2012
P lanejamento U rbano
e a mbiental
Prof. Jorge Luis Bonamente Prof. Arildo João de Souza
Elaboração:
Prof. Jorge Luis Bonamente Prof. Arildo João de Souza
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri UNIASSELVI – Indaial.
711P613e Bonamente, Jorge Luis
Planejamento urbano e ambiental / Jorge Luis Bonamente e Arildo João de Souza. Indaial : Uniasselvi, 2012.
186 p. : il
ISBN 978-85-7830- 596-3 1. Planejamento urbano.
I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
a Presentação
Ao iniciarmos a disciplina de Planejamento Urbano e Ambiental, queremos levá-lo a compreender a origem e a evolução das cidades ao longo da historia até se transformarem nas metrópoles e megalópoles existentes na atualidade.
A cidade é o lugar onde o homem adquiriu civilidade, construiu o conhecimento, criando as ciências, as artes, as músicas, a filosofia. Enfim, uma infinidade de invenções que só foram possíveis de se desenvolverem com a troca de informações e conhecimentos que somente a cidade, com seu aglomero e fervilhar de ideias, é capaz de proporcionar.
Porém, para especialistas em gestão pública, planejamento urbano e ambiental, é uma tarefa enorme transformar esse lugar em um ambiente aprazível para viver.
Para ordenar o espaço urbano, governos de cada país aprovaram leis que passaram a regulamentar o uso do espaço na cidade, através do Plano Diretor, que será estudado na Unidade 2.
Na terceira unidade, estudaremos o planejamento ambiental, colocando-o(a) em contato com as leis brasileiras de zoneamento ambiental e a Política Nacional do Meio Ambiente.
É importante que você não se restrinja somente ao estudo deste caderno. Busque em outros autores o complemento necessário para ampliar seu conhecimento.
Bons estudos!
Prof. Jorge Luis Bonamente Prof. Arildo João de Souza
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura.
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador.
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto em questão.
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes – ENADE.
Bons estudos!
Olá acadêmico! Para melhorar a qualidade dos materiais ofertados a você e dinamizar ainda mais os seus estudos, a Uniasselvi disponibiliza materiais que possuem o código QR Code, que é um código que permite que você acesse um conteúdo interativo relacionado ao tema que você está estudando. Para utilizar essa ferramenta, acesse as lojas de aplicativos e baixe um leitor de QR Code. Depois, é só aproveitar mais essa facilidade para aprimorar seus estudos!
UNI
UNIDADE 1 – PROCESSO EVOLUTIVO URBANO ... 1
TÓPICO 1 – ASPECTOS HISTÓRICOS DA URBANIZAÇÃO ... 3
1 INTRODUÇÃO ... 3
2 A ATIVIDADE PLANEJADORA EM DESCRÉDITO ... 3
3 PLANEJAMENTO URBANO COM PARTICIPAÇÃO: O BAIRRO ... 6
4 A CIDADE ATRAVÉS DA HISTÓRIA: UM BREVE HISTÓRICO ... 8
4.1 AS PRIMEIRAS CIDADES ...8
4.2 AS CIDADES MEDIEVAIS ...9
4.3 AS CIDADES RENASCENTISTAS E BARROCAS ...10
4.4 A CIDADE INDUSTRIAL...11
4.5 O URBANISMO MODERNO ...12
4.6 AS CIDADES IDEAIS: O URBANISMO UTÓPICO ...14
4.7 TEMPOS ATUAIS ... 15
RESUMO DO TÓPICO 1... 17
AUTOATIVIDADE ... 19
TÓPICO 2 – PLANO DIRETOR ... 21
1 INTRODUÇÃO ... 21
2 A LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E OS PLANOS DIRETORES ... 22
3 O BRASIL E OS PLANOS DIRETORES ... 22
LEITURA COMPLEMENTAR ... 26
