A ATUAÇÃO BRASILEIRA NA RESTITUIÇÃO DE CRIANÇAS VÍTIMAS DE SEQUESTRO INTERNACIONAL:
A RELAÇÃO BRASIL X ESTADOS UNIDOS
Florianópolis 2016
A ATUAÇÃO BRASILEIRA NA RESTITUIÇÃO DE CRIANÇAS VÍTIMAS DE SEQUESTRO INTERNACIONAL:
A RELAÇÃO BRASIL X ESTADOS UNIDOS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito para conclusão da gradu-ação.
Orientador: Prof. João Batista da Silva, MSc.
Florianópolis 2016
A minha família, que me apoia desde sempre, e fez o possível para eu entrar em boas instituições de ensino.
Aos meus professores, que se empenham tanto em suas profissões, fazendo despertar em mim mais interesse sobre as áreas de Relações Internacionais.
Aos meus amigos, principalmente os que fiz durante a graduação, por todos os momentos de confraternização e amizade.
E principalmente ao Paulo, que por todo esse ano aturou meu drama do TCC, como também virou as noites comigo para dar apoio moral e me ajudou a fazer as tabelas e gráficos que apresento neste trabalho.
A subtração internacional de crianças tem se tornado uma conduta cada vez mais comum no sistema internacional. Na comparação de 2008 com 2003, constata-se um crescimento de 56% no número total de casos registrados. Com o intuito de proteger o melhor interesse da criança, foi criada em 1980, na 14asessão da Conferência de Haia
de Direito Internacional Privado, a Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças. Tendo isto em vista, o objetivo do presente trabalho é verifi-car a conduta do Brasil no que diz respeito aos casos da Convenção - especificamente os casos registrados entre Brasil e Estados Unidos - e se o país, na qualidade de signatário, tem assegurado a devida aplicação da Convenção nestas situações e se o país tem tomado medidas que objetivam uma implementação mais efetiva e efici-ente dos termos deste tratado. Conclui-se que em todo o período analisado, a forma com que o Brasil implementou os termos da Convenção foi falha e que as medidas já tomadas visando a uma melhora deste quadro, ainda que apresente resultados positivos, não são suficientes para deixar o país em total conformidade com os termos deste tratado. Portanto, é fundamental que medidas adicionais sejam adotadas no país em um futuro próximo de maneira a eliminar as queixas registradas por países estrangeiros acerca da conduta brasileira frente ao sequestro internacional de menores. Palavras-chave: sequestro internacional de crianças. Convenção da Haia. Direito Internacional Privado. Direito das Crianças.
The international child abduction has become increasingly common in the international system. When comparing 2008 to 2003, there has been a growth of 56% in the total number of registered cases. In order to protect the best interests of the child, it was established in 1980, at the 14th session of the Hague Conference on Private Interna-tional Law, the Hague Convention on the Civil Aspects of InternaInterna-tional Child Abduction. Considering this, the objective of this work is to verify Brazil’s behaviour on Convention cases - specifically the cases registered with the United States - and if it, as a member of the Convention, has ensured the due application of the Convention in these situations, and if it’s taking steps that aim a more effective and efficient implementation of the terms of this treaty. We conclude that for the period analyzed, Brazil’s implementation of the terms of the Convention was inappropriate and the measures already taken in order to improve this situation, even if showing positive results, are not sufficient to give the country the status of fully compliant with the Convention. Therefore, it is essential the adoption of additional measures in the country in the next years in order to eliminate the complaints registered by foreign countries about the Brazilian behaviour concerning the international child abduction.
Key-words: international child abduction. Hague Convention. Private International Law. Children’s Law.
Figura 1 – Índice de globalização KOF . . . 16 Figura 2 – Evolução no número de países contratantes da Convenção da Haia
e de países com parceria efetiva com os Estados Unidos de 1998 a 2016. . . 30
Quadro 1 – Medidas que asseguram o recebimento da informação e treinamento apropriados dos responsáveis pela implementação da Convenção. 47
1 INTRODUÇÃO . . . . 8 1.1 EXPOSIÇÃO DO TEMA . . . 8 1.2 OBJETIVOS . . . 10 1.3 JUSTIFICATIVA . . . 11 1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS . . . 12 1.5 ESTRUTURA DE PESQUISA . . . 13 2 REFERENCIAL TEÓRICO . . . . 15
2.1 COOPERAÇÃO E INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS . . . 15
2.2 DIREITO INTERNACIONAL PRIVADO E SEU PRINCIPAL INSTRU-MENTO: A CONFERÊNCIA DE HAIA DE DIREITO INTERNACIONAL PRIVADO . . . 19
2.3 DIREITO DAS CRIANÇAS, SEQUESTRO INTERNACIONAL E A CONVENÇÃO DE HAIA . . . 20
3 SEQUESTRO INTERNACIONAL DE CRIANÇAS: A RELAÇÃO BRA-SIL X ESTADOS UNIDOS SOB O PONTO DE VISTA DO DEPARTA-MENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO . . . . 24
3.1 OS RELATÓRIOS SOBRE O CUMPRIMENTO DA CONVENÇÃO DE HAIA . . . 27
3.1.1 Histórico e estrutura dos relatórios . . . . 29
3.2 A RELAÇÃO ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS ATRAVÉS DOS RELATÓRIOS . . . 32
4 CONFORMIDADE COM A CONVENÇÃO DE HAIA: MEDIDAS ADO-TADAS PELO BRASIL . . . . 41
4.1 MEDIDAS ADOTADAS PELO BRASIL NO PERÍODO 2006 - 2016 . . 41
4.2 SUGESTÕES DE MEDIDAS FUTURAS . . . 45
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS . . . . 51
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho de conclusão de curso trata de um assunto que vem ganhando destaque cada vez maior dentro da sociedade mundial, qual seja, a restituição de crianças vítimas de sequestro internacional, que consiste na retirada ou retenção ilegal por um dos genitores do país de residência habitual. Particularmente, enfoca a atuação brasileira em seu relacionamento com o Estados Unidos, que é um dos países legalmente mais atuantes dentro deste tema. O documento está estruturado de forma a iniciar com uma exposição sobre o tema, seguindo com a apresentação do seu referencial teórico. Discorre sobre o Relatório de Atendimento à Conferência de Haia (Hague Compliance Report) e analisa as medidas adotadas pela justiça brasileira. Conclui com as considerações finais, destacando a possibilidade de novos trabalhos sobre o tema, principalmente na análise de viabilidade da implementação de novas medidas, como também da necessidade de uma maior coleta e disponibilidade de dados por parte da Autoridade Central brasileira.
1.1 EXPOSIÇÃO DO TEMA
O sequestro internacional de crianças - conduta cada vez mais comum no sistema internacional - tem se tornado um problema mundial (BODENHEIMER, 1980). Segundo dados do Global Report de 2011 (LOWE, 2011), foram registrados, em 2008, 1.961 novos casos, recebidos por 54 diferentes países. Constata-se um crescimento de 56% no número de casos na comparação de 2008 com 2003 e que o número de casos quase dobrou de 1999 para 20081.
O processo de decisão da guarda de um menor normalmente é desgastante e complicado, configurando-se um tópico delicado para o direito interno, já que trata diretamente sobre o bem-estar de uma criança. Sua importância é acentuada quando a disputa se transfere para a esfera internacional.
Com a globalização, tornou-se mais fácil o tráfego de informações, servi-ços e, principalmente, de pessoas que, por sua vez, conseguem se estabelecer em países estrangeiros e acabam por constituir família. Porém, ao mesmo tempo em que o fenômeno traz facilidades, acaba por complicar mais as resoluções de conflitos (SIFUENTES, 2009).
Ocorre de, quando há a separação desses casais internacionais, um dos genitores voltar para seu país de origem e levar - ou permanecer com - o menor de modo ilegal, privando o outro da guarda e do direito à visita.
