações do governo, por serem “a principal fonte de informação de todas as suas atividades” (SCHELLENBERG, 2006, p.33). Ao mesmo tempo, os EUA reafirmavam o papel fundamental dos arquivos no sentido de poderem “ser usados na determinação de vários direitos, privilégios, obrigações, imunidades e coisas semelhantes que derivam ou dizem respeito às relações entre o cidadão e o Estado” (SCHELLENBERG, 2006, p.158).
No Brasil, onde a ausência de políticas públicas arquivistas mantinha adormecido o verdadeiro potencial dos documentos, Schellenberg, em 1960, numa visita técnica, a convite do Arquivo Nacional para elaborar um criterioso relatório a fim de elencar os inúmeros problemas arquivísticos do Governo Brasileiro, constatou um cenário degradante, que inspirava bastante preocupação e apontava para a ausência da gestão dos documentos públicos.
Em Camberra, Austrália, no ano de 1956, o arquivista australiano H.L. White já alertava que “os arquivos não são, de maneira alguma, cemitérios de documentos velhos e esquecidos” (SCHELLENBERG, 2006, p. 10).
Arquivos podem ser definidos como os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do exercício de atividades específicas, bem como por pessoa física, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza dos documentos (BRASIL. Lei 8.159, 1991, art. 2º).
Quanto à Gestão de Documentos, pode ser compreendida como um conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes às atividades de produção, tramitação, uso, avaliação, e arquivamento desses documentos em fase corrente e
intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para a guarda permanente, (BRASIL, Lei 8.159, 1991, art. 3).
Em nosso país, historicamente, a falta de Gestão de Documentos tem se configurado como um grande abismo entre os seus cidadãos e o acesso aos documentos públicos, além de estabelecer-se como o maior empecilho para que os arquivos auxiliem administrativamente a máquina pública.
A despeito dos caminhos apontados por Schellenberg, somente na promulgação de sua nova Constituição, em 1988, o Brasil passa a tratar, de maneira efetiva, as questões relativas aos já conhecidos “problemas arquivísticos brasileiros”. Atendendo aos pressupostos constituintes, em 8 de janeiro de 1991, foi promulgada a Lei 8.159, também conhecida como “Lei de Arquivos”, com o objetivo de solucionar dificuldades enfrentadas pelo país no campo da gestão dos documentos da administração pública e entraves relacionados a um dos direitos fundamentais do cidadão brasileiro: o direito de ser informado.
A Lei de Arquivos previu a instituição de um Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ (dirigido pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional), que, entre muitas incumbências, recebeu duas atribuições fundamentais para a gestão dos documentos públicos no país: delinear uma política nacional de arquivos e implementar um Sistema Nacional de Arquivos – SINAR, do qual o próprio CONARQ se tornaria o órgão central. Entretanto, apesar do CONARQ ter sido instalado em 15 de dezembro de 1994, em conformidade com o Decreto no. 1.173, de 29 de junho daquele mesmo ano, atualmente torna-se motivo de investigação a sua atuação no que diz respeito à “não formulação” de uma política nacional de arquivos e à inoperância de um Sistema Nacional de Arquivos; realidade que compromete o direito da sociedade à informação, dificulta a construção da memória nacional, além de causar sérios prejuízos para a eficiência do aparelho do estatal, pois, de acordo com Jardim (2008, p.3), o acesso à informação antecede e viabiliza os demais direitos do cidadão e representa uma ferramenta fundamental para a gestão pública.
Entre as múltiplas finalidades da Gestão Documental, Bernardes (2015, p.165) destaca que “a gestão documental no setor público é, sobretudo, um dever legal e uma ação governamental com finalidade social: o direito à informação. Por essa razão deve ser concebida e praticada como política pública”. A autora acentua ainda que se trata de “uma questão inadiável, pois o ordenamento jurídico brasileiro reconhece a centralidade da gestão documental para assegurar o direito de acesso à informação”
- realidade reconhecida e experimentada por todas as esferas da administração pública brasileira.
Diante do cenário de fragilidade e inconsistência na gestão dos documentos públicos no Brasil e o insucesso do CONARQ em cumprir o que foi estabelecido pela Lei de Arquivos em relação à Gestão de Documentos, emerge um questionamento elementar e oportuno: seria possível ao CONARQ implementar uma Política Nacional de Arquivos e fazer funcionar efetivamente um Sistema Nacional de Arquivos?
Na tentativa de responder à essa pergunta, podemos nos instrumentalizar da bem sucedida experiência do Estado de São Paulo, com o funcionamento do seu Sistema de Arquivos Públicos – SAESP, dirigido pela Historiadora Ieda Pimenta Bernardes.
Este bom exemplo, apesar de pontual, comprova que é plenamente possível atender ao que estabelece a Lei 8.159 para a Gestão de Documentos, desde que haja vontade política; fato que nos remete à uma reflexão bastante relevante feita por Jardim: o poder de “não decidir” sobre as políticas públicas arquivísticas a serem adotadas em todas as instâncias da governança brasileira (JARDIM, 2008, p. 6).
Assim, em resposta às inúmeras críticas quanto à inoperância do Sistema Nacional de Arquivos e a inexistência de uma Política nacional de Arquivos, este trabalho pretende refletir sobre o desempenho do CONARQ diante desses dois principais desafios impostos pela legislação arquivística vigente.
De acordo com Jardim (2008), um ponto muito sensível em relação à existência ou não de uma política pública arquivística em nível nacional está na discussão de que o fato do Brasil ter criado uma legislação específica para o campo dos arquivos, não significa, de maneira alguma, que o país possui uma Política Nacional de Arquivos. Para ele, um aspecto muito frequente é confundir-se legislação arquivística com política arquivística.
Para Jardim, “a legislação arquivística fornece elementos normalizadores à política arquivística, mas não é em si mesma uma política” (JARDIM, 2011, p. 201). Na visão do autor, a legislação direcionada aos arquivos deve ser encarada apenas como um ponto de partida para se alcançar o cenário desejável na gestão dos documentos públicos no Brasil.
1.1 O PROBLEMA DA PESQUISA
A ineficiência na gestão dos documentos públicos no Brasil, apesar de ter sido promulgada em 1991 a Lei 8.159 – Lei de Arquivos que, entre outras disposições, prevê a instalação de um Sistema Nacional de Arquivos e a implementação de uma Política Nacional de Arquivos.
Questão da pesquisa:
- Qual o papel do Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ no atendimento a Lei 8.159 (Lei de Arquivos) no que se refere à Gestão de Documentos?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
- Analisar as Resoluções do Conselho Nacional de arquivos – CONARQ, no cumprimento ao estabelecido pela Lei 8.159 - Lei de Arquivos, para a Gestão de Documentos no Brasil.
