IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE ARQUIVOS – SINAR

Ao falar de Gestão de Documentos e Sistema de Arquivos, Bernardes identifica a instituição de sistemas de arquivos como uma das ferramentas mais eficazes no desenvolvimento de políticas voltadas para a Gestão de Documentos e se instrumentaliza de Camargo e Bellotto (1996) para apresentar o que entende ser a definição mais precisa acerca dos sistemas de arquivos, entendidos como “o conjunto de arquivos de uma mesma esfera governamental ou de uma entidade privada que, independentemente da posição que ocupam nas respectivas estruturas administrativas, funcionam de modo integrado e articulado na consecução de objetivos comuns” (BERNARDES, 2015, p. 172).

Bernardes prossegue esclarecendo que o sistema de arquivos “é uma ideia reguladora, tem uma existência lógica e abstrata. Não é órgão nem agente, e nem é capaz de autogestão. Daí porque sistemas de arquivos sem coordenação central competente estão condenados ao fracasso, e seria equivocado imputar esse fracasso à ideia ou ao conceito” (BERNARDES, 2015, p. 172).

Assim, fica claro que um sistema de arquivos só cumprirá os objetivos para os quais foi criado, quando houver um mecanismo de gestão permanente de todas as suas atribuições, competências e responsabilidades.

O Decreto no_{. 82.308, de 25 de setembro de 1978 instituiu o Sistema Nacional} de Arquivos – SINAR. No entanto, o CONARQ esclarece que em um primeiro, “embora formalmente criado, o Sistema nunca chegou a ser implantado, uma vez que trazia em seu bojo dispositivos conflitantes e que não atendiam às necessidades e à realidade de nossos arquivos” (CONARQ, 2014). Para o CONARQ, ainda que não tenha sido levado a efeito, esse decreto teve como mérito “despertar a atenção de vários governos estaduais para a importância dos arquivos da Administração pública, motivando-os a criarem seus sistemas estaduais de arquivos. Foi o caso dos governos do Rio Grande do Norte, do Pará, de Sergipe e do Espírito Santo” (CONARQ, 2014).

A Lei 8.159/91, a mesma que criou o CONARQ, em seu art. 26 reinstituiu o SINAR. E, de acordo com o Decreto no_{. 4.073, de 3 de janeiro de 2002, “o SINAR} passou a ter por finalidade implementar a política nacional de arquivos públicos e privados, visando à gestão, à preservação, e ao acesso aos documentos de arquivo” (CONARQ, 2014).

Sobre a estrutura do SINAR, o CONARQ explica que

O SINAR é composto pelo Arquivo Nacional, os arquivos do Poder Executivo Federal, os arquivos do Poder Legislativo Federal, os arquivos do Poder Judiciário Federal, os arquivos estaduais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os arquivos do Distrito Federal dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assim como os arquivos municipais dos Poderes Executivo e Legislativo (CONARQ, 2014).

Figura 2 - Estrutura do SINAR

De acordo com o CONARQ, também “as pessoas físicas e jurídicas de direito privado, detentoras de arquivos, podem integrar o SINAR, mediante acordo ou ajuste como o órgão central” (CONARQ, 2014). Ainda segundo o CONARQ, os integrantes do SINAR têm as seguintes competências:

• Promover a gestão, a preservação e o acesso às informações e aos documentos na sua esfera de competência, em conformidade com as diretrizes e normas emanadas do órgão central;

• Disseminar, em sua área de atuação, as diretrizes e normas estabelecidas pelo órgão central, zelando pelo seu cumprimento;

• Implementar a racionalização das atividades arquivísticas, de forma a garantir a integridade do ciclo documental;

• Garantir a guarda e o acesso aos documentos de valor permanente; • Apresentar sugestões ao CONARQ para o aprimoramento do SINAR; • Prestar informações sobre suas atividades ao CONARQ;

• Apresentar subsídios ao CONARQ para a elaboração de dispositivos legais necessários ao aperfeiçoamento e à implementação da política nacional de arquivos públicos e privados;

• Promover a integração e a modernização dos arquivos em sua esfera de atuação;

• Propor ao CONARQ os arquivos privados que possam ser considerados de interesse público e social;

• Comunicar ao CONARQ, para as devidas providências, atos lesivos ao patrimônio arquivístico nacional;

• Colaborar na elaboração de cadastro nacional de arquivos públicos e privados, bem como no desenvolvimento de atividades censitárias referente a arquivos;

• Possibilitar a participação de especialistas nas câmaras técnicas, câmaras setoriais e comissões especiais constituídas pelo CONARQ;

• Proporcionar aperfeiçoamento e reciclagem aos técnicos da área de arquivo, garantindo constante atualização. (CONARQ, 2014)

No entendimento de Jardim, “não cabe, então, ao Sistema implementar políticas arquivísticas. Sua função é favorecer a execução destas políticas pelos órgãos que o compõe, mediante um processo de interação sistêmica. Um sistema como o proposto não é um órgão executor de políticas públicas” (JARDIM, 2008, p. 11). E diante das inúmeras críticas quanto à inoperância do Sistema Nacional de Arquivos, o Arquivo Nacional se defende e afirma que o SINAR ainda respira. No entanto, Jardim conclui que a realidade comprova o contrário.