Tendo em vista a recorrente incidência desses fatos jurídicos e com o intuito
de proteger o melhor interesse da criança, foi criada em 1980, na décima quarta sessão da Conferência de Haia de Direito Internacional Privado e com unanimidade dos 23 países-membros, a Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças. Um de seus principais objetivos é a restituição das crianças sequestradas aos seus respectivos países, não entrando no mérito de julgamento de guarda. No âmbito da Convenção, considera-se como sequestro internacional2 a transferência ou
retenção de menores de 16 anos em outro país, sem a autorização de um dos genitores (SILBERMAN, 1994).
Noventa e cinco países são signatários da Convenção e entre eles, o Brasil. Porém, a Convenção só entrou em vigor no país 20 anos após sua assinatura, em 1 de outubro de 2000 (BRASIL, 2000).
Numerosos são os casos de sequestro de crianças registrados desde então. Verifica-se um aumento gradativo, com 305 novos pedidos de cooperação jurídica internacional recebidos entre 2013 e 2015, estando 376 em tramitação apenas no último ano, conforme dados da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR).3
Atualmente o Brasil coopera com 42 países, sendo os Estados Unidos da América (EUA) o país com o qual há mais pedidos processados4(Secretaria de Direitos
Humanos da Presidência da República, 2016). Um dos casos envolvendo os dois Estados que mais recebeu atenção da mídia foi o do menino Sean Goldman, em 2010. Ele, filho de mãe brasileira e pai americano, foi retido ilegalmente no Brasil, motivo pelo qual o pai travou uma luta na justiça por cinco anos, obtendo êxito no final. O acontecido reacendeu debates sobre a falha atuação brasileira em cumprir a Convenção (VENDRUSCOLO, 2011).
Desde sua adesão ao tratado, o Brasil foi alvo de diversas críticas, o que levou a então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), a ministra Ellen Gracie Northfleet, a criar um Grupo de Trabalho Permanente sobre a Convenção em 2006 (Assessoria de Gestão Estratégica do STF, 2008). Porém, mesmo com os esforços iniciais, o país foi considerado pelos EUA, em 2010, como um dos Estados que deixava de cumprir o estabelecido em Haia (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2010).
Os Estados Unidos foram pioneiros na confecção de um instrumento que
2 O conceito de sequestro nesse contexto difere-se do entendimento de Direito Penal.
3 A Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República foi designada como a Autoridade Central brasileira. Porém, em 2015, durante o segundo mandato da presidente Dilma Rouseff, foi unificada com as secretarias de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e de Políticas para as Mulheres, originando o Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (MMIRDH), através da Medida Provisória n. 696, que altera a Lei n. 10.683 de 28 de maio de 2013. Com o impeachment da presidente e a ocupação do cargo por Michel Temer em 2016, este Ministério foi extinto, motivo pelo qual a Secretaria de Direitos Humanos agora compõe a estrutura do Ministério da Justiça e Cidadania (MJC).
mede o nível de cumprimento das obrigações relativas a Convenção. Desde 1999, produzem relatórios anuais que indicam e explicam as falhas dos países que não satisfazem totalmente o estipulado no tratado. Dispõem, portanto, de um grande banco de dados referente a conduta dos Estados signatários.
A relação com os Estados Unidos foi escolhida como parâmetro para este trabalho devido a estes motivos; os EUA são um dos países com mais pedidos de cooperação jurídica, além de possuírem uma grande quantidade de dados referentes à atuação brasileira na Convenção.
Dois dos principais motivos para o fracasso brasileiro em colocar a Con-venção sobre Sequestro Internacional de Crianças em prática estão relacionados intimamente com nosso Judiciário. O primeiro trata da falta de conhecimento sobre a Convenção entre os operadores de Direito, causada pela internalização tardia em relação a outros países do sistema internacional. O outro é ligado com o fato de que os processos configurados como sequestro internacional não possuem prioridade na Justiça Federal, mas são considerados como busca e apreensão, contribuindo para uma demora no julgamento e pecando no quesito celeridade que a Convenção tanto almeja (SIFUENTES, 2009).
Visando a solução dos problemas apontados internacionalmente, foi criada através da Portaria no 34, de 28 de janeiro de 2014, a Comissão Permanente sobre
Subtração Internacional de Crianças, “de caráter consultivo, com a finalidade de promo-ver o cumprimento pelo Estado brasileiro das convenções sobre subtração internacional de crianças” (BRASIL, 2014).
Analisando os problemas com os quais o Brasil lidou desde sua adesão à Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças e as medidas recentes para solucioná-los, pode-se dizer que na qualidade de signatário, o Brasil tem assegurado a devida aplicação desta Convenção sobre os direitos das crianças nos casos norte-americanos?
1.2 OBJETIVOS
Para que seja possível responder à pergunta de pesquisa, foram traçados os seguintes objetivos:
1. Objetivo Geral:
Verificar se o Brasil, na qualidade de signatário, tem assegurado a devida apli-cação da Convenção de Haia sobre os direitos das crianças nos casos norte-americanos.
2. Objetivos Específicos:
• Discutir a procedência das denúncias direcionadas ao Brasil pelos Estados Unidos sobre desvio de conduta com relação à Convenção;
• Identificar as medidas adotadas pelo Brasil que visam melhorar a eficácia na implementação da Convenção e verificar se houve mudança de conduta a partir de tais medidas.
1.3 JUSTIFICATIVA
O sequestro internacional de crianças é um fenômeno cada vez mais re-corrente no Sistema Internacional. Dados do Global Report de 2011 evidenciam um crescimento de 56% no número de casos na comparação de 2008 com 2003. Por ser um fenômeno de natureza delicada, dado o envolvimento de menores, em 1980 foi criada a Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças, sendo o Brasil um dos países signatários. No entanto, mesmo com um crescente número de ocorrências e com a criação de instrumentos que visam proteger o melhor interesse da criança, ainda há um desconhecimento tanto por parte da sociedade em geral quanto por parte dos acadêmicos e operadores do Direito e das Relações Internacionais.
A relevância do tema e o constatado desconhecimento por parte das mais diversas esferas (sociedade em geral, academia e legisladores) motivam a elaboração do presente trabalho, que tem como uma de suas principais razões contribuir no preenchimento da lacuna existente dada pela relativa ausência de trabalhos acadêmicos que foquem em questão de tamanha importância e, portanto, ajudar na difusão do tema, possibilitando um maior acesso à informação.
Além das questões já consideradas, o tema tratado tem caráter interdiscipli-nar, ao envolver questões tanto do Direito quanto das Relações Internacionais, áreas de formação da aluna responsável por este trabalho.
Em resumo, as motivações da presente pesquisa podem ser assim caracteri-zadas: (i) crescente importância do fenômeno a ser estudado no sistema internacional; (ii) desconhecimento por parte das mais diversas esferas acerca desta conduta cada vez mais recorrente; (iii) relativa ausência de trabalhos acadêmicos que abordem o tema; (iv) o caráter interdisciplinar que envolve o tema a ser estudado; (v) a necessi-dade de prover operadores do Direito e das Relações Internacionais com um maior embasamento acerca das questões que envolvem o sequestro internacional de crian-ças, dado o generalizado desconhecimento que estes agentes detém sobre o assunto, o que culminou em alegações de descumprimento das diretrizes estabelecidas pela Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças por parte do Brasil.
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
As pesquisas científicas podem ser classificadas de acordo com as quatro seguintes esferas: (i) quanto à natureza da pesquisa (básica ou aplicada); (ii) quanto ao tipo de abordagem feita ao problema; (iii) quanto à perspectiva dos objetivos do estudo e (iv) quanto aos procedimentos técnicos adotados em sua realização (GIL, 1991).
Como citado anteriormente, o objetivo do presente trabalho é verificar se o Brasil, na condição de signatário, tem assegurado a devida aplicação da Convenção de Haia sobre os direitos das crianças nos casos norte-americanos. Considerado isso, observa-se que a pesquisa a ser realizada é de aplicabilidade básica, ou seja, tem o objetivo de “gerar conhecimentos novos úteis para o avanço da ciência sem aplicação prática prevista. [...]” (SILVA; MENEZES, 2005, p. 20). Dito de outra maneira, caracteriza-se pela busca de conhecimentos básicos que visem responder a uma questão/hipótese levantada inicialmente e que, portanto, não tem a necessidade de apresentar alguma aplicação específica (GIL, 2010, p. 26).