1.2.2 Objetivos Específicos
- Compreender a importância e a necessidade da Gestão de Documentos na Administração Pública;
- Apresentar o que estabeleceu a Lei 8.159 - Lei de Arquivo, em relação à gestão dos documentos públicos no Brasil.
- Conhecer o contexto de criação e as funções do CONARQ;
- Identificar as Resoluções do Conselho Nacional de Arquivos em resposta às determinações da Lei 8.159 – Lei de Arquivos para a gestão dos documentos públicos no território nacional nos últimos cinco anos.
1.3 JUSTIFICATIVA
À medida em que foram observadas questões como: a percepção do estado de precariedade em que se encontram acumulados os documentos nas diversas instâncias do poder público brasileiro e a evidente ineficiência na gestão de documentos, que compromete direitos individuais, emperra o funcionamento da máquina pública e favorece a proliferação da corrupção em todas as esferas de poder. No entendimento de que os arquivos são as principais ferramentas utilizadas na determinação de vários direitos, privilégios, obrigações e, em outras relações entre o cidadão e o Estado, além de serem a principal fonte de documentação de todas as atividades governamentais. Diante do fato de que a gestão de documentos se constitui como a principal ferramenta capaz de garantir a preservação e o acesso aos documentos da administração pública. Ao constatar a existência de uma legislação arquivística direcionada para um dos direitos fundamentais do cidadão brasileiro (o direito de ser informado). E após ter tomado conhecimento, principalmente através de autores como José Maria Jardim e Ieda Pimenta Bernardes, sobre uma inquietação nacional relativa ao não atendimento das determinações da Lei 8.159 – Lei de Arquivos, nas questões relativas à gestão de documentos públicos, concluí ser oportuna uma investigação criteriosa sobre as Resoluções do Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ no cumprimento ao que foi estabelecido pela Lei nº 8.159, para a gestão documental no Brasil.
Essa pesquisa se justifica porque, seguramente, ao definirmos o tratamento que daremos aos nossos documentos, determinaremos a transparência governamental e a efetiva democracia no país, além de definirmos que profissionais arquivistas que queremos ser.
1.4 METODOLOGIA
Esse trabalho será realizado a partir de pesquisa exploratória, de cunho qualitativo, fundamentada em pesquisa bibliográfica baseada na revisão de literatura sobre Gestão Documental e as determinações da Lei 8.159 (Lei de Arquivos) para a gestão de documentos públicos no Brasil, abordando os seguintes aspectos:
• Definir Gestão Documental e demonstrar a sua importância para a administração e acesso de documentos públicos.
• Comparar Resoluções do Conselho Nacional de Arquivos com o que foi estabelecido pela Lei de Arquivos, através de consultas às Atas de Reuniões e Resoluções do Conarq nos últimos cinco anos;
• Identificar e apresentar experiência de sucesso no cumprimento das disposições da Lei de Arquivos relativas à Gestão Documental, baseada em consulta ao site do Arquivo Público do Estado de São Paulo;
• Elencar prejuízos causados pela desobediência ao cumprimento das determinações legais relacionadas à Gestão Documental.
• Apontar desafios para que a Gestão de Documentos cumpra os seus objetivos no processo de desenvolvimento do Brasil.
2 A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DE DOCUMENTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ao definir o documento como ferramenta basal no registro das ações de todas as administrações, em todos os tempos, Indolfo (2007, p.29) afirma que “os documentos serviram e servem tanto para a compreensão dos direitos e para o exercício do poder, como para o registro da memória”.
Entretanto, numa reflexão mais aprofundada, a autora nos relembra de que não se pode falar de Gestão de Documentos como um conceito único e de aplicação universal, “uma vez que de sua elaboração e desenvolvimento participaram fatores determinantes, em que se destaca uma dada e específica tradição arquivística, e também administrativa, e um contexto histórico e institucional” (INDOLFO,2007, p. 33-34).
Conceito que emergiu e se desenvolveu nos Estados Unidos após a Segunda Guerra Mundial, a Gestão de Documentos avançou dividida entre duas vertentes, uma defendida pelo historiador americano Lawrence Burnet, que a reconhece como uma operação arquivística, destinada à redução seletiva da massa documental, preservando a sua integridade substantiva; e, outra, reconhecida pelo próprio Dicionário de Terminologia Arquivística do Conselho Internacional de Arquivos, que a define como uma área da administração geral relacionada com a busca de economia e eficácia na produção, manutenção, uso e destinação final dos documentos.
A partir dessas vertentes, o conceito de Gestão de Documentos assume as mais variadas configurações (modelos nacionais) de acordo com fatores culturais, modelos econômicos e administrativos, além de aspectos históricos. Diante de tamanha diversidade, Indolfo destaca que, através da RAMP2, a UNESCO decidiu optar por uma das vertentes e apresentar a definição do conceito de Gestão de Documentos como “domínio da gestão administrativa geral com vistas a assegurar a economia e a eficácia das operações desde a criação, manutenção e utilização, até a destinação final dos documentos” (INDOLFO, 2007, p. 35-36).
Ao analisar os aspectos fundamentais sobre a aplicação da Gestão de Documentos na administração pública brasileira, Bernardes (2015, p.165-166) afirma tratar- se de “uma questão inadiável, pois o ordenamento jurídico brasileiro reconhece a centralidade da gestão documental para assegurar o direito de acesso à informação,
e a própria administração pública, em todos os níveis, reconhece as dificuldades decorrentes dessa demanda reprimida”.
A gravidade desse cenário também é identificada por Jardim (2011, p.206) ao afirmar que no Brasil “ o acesso dos cidadãos à informação arquivística esbarra em limites físicos (inacessibilidade aos documentos) e intelectuais (inexistência ou ineficiência de instrumentos de recuperação da informação)”.
Em 1987, José Maria Jardim já acenava para a urgência de estudos mais aprofundados à cerca da implementação de programas de Gestão de Documentos na administração pública brasileira, o que, para Indolfo, só é possível “a partir de reflexão e do referencial das experiências internacionais (INDOLFO, 2007, p.36).
Entretanto, a autora nos chama a atenção para o fato de que, “no Brasil, somente a partir da introdução do conceito de Gestão de Documentos na Lei de Arquivos é que se pode afirmar que a sua adoção começou a ser identificada como forma de garantir o controle do ciclo de vida dos documentos”, e que “ainda hoje, contudo, persistem procedimentos inadequados para realização das atividades de gestão de documentos” (INDOLFO, 2007, p. 55,56).
Na visão de Jardim, são inúmeras as contribuições da Gestão de Documentos para as funções arquivísticas. Entre elas, podemos destacar: a garantia de que as ações governamentais sejam corretamente documentadas; maior eficiência na separação entre documentos transitórios e aqueles de valor permanente; proporcionar uma boa organização dos documentos de valor permanente; evitar a eliminação equivocada de documentos; assegurar que o patrimônio arquivístico nacional seja selecionado e mantido de forma criteriosa (JARDIM, 1987, p. 2).