3.2.1 O Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo

A Lei 8.159/91, Lei Nacional de Arquivo, define arquivos públicos como: "conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em

decorrência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias" (BRASIL, Lei 8.159,1991).

Criado em 1984, através do Decreto 22.789, o Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo – SAESP, é um exemplo clássico de sucesso no envide de esforços para a implementação de um Sistema Estadual de Arquivos.

Tendo como órgão central o Arquivo Público do Estado, o SAESP “representa o conjunto de arquivos e protocolos dos órgãos e entidades da Administração Estadual, funcionando de forma integrada, de acordo com normas e procedimentos técnicos comuns”, e, “os órgãos setoriais são as unidades técnicas de arquivo e protocolo de cada órgão ou entidade da Administração Pública Estadual” (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).

O processo de integração estadual, também permite que façam parte do SAESP: os municípios paulistas, Ministério Público, Defensoria Pública e Procuradoria Geral do Estado, além dos poderes Legislativo e Judiciário do Estado. De acordo como o SAESP, essa adesão é sempre realizada mediante convênio ou termo de cooperação técnica.

Figura 3 - Estrutura do SAESP

Fonte: http://www.arquivoestado.sp.gov.br/site/gestao/sistema

Entre os principais objetivos do SAESP, estão: “assegurar a proteção e a preservação dos documentos do Poder Público Estadual, tendo em vista o seu valor administrativo e histórico e os interesses da comunidade”; além de “harmonizar as diversas fases da administração dos documentos arquivísticos, atendendo às peculiaridades dos órgãos geradores da documentação; e, “facilitar o acesso ao patrimônio arquivístico público de acordo com as necessidades da comunidade”(Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil). Para uma melhor compreensão sobre os mecanismos de gestão do SAESP, é fundamental a observação de que, conforme o Arquivo Público do Estado de São Paulo

O Departamento de Gestão do SAESP é responsável pela formulação e implementação da política estadual de arquivos e gestão documental em toda a Administração Estadual Paulista. É sua responsabilidade coordenar o funcionamento do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo – SAESP e definir as diretrizes, as normas e os procedimentos que assegurem a gestão, o acesso e a preservação de documentos públicos e privados, convencionais ou digitais, que encerram valor probatório e informativo relevante.

Para exercer em plenitude suas atribuições legais, o Departamento mantém interlocução permanente com as Comissões de Avaliação de Documentos e Acesso – CADA, visando à integração e aprimoramento contínuo das atividades de arquivos e protocolos e à elaboração e aplicação de planos de classificação e tabelas de temporalidade de documentos.

Ainda, nesse sentido, cabe ao Departamento analisar e recomendar a autorização para se proceder à eliminação de documentos públicos estaduais desprovidos de valor permanente (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).

Sobre o funcionamento do SAESP, cabe destacar uma importante parceria com o Ministério Público Estadual, a assistência aos municípios paulistas e os mecanismos utilizados para otimizar o controle e a transparência da administração pública no Estado de São Paulo.

Visando o desenvolvimento de ações conjuntas que assegurem a gestão, o acesso pleno e a preservação do patrimônio arquivístico público do Estado de São Paulo, bem como a integração do Ministério Público ao Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo - SAESP. A parceria com o MP, por suas características inovadoras, tem se tornado uma referência para as demais instituições arquivísticas do país.

O Departamento é responsável também pelo programa permanente de assistência aos municípios paulistas visando à criação de arquivos públicos municipais e à implementação de políticas municipais de gestão, acesso e preservação de documentos.

A gestão técnica e sistêmica da documentação do Governo do Estado de São Paulo é condição indispensável para o pleno acesso às informações públicas, por esse motivo a atuação do Departamento constituiu-se em serviço

essencial para o controle e transparência da administração pública estadual, bem como para a garantia de direitos individuais e coletivos e o exercício pleno da cidadania (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).

Na compreensão de que uma das razões da existência do Arquivo público do Estado de São Paulo é a preservação da memória do Estado, que engloba a memória de todos os seus municípios, foi criado um programa permanente de assistência técnica gratuita às Prefeituras e Câmaras Municipais, com o objetivo de formular e a implementar políticas municipais de arquivo, gestão de documentos e acesso; criar Arquivos Públicos Municipais; implementar sistemas municipais de arquivo; e, elaborar diagnósticos, projetos e ações, em especial quanto aos aspectos pertinentes à gestão, preservação e acesso aos documentos e informações municipais.