Sobre o tipo de abordagem feita ao problema de pesquisa, neste trabalho será utilizada a abordagem qualitativa que, de acordo com GIL (1999, p. 94) está voltada para “[...] auxiliar os pesquisadores a compreenderem pessoas e seus contextos sociais, culturais e institucionais”, enquanto GODOY (1995) conceitua como
[...] obtenção de dados descritivos sobre pessoas, lugares e processos interativos pelo contato direto do pesquisador com a situação estudada, para compreender os fenômenos segundo a perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação em estudo, (GODOY, 1995, p. 58).
Já em relação à perspectiva dos objetivos do estudo, são três os tipos de pesquisa possíveis: exploratória, descritiva e explicativa (VIANNA, 2001). Como o presente trabalho trata da postura do Brasil no que diz respeito ao sequestro interna-cional de crianças e busca discutir se o país tem assegurado a devida aplicação da Convenção de Haia, verifica-se que esta é uma pesquisa explicativa. Segundo GIL (1999), explicativas
são aquelas pesquisas que têm como preocupação central identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos. Este é o tipo de pesquisa que mais aprofunda o conheci-mento da realidade, porque explica a razão, o porquê das coisas, (GIL, 1999, p. 44).
“Quanto aos procedimentos técnicos, a pesquisa pode ser classificada entre bibliográfica, experimental, documental, histórica, levantamento, estudo de caso, expost-facto, pesquisa-ação e observação não participante.” (SILVEIRA; SPLITZ, 2011).
De forma a cumprir os objetivos previamente aqui descritos, serão utilizados livros e artigos científicos, trabalhos acadêmicos e documentos públicos, portanto,
encaixa-se este trabalho nos procedimentos bibliográfico e documental. Segundo PADUA (1997),
pesquisa documental é aquela realizada a partir de documentos, con-temporâneos ou retrospectivos, considerados cientificamente autênticos (não fraudados); tem sido largamente utilizada nas ciências sociais, na investigação histórica, a fim de descrever/comparar fatos sociais, es-tabelecendo suas características ou tendências [. . . ] (PADUA, 1997, p. 62).
Já a pesquisa bibliográfica, tem o intuito de buscar
uma problematização de um projeto de pesquisa a partir de referências publicadas, analisando e discutindo as contribuições culturais e científi-cas. Ela constitui uma excelente técnica para fornecer ao pesquisador a bagagem teórica, de conhecimento, e o treinamento científico que habilitam a produção de trabalhos originais e pertinentes. A consulta de fontes consiste: na identificação das fontes documentais (documen-tos audiovisuais, documen(documen-tos cartográficos e documen(documen-tos textuais), na análise das fontes e no levantamento de informações (reconhecimento das ideias que dão conteúdo semântico ao documento), (CARVALHO et al., 2004).
Em suma, este trabalho será (i) de aplicabilidade básica, (ii) com uma abordagem qualitativa, (iii) de pesquisa explicativa em relação aos objetivos, e (iv) com procedimentos bibliográfico e documental.
1.5 ESTRUTURA DE PESQUISA
Esta pesquisa aborda a atuação brasileira na restituição de crianças vítimas de sequestro internacional, em específico, na relação Brasil e Estados Unidos. A multidisciplinariedade do tema e por ser pouco explorado na literatura acadêmica, além da crescente importância do fenômeno e a necessidade de prover operadores do Direito e das Relações Internacionais com um maior embasamento acerca das questões que envolvem o sequestro internacional de crianças - visto o generalizado desconhecimento que estes agentes detém sobre o assunto - motivaram a produção deste trabalho.
O objetivo geral desta pesquisa concentra-se em verificar se o Brasil, como signatário da Convenção, consegue assegurar a devida aplicação da mesma quando se trata dos casos norte-americanos. O caminho para alcançar tal objetivo foi dividido em três etapas, os objetivos específicos, que são: (a) discutir sequestro internacional no Direito Internacional; (b) discutir a procedência das denúncias direcionadas ao Brasil pelos Estados Unidos sobre desvio de conduta com relação à Convenção e; (c) identificar as medidas adotadas pelo Brasil que visam melhorar a eficácia na implementação da Convenção e verificar se houve mudança de conduta a partir de tais medidas.
No referencial teórico trata-se de temas gerais que são de extrema impor-tância para a compreensão do conteúdo abordado, como a cooperação e instituições internacionais; o direito internacional privado e seu principal instrumento, a Conferência de Haia de Direito Internacional Privado; e, por último, o direito das crianças, a definição de sequestro internacional e a Convenção de Haia em si.
O restante do desenvolvimento da pesquisa se divide em dois capítulos; um que trata sobre os relatórios feitos pelo Departamento de Estado norte-americano sobre o cumprimento da Convenção por países parceiros, seu histórico e estruturação, além do registro da atuação brasileira; e outro sobre as medidas tomadas pelo Brasil para sanar as problemáticas apontadas nos relatórios, como também possíveis ações futuras por parte das autoridades brasileiras.
As considerações finais encerram o trabalho, relatando as observações feitas ao longo da pesquisa, como também sugestões para trabalhos futuros sobre a temática, em busca da extensão do debate.
Cabe ressaltar que todas as traduções presentes neste texto são de tradução própria.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
As últimas décadas foram marcadas por uma aceleração crescente na interconectividade entre os mais diversos países. Esta intensificação na integração entre as nações não ficou restrita apenas à esfera econômica, ao invés disso, difundiu-se para todos os difundiu-setores que perpassam a interação humana. Ou difundiu-seja, nas últimas décadas, observa-se um “encolhimento do mundo” (shrinking world) resultado do avanço da globalização (BAYLIS; SMITH; OWENS, 2011).
Como observam Baylis, Smith e Owens (2011), a globalização associa-se com transformações significativas na política mundial. Com sua intensificação, há um reconhecimento crescente da necessidade de uma maior cooperação internacional e de uma regulação global dos problemas de caráter transnacional. Este fenômeno acarretou em um boom nas formulações de regras e políticas de maneira global, assim como nas organizações internacionais.
O fenômeno da globalização atinge, também, níveis privados. Com a intensi-ficação dos fluxos migratórios decorrentes do “estreitamento mundial”, há um aumento na interação entre pessoas de países diferentes. Com essa maior facilidade nas rela-ções pessoais internacionais, a subtração internacional de menores vem tornando-se uma conduta cada vez mais comum no sistema internacional, fenômeno este que incorre em conflitos transnacionais que, portanto, deverão ser também, abordados de maneira transnacional.
Considerando as questões anteriormente apontadas, o presente capítulo divide-se, portanto, da seguinte maneira: (i) a primeira seção aborda a cooperação e as instituições internacionais, que são os principais instrumentos utilizados na resolução dos conflitos, de maneira geral, que emergem com a intensificação da globalização; (ii) na segunda seção apresenta-se o direito internacional privado e a Conferência de Haia – aparatos criados com o objetivo de reduzir as diferenças nos sistemas jurídicos dos diferentes países e, por fim; (iii) a seção terceira trata de direito das crianças, sequestro internacional de crianças e da Convenção de Haia – trata, portanto, das questões relacionadas diretamente ao tema do presente trabalho de subtração internacional de menores e de todo o conjunto de normas propostas para a resolução dos conflitos nestas situações.
2.1 COOPERAÇÃO E INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS
Como já apontado anteriormente, as quatro últimas décadas evidenciaram uma intensificação na integração e interconectividade entre os mais diversos países. Esse aumento crescente nas relações transnacionais e o consequente estreitamento
das fronteiras não se restringiu apenas à esfera econômica, ao invés disso, difundiu-se para todos os setores que perpassam a interação humana. Como evidenciado na Figura 1, há uma evidente tendência ascendente nos índices de globalização tanto econômica, quanto social, política e total.
Figura 1 – Índice de globalização KOF
Fonte: Swiss Federal Institute of Technology Zurich (Elaboração própria).