Publicada na Conferência Internacional da Association of Records Management and Administrators (ARMA), em 2001, na cidade de Montreal, Canadá, a ISO 15489 aponta diretrizes e marcos sobre a Gestão de Documentos. Nas palavras de Jardim (2015, p.42), essa norma “demarca a gestão de documentos de arquivo como apoio de um sistema de qualidade, bem como visa regular o desenho e implementação de sistema de gestão de documentos - records system”.
Para falar dos fatores inibidores que dificultam a adoção das funções de Gestão de Documentos pelas instituições arquivísticas, o pesquisador se instrumentaliza de abordagens da Conferência Arquivística Europeia sobre a Criação e Organização de Documentos Contemporâneos, ocorrida em 1985, em Budapeste, Hungria.
Baseados nos aspectos elencados por Jardim, como inibidores dessa adoção, podemos observar que, no Brasil, mesmo diante da Lei 8.159, que ultrapassou antigas limitações legais, as tradições administrativas ainda representam uma grande barreira para o reordenamento administrativo necessário para que haja um ambiente favorável ao desenvolvimento e expansão da Gestão de Documentos na administração pública em todo o território nacional; tendo como agravante o alto grau de complexidade percebida em todas as esferas de governo do país (JARDIM, 1987, p. 4).
Schellenberg (2006, p. 33) afirma que os documentos “constituem os instrumentos administrativos básicos por meio dos quais é executado o trabalho governamental. Contêm provas de obrigações financeiras e legais que devem ser preservadas para protegê-lo”, e, ao reconhecer a importância dos documentos públicos apontada por Schellenber, Jardim (1987, p. 5) denuncia a gravidade do cenário em que se encontra o patrimônio arquivístico brasileiro e destaca algumas peculiaridades da nossa administração pública que “propiciam, por motivos histórico-culturais, que a informação governamental – espinha dorsal do seu desempenho – seja mal produzida, mal utilizada, mal disseminada e, em geral, eliminada ou conservada sem critério pela própria administração pública”(JARDIM, 1967, p. 50).
Jardim ainda ressalta a necessidade/urgência da elaboração de “procedimentos básicos que possibilitem a recuperação de informações contidas em grandes volumes documentais de valor intermediário e permanente, acumuladas de forma dispersa pelos órgãos” (JARDIM, 1987, p. 6). Não se trata de problemas pontuais, mas sim um retrato da administração dos documentos públicos no Brasil, quase que na sua totalidade. Documentos que Schellenberg afirma que “constituem os alicerces sobre os quais se ergue a estrutura de uma nação” (SCHELLENBERG, 2006, p. 33).
Numa verificação mais criteriosa das causas e consequências dos problemas da gestão dos documentos públicos no Brasil, Jardim sinaliza para o fato de que, diferentemente do que ocorre nos países em que a gestão de documentos se desenvolveu como teoria e prática, “no Brasil são os arquivos públicos que, com vistas à sua modernização, se dirigem à administração pública com projetos que objetivam a adoção de elementos básicos da gestão de documentos” (JARDIM, 1987, p. 7). Realidade que coloca o país totalmente na contramão de um futuro cenário mínimo desejável e necessário na gestão dos seus documentos, onde as diretrizes apontadas
por normas como a ISO 15489 representam uma adesão ínfima na nossa administração pública.
Sobre essa realidade, podemos observar que há inúmeras questões a serem analisadas sobre a gestão dos processos de produção, utilização, conservação, destinação e acesso aos documentos públicos no Brasil, num cenário em que o pesquisador afirma que “a gestão de documentos ainda é a exceção e não a regra no Estado brasileiro” (JARDIM, 2015, p. 45).
Ao elencar os quatro principais motivos que levaram países como França, Inglaterra e Estados Unidos a criar os seus arquivos, Schellenberg destaca os seguintes aspectos: em primeiro lugar, a “necessidade prática de incrementar a eficiência governamental” (SCHELLENBERG, 2006, p. 30); em segundo lugar, a perspectiva cultural, pois, “os arquivos públicos constituem um tipo de fonte de cultura” (SCHELLENBERG, 2006, p. 31); o terceiro motivo é de interesse pessoal, na medida em que “os documentos oficiais, é óbvio, definem as relações do governo para com os seus governados” (SCHELLENBERG, 2006, p. 31); e, o quarto motivo, caracterizado como de ordem oficial, no entendimento de que “os documentos, mesmo os mais antigos, são necessários às atividades do governo” (SCHELLENBERG, 2006, p. 32).
Não por acaso, Paes (1998, p. 56) afirma que
A despeito das conquistas já alcançadas em nosso país, os arquivos ainda não são reconhecidos como agências de desenvolvimento estratégico do governo, apesar de serem eles instituídos e mantidos com recursos públicos, os quais são sempre insuficientes e eternamente carentes de pessoal capacitado para dar cumprimento à sua missão, qual seja, a de oferecer aos administradores segurança na tomada de decisões; garantir instrumentos confiáveis de controle das ações governamentais, viabilizar a continuidade de planos e programas de trabalho; evitar a repetição de erros passados; reduzir custos operacionais, mediante o estudo de experiências anteriores e, sobretudo, humanizar o atendimento aos cidadãos, solucionando com rapidez e fidedignidade questões decorrentes de seus deveres e direitos. Em suma, oferecer melhores condições de vida aos cidadãos. Esses objetivos só serão alcançados se os arquivos contarem com um eficaz Programa de Gestão de Documentos.
Na realidade arquivística brasileira, entre outras deficiências, podemos identificar claramente uma posição que contraria o próprio direito à informação, reconhecido como única plataforma segura para a conquista da cidadania.
Apesar de muitas iniciativas pontuais, o que se observa, de modo geral, é um crescente caos na gestão dos documentos públicos no Brasil. Realidade que contribui para que o país continue numa condição de atraso, principalmente se comparado a outros países em cuja boa gestão de documentos contribuiu para importantes tomadas de decisão rumo ao desenvolvimento.
Razões pelas quais, Cepik (2000, p.44) afirma que “ no Brasil ainda é preciso enfrentar o enorme desafio político, legal e administrativo de democratizar o acesso às informações, uma condição cada vez mais essencial para a expansão e aprofundamento de própria cidadania”.
Ao que Côrtes (1996, p. 39) complementa ao afirmar que
para que essas informações sobre o governo e a administração se façam disponíveis, é preciso muito mais do que a sua publicação, pois não basta à administração dar publicidade a seus atos, decisões ou pareceres através do Diário Oficial, é preciso que esta publicidade seja recolhida, organizada e preservada para que não se perca. É necessário, pois, preservar estas informações, recolhendo os documentos produzidos e acumulados pela administração pública. Para isto existem as instituições arquivísticas, inseridas no quadro dos órgãos da administração pública.