RESUMO DO TÓPICO 2... 32
AUTOATIVIDADE ... 33
TÓPICO 3 – ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR E AS LEGISLAÇÕES QUE REGULAMENTAM O PLANEJAMENTO URBANO MUNICIPAL ... 35
1 INTRODUÇÃO ... 35
2 DEFINIÇÕES ... 35
2.1 O QUE É PLANEJAR?... 35
2.2 O QUE É UM PLANO DIRETOR? ... 35
2.3 POR QUE PLANEJAR? ... 36
2.4 PARA QUE SERVE O PLANO DIRETOR? ... 36
2.5 PARA QUE NÃO SERVE O PLANO DIRETOR?... 36
2.6 QUANDO PLANEJAR? ... 36
2.7 QUANDO ELABORAR O PLANO DIRETOR? ... 37
2.8 QUEM PLANEJA E QUEM ELABORA O PLANO DIRETOR? ... 37
2.9 COMO SE ELABORA UM PLANO DIRETOR? ... 38
3 LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA QUE REGULAMENTA O PLANO DIRETOR ... 38
3.1 DIRETRIZES URBANÍSTICAS ... 39
3.2 PERÍMETRO URBANO ...40
3.3 EDIFICAÇÕES OU OBRAS ...40
3.4. POSTURAS ...41
3.5 ZONEAMENTO ...41
s Umário
3.5.2 Limites das zonas territoriais ...44
3.6 PARCELAMENTO DO SOLO ... 45
3.6.1 Definições mais usuais em parcelamento do solo... 47
3.6.2 O que um bom parcelamento do solo deve realmente ter? ...49
3.6.3 Quadras e lotes em parcelamentos do solo ... 51
3.6.4 Parcelamentos do solo: normas municipais ... 52
RESUMO DO TÓPICO 3... 54
AUTOATIVIDADE ... 56
UNIDADE 2 – INFRAESTRUTURA URBANA ... 59
TÓPICO 1 – SISTEMAS INFRAESTRUTURAIS ... 61
1 INTRODUÇÃO ... 61
2 SISTEMA VIÁRIO ... 62
2.1 FUNÇÕES DO SISTEMA VIÁRIO ... 66
2.2 CLASSIFICAÇÃO DAS VIAS NO SISTEMA VIÁRIO ... 67
3 SISTEMA SANITÁRIO ... 68
4 SISTEMA ENERGÉTICO ... 71
5 SISTEMA DE COMUNICAÇÕES ... 72
RESUMO DO TÓPICO 1... 73
AUTOATIVIDADE ... 75
TÓPICO 2 – SUSTENTABILIDADE URBANA NAS CIDADES ... 77
1 INTRODUÇÃO ... 77
2 EMPREENDIMENTOS URBANOS E A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: A OBSERVÂNCIA DO CÓDIGO FLORESTAL ... 79
3 SUSTENTABILIDADE URBANA NA PRÁTICA: ARBORIZAÇÃO URBANA... 80
3.1 BENEFÍCIOS DA ARBORIZAÇÃO URBANA ...80
3.2 ESCOLHA DAS ESPÉCIES PARA ARBORIZAÇÃO URBANA ...81
3.2.1 Árvores ... 83
3.2.2 Arbustos ... 83
3.3 FORMA DE PLANTIO E MANUTENÇÃO ...84
3.3.1 O preparo das covas ...84
3.3.2 Manutenção e poda ... 86
3.4 ELEMENTOS COMPLEMENTARES DA ARBORIZAÇÃO URBANA ... 87
LEITURA COMPLEMENTAR ... 88
RESUMO DO TÓPICO 2... 90
AUTOATIVIDADE ... 92
TÓPICO 3 – ESTATUTO DA CIDADE ... 93
1 INTRODUÇÃO ... 93
2 AS DIRETRIZES CONTIDAS NO ESTATUTO DA CIDADE ... 94
3 OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA CONTIDOS NO ESTATUTO DA CIDADE ... 96
4 O CONTROLE DO SOLO URBANO E O ESTATUTO DA CIDADE ... 97
4.1 IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO...98
PROGRESSIVO NO TEMPO ...98
4.7 TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR ...102
4.8 OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS ...102
4.9 ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA ...103
4.10 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA ...104
4.11 INCENTIVOS E BENEFÍCIOS FISCAIS E FINANCEIROS ...104
4.12 DESAPROPRIAÇÃO ...104
4.13 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA ...105
4.14 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS ...105
4.15 TOMBAMENTO ...106
4.16 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ...106
4.17 ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS) ...106
4.18 CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO ...107
4.19 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ...107