O fenômeno da globalização é definido como “um processo histórico en-volvendo um deslocamento ou transformação fundamental na escala espacial da organização social humana que liga comunidades distantes e expande o alcance das relações de poder através de regiões e continentes”1(BAYLIS; SMITH; OWENS, 2011,
p. 19, Tradução Própria). Portanto, acontecimentos locais são cada vez mais moldados por eventos de ocorrências longínquas em um mundo caracterizado por uma rápida globalização (GIDDENS, 1990, p. 21).
Esta amenização dos limites nas fronteiras transnacionais resultante da crescente globalização das últimas décadas implica em uma crescente complexidade na configuração do sistema mundial. Com o “estreitamento do mundo” emergem novas possibilidades para o comércio mundial, uma maior facilidade tanto para o fluxo de investimentos e de capitais quanto para o fluxo migratório, ou seja, uma diminuição das barreiras nas relações entre países, gerando uma maior interdependência nas
1 No original: a historical process involving a fundamental shift or transformation in the spatial scale of human social organization that links distant communities and expands the reach of power relations across regions and continents.
atividades econômicas e culturais, e diversos outros benefícios resultantes diretos deste estreitamento. No entanto, nem todo aspecto da globalização da política mundial é benéfica. Como observam Baylis, Smith e Owens (2011, p. 299, Tradução Própria), “também tornou possível construir armas com o potencial de causar devastação global e poluir a atmosfera de maneira irreversível”2. Além disso, outras questões estão
fundamentalmente relacionadas à globalização como: terrorismo, direitos humanos, segurança, pobreza, desenvolvimento, fome (BAYLIS; SMITH; OWENS, 2011, p. 345) e desafios ambientais como aquecimento global, sobrepesca (over-fishing) (BRIDGE, 2002).
De forma a amenizar estas implicações indesejadas do processo globali-zatório é essencial, portanto, a existência de algum tipo de regulamentação deste processo e de um nível elevado de cooperação internacional. Essa busca constante por uma maior cooperação internacional foi amplamente influenciada pelo pensamento liberal no século XX, como observam Herz e Hoffmann (2004a, p. 52), “a tradição liberal é o fundamento de propostas que envolvem o papel das organizações e do direito internacionais para a geração de mais cooperação e mais ordem no sistema internacional”. Não é de forma alguma surpreendente, portanto, que neste mesmo período, as instituições internacionais tenham se tornado um fenômeno global e que representem, então, uma característica importante da globalização (BAYLIS; SMITH; OWENS, 2011, p. 298):
Lidar com estas questões transnacionais levou a um crescimento ex-plosivo em formas transnacionais e globais de elaboração de regras e regulamentos, desde cúpulas anuais do G-20 a conferências sobre mudanças climáticas. Isto fica evidente tanto na expansão da jurisdição de organizações formais internacionais, como o Fundo Monetário Inter-nacional ou a Organização InterInter-nacional de Aviação Civil, quanto nas milhares de redes informais de cooperação entre agências paralelas de governo em diferentes países, da força tarefa de ação financeira até o grupo de Dublin. 3 (BAYLIS; SMITH; OWENS, 2011, p. 17, Tradução Própria).
Segundo MEARSHEIMER (1994, Tradução Própria), instituições internaci-onais4. são “conjunto de regras que estipulam a forma em que os estados deveriam 2 No original: "it has also made it possible to build weapons with the potential to wreak global devastation
and to pollute the atmosphere irreversibly”.
3 No original: Dealing with these transnational issues has led to an explosive growth in transnational and global forms of rule-making and regulations, from annual G-20 summits to climate change conferences. This is evident in both the expanding jurisdiction of formal international organizations, such as the international monetary fund or the international civil aviation organization, and the literally thousands of informal networks of cooperation between parallel government agencies in different countries, from the financial action task force to the Dublin group.
4 Segundo Simmons e Martin (2002, p. 328), o conceito de instituições internacionais substitui o conceito menos preciso de regimes internacionais, definido por KRASNER (1983, p.2, Tradução Própria) como "conjuntos de princípios, normas, regras e procedimentos decisórios, implícitos e explícitos, nos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área das relações internacionais"(No original: sets of implicit and explicit principles, norms, rules, and decision-making
cooperar e competir entre eles”5. Portanto, o reconhecimento da existência de
pro-blemas transnacionais que requerem uma regulação global implica em uma maior demanda pela formulação de novas instituições internacionais, já que as instituições “importam aqui uma vez que facilitam a cooperação ao compartilhar informações, refor-çar a reciprocidade, e facilitar a punição para descumprimentos da norma”6(BAYLIS;
SMITH; OWENS, 2011, p. 107, Tradução Própria).
Com essa explosão de instituições, as organizações internacionais constam como a forma mais institucionalizada de realizar a cooperação internacional. Herz e Hoffmann (2004b, p.23) as conceituam como “atores centrais do sistema internacional, fóruns onde ideias circulam, se legitimam, adquirem raízes e também desaparecem, e mecanismos de cooperação entre Estados e outros atores”, além de apontar o modo como contribuem para a cooperação internacional sendo que “sua contribuição para a cooperação entre os Estados-membros envolve a criação de um espaço social e até físico, no qual negociações de curta, média e longa duração podem ser realizadas, além de uma máquina administrativa que traduz essas decisões em realidade”.
Diversas são as áreas de atuação das organizações internacionais, por exemplo: meio ambiente, direitos humanos e direito internacional privado. Em particular, um dos fenômenos que adquiriu relevância com o “encurtamento mundial” (shrinking world) é a subtração internacional de menores, objeto de estudo do presente trabalho, que incorre em conflitos transnacionais que, portanto, deverão ser, também, abordados de maneira transnacional:
Portanto, em uma variedade de questões, em um contexto transnacional, os diferentes valores que definem a estrutura familiar em certas culturas irão entrar em conflito direto. O direito internacional privado (conflito das leis) tem muito o que contribuir para a acomodação desses interesses conflitantes7(SILBERMAN; WOLFE, 2003, p. 233, Tradução Própria).
As organizações internacionais adquirem, nestes casos, papel fundamen-tal na solução dos conflitos transnacionais gerados pela subtração internacional de menores, importante área do direito internacional privado, objeto da seção posterior.
procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations). 5 No original: “sets of rules that stipulate the ways in which states should cooperate and compete with
each other”.
6 No original: matters here as they facilitate cooperation by sharing information, reinforcing reciprocity, and making defection from norms easier to punish.
7 No original: Thus, on a variety of issues, in the transnational context, the different values that define family structure within particular cultures will come into direct conflict. Private international law (conflict of laws) has much to contribute to the accomodation of these competing interests.
2.2 DIREITO INTERNACIONAL PRIVADO E SEU PRINCIPAL INSTRUMENTO: A CONFERÊNCIA DE HAIA DE DIREITO INTERNACIONAL PRIVADO
O Direito Internacional Privado pode ser conceituado como um conjunto de princípios e regras que “determinam a lei aplicável às relações jurídicas entre pessoas pertencentes a Estados ou Territórios diferentes, aos atos praticados em países estrangeiros e, em suma, a todos os casos em que devemos aplicar a lei de um Estado no território do outro” (TIZIO, 2006). Ele resolve conflitos de leis no espaço referentes ao direito privado; indica qual direito, dentre aqueles que tenham conexão com a disputa judicial, deverá ser aplicado (WIERZCHON, 2008).
O objeto da disciplina, segundo Silvana Aparecida Wierzchón, é sempre internacional, referindo-se às relações jurídicas que ultrapassam as fronteiras nacionais. Alguns dos pontos analisados pelo direito internacional privado são a questão da unifor-mização das leis, a nacionalidade, a condição jurídica do estrangeiro, o conflito de leis e o reconhecimento internacional dos direitos adquiridos pelos países (WIERZCHON, 2008).
Esse ramo do direito visa, principalmente, “a harmonização das decisões jurídicas proferidas pela justiça doméstica com o direito dos países com os quais a relação jurídica tem conexão internacional” (WIERZCHON, 2008).