Visto que a Lei Nacional de Arquivos assegura, de forma cabal, que todos
têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivo que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível a segurança da sociedade e do Estado, bem como a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. (BRASIL,91)
Se por um lado o cidadão tem o direito de ser informado, por outro, a administração pública tem o dever de, não somente disponibilizar a informação, mas também trazer ao conhecimento público o fato de que essas informações existem, estão preservadas e acessíveis ao cidadão.
2.1 FASES DA GESTÃO DE DOCUMENTOS
Com base no estudo RAMP de James Rhoads (1983), Rodrigues afirma que o programa de gestão de documentos deve ser desenvolvido em três fases: produção, utilização e conservação, e destinação (RODRIGUES, 2007, p. 6).
2.1.1 Produção de Documentos
A produção de documentos pode ser considerada como uma fase extremamente estratégica e sensível na Gestão de Documentos, e que demanda uma maior atenção por parte do governo, além de um olhar bem mais cuidadoso e minucioso dos arquivistas.
Fase em que se administram os elementos específicos de um programa de controle e criação de documentos, através da elaboração e gestão de formulários; gestão da correspondência e dos relatórios; sistemas de gestão da informação; gestão das diretrizes de preparação e difusão da informação sobre as políticas e procedimentos e aplicação das novas tecnologias a estes processos (RODRIGUES, 2007, p. 6).
No Brasil, profissionais não-arquivistas têm ocupado cada vez mais esse espaço que, controversamente, é cedido pelos próprios arquivistas, que, em virtude da omissão ou do despreparo, abrem mão dessa importante prerrogativa nessa fase fundamental da Gestão Documental; o que acaba por comprometer seriamente a objetividade e a consistência necessárias no momento da produção documental.
Trata-se de um problema que contribui significativamente para a produção indiscriminada de documentos na administração pública, e, por conseguinte, para o acúmulo de grandes massas documentais. Rodrigues afirma que “a incorreta aplicação dos procedimentos administrativos resulta, necessariamente, na falta de homogeneidade na produção documental”. E ao tratar mais especificamente da produção documental, faz a seguinte afirmação:
Os estudos de identificação de tipologias documentais desenvolvidos no momento de produção dos documentos fornecem os parâmetros para o diálogo profissional interdisciplinar, com o objetivo de simplificar os procedimentos administrativos e racionalizar os documentos resultantes dos mesmos; de definir normas para sua execução e critérios para o desenho dos sistemas de informação (RODRIGUES, 2010, p. 8).
Baseado na Conferência Arquivística Europeia sobre a Criação e Organização de Documentos Contemporâneos, realizada em 1985 e patrocinada pelo Conselho Internacional de Arquivos (C.I.A.), Jardim (1987, p.4) destaca que
Apesar de a criação de documentos ser primeiramente uma responsabilidade de cada agência governamental, é desejável que o Arquivo Nacional esteja envolvido na preparação e implementação de regulamentos referentes à criação e manutenção dos documentos dentro das agências (incluindo o uso do microfilme e outras tecnologias de criação de documentos), além de regulamentos quanto à durabilidade do suporte documental e à administração do acesso público a informações governamentais.
Fica evidente a importância de uma ação conjunta entre os diversos atores envolvidos no processo de produção de documentos, visando equacionar ou minimizar os graves problemas que envolvem a desenfreada e, muitas vezes, equivocada produção de documentos na administração pública no Brasil.
2.1.2 Utilização e Conservação de Documentos
De acordo com Rodrigues (2007, p.6), esta fase “corresponde ao controle, utilização e armazenamento dos documentos necessários para realizar e facilitar as atividades de uma organização”.
Ainda na perspectiva de Rodrigues (2007, p.6), esta segunda fase compreende ainda
a implantação dos sistemas de arquivos e de recuperação da informação; a gestão dos correios e telecomunicações; seleção e uso de equipamentos reprográficos; análise de sistemas; produção e manutenção de programas de documentos vitais à administração e uso de automação e reprografia nestes processos.
Nesta fase, são desenvolvidas ações de controle do protocolo, aplicadas as técnicas de classificação e organização dos documentos, além da elaboração de instrumentos destinados à recuperação da informação. É a etapa em que se desenvolve a gestão dos arquivos nas fases corrente e intermediária. Momento propício para a implantação de sistemas de arquivos e aqueles voltados para a recuperação da informação.
2.1.3 Destinação de Documentos
Instrumentalizados pela visão de Rodrigues (2007, p.7), podemos afirmar que a destinação de documentos é
a fase na qual se definem os procedimentos para implantar as propostas de eliminação de documentos, que envolve as atividades de identificação e descrição das séries documentais; avaliação das séries de valor permanente para os arquivos; eliminação periódica dos documentos sem valor de guarda permanente; transferências e recolhimentos.
Ainda com base na Conferência Arquivística Europeia sobre a Criação e Organização de Documentos Contemporâneos, realizada em 1985 e patrocinada pelo Conselho Internacional de Arquivos (C.I.A.), Jardim comenta que “os arquivos nacionais devem assegurar que, de forma condizente com o contexto administrativo e constitucional de cada nação, arquivistas profissionais ofereçam assistência técnica às agências governamentais e a outras instituições públicas na implementação dos sistemas de gestão de documentos” (JARDIM, 1987, p. 4).
Diante do exposto por Rodrigues e Jardim, é possível perceber que profissionais arquivistas devem atuar como protagonistas e não como coadjuvantes em todo esse processo.
No Brasil, e em especial na administração pública, esse protagonismo vem sendo atribuído a profissionais das mais variadas áreas de formação, e que atuam de forma totalmente alheia aos pressupostos da arquivologia. Ainda que, altamente capacitados, estes profissionais, de maneira alguma, dominam o conhecimento necessário para que os princípios arquivísticos sejam respeitados na gestão dos documentos sob a sua guarda.
É claro que, de qualquer maneira, não se pode ignorar a importância da atuação desses profissionais. No entanto, tudo indica que, quando se trata da gestão de documentos arquivísticos, é fundamental que um arquivista esteja à frente das três fases: produção, utilização e conservação, e destinação.
Vale a pena lembrar que a Gestão de Documentos só encontrará eficiência e eficácia, quando o arquivista atuar num modelo de interdisciplinaridade, em que os profissionais das demais áreas também sejam ouvidos, através de comissões instituídas, ao longo de todo o processo.
3 A LEI 8.159 E A GESTÃO DOS DOCUMENTOS PÚBLICOS NO BRASIL
Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 5 de outubro de 1988, foi lançada a pedra fundamental para a construção de um arcabouço legal específico no campo arquivístico.
O ordenamento jurídico constitucional estabeleceu os parâmetros para a elaboração de uma legislação arquivística destinada a dar o suporte necessário para os primeiros passos na gestão dos nossos documentos públicos e na segurança do direito do cidadão ser informado.