LEITURA COMPLEMENTAR ...108
RESUMO DO TÓPICO 3...113
AUTOATIVIDADE ...115
UNIDADE 3 – PLANEJAMENTO AMBIENTAL DAS CIDADES ...117
TÓPICO 1 – IMPACTOS AMBIENTAIS DA URBANIZAÇÃO NO MEIO FÍSICO E BIÓTICO ...119
1 INTRODUÇÃO ...119
2 IMPACTOS AMBIENTAIS PROVOCADOS PELAS CIDADES NO MEIO FÍSICO E BIÓTICO ...122
2.1 DESMATAMENTO ...122
2.2 IMPERMEABILIZAÇÃO DO SOLO ...123
2.3 ALTERAÇÃO NO REGIME HIDROLÓGICO ...123
2.4 IMPACTOS AMBIENTAIS DAS CIDADES NOS...125
ECOSSISTEMAS ...125
LEITURA COMPLEMENTAR ...126
RESUMO DO TÓPICO 1 ...128
AUTOATIVIDADE ...129
TÓPICO 2 – GESTÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL E AMBIENTAL ...131
1 INTRODUÇÃO ...131
2 GESTÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL ...132
3 GESTÃO DO PATRIMÔNIO AMBIENTAL ...134
4 SUSTENTABILIDADE, MEIO AMBIENTE E O PLANEJAMENTO URBANO ...139
4.1 SUSTENTABILIDADE ...139
4.2 MEIO AMBIENTE E PLANEJAMENTO URBANO ...141
LEITURA COMPLEMENTAR ...148
RESUMO DO TÓPICO 2...153
AUTOATIVIDADE ...155
TÓPICO 3 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO AMBIENTAL ...157
1 INTRODUÇÃO ...157
2 O ZONEAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO...158
2.1 ASPECTOS GERAIS DO ZONEAMENTO AMBIENTAL ...158
2.2 CLASSIFICAÇÃO DOS ZONEAMENTOS ...160
2.3 PRINCÍPIOS NORTEADORES DO ZEE ...163
3 PLANO DE BACIA HIDROGRÁFICA ... 172
AUTOATIVIDADE ... 176 REFERÊNCIAS ... 177
UNIDADE 1 PROCESSO EVOLUTIVO URBANO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade, você será capaz de:
• conhecer os aspectos históricos da urbanização das cidades;
• verificar a importância da atividade de planejamento urbano e da legisla- ção no ordenamento territorial;
• descobrir o que é um plano diretor e para que serve;
• identificar as etapas de elaboração de um plano diretor;
• conhecer a legislação urbanística que compõe e regulamenta o plano diretor.
Esta primeira unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles, você encontrará atividades que contribuirão para fixar os conteúdos explorados.
TÓPICO 1 – ASPECTOS HISTÓRICOS DA URBANIZAÇÃO TÓPICO 2 – PLANO DIRETOR
TÓPICO 3 – ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR E AS LEGISLAÇÕES QUE REGULAMENTAM O PLANEJAMENTO URBANO MUNICIPAL
TÓPICO 1
UNIDADE 1
ASPECTOS HISTÓRICOS DA URBANIZAÇÃO 1 INTRODUÇÃO
Qualquer exame, ainda que superficial, da prática e da teoria concernentes ao desenvolvimento das atividades ligadas ao planejamento urbano brasileiro, revelará uma situação de crise. As cidades brasileiras, em sua maioria, apesar dos progressos técnicos e científicos alcançados, prescindem ainda de cartografias adequadas e de dados estatísticos confiáveis. Faltam também técnicos experientes e qualificados em planejamento urbano e uma maior conscientização da população quanto à questão urbana. Credite-se isso ao fato da ausência de canais reivindicatórios eficientes e políticas urbanas apenas no papel, sem efetividade na aplicação prática. Temos uma cidade real, à margem da legislação, e uma cidade ideal, que está presente na maioria dos planos diretores municipais (ROLNIK, 1997). Ainda que as demandas do cidadão não sejam levadas em conta, que as políticas urbanas estejam presas apenas no papel e que o quadro sociopolítico apresente-se confuso, sempre ocorre o aparecimento de uma luz no fim do túnel.