Sua principal expressão internacional é materializada na Conferência da Haia sobre Direito Internacional Privado. A Conferência é uma organização internacio-nal que tem como objetivo a unificação progressiva das regras de direito internaciointernacio-nal privado. De 1951 a 2007, foram concluídas trinta e nove convenções internacionais dentro das várias áreas desse ramo do direito (Gabinete de Documentação e Direito Comparado, 2014). Ela foi originada no século XIX, sob este contexto:
O desenvolvimento do direito internacional, a formulação de procedi-mentos para a resolução pacífica de disputas, a codificação das leis e costumes quanto à condução da guerra visavam criar melhores con-dições de convivência internacional. A preocupação com a paz em abstrato, não apenas com a resolução de conflitos ou crises específicas, faz parte de uma nova perspectiva sobre a administração coletiva do sistema internacional. Nesse sentido, podemos dizer que as Conferên-cias de Haia desenvolveram uma perspectiva racionalista e legalista para a administração do sistema internacional, buscando criar regras baseadas na razão para lidar com os conflitos internacionais (HERZ; HOFFMANN, 2004b, p. 33).
Em seu início, as sessões eram esporádicas, sendo organizadas seis em um período de 35 anos. Durante sua fase de renascimento, no ano de 1951, foi-se considerado o estado permanente da Conferência, com a adoção de um Estatuto. Desde então, a Conferência da Haia de Direito Internacional Privado é uma organização intergovernamental de caráter permanente, com uma estrutura fundamentalmente
apoiada nos Estados-membros (Gabinete de Documentação e Direito Comparado, 2014).
O meio mais importante para alcançar os objetivos propostos pela Confe-rência são as convenções internacionais multilaterais nas diferentes esferas do direito internacional privado, como direito de família, comercial e obrigações. As convenções que obtiveram um maior número de ratificações ou adesões foram aquelas que pau-tam sobre cooperação judiciária e administrativa internacional, proteção jurídica dos menores, adoção internacional e obrigações alimentares; quais possuem a finalidade de determinar a lei aplicável ou a ajuda mútua entre as autoridades, ou também, o reconhecimento e execução de decisões estrangeiras (Gabinete de Documentação e Direito Comparado, 2014).
Há a possibilidade de Estados que não são membros da Conferência aderi-rem às convenções, porém, em alguns casos, a adesão é condicionada ao aceite dos Estados-membros, podendo ser um sistema de aceitação tácita ou expressa, como é o caso da Convenção sobre os Aspecto Civis do Sequestro Internacional de Crianças (Gabinete de Documentação e Direito Comparado, 2014).
2.3 DIREITO DAS CRIANÇAS, SEQUESTRO INTERNACIONAL E A CONVENÇÃO DE HAIA
Todos os seres humanos possuem uma gama de direitos fundamentais, garantidos em diferentes instrumentos jurídicos, tanto domésticos (como nossa Consti-tuição Federal) quanto internacionais (por exemplo, Declaração Universal dos Direitos Humanos). Isso não é diferente com as crianças, que, inclusive, necessitam de um maior arcabouço jurídico para sua proteção.
Tendo isso em vista, foram estabelecidas declarações internacionais sobre os direitos infantis e a necessidade de uma proteção especial para os menores. A primeira, a Declaração de Genebra sobre os Direitos da Criança, data do ano de 1924; já a Declaração dos Direitos da Criança, foi adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1959. A mais recente delas, e que condensa o estabelecido nas anteriores, é a Convenção sobre os Direitos das Crianças, admitida pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 1989 (Ministério Público Federal, 2010). Ela é o instrumento de direitos humanos mais aceito na história universal, contando com a ratificação de 193 países (UNICEF, 2007).
Nessa convenção são reconhecidos o direito à vida, à identidade, ao convívio familiar, à liberdade de expressão e associação, à informação, à educação, à honra e privacidade, ao refúgio, à saúde, à diversidade, ao lazer e à proteção (Ministério Público Federal, 2010).
Em seus artigos 9, 10 e 11, trata especialmente do direito ao convívio familiar, sintetizados em:
O Estado deverá zelar para que a criança não seja separada dos pais contra a vontade deles, exceto quando, sujeita à revisão judicial, as autoridades competentes determinarem, em conformidade com a lei e os procedimentos legais cabíveis, que tal separação é necessária ao interesse maior da criança. Tal determinação pode ser necessária em casos específicos, por exemplo, se a criança sofre maus tratos ou descuido por parte dos pais, ou quando estes vivem separados e uma decisão deve ser tomada a respeito do local da residência da criança. O Estado respeitará o direito da criança separada de um ou de ambos os pais de manter regularmente relações pessoais e contato com ambos, a menos que isso seja contrário ao interesse dela.
Toda solicitação apresentada por uma criança, ou por seus pais, para ingressar ou sair de um país, visando reunir-se com a família, deverá ser atendida de forma positiva, humanitária e rápida. Quando os pais residirem em países diferentes, ela terá o direito de manter, periodi-camente, relações pessoais e contato direto com ambos, exceto em circunstâncias especiais. Os países adotarão medidas para lutar con-tra a con-transferência e retenção ilegal de crianças no exterior (Ministério Público Federal, 2010).
Esse importante direito também está resguardado na Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças, objeto deste trabalho.
A Convenção, conforme dito anteriormente, foi elaborada pela Conferência da Haia de Direito Internacional Privado em 1980, obtendo unanimidade dentre os países membros. É pautada no princípio do melhor interesse do menor, com o intuito de protegê-lo através de suas medidas. Seu principal objetivo é a restituição de crianças sequestradas aos seus respectivos países, sem entrar na questão de guarda (SILBERMAN, 1994).
Mas o que define sequestro internacional? É primordial saber que seques-tro, nesse contexto, não possui o mesmo significado da área penal. Na versão em inglês, o termo utilizado foi abduction, sendo transformado em “sequestro” por falta de possibilidades de tradução. Como há muita confusão, além do fato de a palavra “sequestro” não definir bem o conceito esperado, há diversos autores que consideram mais apropriado e utilizam “subtração” quando tratam do assunto.8 De acordo com o
texto da convenção, considera-se sequestro internacional, a transferência ou retenção de menores de 16 anos em outro país, sem autorização de um dos pais (SILBERMAN, 1994).
A Convenção visa auxiliar em uma maior cooperação entre os países, tor-nando mais rápida e direta essa interação e, então, o fim do processo. Ela é voltada inteiramente para o resguardo da integridade do menor. Seus quarenta e cinco artigos são subdivididos em seis capítulos: I) âmbito da convenção, II) autoridades centrais, III) retorno da criança, IV) direito de visita, V) disposições gerais, e VI) disposições finais. No capítulo primeiro, trata dos objetivos da convenção, os conceitos necessários para
8 No presente trabalho as expressões sequestro, abdução, rapto e subtração são utilizadas como sinônimos.
sua compreensão, como também os requisitos para sua aplicação. Já no segundo, foca na designação das Autoridades Centrais e também nas medidas que devem tomar em prol de uma cooperação entre elas buscando o cumprimento dos objetivos determi-nados. O mérito propriamente dito da convenção está presente em sua terceira parte, onde refere-se às informações que devem estar presentes no pedido de restituição da criança, aos prazos estabelecidos para a tomada de ação por parte do judiciário do país, como também às exceções que causam polêmica nas discussões processuais -e mais important-e, à proibição da d-ecisão sobr-e guarda (Conv-enção d-e Haia, 1980).
Há só um artigo no capítulo referente ao direito de visita, que determina que os pedidos de visita sejam feitos às Autoridades Centrais, que deverão fazer o que for possível para um exercício pacífico desse direito, sob as mesmas condições dos pedidos de retorno da criança. Nas disposições gerais são tratados aspectos formais quanto à aplicação da convenção e a documentos necessários, enquanto nas disposições finais são abarcadas a ratificação, aceitação e aprovação da convenção, as reservas possíveis de serem feitas e o prazo para a entrada em vigor (Convenção de Haia, 1980).