Marco legal na área dos arquivos, promulgada em 8 de janeiro de 1991, a Lei
nº 8.159 – Lei de Arquivos afirma em seu Art. 1º. Que “é dever do Poder Público a gestão documental e a proteção especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação” (BRASIL, Lei 8.159,1991).
A Lei de Arquivos, no seu Art. 7º. define que “os documentos públicos são o conjunto de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias”; e, no §1º.
afirma, ainda, que “são também públicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por instituições de caráter público, por entidades privadas encarregadas da gestão de serviços públicos no exercício de suas atividades” (BRASIL, Lei 8.159, 1991).
Ao analisar as características da Lei 8.159, Jardim (2011, p. 207) afirma que a Lei de Arquivos “apresenta características marcadamente conceituais, sobretudo no que se refere ao conjunto de definições apresentadas para termos como arquivos, gestão de documentos, arquivos públicos, documentos correntes, intermediários, permanentes, arquivos privados, etc.”
Ao avançar na sua análise criteriosa da Lei 8.159, Jardim (2011, p. 2007) identifica que
É assegurado o princípio de acesso do cidadão à informação governamental bem como previsto o sigilo relativo a determinadas categorias de documentos. Prevê-se a identificação de arquivos privados como de interesse público e social, ‘desde que sejam considerados como conjunto de fontes relevantes para a história e desenvolvimento científico nacional’ (art. 12). Ao abordar, no capítulo IV, a organização e administração de instituições arquivísticas públicas, A Lei evidencia os princípios federalistas e a
autonomia dos Poderes. Assim, conforme o art. 17, ‘a administração da documentação pública ou de caráter público compete às instituições arquivísticas federais, estaduais, do Distrito Federal e Municipais’. A vocação federalista da Lei 8.159 se expressa ainda no seu art.21, segundo p qual a ‘legislação Estadual, do Distrito Federal e municipal definirá os critérios de organização e vinculação dos arquivos estaduais, bem como a gestão e o acesso aos documentos, observando o disposto na Constituição Federal e nesta Lei.
Na Lei de Arquivos, o Arquivo Nacional recebe como atribuição “ a gestão e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso sob sua guarda, acompanhar e implementar a política nacional de arquivos” (art.18). Pois, de acordo com Côrtes (1996, p.33), “O Estado organizado requer a organização da administração, ou seja, a estruturação legal dos órgãos que irão desempenhar as funções através de agentes públicos” (BRASIL, Lei 8.159,1991).
3.1 CONTEXTO DE CRIAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS – CONARQ
Baseados na análise de Jardim sobre a Lei 8.159, foi observado um outro aspecto crucial da Lei: “Cria-se um Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), presidido pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional, ‘integrado por representantes de instituições arquivísticas e acadêmicas, públicas e privadas’ (art.26) com a atribuição de definir a política nacional de arquivos e atuar como órgão central do Sistema Nacional de Arquivos”. Jardim ainda relembra que “ao longo dos anos 90, a legislação arquivística foi ampliada mediante decretos regulamentadores da Lei 8.159 e a definição de dispositivos legais nos planos estaduais e municipais” (JARDIM, 2011, p. 208).
Sobre aspectos estruturais do CONARQ, o autor, destaca, ainda:
Apesar de órgão colegiado, de caráter deliberativo, o CONARQ tem características de um órgão executor, conforme pode ser observado nas suas competências. É composto por representantes predominantemente do Estado, mas conta também com representação da sociedade civil. Chama atenção a predominância absoluta de representantes do Estado (76%) sobre os da sociedade (24%). Entre os representantes do Estado, 47% são do Poder Executivo Federal e 30% dos Estados e municípios (JARDIM, 2011, p. 208).
Quanto às características do CONARQ, Jardim (2008, p.10) cita alguns exemplos esclarecedores sobre as suas atribuições
estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR; promover o inter-relacionamento de arquivos públicos e privados; subsidiar a elaboração de planos nacionais de desenvolvimento, estimular a integração e modernização dos arquivos públicos e privados; identificar os arquivos privados de interesse público e social, articular-se com outros órgãos do Poder Público formuladores de políticas nacionais nas áreas de educação, cultura, ciência, tecnologia e informática, etc.
É fundamental a compreensão de que, de acordo com a atual legislação, “todas as ações visando à consolidação da política nacional de arquivos deverão ser emanadas do Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ” (CONARQ, 2014).
O Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ é um órgão colegiado, vinculado ao Arquivo Nacional do Ministério da Justiça, que tem por finalidade definir a política nacional de arquivos públicos e privados, como órgão central de um Sistema Nacional de Arquivos, bem como exercer orientação normativa visando à gestão documental e à proteção aos documentos de arquivo (CONARQ, 2014).
A criação do CONARQ estabeleceu um ambiente de grande expectativa em relação ao equacionamento de reconhecidos problemas na gestão dos documentos públicos no Brasil.
Figura 1 - Organograma do CONARQ
3.2 IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS - SINAR
Ao falar de Gestão de Documentos e Sistema de Arquivos, Bernardes identifica a instituição de sistemas de arquivos como uma das ferramentas mais eficazes no desenvolvimento de políticas voltadas para a Gestão de Documentos e se instrumentaliza de Camargo e Bellotto (1996) para apresentar o que entende ser a definição mais precisa acerca dos sistemas de arquivos, entendidos como “o conjunto de arquivos de uma mesma esfera governamental ou de uma entidade privada que, independentemente da posição que ocupam nas respectivas estruturas administrativas, funcionam de modo integrado e articulado na consecução de objetivos comuns” (BERNARDES, 2015, p. 172).
Bernardes prossegue esclarecendo que o sistema de arquivos “é uma ideia reguladora, tem uma existência lógica e abstrata. Não é órgão nem agente, e nem é capaz de autogestão. Daí porque sistemas de arquivos sem coordenação central competente estão condenados ao fracasso, e seria equivocado imputar esse fracasso à ideia ou ao conceito” (BERNARDES, 2015, p. 172).
Assim, fica claro que um sistema de arquivos só cumprirá os objetivos para os quais foi criado, quando houver um mecanismo de gestão permanente de todas as suas atribuições, competências e responsabilidades.
O Decreto no. 82.308, de 25 de setembro de 1978 instituiu o Sistema Nacional de Arquivos – SINAR. No entanto, o CONARQ esclarece que em um primeiro, “embora formalmente criado, o Sistema nunca chegou a ser implantado, uma vez que trazia em seu bojo dispositivos conflitantes e que não atendiam às necessidades e à realidade de nossos arquivos” (CONARQ, 2014). Para o CONARQ, ainda que não tenha sido levado a efeito, esse decreto teve como mérito “despertar a atenção de vários governos estaduais para a importância dos arquivos da Administração pública, motivando-os a criarem seus sistemas estaduais de arquivos. Foi o caso dos governos do Rio Grande do Norte, do Pará, de Sergipe e do Espírito Santo” (CONARQ, 2014).