Este texto pretende subsidiar seus conhecimentos, ampliando sua compreensão de como se desenvolveu a atividade planejadora, como se formaram as cidades ao longo da história e quais são as ferramentas necessárias ao planejamento urbano no processo de organização das políticas públicas urbanas. Boa leitura!
2 A ATIVIDADE PLANEJADORA EM DESCRÉDITO
Apesar das diversas e contínuas tentativas e de grande esforço técnico na aplicação sistemática dos mais diversos modelos metodológicos para promover o controle do espaço urbano, é inegável que chegamos ao século 21 com a figura da atividade planejadora em descrédito parcial, devido ao crescimento desordenado observado em nossas cidades. Não bastasse a convivência entre a cidade dita legal, que obedece a todo o rigor da legislação urbanística, e a cidade real, que cresce à margem da legislação, é apenas por força legal, por ocasião da aprovação da Constituição Federal de 1988, que há a obrigatoriedade do planejamento urbano das cidades, transferindo-se uma responsabilidade sem precedentes aos governos municipais de cidades com mais de 20 mil habitantes. Estas cidades passaram a ter a obrigação de elaborar seus respectivos planos diretores, cujo delineamento estava previsto no artigo 182 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), definindo as condições para que a propriedade urbana cumprisse sua função social:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º. O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º. A propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
§ 3º. As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º. É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para a área incluída no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Examinando-se os fracassos e os sucessos das práticas de planejamento urbano das últimas décadas e julgando a validade de seus métodos, o grau de confiabilidade de suas formulações e a eficácia de suas soluções, há uma certa apreensão quanto à obrigatoriedade de se fazer planejamento somente para cidades com mais de 20 mil habitantes. De um lado, pode-se ter a reedição das experiências de inoperância, mistificação e cumplicidade tecnocrática que marcaram anos atrás a produção de vários planos diretores, gerando boa parte do descrédito que hoje assola a atividade planejadora. Pode-se ter, por outro lado, avanços significativos no sentido de implantação, nas cidades brasileiras, de processos de planejamento a partir do desenvolvimento do “evento” plano diretor. As cidades ficam à espera de um aporte de recursos que consolidem e transformem o planejado no papel em obras, prenunciando os novos ares de uma verdadeira reforma urbana. Temos, na esfera federal, um Ministério exclusivo para a promoção do desenvolvimento urbano, que é o Ministério das Cidades, que “foi instituído em 1º de janeiro de 2003, através da Medida Provisória nº 103, depois convertida na Lei nº 10.683, de 28 de maio do mesmo ano” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2012).
Ainda segundo o Ministério das Cidades (2012):
o modelo de urbanização brasileiro produziu nas últimas décadas cidades caracterizadas pela fragmentação do espaço e pela exclusão social e territorial. O desordenamento do crescimento periférico associado à profunda desigualdade entre áreas pobres, desprovidas de
Neste quadro de desamparo em que se inserem nossas cidades, com muitas delas não tendo o mínimo instrumental necessário para o desenvolvimento das atividades de planejamento urbano, quer por ausência de cartografia ou mesmo de técnicos capacitados, não basta o repensar das formas de produção de cidades, mas das sistemáticas de análise dessa produção. Produção que, de forma dinâmica, altera-se continuamente em seus aspectos conjunturais e estruturais, diagnosticada no século passado por Costa (1989, p. 110) pela necessidade “da superação de seus graves problemas sociais, ambientais e econômicos que desafiam o presente e o futuro de nossas cidades” e que leva ao agravamento do quadro urbano.