As exceções trazidas pela Convenção em seus artigos 12 e 13, como também a incompetência para decidir sobre guarda do artigo 16, estão no cerne dos desentendimentos nos processos de restituição das crianças “sequestradas”. Isso acontece devido ao excesso de utilização daqueles dois artigos, que deveriam -diversamente - ser contemplados de maneira restritiva, analisando cada caso concreto. Eles vão ao encontro da finalidade da Convenção, justificando a negação do retorno da criança ao seus país de residência habitual. Já em relação ao artigo 16, muito é por causa do desconhecimento que ainda paira sobre a Convenção. Muitos juízes, ao se depararem com os casos, expandem o sentido da Convenção e interpretam como, além da restituição, uma disputa de guarda (Grupo Permanente de Estudos sobre a Convenção da Haia de 1980, 2007).
A partir de sua leitura fica claro que o objetivo da Convenção não é entrar no mérito da guarda, decisão que deve ser tomada no âmbito interno do país de residência habitual da criança, mas sim da restituição do menor. Mesmo assim, há diversas vezes em que os juízes brasileiros tratam os casos da Convenção como de determinação de guarda; conduta dissidente ao convencionado no tratado internacional (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
Essas decisões descompassadas com a Convenção (quais ocorrem muitas vezes no Brasil) são motivadas por uma “confusão”. Há em nossa Constituição e no Estatuto da Criança e Adolescente o princípio do melhor interesse do menor, traduzido nos art. 227 CF e arts. 4 e 5 do Estatuto. É compreendido a partir desses artigos, que o melhor interesse da criança é um conjunto de direitos fundamentais, baseando-se em inúmeros fatores. A Convenção de Haia sobre Aspectos Civis do Sequestro
Internacional de Crianças também trata do melhor interesse do menor, porém sua abordagem é mais restrita. Para a Convenção, o melhor interesse do menor está intimamente ligado com seu retorno ao país de residência habitual, não levando mais nenhum fator em conta. Ao passo que se lê o nome desse princípio nos artigos da Convenção, os juízes acabam por relacionar com o princípio constitucional, e portanto, considerando diversos fatos que na realidade não possuem importância para o caso, se levado em consideração o princípio da Convenção. Isso acaba dificultar decisões alinhadas ao descrito na Convenção, como também causa uma maior demora na resolução dos casos (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2008).
Do mesmo jeito que outros tratados internacionais, não há sanções previstas na Convenção para países que ajam de forma dissonante aos postulados presentes na mesma. Em se tratando de países soberanos, não há nenhuma instituição no sistema internacional com legitimidade para impor leis ou sanções, portanto a maneira de se “fazer” com que os Estados cumpram a Convenção é por meio de pressão internacional. Porém, há a possibilidade de cada país estabelecer suas próprias “punições”, que são exercidas de maneira bilateral.
Algo que a Convenção também não traz são mecanismos para monitorar a performance dos países quanto ao alinhamento a ela. Porém, a importância de algo assim é notável, uma vez que para solucionar e diminuir o número de casos de sequestro internacional de crianças, não basta somente sua implementação, mas também seu cumprimento correto.
Levando isso em consideração, os Estados Unidos da América, na lei 195-277, seção 2803, determinaram a criação de relatórios anuais que identificam os países desconformes com a Convenção (nas relações com os EUA), como também as condutas que levam ao descumprimento, além de casos notáveis.
3 SEQUESTRO INTERNACIONAL DE CRIANÇAS: A RELAÇÃO BRASIL X ES-TADOS UNIDOS SOB O PONTO DE VISTA DO DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO
Como já mencionado anteriormente, a subtração internacional de menores é um fenômeno que requer, cada vez mais, uma crescente atenção por parte dos Estados Nacionais. Segundo relatórios do Departamento de Estado dos Estados Unidos, entre os anos de 1973 e 1991, foram registrados cerca de 4.000 casos de subtração internacional de crianças, no entanto, estima-se que a quantidade real de ocorrências pode ser de até 10.000 casos (GREIF; HEGAR, 1993). Além disso, como citado em DALLMANN (1994), dois pesquisadores norte-americanos observaram que mais de um quinto do número total de abduções parentais estudadas envolveram casos em que sabia-se, ou acreditava-se, que as crianças subtraídas encontravam-se em países estrangeiros. Em um cenário ainda mais preocupante, outro estudo mostra que essa estatística pode ser de até 40% (JANVIER; MCCORMICK; DONALDSON, 1990). O panorama exposto acima evidencia que é fundamental para os Estados Unidos a existência de um esforço internacional que objetive a resolução dos casos de subtração internacional de menores. É neste contexto que, no dia 23 de dezembro de 1981, os Estados Unidos da América assinam a Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças que é, em sequência, ratificada pelo Senado norte-americano em 1986 (DALLMANN, 1994). Nos Estados Unidos, a Convenção, apesar de auto-executada, foi associada a uma legislação específica de implementação, a saber, "A Lei de Solução ao Rapto Internacional de Crianças"1,
que ficou conhecida como "ICARA"2. Esta legislação foi promulgada pelo Congresso
norte-americano em 1988 e incumbia o presidente dos Estados Unidos a tarefa de designar uma agência federal que assumiria a responsabilidade de agir como uma autoridade central. Pela Ordem Executiva no. 12.648, assinada em 11 de agosto de
1988, o presidente designou o Departamento de Estado como a Autoridade Central norte-americana (SILBERMAN, 1994). O objetivo do congresso americano com a implementação da ICARA foi assim exposto:
(1) o rapto internacional ou a retenção indevida de crianças é prejudicial ao seu bem-estar.
(...)
(4) (...) A Convenção fornece um tratado sólido para ajudar a resolver o problema de rapto e retenção internacional de crianças e irá deter tais remoções e retenções.3 (International Child Abduction Remedies Act, 1 No original: "The International Child Abduction Remedies Act"
2 International Child Abduction Remedies Act, 42 U.S.C. §§ 11601-11610 (1989).
3 No original: (1) the international abduction or wrongful retention of children is harmful to their well-being.
42 U.S.C. §§ 11601, 1989, Tradução Própria).
Os resultados obtidos em sequência à implementaçao da ICARA evidenciam um relativo sucesso da aplicação da Convenção em território norte-americano. Em estatísticas compiladas pelo Departamento de Estado dos Estados Unidos em janeiro de 1993, são analisados tanto os casos passivos (incoming) - aqueles enviados por autoridades centrais estrangeiras solicitando a cooperação norte-americana - quanto os casos ativos (outgoing) - aqueles em que os Estados Unidos enviam para o exterior pedindo a cooperação de outro país4. Silberman observa que dos 564 casos passivos
registrados, 43% resultaram em retorno ou acesso à visitação, seja de forma voluntária ou por ordenação da corte. Dos 162 casos processados pelas cortes, 91% resultaram em retorno ou acesso ao menor (SILBERMAN, 1994, p. 217). Além disso, um outro resultado observado foi que:
um grande número das disposições favoráveis foram retornos voluntá-rios (39%), sugerindo que a Convenção possa estar tendo um impor-tante papel de execução sem a necessidade de uma ordem judicial. Também é provável que o papel penetrante da Autoridade Central em disseminar informação aos países que potencialmente infringiriam a Convenção está tendo um impacto significativo em efetuar o retorno das crianças5(SILBERMAN, 1994, p. 217, Tradução Própria).
Quanto aos casos ativos, por sua vez, a taxa de sucesso combinada (retorno ou acesso), em 1993, é levemente inferior, sendo de 40% dos 664 casos existentes. Dos 265 casos de sucesso, aproximadamente 26% resultaram ou em acesso ou em retorno voluntário, enquanto os outros 74% foram obtidos por ordem de cortes. A taxa de sucesso dos casos processados nas cortes estrangeiras (com relação aos Estados Unidos) foi de 85,9% (SILBERMAN, 1994, p. 217). Pode-se concluir, portanto, segundo dados do relatório de 2003, que
comparando o funcionamento da Convenção nos Estados Unidos com o dos seus parceiros, o conjunto de casos passivos tem consideravel-mente mais casos resolvidos de maneira voluntária tanto em porcen-tagens quanto em números absolutos. Em outros Estados membros, três a cada quatro decisões são ordens judiciais6(SILBERMAN, 1994, p. 217, Tradução Própria).
(4) (...) The Convention provides a sound treaty framework to help resolve the problem of international abduction and retention of children and will deter such wrongful removals and retentions.