A Lei 8.159/91, a mesma que criou o CONARQ, em seu art. 26 reinstituiu o SINAR. E, de acordo com o Decreto no. 4.073, de 3 de janeiro de 2002, “o SINAR passou a ter por finalidade implementar a política nacional de arquivos públicos e privados, visando à gestão, à preservação, e ao acesso aos documentos de arquivo” (CONARQ, 2014).
Sobre a estrutura do SINAR, o CONARQ explica que
O SINAR é composto pelo Arquivo Nacional, os arquivos do Poder Executivo Federal, os arquivos do Poder Legislativo Federal, os arquivos do Poder Judiciário Federal, os arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os arquivos do Distrito Federal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assim como os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo (CONARQ, 2014).
Figura 2 - Estrutura do SINAR
De acordo com o CONARQ, também “as pessoas físicas e jurídicas de direito privado, detentoras de arquivos, podem integrar o SINAR, mediante acordo ou ajuste como o órgão central” (CONARQ, 2014). Ainda segundo o CONARQ, os integrantes do SINAR têm as seguintes competências:
• Promover a gestão, a preservação e o acesso às informações e aos documentos na sua esfera de competência, em conformidade com as diretrizes e normas emanadas do órgão central;
• Disseminar, em sua área de atuação, as diretrizes e normas estabelecidas pelo órgão central, zelando pelo seu cumprimento;
• Implementar a racionalização das atividades arquivísticas, de forma a garantir a integridade do ciclo documental;
• Garantir a guarda e o acesso aos documentos de valor permanente; • Apresentar sugestões ao CONARQ para o aprimoramento do SINAR; • Prestar informações sobre suas atividades ao CONARQ;
• Apresentar subsídios ao CONARQ para a elaboração de dispositivos legais necessários ao aperfeiçoamento e à implementação da política nacional de arquivos públicos e privados;
• Promover a integração e a modernização dos arquivos em sua esfera de atuação;
• Propor ao CONARQ os arquivos privados que possam ser considerados de interesse público e social;
• Comunicar ao CONARQ, para as devidas providências, atos lesivos ao patrimônio arquivístico nacional;
• Colaborar na elaboração de cadastro nacional de arquivos públicos e privados, bem como no desenvolvimento de atividades censitárias referente a arquivos;
• Possibilitar a participação de especialistas nas câmaras técnicas, câmaras setoriais e comissões especiais constituídas pelo CONARQ;
• Proporcionar aperfeiçoamento e reciclagem aos técnicos da área de arquivo, garantindo constante atualização. (CONARQ, 2014)
No entendimento de Jardim, “não cabe, então, ao Sistema implementar políticas arquivísticas. Sua função é favorecer a execução destas políticas pelos órgãos que o compõe, mediante um processo de interação sistêmica. Um sistema como o proposto não é um órgão executor de políticas públicas” (JARDIM, 2008, p. 11). E diante das inúmeras críticas quanto à inoperância do Sistema Nacional de Arquivos, o Arquivo Nacional se defende e afirma que o SINAR ainda respira. No entanto, Jardim conclui que a realidade comprova o contrário.
3.2.1 O Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo
A Lei 8.159/91, Lei Nacional de Arquivo, define arquivos públicos como: "conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em
decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias" (BRASIL, Lei 8.159,1991).
Criado em 1984, através do Decreto 22.789, o Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo – SAESP, é um exemplo clássico de sucesso no envide de esforços para a implementação de um Sistema Estadual de Arquivos.
Tendo como órgão central o Arquivo Público do Estado, o SAESP “representa o conjunto de arquivos e protocolos dos órgãos e entidades da Administração Estadual, funcionando de forma integrada, de acordo com normas e procedimentos técnicos comuns”, e, “os órgãos setoriais são as unidades técnicas de arquivo e protocolo de cada órgão ou entidade da Administração Pública Estadual” (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).
O processo de integração estadual, também permite que façam parte do SAESP: os municípios paulistas, Ministério Público, Defensoria Pública e Procuradoria Geral do Estado, além dos poderes Legislativo e Judiciário do Estado. De acordo como o SAESP, essa adesão é sempre realizada mediante convênio ou termo de cooperação técnica.
Figura 3 - Estrutura do SAESP
Fonte: http://www.arquivoestado.sp.gov.br/site/gestao/sistema
Entre os principais objetivos do SAESP, estão: “assegurar a proteção e a preservação dos documentos do Poder Público Estadual, tendo em vista o seu valor administrativo e histórico e os interesses da comunidade”; além de “harmonizar as diversas fases da administração dos documentos arquivísticos, atendendo às peculiaridades dos órgãos geradores da documentação; e, “facilitar o acesso ao patrimônio arquivístico público de acordo com as necessidades da comunidade”(Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil). Para uma melhor compreensão sobre os mecanismos de gestão do SAESP, é fundamental a observação de que, conforme o Arquivo Público do Estado de São Paulo
O Departamento de Gestão do SAESP é responsável pela formulação e implementação da política estadual de arquivos e gestão documental em toda a Administração Estadual Paulista. É sua responsabilidade coordenar o funcionamento do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo – SAESP e definir as diretrizes, as normas e os procedimentos que assegurem a gestão, o acesso e a preservação de documentos públicos e privados, convencionais ou digitais, que encerram valor probatório e informativo relevante.
Para exercer em plenitude suas atribuições legais, o Departamento mantém interlocução permanente com as Comissões de Avaliação de Documentos e Acesso – CADA, visando à integração e aprimoramento contínuo das atividades de arquivos e protocolos e à elaboração e aplicação de planos de classificação e tabelas de temporalidade de documentos.
Ainda, nesse sentido, cabe ao Departamento analisar e recomendar a autorização para se proceder à eliminação de documentos públicos estaduais desprovidos de valor permanente (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).
Sobre o funcionamento do SAESP, cabe destacar uma importante parceria com o Ministério Público Estadual, a assistência aos municípios paulistas e os mecanismos utilizados para otimizar o controle e a transparência da administração pública no Estado de São Paulo.
Visando o desenvolvimento de ações conjuntas que assegurem a gestão, o acesso pleno e a preservação do patrimônio arquivístico público do Estado de São Paulo, bem como a integração do Ministério Público ao Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo - SAESP. A parceria com o MP, por suas características inovadoras, tem se tornado uma referência para as demais instituições arquivísticas do país.
O Departamento é responsável também pelo programa permanente de assistência aos municípios paulistas visando à criação de arquivos públicos municipais e à implementação de políticas municipais de gestão, acesso e preservação de documentos.
A gestão técnica e sistêmica da documentação do Governo do Estado de São Paulo é condição indispensável para o pleno acesso às informações públicas, por esse motivo a atuação do Departamento constituiu-se em serviço
essencial para o controle e transparência da administração pública estadual, bem como para a garantia de direitos individuais e coletivos e o exercício pleno da cidadania (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).