A falência do planejamento globalizante e a análise dos motivos que levam a população a se omitir do processo urbano fazem com que se procurem novas estratégias de ação, trazendo confiabilidade à atividade planejadora e aproximando-a de um processo de planejamento mais democrático, no resgate de seu papel que é essencialmente político, pois isto é “fundamental para dar sentido e legitimidade às questões técnicas e administrativas necessariamente envolvidas”
(COSTA, 1989, p. 25). Aproximar o instrumental básico da atividade planejadora, levando-o a qualquer cidadão comum, é imprescindível. Este trabalho deve dar- se numa escala social perceptível ao indivíduo, suscitando uma democracia que surja de baixo para cima, evidenciando a conscientização do cidadão numa escala que lhe seja compreensível, como os limites do seu bairro, como, por exemplo, sugere o urbanista Cândido Malta Campos Filho em seu livro seminal “Cidades brasileiras: seu controle ou o caos” (CAMPOS FILHO, 1989).
A percepção destes conflitos faz parte do diagnóstico de todas as esferas, federal, estaduais e municipais, já que o diagnóstico é muito claro:
boa parcela das cidades brasileiras abriga algum tipo de assentamento precário, normalmente distante, sem acesso, desprovido de infraestruturas e equipamentos mínimos. Na totalidade das grandes cidades essa é a realidade de milhares de brasileiros, entre eles os excluídos dos sistemas financeiros formais da habitação e do acesso à terra regularizada e urbanizada, brasileiros que acabam ocupando as chamadas áreas de risco, como encostas e locais inundáveis. Por outro lado, em muitas cidades, principalmente em suas áreas centrais, uma massa enorme de imóveis se encontra ociosa ou subutilizada, reforçando a exclusão e a criação de guetos – tanto de pobres que não dispõem de meios para se deslocar, quanto de ricos que temem os espaços públicos –, realidade que contribui para a violência, para a impossibilidade de surgimento da cidadania (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2012).
Parte da solução também vem sendo tentada:
Visando promover ações de melhora deste quadro, o Governo Federal prioriza apoio ao planejamento territorial urbano e à política fundiária dos municípios, através da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), que tem como missão implantar o Estatuto das Cidades (Lei no 10.257/2001), através de ações diretas, com transferência de recursos do Orçamento Geral da União e através de ações de mobilização e capacitação, coisa que nem sempre se transforma em resultados
palpáveis, apesar das seis áreas de atuação da SNPU, como apoio à elaboração de planos diretores, regularização fundiária, reabilitação de áreas centrais, prevenção e contenção de riscos associados a assentamentos precários, acessibilidade e conflitos fundiários urbanos (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2012).
ESTUDOS FUTUROS
Você verá mais tarde, na Unidade 2, do que trata e o que é o Estatuto da Cidade!
3 PLANEJAMENTO URBANO COM PARTICIPAÇÃO: O BAIRRO
A participação popular em qualquer processo, quer de cunho eleitoral, de planejamento urbano ou de qualquer outra forma, vem refletida no conhecimento prévio das regras do jogo em que ela, população, venha a se inserir. É como se fosse um jogo de cartas, como bem observa Carlos Nélson dos Santos (1988), em seu livro “A Cidade Como um Jogo de Cartas”, especialmente no capítulo “A cidade como um jogo”: não pode haver participação sem que se conheçam as regras do jogo urbano. Se a maioria dos participantes estiver alheia ao processo, pelo desinteresse típico de quem primeiramente preocupa-se com a própria sobrevivência ou com a participação dando-se de forma manipulada, de modo a conferir legitimação às propostas econômicas e políticas de grandes grupos detentores do capital, chega-se a um estágio de desconfiança com relação a qualquer processo que se diga “participativo”.
Assim, são poucas as experiências de gestão participativa no sentido mais amplo que o termo “participativo” possa explicitar, observando que, na maioria das vezes, há uma utilização da população como a avalista de um processo global de produção da cidade, fomentado e conduzido pelos grandes grupos econômicos, ao qual ela, população, não tem sequer condições de avaliar. Cria-se assim, de maneira forçada, uma pseudoaceitação de planos diretores participativos (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005), transformando-se a cogestão (gerir com) para a congestão, ou seja, daquilo que lhes é empurrado goela abaixo e não digerível.
