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XVIII Seminário Nacional de Distribuição de Energia Elétrica
SENDI 2008 - 06 a 10 de outubro
Olinda - Pernambuco - Brasil
A Regulação por Incentivos no Contexto da Segunda Revisão Tarifária Periódica das
Distribuidoras de Energia Elétrica
Aneliese Zimmermann
Luiz Baccaro
Saulo de Tarso Castilho Jr
Elektro Eletricidade e Serviços
S.A.
Elektro Eletricidade e
Serviços S.A.
Elektro Eletricidade e
Serviços S.A.
aneliese.zimmermann@elektro.com.br luiz.baccaro@elektro.com.br saulo.castilho@elektro.com.br
Palavras-chave
Aneel
Regulação por Custo do Serviço
Regulação por Incentivos
Revisão Tarifária
Resumo
Este trabalho tem como objetivo realizar uma análise crítica da aplicação da regulação por incentivos
definida pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) às concessionárias de distribuição de
energia elétrica.
A regulação deve promover um ambiente seguro e confiável que estimule os investimentos, o contínuo
aumento da produtividade das empresas, o aprimoramento dos serviços e a modicidade tarifária.
O regime de Regulação por Incentivos, se adequadamente implementado, estimula as empresas a
aumentar sua produtividade e compartilhar este resultado com os consumidores na forma de redução
da parcela da tarifa destinada à remuneração dos custos e investimentos das distribuidoras.
No segundo ciclo de revisão tarifária observa-se que os conceitos principais da Regulação por
Incentivos estão se perdendo, e confundindo-se com a Regulação por Custo do Serviço.
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1. Introdução
O setor de distribuição de energia elétrica, caracterizado por seus investimentos em infra-estrutura
muito altos e custos de prestação do serviço decrescente para novos clientes, apresenta uma estrutura
de mercado de monopólio natural.
Nessas condições, não existiria benefício econômico se o serviço fosse prestado por mais de uma
empresa. Ou seja, o serviço é prestado a um custo menor quando existe uma só empresa atuando.
Por ser um serviço de utilidade pública, e ainda ser competência da União explorar os serviços de
energia
1, faz-se necessária a presença do Estado, para garantir o cumprimento da lei e dos contratos de
concessão.
Mediante a criação de uma agência reguladora, órgão independente do ponto de vista político, o
cumprimento dos contratos de concessão é monitorado de forma a garantir a sustentabilidade do setor
no longo prazo. Dentre outros, os objetivos do regulador são:
• Assegurar a adequada prestação do serviço com qualidade ao menor custo para o usuário
• Estabelecer tarifas que remunerem adequadamente o capital investido pelas empresas
Com o objetivo de garantir a prestação de serviço ao menor custo para o cliente, sem deixar de
remunerar adequadamente a empresa, cabe ao regulador estipular o valor “justo” da tarifa. A
metodologia a ser utilizada, e escolhida pelo regulador, varia para cada país, mas em geral destacam-se
dois modelos: a regulação pelo custo do serviço, e a regulação por incentivos.
A regulação pelo custo ou da taxa de retorno permite à distribuidora cobrar do consumidor uma tarifa
suficiente para cobrir todo custo relacionado à atividade que ela incorre, acrescido de uma taxa de
retorno sobre investimentos.
Logo, não há incentivos para que a empresa gerencie eficientemente seus custos operacionais, ou
mesmo invista em tecnologia com o objetivo de alcançar a eficiência, uma vez que a eficiência
traduzida em redução de custos e identificada pelo regulador será capturada nas tarifas, reduzindo-as.
Portanto, não há incentivo para que a firma busque maior eficiência produtiva.
Além disso, incorre-se no problema de assimetria de informação entre regulador e regulado. Nos
regimes de regulação pelo custo ou pela taxa de retorno, as informações geralmente são fornecidas
pelos próprios prestadores do serviço. A assimetria de informação ocorre na medida em que o ente
regulado gerencia todas as informações e existe a possibilidade de manipulação das informações. O
regulador, por sua vez, tem capacidade limitada de realização de fiscalizações e auditorias.
Como o próprio nome diz, no modelo de regulação Price Cap, modelo mais utilizado entre os regimes
de Regulação por Incentivos, o regulador estabelece um valor teto para a tarifa para cada ciclo
tarifário. No Brasil, esses ciclos são de 3 a 5 anos. O momento de cálculo desse preço teto é chamado
revisão tarifária (RT). Nos anos subseqüentes, e antes da próxima revisão tarifária, acontece o reajuste
tarifário. Nos reajustes tarifários, esse valor é ajustado pela inflação, descontado um índice que se
apropria dos ganhos de escala incorridos no ano (denominado Fator X).
1
O Art. 21 da Constituição Federal estabelece que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços e instalações de energia elétrica.