Na compreensão de que uma das razões da existência do Arquivo público do Estado de São Paulo é a preservação da memória do Estado, que engloba a memória de todos os seus municípios, foi criado um programa permanente de assistência técnica gratuita às Prefeituras e Câmaras Municipais, com o objetivo de formular e a implementar políticas municipais de arquivo, gestão de documentos e acesso; criar Arquivos Públicos Municipais; implementar sistemas municipais de arquivo; e, elaborar diagnósticos, projetos e ações, em especial quanto aos aspectos pertinentes à gestão, preservação e acesso aos documentos e informações municipais.
De acordo com o Arquivo Público do Estado de São Paulo, em 2003, a assistência técnica aos municípios foi estruturada no Programa de Institucionalização de Arquivos Públicos Municipais no Estado de São Paulo, por meio do qual a equipe técnica
Atua junto às autoridades municipais; realiza encontros regionais e organiza cursos, palestras, seminários e treinamentos para os agentes públicos municipais; dissemina, em âmbito municipal, o conhecimento arquivístico, a legislação e as normas técnicas relativas aos arquivos, protocolos e acesso aos documentos públicos;propõe a realização de parcerias com os municípios paulistas e soluções articuladas quanto ao uso da tecnologia da informação nas atividades de gestão dos documentos e informações municipais; colabora na elaboração de princípios, diretrizes, normas e métodos visando ao aprimoramento das atividades de arquivo e protocolo municipais; e, orienta na regulamentação municipal da Lei de acesso à informação (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).
De acordo com Bernardes, “a implementação do Sistema ganhou maior impulso a partir de 1997 com o projeto ‘um sistema de gestão documental para o estado de São Paulo’, financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp)” (BERNARDES, 2015, p. 173). A autora afirma que um dos principais resultados desse projeto está na “publicação de um Plano de classificação e de uma tabela de temporalidade dos documentos da administração pública do estado de São Paulo: atividades-meio” (BERNARDES, 2015, p. 173). Iniciativa que possibilitou a uma padronização nos procedimentos de classificação e avaliação de documentos dos órgãos integrantes do Sistema de Arquivos.
Estamos diante de uma experiência muito bem sucedida, e que, considerando-se as devidas especificidades, pode servir de modelo não somente para outros estados da federação, mas, também para a implantação
de um sistema de gestão dos documentos públicos do Governo Federal brasileiro (BERNARDES, 2015, p.173).
Como Diretora do SAESP, Ieda Pimenta Bernardes considera que “a instituição do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo pode ser considerada a pedra fundamental da política de gestão documental e também de acesso à informação na administração paulista” (BERNARDES, 2015, p. 174).
3.3 POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS
Para falar sobre política pública arquivística em nível nacional, Jardim (2008, p.6) esclarece que uma política de informação é mais do que a soma de um determinado número de programas de trabalho, sistemas e serviços.
Segundo o autor, faz-se necessário um recorte específico que aponte a área a ser alcançada pela política de informação, além da atuação de múltiplos atores estatais e sociais comprometidos com todas as etapas de implementação dessas políticas, e, na sua percepção, uma política pública arquivística não pode existir isolada das demais políticas públicas; até mesmo porque todas as outras políticas públicas dependem da informação para que sejam levadas a efeito.
Nessa perspectiva, Jardim afirma ainda que “são frequentes as situações nas quais políticas públicas de informação – muitas vezes em nível nacional – desconhecem por completo as peculiaridades do universo arquivístico” (JARDIM, 2011, p. 200). Realidade prejudicial a todas as áreas, em especial a arquivística por sua menor visibilidade.
Com base nos estudos de Jardim, Indolfo (2013, p. 121) aponta alguns aspectos fundamentais para a compreensão do que vem a ser uma política pública arquivística:
• As políticas arquivísticas constituem uma das dimensões das políticas públicas de informação. É possível identificar suas relações, dando visibilidade as interfaces, ou elas se desenvolvem em universos paralelos? • As políticas arquivísticas podem apresentar uma configuração nacional, regional ou local. Faz-se necessário verificar se existe uma política arquivística nacional ou federal? Se não existe, por que isso ocorre? Se existe, o que se tem feito em termos de sua execução e avaliação de seus resultados?
• As políticas arquivísticas precisam apresentar grau de transversalidade (ou intersecção) com outras políticas públicas, dada a importância da informação para a execução das políticas públicas, em especial nas áreas de saúde, educação, meio ambiente, ciência e tecnologia.
• As políticas públicas arquivísticas são frequentemente associadas à estruturação de sistemas de arquivos (nacional, regional ou local). Cabe avaliar qual o grau de sucesso alcançado ou quais as dificuldades enfrentadas por essa(s) iniciativa(s), pois independente da anatomia do sistema, os sistemas (concebidos) são tidos como modelos de gerenciamento.
Sobre os pressupostos indispensáveis aos atores responsáveis pela formulação de políticas arquivísticas, Indolfo (2013, p. 121) ainda destaca:
• As políticas arquivísticas pressupõem profundo conhecimento político, gerencial e técnico-científico por parte de seus formuladores. São condições indispensáveis para os diversos atores envolvidos: conhecer extensivamente a realidade sobre a qual incidirão as políticas, levando-se em conta, ainda, a diversidade e desigualdade do cenário arquivístico brasileiro; ter uma visão interdisciplinar e procurar compreender que os diferentes aspectos, que envolvem a formulação, implantação e avaliação dessas políticas.
• As ações resultantes das decisões que constituem as políticas públicas arquivísticas revestem-se de um caráter técnico-científico. O conhecimento do fazer arquivísitico implica em questões teóricas e práticas, mas a sua aplicação implica, muitas vezes, na tomada de uma postura política.
Jardim aponta que um outro ponto sensível no que se refere à existência ou não de uma política pública arquivística em nível nacional está na discussão de que, o fato do Brasil ter criado uma legislação específica para o campo dos arquivos, não significa, de maneira alguma, que o país possui uma política uma política nacional de arquivos. Para Jardim, “um aspecto muito frequente é confundir-se legislação arquivística com política arquivística. A legislação arquivística fornece elementos normalizadores à política arquivística, mas não é em si mesma uma política” (JARDIM, 2011, p. 201). Na sua perspectiva, uma legislação arquivística deve ser encarada apenas como um ponto de partida para os avanços pretendidos no universo dos arquivos.
Ao considerar o tempo de instalação do CONARQ, e na tentativa de compreender a realidade brasileira, no que se refere à ausência de políticas públicas arquivísticas, sobretudo, de uma Política Nacional de Arquivos, o autor afirma que “não é uma tarefa simples a formulação, execução e avaliação de políticas públicas em geral, e, especialmente as políticas arquivísticas”, e esclarece que “essas dificuldades são acirradas pela ausência de antecedentes históricos brasileiros nesse
aspecto e o lócus periférico dos arquivos no Estado e na sociedade” (JARDIM, 2008, p. 13).