De acordo com o Arquivo Público do Estado de São Paulo, em 2003, a assistência técnica aos municípios foi estruturada no Programa de Institucionalização de Arquivos Públicos Municipais no Estado de São Paulo, por meio do qual a equipe técnica

Atua junto às autoridades municipais; realiza encontros regionais e organiza cursos, palestras, seminários e treinamentos para os agentes públicos municipais; dissemina, em âmbito municipal, o conhecimento arquivístico, a legislação e as normas técnicas relativas aos arquivos, protocolos e acesso aos documentos públicos;propõe a realização de parcerias com os municípios paulistas e soluções articuladas quanto ao uso da tecnologia da informação nas atividades de gestão dos documentos e informações municipais; colabora na elaboração de princípios, diretrizes, normas e métodos visando ao aprimoramento das atividades de arquivo e protocolo municipais; e, orienta na regulamentação municipal da Lei de acesso à informação (Arquivo Público do Estado de São Paulo, Brasil).

De acordo com Bernardes, “a implementação do Sistema ganhou maior impulso a partir de 1997 com o projeto ‘um sistema de gestão documental para o estado de São Paulo’, financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp)” (BERNARDES, 2015, p. 173). A autora afirma que um dos principais resultados desse projeto está na “publicação de um Plano de classificação e de uma tabela de temporalidade dos documentos da administração pública do estado de São Paulo: atividades-meio” (BERNARDES, 2015, p. 173). Iniciativa que possibilitou a uma padronização nos procedimentos de classificação e avaliação de documentos dos órgãos integrantes do Sistema de Arquivos.

Estamos diante de uma experiência muito bem sucedida, e que, considerando-se as devidas especificidades, pode servir de modelo não somente para outros estados da federação, mas, também para a implantação

de um sistema de gestão dos documentos públicos do Governo Federal brasileiro (BERNARDES, 2015, p.173).

Como Diretora do SAESP, Ieda Pimenta Bernardes considera que “a instituição do Sistema de Arquivos do Estado de São Paulo pode ser considerada a pedra fundamental da política de gestão documental e também de acesso à informação na administração paulista” (BERNARDES, 2015, p. 174).

3.3 POLÍTICA NACIONAL DE ARQUIVOS

Para falar sobre política pública arquivística em nível nacional, Jardim (2008, p.6) esclarece que uma política de informação é mais do que a soma de um determinado número de programas de trabalho, sistemas e serviços.

Segundo o autor, faz-se necessário um recorte específico que aponte a área a ser alcançada pela política de informação, além da atuação de múltiplos atores estatais e sociais comprometidos com todas as etapas de implementação dessas políticas, e, na sua percepção, uma política pública arquivística não pode existir isolada das demais políticas públicas; até mesmo porque todas as outras políticas públicas dependem da informação para que sejam levadas a efeito.

Nessa perspectiva, Jardim afirma ainda que “são frequentes as situações nas quais políticas públicas de informação – muitas vezes em nível nacional – desconhecem por completo as peculiaridades do universo arquivístico” (JARDIM, 2011, p. 200). Realidade prejudicial a todas as áreas, em especial a arquivística por sua menor visibilidade.

Com base nos estudos de Jardim, Indolfo (2013, p. 121) aponta alguns aspectos fundamentais para a compreensão do que vem a ser uma política pública arquivística:

• As políticas arquivísticas constituem uma das dimensões das políticas públicas de informação. É possível identificar suas relações, dando visibilidade as interfaces, ou elas se desenvolvem em universos paralelos? • As políticas arquivísticas podem apresentar uma configuração nacional, regional ou local. Faz-se necessário verificar se existe uma política arquivística nacional ou federal? Se não existe, por que isso ocorre? Se existe, o que se tem feito em termos de sua execução e avaliação de seus resultados?

• As políticas arquivísticas precisam apresentar grau de transversalidade (ou intersecção) com outras políticas públicas, dada a importância da informação para a execução das políticas públicas, em especial nas áreas de saúde, educação, meio ambiente, ciência e tecnologia.

• As políticas públicas arquivísticas são frequentemente associadas à estruturação de sistemas de arquivos (nacional, regional ou local). Cabe avaliar qual o grau de sucesso alcançado ou quais as dificuldades enfrentadas por essa(s) iniciativa(s), pois independente da anatomia do sistema, os sistemas (concebidos) são tidos como modelos de gerenciamento.