Se a maioria das formas de participação a nível globalizante falhou, a proposição da adoção de uma esfera de atuação participativa na qual o cidadão possa aprender a essência do que está sendo discutido passa pela aproximação da escala de pertencimento e de domínio do repertório cotidiano da realidade:
a escala do bairro. O bairro é a esfera onde todas as condicionantes, carências,
moradores. Torna-se lógico que fica mais fácil a um morador de um determinado bairro compreender, opinar e participar de decisões dentro daquilo que diz respeito ao seu dia a dia, do que opinar sobre os problemas que possam atingir os moradores do extremo oposto da cidade ou, mesmo, de bairros vizinhos, ainda em que pese sua proximidade (CAMPOS FILHO, 1989).
Desta forma, é na escala do bairro que a participação passa a se incorporar na práxis política do cotidiano de cada cidadão, podendo (e essa deve ser a intenção) ser estendida à compreensão e discussão da cidade, em seus aspectos estruturais, como um todo.
NOTA
Práxis é a atividade humana, em sociedade e na natureza, que cria as condições indispensáveis à existência da sociedade.
Mais do que a propalada democratização, deve-se, portanto, objetivar dotar o cidadão de um senso crítico, a partir da percepção de uma realidade concreta, que o cerca de perto. Uma vez despertada, essa consciência pode levá-lo a outros caminhos que não sejam o das atitudes reivindicatórias isoladas, dispersas e individualizadas, muitas vezes de caráter duvidoso. Pretende-se, isso sim, devolver ao indivíduo a noção de identidade coletiva, onde ele passa a pertencer a um determinado grupo social, que, no caso, é o seu bairro de vizinhança.
Essa organização comunitária passa necessariamente por um compromisso de gestão da unidade físico-territorial do bairro, pelos seus respectivos habitantes, evitando e passando ao largo de práticas clientelistas ou paternalistas, sendo que quanto mais organizada for, maior será a possibilidade de poder reivindicatório dentro do processo de construção da cidade, visto que a análise desse processo
“supõe compreender um processo de conflitos, resultante que é da estruturação da própria sociedade” (DEBIAGGI, 1985, p. 8).
Observa-se, também, que as novas formas de planejamento participativo estão intimamente ligadas ao fato do aprender a ouvir, dentro de processos democráticos aos quais nós ainda não nos acostumamos. É necessário esse esforço conjunto, multidisciplinar na sua concepção e plurissocial na sua execução. A condução deste processo só terá legitimidade se calcada no debate e participação do conjunto da sociedade a quem seus objetivos pretenderem beneficiar. Para entender o processo de construção das cidades e sua forma de estruturação urbana, precisamos estudar os processos históricos, com o intuito de não cometer os mesmos erros. Vamos lá, estudar um pouquinho sobre como as cidades foram construídas ao longo do tempo!
4 A CIDADE ATRAVÉS DA HISTÓRIA: UM BREVE HISTÓRICO
Embora o Urbanismo surja como disciplina autônoma apenas a partir do século XIX e o Planejamento Urbano apenas no século XX, as cidades são planejadas e desenhadas desde o início da civilização. A história das cidades é objeto de estudo de muitos pesquisadores. Dois dos mais conhecidos pelos planejadores urbanos são Leonardo Benévolo (1984; 1987; 2003) e Lewis Mumford (1991), além de Françoise Choay (1979), dos quais foi extraída a maioria das informações que seguem neste tópico.
4.1 AS PRIMEIRAS CIDADES
Segundo pesquisas, as primeiras cidades surgiram nos países que hoje conhecemos como Egito, Israel, Iraque e Irã, há cerca de 8.000 a.C. Há também menção de que, como resultado de um esforço planejado e deliberado de planejamento urbano, ainda que num estágio bem incipiente, remonte a cerca de 3500 a 2600 a.C. o surgimento de pequenas vilas e de grandes cidades. O crescimento dessas cidades, bem como a formação organizada, segundo um plano hierárquico de ruas, segundo um padrão de gradeamento imperfeito, revela o desejo de proteção das áreas urbanas.