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Definidos os parâmetros pelo regulador, se a empresa for mais eficiente durante este lag regulatório (3
a 5 anos), ela poderá se apropriar da diferença, obtendo ganhos econômicos. Ou seja, a empresa tem
um incentivo de reduzir custos, na medida em que toda redução nesse período representa um ganho
que ele absorve integralmente, o que se traduz em um estímulo à produtividade.
Nos reajustes tarifários, por meio do Fator X, estabelecido na última revisão tarifária, os ganhos de
escala são antecipadamente compartilhados com os consumidores, já que este índice atua como um
redutor de tarifa. Na próxima revisão tarifária, o regulador adéqua o nível tarifário, capturando os
ganhos de produtividade e os compartilha com os consumidores.
Portanto, além de incentivar a produtividade das empresas, o regime de regulação por incentivos
promove a modicidade tarifária.
Em outras palavras, a Regulação por Incentivos busca simular as condições de um mercado de livre
concorrência, mesmo em se tratando de um monopólio natural.
Nesse sentido, busca-se definir parâmetros de eficiência externos que permitam determinar as tarifas
dos serviços regulados e, ao mesmo tempo, constituam referências para orientar a gestão sem implicar
ingerência sobre as ações tomadas pela empresa.
No Brasil, para a distribuição de energia elétrica, adotou-se a regulação por Price Cap, em que são
estabelecidos, individualmente para cada firma, os níveis de custos operacionais eficientes,
remuneração e reintegração dos investimentos.
Os níveis de custos são estabelecidos com base na concepção de uma firma operando em cada área de
concessão. Essa firma é denominada Empresa de Referência, uma concessionária virtual entrante na
área de atuação da empresa. O modelo procura estabelecer os custos operacionais eficientes de uma
distribuidora de energia elétrica, para determinada área de concessão, em condições que assegurem
que a concessionária atinja os níveis de qualidade exigidos para a prestação do serviço. Esse conceito
de Empresa de Referência está diretamente associado a três aspectos fundamentais: i) eficiência de
gestão; ii) consistência entre o tratamento regulatório dado para os custos operacionais e para a
avaliação e remuneração dos ativos; e iii) condições específicas de cada área de concessão. As etapas
básicas para cálculo do modelo são:
• Identificação de todos os processos inerentes à atividade de distribuição de energia elétrica,
com descrição das principais atividades que compõem cada um deles;
• Estabelecimento do custo eficiente associado a cada um dos processos e atividades,
adotando-se como referência preços de mercado;
• Projeção de uma estrutura de pessoal e recursos para execução de processos e atividades
centralizados, supervisão, gerenciamento e direção da empresa.
Para cálculo da remuneração e reintegração do capital, apura-se a Base de Remuneração da
concessionária. Ou seja, todos os ativos considerados como investimentos prudentes são considerados
e valorados a preços de mercado (valor novo de reposição). Determina-se então a Base de
Remuneração Bruta. Deduzindo-se a depreciação acumulada de cada ativo, obtêm-se a Base de
Remuneração Líquida. Sobre ela, aplica-se o custo de capital calculado para o Brasil, resultando na
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remuneração do capital. Sobre a Base de Remuneração Bruta, aplica-se a quota de reintegração, ou
seja, a depreciação média regulatória da concessionária, resultando no montante de reintegração do
capital que comporá a tarifa.
No primeiro ciclo de revisões tarifárias, que começou em 2003, todos os ativos de cada concessionária
foram reavaliados, constituindo-se nas Bases de Remuneração de cada uma. No segundo ciclo,
iniciado em 2007, a reavaliação de ativos foi feita somente para os investimentos realizados após a
primeira RT, somados à Base de Remuneração do primeiro ciclo
2.
O regime de Regulação por Incentivos, se adequadamente implementado, estimula as empresas a
aumentar sua produtividade e compartilhar este resultado com os consumidores na forma de redução
da parcela da tarifa destinada à remuneração dos custos e investimentos das distribuidoras.
Para ser adequadamente implementada, a Regulação por Incentivos deve respeitar alguns princípios
quanto à qualidade das regras e do processo regulatório:
• Regras: as regras ou metodologias devem ser coerentes, claras, legais e previsíveis.
• Processo regulatório: os processos de decisão do regulador devem ser transparentes para toda
a sociedade e estar abertos para a participação das partes interessadas.
Ocorre que neste segundo ciclo de revisões tarifárias, os principais conceitos de Regulação por
Incentivos parecem terem sido esquecidos, e o regime de regulação efetivamente praticado resulta
numa mistura entre os dois regimes anteriormente citados: regulação por incentivos (oficialmente
adotado no Brasil) e por custo do serviço.
Apesar de o regulador ter aprimorado significativamente sua capacidade técnica e a transparência do
processo, ainda podem ser observadas alterações não previsíveis nas regras, o que implica em falta de
estabilidade regulatória. Soma-se a isso, a aplicação do poder discricionário do regulador em alguns
casos, como será demonstrado a seguir.