Sobre os pressupostos indispensáveis aos atores responsáveis pela formulação de políticas arquivísticas, Indolfo (2013, p. 121) ainda destaca:

• As políticas arquivísticas pressupõem profundo conhecimento político, gerencial e técnico-científico por parte de seus formuladores. São condições indispensáveis para os diversos atores envolvidos: conhecer extensivamente a realidade sobre a qual incidirão as políticas, levando-se em conta, ainda, a diversidade e desigualdade do cenário arquivístico brasileiro; ter uma visão interdisciplinar e procurar compreender que os diferentes aspectos, que envolvem a formulação, implantação e avaliação dessas políticas.

• As ações resultantes das decisões que constituem as políticas públicas arquivísticas revestem-se de um caráter técnico-científico. O conhecimento do fazer arquivísitico implica em questões teóricas e práticas, mas a sua aplicação implica, muitas vezes, na tomada de uma postura política.

Jardim aponta que um outro ponto sensível no que se refere à existência ou não de uma política pública arquivística em nível nacional está na discussão de que, o fato do Brasil ter criado uma legislação específica para o campo dos arquivos, não significa, de maneira alguma, que o país possui uma política uma política nacional de arquivos. Para Jardim, “um aspecto muito frequente é confundir-se legislação arquivística com política arquivística. A legislação arquivística fornece elementos normalizadores à política arquivística, mas não é em si mesma uma política” (JARDIM, 2011, p. 201). Na sua perspectiva, uma legislação arquivística deve ser encarada apenas como um ponto de partida para os avanços pretendidos no universo dos arquivos.

Ao considerar o tempo de instalação do CONARQ, e na tentativa de compreender a realidade brasileira, no que se refere à ausência de políticas públicas arquivísticas, sobretudo, de uma Política Nacional de Arquivos, o autor afirma que “não é uma tarefa simples a formulação, execução e avaliação de políticas públicas em geral, e, especialmente as políticas arquivísticas”, e esclarece que “essas dificuldades são acirradas pela ausência de antecedentes históricos brasileiros nesse

aspecto e o lócus periférico dos arquivos no Estado e na sociedade” (JARDIM, 2008, p. 13).

Outra questão fundamental levantada por Jardim está na insipiente representatividade social no Conselho Nacional de Arquivos Brasileiro, onde “agentes e representantes dos diversos tipos de usuários dos arquivos públicos, bem como dos arquivos primados, de instituições de ensino e pesquisa fora do aparelho do Estado e de organizações profissionais arquivísticas deveriam ter assegurada a sua participação no CONARQ de forma menos desigual” (JARDIM, 2008, p 14).

Diante dos graves problemas expostos quanto à atuação do CONARQ, principalmente no que se refere a “não-implementação” de uma Política Nacional de Arquivos e a inoperância do Sistema Nacional de Arquivos, o autor faz uma dura crítica ao afirmar que

Muitas vezes saudada como um caráter redentor, a legislação arquivística tende a ser considerada o marco zero de uma nova era arquivística. É compreensível tal expectativa já que uma legislação adequadamente concebida pode ser um poderoso instrumento a favor da gestão, uso e preservação dos arquivos. A legislação arquivística é um dos fundamentos para a definição e implementação de políticas públicas no campo dos arquivos. A viabilidade dessa legislação torna-se comprometida se não for simultaneamente instrumento e objeto de uma política arquivística (JARDIM, 2008, p. 7).

Jardim (2008, p. 6) avança na sua crítica a “não-formulação” de uma política pública arquivística no Brasil com a seguinte afirmação

A existência de textos legais que regulem uma atividade governamental não basta para identificarmos uma política pública. Por outro lado, nem sempre um conjunto de projetos, leis e ações que caracterizamos como uma política pública é assim entendida e anunciada pelo governo. Algumas políticas são mais explícitas ou latentes ou tomam a forma de uma “não-decisão”. Por isso o estudo de políticas deve deter-se, também, no exame de não-decisões. Em alguns casos, a não-tomada de decisão assume a forma de decisão.

E assim, com suas críticas criteriosas e muito bem fundamentadas, o pesquisador ainda nos alerta, com preocupação, para o fato de que “a ausência de uma Política Pública Arquivística em nível nacional evidencia as dificuldades estruturais do Estado brasileiro no desenho e operacionalização de políticas públicas informacionais” (JARDIM, 2008, p.3). De acordo com Jardim, “neste cenário, pressupõe-se que tendem a ser ampliados os obstáculos ao direito da sociedade à informação, o uso social da memória coletiva e a eficiência do aparelho de Estado” (JARDIM, 2008, p. 3).

Nessa perspectiva, Delmas nos relembra de que “os arquivos constituem o ‘arsenal’ do Estado, ao mesmo tempo instrumentos e testemunhos” (DELMAS, 2010, p.50).