As antigas civilizações pré-colombianas também construíram cidades grandiosas, considerando princípios urbanos, sistemas de esgoto e de abastecimento de água. As cidades incas, astecas e maias tinham populações de cerca de 250 mil habitantes.
Ideias sobre zoneamento e a correta localização de ruas e edifícios teriam surgido nas cidades de Mileto e Pireu, na Grécia antiga, onde a cidade, antes de tudo, era uma comunidade de cidadãos. Em Atenas surgiu o traçado urbano ortogonal, paralelamente aos primeiros conceitos de direito urbanístico.
Já Roma praticou um urbanismo preocupado com a salubridade, funcionalidade, comodidade e com a estética de suas cidades. Gerou o quadrilátero espacial, que é uma praça quadrada central com serviços urbanos, cercada por uma grade de ruas e por um muro para defesa voltado para a defesa militar e conveniência civil. Duas ruas em diagonal cruzavam o quadrilátero, visando reduzir o tempo necessário para locomoção. Outra preocupação era com o abastecimento de água, problema resolvido pelos famosos aquedutos, já que os romanos foram grandes construtores de prédios públicos singulares, como o Coliseu, utilizando apenas o princípio da compressão entre as pedras, já que não existia o concreto armado.
4.2 AS CIDADES MEDIEVAIS
Chega-se temporalmente à cidade medieval, onde os efeitos mais evidentes da crise econômica e política nos primeiros cinco séculos depois da queda do Império Romano são a ruína das cidades e a dispersão dos habitantes pelo campo.
Do século V ao século IX d.C, as cidades eram alvos muito vulneráveis aos ataques do povos bárbaros. Roma, que chegou a ter um milhão de habitantes no apogeu do Império Romano, teve sua população reduzida para apenas 20 mil habitantes na época de Carlos Magno. As antigas cidades romanas decresceram de tal maneira que muitas desapareceram por completo.
No mundo medieval, as cidades não funcionavam mais como centros administrativos, ou seja, tinham um lugar marginal. O plano espacial das cidades medievais rompe com o quadrilátero romano e as cidades são criadas espontaneamente, organicamente, a partir do castelo, dos monastérios, ou ao longo do rio. As funções essenciais da cidade medieval são a troca, a informação, a vida cultural e o poder. Muitas cidades e feudos medievais eram protegidos por muros, e quando a população intramuros crescia, simplesmente deixavam-se, na maioria das vezes, os muros antigos de pé, construindo-se ao redor da antiga cidade, cujo centro, em função da religião, era a Igreja ou catedrais, locais de destaque e que levavam décadas para serem construídas. As muralhas foram construídas para proteger as cidades das invasões dos bárbaros. Entre essas muralhas ficava a cidade medieval, que tinha forma não organizada, sendo orgânica.
NOTA
Orgânica é um termo para a cidade onde os elementos arquiteturais interagem entre si como os componentes de um organismo, sem que haja um padrão preestabelecido ou formal.
Quanto ao sistema viário, as famosas estradas romanas, abandonadas, desapareceram. Estabeleceu-se o feudalismo, com pequenos burgos de ruas estreitas e sinuosas, totalmente desprovidas de infraestrutura, principalmente esgoto.
NOTA
Um burgo designa geralmente uma cidade comercial, que se desenvolvia fora das muralhas da cidade medieval. Por essa época, boa parte da população vivia nas aldeias próximas aos muros dos castelos e dos mosteiros.
Tornou-se cada vez mais densa, com aproveitamento de todo o espaço disponível intramuros. Na cidade medieval, segundo Lamas (1992, p. 86):
as muralhas são o seu perímetro defensivo e, simultaneamente, separação com o campo e o mundo rural. Por razões de espaço, a cidade concentra-se até ser necessário alargar o seu limite e construir novas muralhas que englobam as expansões. Assim se formam os anéis sucessivos de construções e de sistemas defensivos. A muralha delimita a cidade e caracteriza a sua imagem e forma.