Outra questão fundamental levantada por Jardim está na insipiente representatividade social no Conselho Nacional de Arquivos Brasileiro, onde “agentes e representantes dos diversos tipos de usuários dos arquivos públicos, bem como dos arquivos primados, de instituições de ensino e pesquisa fora do aparelho do Estado e de organizações profissionais arquivísticas deveriam ter assegurada a sua participação no CONARQ de forma menos desigual” (JARDIM, 2008, p 14).
Diante dos graves problemas expostos quanto à atuação do CONARQ, principalmente no que se refere a “não-implementação” de uma Política Nacional de Arquivos e a inoperância do Sistema Nacional de Arquivos, o autor faz uma dura crítica ao afirmar que
Muitas vezes saudada como um caráter redentor, a legislação arquivística tende a ser considerada o marco zero de uma nova era arquivística. É compreensível tal expectativa já que uma legislação adequadamente concebida pode ser um poderoso instrumento a favor da gestão, uso e preservação dos arquivos. A legislação arquivística é um dos fundamentos para a definição e implementação de políticas públicas no campo dos arquivos. A viabilidade dessa legislação torna-se comprometida se não for simultaneamente instrumento e objeto de uma política arquivística (JARDIM, 2008, p. 7).
Jardim (2008, p. 6) avança na sua crítica a “não-formulação” de uma política pública arquivística no Brasil com a seguinte afirmação
A existência de textos legais que regulem uma atividade governamental não basta para identificarmos uma política pública. Por outro lado, nem sempre um conjunto de projetos, leis e ações que caracterizamos como uma política pública é assim entendida e anunciada pelo governo. Algumas políticas são mais explícitas ou latentes ou tomam a forma de uma “não-decisão”. Por isso o estudo de políticas deve deter-se, também, no exame de não-decisões. Em alguns casos, a não-tomada de decisão assume a forma de decisão.
E assim, com suas críticas criteriosas e muito bem fundamentadas, o pesquisador ainda nos alerta, com preocupação, para o fato de que “a ausência de uma Política Pública Arquivística em nível nacional evidencia as dificuldades estruturais do Estado brasileiro no desenho e operacionalização de políticas públicas informacionais” (JARDIM, 2008, p.3). De acordo com Jardim, “neste cenário, pressupõe-se que tendem a ser ampliados os obstáculos ao direito da sociedade à informação, o uso social da memória coletiva e a eficiência do aparelho de Estado” (JARDIM, 2008, p. 3).
Nessa perspectiva, Delmas nos relembra de que “os arquivos constituem o ‘arsenal’ do Estado, ao mesmo tempo instrumentos e testemunhos” (DELMAS, 2010, p.50).
4 RESOLUÇÕES DO CONARQ NOS ÚLTIMOS CINCO ANOS EM RESPOSTA
ÀS DETERMINAÇÕES DA LEI DE ARQUIVOS
Após analisar as Resoluções do CONARQ, a partir de dezembro de 2012, foi possível identificar uma realidade bastante distinta daquela apontada por José Maria Jardim nos primeiros anos que sucederam a promulgação da Lei de Arquivos, em 1991. Fica notória a atual disposição do CONARQ em definir diretrizes para os procedimentos capazes de auxiliar na superação de questões cruciais relativas à gestão dos documentos públicos no Brasil, tanto no que se refere aos documentos arquivísticos tradicionais como para o complexo universo dos documentos digitais, num contexto em que “a prática da gestão de documentos, mesmo em relação aos documentos convencionais, ainda é muito incipiente nos órgãos e entidades públicas” (BERNARDES, 2015, p. 167).
Resoluções do CONARQ
Quadro 1
Número/data Ementa Observações
N° 35, de 11 de dezembro de 2012
[Aprova algumas alterações] no Código de Classificação de Documentos de Arquivo para a Administração Pública: Atividades-Meio e na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública, aprovados pela Resolução nº 14, de 2001.
N° 36, de 19 de dezembro de 2012
Dispõe sobre a adoção das Diretrizes para a Gestão arquivística do Correio Eletrônico Corporativo pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR.
N° 37, de 19 de dezembro de 2012
Aprova as Diretrizes para a Presunção de Autenticidade de Documentos Arquivísticos Digitais. Nº 38, de 9 de julho de
2013
Dispõe sobre a adoção das “Diretrizes do Produtor – A Elaboração e a Manutenção de Materiais Digitais: Diretrizes Para Indivíduos” e “Diretrizes do Preservador – A Preservação de Documentos Arquivísticos digitais: Diretrizes para Organizações”
Nº 39, de 29 de abril de 2014
Estabelece diretrizes para a implementação de repositórios arquivísticos digitais confiáveis para o arquivamento e manutenção de documentos arquivísticos digitais em suas fases corrente, intermediária e permanente, dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR.
[Redação dada pela Resolução nº 43 de 04 de setembro de 2015]
Nº 40, de 9 de dezembro de 2014
Dispõe sobre os procedimentos para a eliminação de documentos no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR.
Nº 41, de 9 de dezembro de 2014
Dispõe sobre a inserção dos documentos audiovisuais, iconográficos, sonoros e musicais em programas de gestão de documentos arquivísticos dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR, visando a sua preservação e acesso.
Nº 42, de 9 de dezembro de 2014
Dispõe sobre a análise do papel reciclado fabricado no Brasil para produção de documentos arquivísticos.
Nº 43, de 04 de setembro de 2015
Altera a redação da Resolução do CONARQ nº 39, de 29 de abril de 2014, que estabelece diretrizes para a implementação de repositórios digitais confiáveis para a transferência e recolhimento de documentos arquivísticos digitais para instituições arquivísticas dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR.
Fonte: Elaboração própria baseada em Indolfo (2013).
São avanços inquestionáveis e, seguramente, importantes para o cenário arquivístico do país, mas que, ainda estão longe de se caracterizarem como uma Política Nacional de Arquivos nos moldes, insistentemente, reivindicados por críticos como José Maria Jardim e Ieda Pimenta Bernardes.
Quanto ao pretenso Sistema Nacional de Arquivos, todas as vezes em que é mencionado pelo CONARQ, é, simplesmente, como uma forma de referir-se aos órgãos e entidades que legalmente fazem parte de sua composição. Em momento algum o SINAR é percebido ou tratado como um organismo vivo e pulsante, a exemplo do que ocorre com o Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo. Na leitura de Atas e Resoluções do CONARQ, fica bem mais evidente a existência do SINAR como uma estrutura estática do que seu funcionamento como um sistema propriamente dito, onde “ da integração das partes com o órgão central, bem como da articulação das partes entre si, decorre o compartilhamento e a disseminação do conhecimento que gradualmente vai sendo produzido, num processo bastante democrático e participativo” (BERNARDES, 2015, p. 173).