2. Desenvolvimento
Desde o primeiro ciclo de RT observa-se que o regulador tem encontrado problemas no
desenvolvimento e aplicação das metodologias que garantem o emprego do regime de Regulação por
Incentivos.
No Primeiro Ciclo de RT alguns processos tiveram resultados provisórios por longos períodos. Isso
implicou em recálculos anuais após a revisão tarifária da empresa, e correções retroativas à data da
revisão. Neste cenário, torna-se abstruso garantir a estabilidade regulatória, e o planejamento e
compromisso das empresas perante seus investidores.
O segundo ciclo de revisão tarifária teve seu início marcado em 2006, quando da publicação da notas
técnicas a serem submetidas à Audiência Pública 008/2006. Tais notas técnicas apresentavam a
metodologia a ser utilizada no referido ciclo.
2
A Base de Remuneração do primeiro ciclo foi blindada. Expurgadas as baixas, essa Base de Remuneração foi corrigida por IGPM.
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O aprimoramento foi notório: a Aneel disponibilizou os modelos de cálculo da Empresa de Referência
e Fator X, excluiu do cálculo do Fator X a parcela que capturava a satisfação do consumidor
3, blindou
a Base de Remuneração do primeiro ciclo, entre outros.
Entretanto, as contribuições dos agentes na metodologia que foram aceitas pela Aneel foram
parcialmente aplicadas. Isso implicou novamente na provisoriedade dos resultados para as empresas
que passaram pelo processo até o momento. Destaca-se o modelo de Empresa de Referência: a
consultoria contratada pela Aneel para aperfeiçoar o modelo iniciou seu trabalho no início de 2007,
após a publicação do resultado da primeira empresa do segundo ciclo. A princípio, somente a Empresa
de Referência era provisória.
Em 20 de dezembro de 2007, a Aneel publicou uma série de notas técnicas a serem submetidas a
Audiência Pública 052, a realizar-se em abril de 2008, com a metodologia para cálculo da Empresa de
Referência, Base de Remuneração, Fator X, Perdas Técnicas e Não Técnicas e Inadimplência. Ou seja,
toda a metodologia está sendo revista novamente, quase na metade do segundo ciclo.
Essa revisão de metodologia indica a indefinição de regras no período. Além disso, gera dúvidas
quanto à aplicação da Regulação por Incentivos.
No caso da Empresa de Referência, o processo não se limita ao cálculo do modelo paramétrico
desenvolvido pelo regulador. Nas notas técnicas das empresas que passaram pela segunda RT, a Aneel
esclarece como fez uma análise por ela propostas: a análise global dos custos operacionais eficientes.
Resumidamente, o resultado do modelo de empresa de Referência é confrontado com o histórico de
custos operacionais reais da empresa, como pode ser observado na figura abaixo. Essa figura e o
detalhamento do procedimento não foram publicados antes, seja na Nota Técnica 166/2006 ou na
Resolução Normativa 234/2006. Esse procedimento só foi submetido à apreciação da sociedade na
publicação da Nota Técnica 352/2007, uma das notas técnicas da Audiência Pública 052/2007.
Figura 1. Processo de Análise dos Custos Operacionais
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O Xc, índice que representava a satisfação do consumidor, era calculado com base nos resultados de uma pesquisa de satisfação do cliente realizada pela Aneel. Ocorre que este mecanismo era falho, pois quando o consumidor percebeu que ao avaliar a empresa mal, sua tarifa se reduziria, o resultado da pesquisa estava comprometido e não refletia a realidade.
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O procedimento descrito na figura acima, de confrontar o resultado da Empresa de Referência com os
custos operacionais reais da empresa é contrário aos princípios da Regulação por Incentivos, como o
próprio regulador descreva na Nota Técnica 166 (2006, p. 5):
“As características da regulação por price cap são as seguintes: 1) ela é desenhada para ser
prospectiva e não retrospectiva, e o custo histórico não é referência para preços futuros, o regulador
pretende criar o equivalente regulatório de um contrato de preço fixo de alto poder de incentivo; 2) a
firma tem garantia de flexibilidade de preços para baixo, o que a permite ajustar a estrutura de
preços relativos; e 3) o período entre revisões é dado de maneira exógena.”(grifo nosso)
Além de não se adequar aos princípios de Regulação por Incentivos, esse procedimento pode induzir a
discricionariedade do regulador. A análise global é sobremaneira subjetiva, e se existem critérios ou
parâmetros, esses não são divulgados pelo regulador.