4 Segundo a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, os pedidos de cooperação podem objetivar o retorno imediato da criança ao seu país habitual de residência (art. 3o da Convenção) ou então à regulamentação do direito de visitas de um dos genitores em relação à criança (art. 21oda Convenção).
5 No original: large number of the favorable dispositions were voluntary returns (39%), suggesting that the Convention may be having an important enforcement role without the need for a formal court order. It is also likely that the pervasive role of the Central Authority in disseminating information to potentially breaching parties is having a significant impact in effectuating the return of children. 6 No original: comparing the operation of the Convention in the United States with that of our treaty
partners, the incoming caseload in the United States has significantly more cases resolved voluntarily in both percentages and real numbers. In other member states, three of four decisions are court-ordered.
As estatísticas reportadas no relatório de 1993 apontam para um início promissor da implementação da Convenção nos Estados Unidos. As taxas de sucesso observadas de 43% para os casos passivos e de 40% para os casos ativos são bem superiores às estatísticas da Autoridade Central norte-americana que dizem respeito aos casos de subtração internacional envolvendo países não-signatários da Convenção da Haia. Segundo Silberman (1994), a taxa de resolução dos casos que envolvem países não-signatários variam apenas de 20 a 25%. A eficácia da Convenção na resolução dos casos de sequestro internacional de crianças apresenta resultados ainda mais expressivos. Segundo Greif e Hegar (1993), a taxa de sucesso na recuperação de menores subtraídos internacionalmente equipara-se à taxa de sucesso na recuperação de crianças subtraídas por genitores que nunca deixaram o território norte-americano. Essa similaridade entre as taxas de recuperação pode ser, em parte, atribuída ao fato de que grande parte dos genitores que retém menores em outros países o fazem em territórios que também são signatários da Convenção da Haia. Nestas situações, os pais americanos "são capazes de obter assistência em recuperar a custódia dos filhos através dos mecanismos recíprocos da Convenção de Haia"7(DALLMANN, 1994,
p. 177-8, Tradução Própria).
Em resumo, os autores concluem que "nossos resultados sugerem que a Convenção de Haia é um importante fator na recuperação de crianças que são raptadas e levadas para o exterior"8"(GREIF; HEGAR, 1993, p. 194).
No entanto, o otimismo com a eficácia da implementação da Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças não se deu de maneira generalizada entre a mídia, congressistas e o público em geral nos Estados Unidos. Segundo Johnson (2000), a definição da taxa de retorno proposta pelo Departamento de Estado norte-americano apresenta uma falha conceitual significativa ao incorporar tanto os retornos ordenados pelas cortes e retornos voluntários, dado que retornos voluntários são irrelevantes e ocorrem até mesmo na relação com países não-signatários da Convenção que são amplamente "problemáticos".
Quando considerados apenas os retornos ordenados judicialmente, uma significativa assimetria nas taxas de retorno é evidenciada. Para os dados do relatório de 1993, enquanto a taxa de retorno dos casos passivos registrados nos Estados Unidos é de 91%, a taxa de retorno referente aos casos ativos é apenas de 74%. De fato, um dos fatos estilizados da literatura de subtração internacional de menores é a enorme dispersão entre as taxas de sucesso dos casos registrados em países signatários da Convenção. Em uma pesquisa realizada com as Autoridades Centrais de países signatários, (GIRDNER; CHIANCONE, 1997) registraram uma elevada variância
7 No original: "are able to obtain assistance in regaining custody of their children through the reciprocal mechanisms of the Hague Convention."
8 No original: "our findings suggest that the Hague Convention is an important factor in the recovery of children who are abducted and taken abroad."
nas taxas de retornos dos países, variando de 5% (Finlândia) até 95% (Luxemburgo). Além disso, em um relatório de abril de 2000 elaborado pelo Escritório Geral de Contabilidade (General Accounting Office - GAO), foi reportada uma taxa combinada de retorno ou alguma forma de visitação de apenas 24% em todos os casos de subtração de menores com residência habitual nos Estados Unidos.
Esta imensa assimetria registrada na forma de implementação da Con-venção nos Estados Unidos e em alguns dos outros países signatários justifica a insatisfação tanto do Congresso norte-americano quanto da mídia e do público, con-forme observa Johnson (2000). É neste contexto que o Congresso dos Estados Unidos aprova de maneira unânime uma resolução que prevê a elaboração anual de um re-latório que analisa o cumprimento dos termos da Convenção por parte dos Estados signatários e clama pelo cumprimento destes termos por parte de todos os países. 3.1 OS RELATÓRIOS SOBRE O CUMPRIMENTO DA CONVENÇÃO DE HAIA
A efetividade da implementação, principalmente por parte de países estran-geiros, da Convenção da Haia sobre Sequestro Internacional de Crianças começou a ser tema de intenso debate em território americano a partir de 1998, quando o Comitê do Senado de Relações Exteriores realizou a primeira de três grandes audiências no Congresso acerca do assunto (JOHNSON, 2000). A extrema frustração com a baixa taxa de retorno aos Estados Unidos de menores envolvidos nos casos associados à Convenção de subtração de menores, com a conduta geral de vários Estados sig-natários e a fraca performance do Departamento de Estado norte-americano frente ao sequestro internacional de crianças deu origem a um conjunto de medidas que objetivavam sanar estas deficiências.
No dia 23 de maio de 2000, o Congresso americano formulou uma reso-lução que foi adotada de maneira unânime pela Câmara dos Deputados (House of Representatives) e que veio a ser reforçada pelo Senado no dia 23 de junho do mesmo ano (JOHNSON, 2000, p. 10).
Dentre outras coisas, na resolução aprovada de maneira unânime, o Con-gresso norte-americano:
- Observou que a situação piorou desde a adoção, em 1993, da Lei In-ternacional de Crimes de Rapto Parental, quando o Congresso estimou que havia 10.000 crianças americanas raptadas/retidas no exterior; - Descreveu abuso do artigo 13 pela Alemanha e outros;
- Criticou Estados que falham em ordenar ou executar visitação para pais de crianças raptadas/retidas que não foram devolvidas sob os termos da Convenção;
- Instou todos os membros, "particularmente países Europeus de sis-tema civil law que constantemente violam a Convenção de Haia, como a Austria, Alemanha, e Suécia, para cumprir com a letra e o espírito de suas obrigações legais internacionais sob a Convenção";
- Instou todos os membros "para assegurar o seu cumprimento com a Conveção de Haia através da adoção efetiva de legislação de aplicação e educando suas autoridades judiciais e de execução da lei;"
- Instou a Secretaria de Estado a disseminar o relatório anual de cumpri-mento da Convenção "a todos os tribunais federais e estatais;"
- Instou todos os membros a educar suas Autoridades Centrais e au-toridades de execução da lei sobre a Convenção sobre Sequestro de Crianças; e
- Instou todos os membros a "honrar seus compromissos"sobre retorno e visitação9(JOHNSON, 2000, p. 10, Tradução Própria).
Mas foi sob a Seção 2803 da Lei Pública 105-277, aprovada em 21 de outubro de 1998, que o Congresso Norte-Americano "criou uma pontencialmente única e vitalmente importante fonte de informação disponível globalmente para pais, tribunais, governos e advogados que possam eventualmente prevenir ou ajudar a solucionar sequestros internacionais de crianças"10(JOHNSON, 2000, p. 11, Tradução Própria).
Segundo Johnson, reconhecendo que o Departamento de Estado não informaria, de maneira voluntária, ao Congresso, aos juízes norte-americanos, advogados de direito de família, responsáveis pela aplicação da lei e ao público em geral, acerca da situação de muitos americanos sob a Convenção de Sequestro Internacional de Crianças, o Congresso promulgou que, anualmente,
a Secretaria de Estado deve submeter um relatório aos comitês apro-priados do Congresso sobre a conformidade com as disposições da Convenção sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Cri-anças, constituída em Haia em 25 de outubro de 1980, pelos países signatários da Convenção11(Lei Pública 105-277, Seção 2803, Tradução Própria).