Adicionalmente, essa comparação entre resultado da Empresa de Referência e custos reais da
distribuidora foi feita de maneira equivocada. A Aneel, por meio de ofícios às concessionárias,
solicitou os dados de custos operacionais por elas incorridos, em um determinado formato. Ocorre que
esse formato não considerou os gastos com veículos, edificações e tecnologia da informação, por
exemplo. Esses itens são ativos das empresas, mas são desconsiderados da Base de Remuneração, e
considerados como anuidades na Empresa de Referência. Logo, se os custos operacionais reais das
empresas não consideravam tais despesas, e a Empresa de Referência sim, a comparação deu-se de
maneira equivocada.
A comparação indevida, entre outros, implicou numa redução significativa da Empresa de Referência,
redução essa maior que o ganho de eficiência obtido entre ciclos tarifários. Nesse contexto, corre-se o
risco de não haver mais incentivos, e as concessionárias não serem estimuladas a reduzir custos
buscando a eficiência. Pelo contrário, essa análise global incentiva o aumento de custos, já que isso
futuramente resultará numa Empresa de Referência maior.
Outro exemplo da incongruência da aplicação da Regulação por Incentivos é a questão dos escritórios
comercias para atendimento personalizado ao cliente. No primeiro ciclo, a Empresa de Referência
considerava o número real de escritórios comerciais da concessionária. Na proposta submetida à
Audiência Pública 052/2007 (Nota Técnica 352/2007), essa metodologia foi alterada, e os processos
comerciais serão calculados de forma paramétrica. Apesar de a proposta carecer de aprimoramentos,
foi um grande avanço por parte do regulador. Contudo, a proposta de revisão da Resolução Normativa
456/2000 prevê que municípios com mais de duas mil unidades consumidoras residenciais tenham um
escritório de atendimento ao cliente. Caso essa proposta entre em vigor, os custos incorridos pela
concessionária deveriam ser considerados na Empresa de Referência, o que representaria um
retrocesso na metodologia. Mais uma vez a proposta do regulador conflita com a Regulação por
Incentivos.
Soma-se a esses exemplos, o fato do regulador estar aplicando uma metodologia que não foi ainda
aprovada. A Audiência Pública 052/2007, a ocorrer em abril, visa obter subsídios para o
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aprimoramento da metodologia de revisão tarifária do segundo ciclo. Mesmo sem a audiência ter
ocorrido, e a Resolução resultante do processo não ter sido publicada, a Aneel já tem aplicado parte da
metodologia para as empresas que estão em processo de revisão tarifária. Isso indica que ou a Aneel
pretende publicar a metodologia proposta sem grandes alterações, e deve desconsiderar as
contribuições da audiência, ou que, caso sejam aceitas contribuições que alterem significativamente a
metodologia, as empresas que já tiverem seus resultados fixados, terão grandes alterações nas tarifas,
que serão corrigidas retroativamente.
3. Conclusões
A Regulação por Incentivos, regime oficialmente adotado no Brasil, não tem sido aplicado fielmente.
As recentes e constantes alterações na metodologia aplicada para o cálculo de tarifas comprometem a
eficácia e o propósito desse regime.
Apesar de alguns aprimoramentos das metodologias Revisão Tarifária, os critérios e procedimentos
aplicados pelo regulador não tem seguido os princípios para uma regulação eficaz. A inadequação de
critérios, aliados à discricionariedade na execução de procedimento gera um ambiente regulatório
instável e sem credibilidade, comprometendo os incentivos pela busca de produtividade.
Além disso, a mistura de conceitos entre regimes de incentivos ou cobertura de custos torna difícil o
planejamento dos agentes regulados. Se o ambiente regulatório não dá segurança para as empresas de
que terão uma tarifa justa, essas não terão incentivos para elevar a qualidade do serviço acima do
esperado, ou investir e aumentar eficiência para reduzir custos. No longo prazo, o consumidor será
prejudicado, pois se não houver ganhos de eficiência, não haverá o que reverter para modicidade
tarifária.
Faz-se necessário que o regulador aperfeiçoe mais e amadureça o processo regulatório. Além disso, é
primordial que as alterações de metodologia sejam feitas antes do início dos processos, e não durante.
4. Referências bibliográficas e/ou bibliografia
ACENDE BRASIL. Análise do Processo de Revisão Tarifária e da Regulação por incentivos.
Cadernos
de
política
tarifária.
Acesso
em
03/03/2008,
disponível
em
http://www.acendebrasil.com.br/archives/files/Caderno_01_Regulacao_por_Incentivos.pdf
ANEEL.
Nota
Técnica
166/2006.
Acesso
em
03/03/2008,
disponível
em
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/dspListaDetalhe.cfm?attAnoAud=2006&attIdeFasA
ud=201&id_area=13&attAnoFasAud=2006
ANEEL.
Nota
Técnica
352/2007.
Acesso
em
03/03/2008,
disponível
em
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/dspListaDetalhe.cfm?attAnoAud=2007&attIdeFasA
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