O requerimento da elaboração de um relatório anual detalhado sobre a eficácia da aplicabilidade dos termos da Convenção na proteção e garantia do retorno das crianças norte-americanas sequestradas em países estrangeiros, é uma medida
9 No original: - Noted that the situation was worsened since the 1993 adoption of the International Parental Kidnapping Crimes Act when Congress estimated there were 10,000 abducted/retained American children abroad; - Described abuse of Article 13 by Germany and others; - Criticized States that fail to order or enforce normal visitation for parents of abducted/retained children not returned under the Convention; - Urged all Parties, “particularly European civil law countries that consistently violate the Hague Convention such as Austria, Germany, and Sweden, to comply with both the letter and spirit of their international legal obligations under the Convention;” - Urged all Parties “to ensure their compliance with the Hague Convention by enacting effective implementing legislation and educating their judicial and law enforcement authorities;” - Urged the Secretary of State to disseminate the annual Hague compliance report “to all federal and state courts;” - Urged all Parties to educate their central authorities and law enforcement authorities regarding the Child Abduction Convention; and - Urged all Parties to “honor their commitments” on return and access.
10 No original: "created a potentially unique and vitally important source of information available worlwide to parents, courts, governments, and attorneys that may actually prevent or help remedy international child abductions".
11 No original: the Secretary of State shall submit a report to the appropriate congressional committees on the compliance with the provisions of the Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction, done at The Hague on October 25, 1980, by the signatory countries of the Convention.
tomada pelo Congresso marcada pela inexistência de precedentes, dado que nenhum outro governo ou organização produziu um relatório por países sobre a performance sob a Convenção e, portanto, "representa um avanço nesta área, assim como os relatórios anuais dos países sobre direitos humanos foram a mais de duas décadas atrás12(JOHNSON, 2000, p. 11, Tradução Própria).
Em cada relatório anual, a partir da promulgação da Lei Pública, deve constar o seguinte conjunto de informações:
(1) O número de pedidos para o retorno de crianças submetidos pelos cidadãos dos Estados Unidos à Autoridade Central norte-americana que continuam não resovidos por mais de 18 meses depois da data de preenchimento.
(2) Uma lista de países aos quais as crianças dos casos não resolvidos descritos no parágrafo (1) foram comprovadamente levadas.
(3) Uma lista dos países que descumpriram parcialmente as obriga-ções da Convenção a respeito dos pedidos de retorno de crianças submetidos pelos cidadãos dos Estados Unidos à Autoridade Central norte-americana.
(4) Informações detalhadas sobre cada caso não resolvido descritos no parágrafo (1) e ações tomadas pelo Departamento de Estado para resolver cada caso.
(5) Informações sobre esforços do Departamento de Estado para en-corajar outros países a se tornarem signatários da Convenção13(Lei Pública 105-277, Seção 2803, Tradução Própria).
Os relatórios de cumprimento da Convenção foram emitidos anualmente desde 1999, sendo que os anos de 2002 e 2003 foram combinados em um único relatório.
3.1.1 Histórico e estrutura dos relatórios
Nos relatórios anuais elaborados pelo Departamento de Estado norte-americano são analisadas as performances quanto à eficácia do cumprimento dos termos da Convenção da Haia dos países estrangeiros signatários que são parceiros efetivos dos Estados Unidos sob este Tratado. Nem todos os Estados contratantes da Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças são parceiros efetivos dos Estados Unidos,
12 No original: "represents a breakthrough in this field, just as the annual country reports on human rights did more than two decades ago".
13 No original: (1) The number of applications for the return of children submitted by United States citizens to the Central Authority for the United States that remain unresolved more than 18 months after the date of filing. (2) A list of the countries to which children in unresolved applications described in paragraph (1) are alleged to have been abducted. (3) A list of the countries that have demonstrated a pattern of noncompliance with the obligations of the Convention with respect to applications for the return of children submitted by United States citizens to the Central Authority for the United States. (4) Detailed information on each unresolved case described in paragraph (1) and on actions taken by the Department of State to resolve each such case. (5) Information on efforts by the Department of State to encourage other countries to become signatories of the Convention.
quando um novo país adere à Convenção, o Departamento de Estado encarrega-se de uma extensa revisão da adesão deste país para deter-minar se os mecanismos legais e institucionais necessários estão de acordo para implementar integralmente a Convenção. Uma vez que o Departamento concluí que o país tem a capacidade de ser um parceiro eficaz, sua adesão é reconhecida e a Convenção entra em vigor entre os Estados Unidos e esse país14(Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
Desde que a Lei Pública que determina a elaboração dos relatórios anuais entrou em vigor nos Estados Unidos, tanto o número de Estados signatários quanto o número de países que possuem parceria efetiva com os Estados Unidos apresentam uma constante trajetória de crescimento, como evidencia a Figura 2 para o período de 1998 a 201615. Apesar de esperar-se uma maior taxa de retorno quanto maior for
o número de países contratantes, como observa Dallmann (1994), este simples fato não exclui a possibilidade de descumprimento dos termos da Convenção por parte dos países envolvidos.
Figura 2 – Evolução no número de países contratantes da Convenção da Haia e de países com parceria efetiva com os Estados Unidos de 1998 a 2016.
Fonte: Departamento de Estado norte-americano e Conferência de Haia sobre Direito Internacional Privado (Elaboração própria).
Considerado isto, um dos objetivos dos relatórios é:
14 No original: when a new country accedes to the Convention, the Department of State undertakes an extensive review of that country’s accession to determine whether the necessary legal and institutional mechanisms are in place to fully implement the Convention. Once the Department concludes that a country has the capability to be an effective treaty partner, its accession is recognized and the Convention comes into force between the United States and that country.
15 Em 1998 eram 54 os países contratantes da Convenção da Haia sendo que destes, 48 mantinham uma parceria efetiva com os Estados Unidos. Em 2016, estes números aumentaram para 95 e 74, respectivamente.
identificar as preocupações do Departamento de Estado acerca dos países em que a implementação da Convenção é dada de maneira incompleta ou aqueles países em que o executivo, judiciário ou as autoridades responsáveis pela execução da lei não preenchem adequa-damente os requisitos da Convenção16(Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
Os países que constam nos relatórios são classificados em duas categorias que derivam diretamente da linguagem da Seção 2803 da Lei Pública 105-277: países que descumprem totalmente a Convenção (countries not compliant with the Convention) e países que descumprem parcialmente a Convenção (countries demonstrating patterns of noncompliance with the Convention).
A classificação dos países em descumprimento total ou descumprimento parcial da Convenção é baseada nos seguintes três critérios - estabelecidos pelo De-partamento de Estado - originados do Guia de Boas Práticas elaborado pelo Escritório Permanente da Conferência da Haia de Direito Internacional Privado:
1. Performance da Autoridade Central - trata principalmente da conduta da auto-ridade central do país perante os casos de sequestro internacional de crianças. São analisados para a composição desse critério: a rapidez no processamento dos pedidos de cooperação; a existência e aplicação de medidas para assistir os pais abandonados; a disponibilidade de educação judicial; e a receptividade a pedidos da autoridade central americana e de pais abandonados (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
2. Performance Judicial - analisa o comportamento do judiciário dos Estados presentes no relatório levando em conta a demora decorrida dos peticionamentos e recursos; a correta aplicação da Convenção; e medidas tomadas pelas cortes judiciais para executar as decisões de retorno ao país de residência habitual (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
3. Performance da Execução da Lei - trata-se, neste ponto, mais enfaticamente da etapa final do processo, a execução das decisões. É analisado então, o sucesso em rapidamente localizar a criança,17 como também em executar decisões da
corte que foram emitidas de acordo com a Convenção, tanto por autoridade administrativa quanto policial (Departamento de Estado dos Estados Unidos, 2007).
A Autoridade Central norte-americana define descumprimento total da Con-venção como desempenho não satisfatório dos três critérios acima mencionados,
16 No original: This report identifies the Department’s concerns about those countries in which imple-mentation of the Convention is incomplete or in which a particular country’s executive, judicial, or law enforcement authorities do not properly apply the Convention’s requirements
17 A localização da criança acaba por ser também uma consequência de decisão judicial, devendo ser executada para alcançar seu fim.