A partir do final da Idade Média (séc. X) começou o renascimento econômico na Europa, com o desenvolvimento do comércio e o surgimento de uma nova classe: a burguesia, independente financeiramente da nobreza aristocrática dos senhores feudais. Há uma intensa urbanização a partir do século XIII e novas cidades cresceram sobre o traçado de antigas cidades, com uma organização espacial e social diferente, com algumas delas chegando a mais de 200 mil habitantes (Paris e Milão, por exemplo).
4.3 AS CIDADES RENASCENTISTAS E BARROCAS
Segundo Lewis Mumford (1991), no Renascimento tem início a expansão mundial da civilização europeia, “renascendo” econômica e culturalmente, com as grandes navegações, as novas invenções e os artefatos e produtos trazidos de todas as partes do mundo. Retomam-se os conhecimentos da era Clássica, produzindo grandes avanços tecnológicos e de realizações artísticas inigualáveis.
A cidade renascentista consolida o poder político num único centro, sob a supervisão direta do rei, já que a cidade medieval teve sua segurança ameaçada pelos canhões, que tornaram obsoletas as muralhas defensivas. As cidades passam a ocupar as planícies e os traçados regulares dominam. Da praça central irradiam-se ruas, de onde os canhões protegem as entradas da cidade. As regras recém-descobertas da perspectiva e da simetria fazem com que do emaranhado da cidade medieval surjam as grandes praças, como, por exemplo, a de São Pedro em Roma (autoria de Bernini) e a Piazza de São Marcos, em Veneza. A cidade volta a ser considerada como uma obra de arte e Roma, voltando a ser a sede
No conjunto, as realizações urbanísticas e de construção nas colônias europeias são mais importantes do que as realizadas na Europa, já que as colônias dispõem de espaço para a realização de grandes programas de urbanização e o sistema de tabuleiro de xadrez é adotado, como, por exemplo, nas cidades coloniais das Américas, sem a necessidade de adaptação a estruturas medievais.
Espanha e Portugal dominam a exploração além-mar e após o desembarque de Colombo na América, é estabelecido o Tratado de Tordesilhas, dividindo as Américas em duas: a leste, os portugueses encontram povos indígenas sem grandes cidades e facilmente dominados e, a oeste, os espanhóis encontram culturas mais desenvolvidas, mas ainda assim incapazes de resistir aos colonizadores. A capital do Império Asteca (Tenochititlan) é conquistada por Cortês e se transforma na atual Cidade do México, enquanto que Cusco, no Peru, é dominada por Pizarro. As normas urbanísticas das novas colônias espanholas são estabelecidas na Carta das Índias, constituindo-se de uma malha urbana ortogonal, com quarteirões iguais, quase sempre quadrados, com a praça central ladeada pela igreja e pelo paço municipal.
Inglaterra e França, a partir do século XVII, também criam suas colônias no chamado Novo Mundo, empregando a retícula urbana em xadrez, como, por exemplo, Nova York (1811) e Filadélfia (1682), já que algumas cidades dos Estados Unidos foram planejadas antes de terem sido construídas, como a atual cidade de Washington, DC, a atual capital do país, planejada por Pierre Charles L'Enfant, um arquiteto francês contratado por George Washington, então presidente dos Estados Unidos.
4.4 A CIDADE INDUSTRIAL
Os notáveis avanços tecnológicos oriundos da Revolução Industrial transformaram a civilização a partir de meados do século 18. A divisão do trabalho em operações realizadas por diferentes indivíduos proposta por Taylor possibilitou o aumento da produção e o aperfeiçoamento de uma série de máquinas para substituir o trabalho humano. A medicina conseguiu reduzir a taxa de mortalidade infantil e a taxa de mortalidade geral, tendo como consequências o grande crescimento populacional, acompanhado da migração do campo para as cidades.
Nas áreas urbanas, as novas fábricas absorveram esta mão de obra migrante.
Inventos como a máquina a vapor (1775), o tear mecânico, a locomotiva a vapor (1832), o telefone (1876), a lâmpada elétrica (1879), o motor a explosão (1885) e o elevador (1887) são o exemplo da cidade que se expande. As ferrovias seccionaram as cidades com seus trilhos, transportando cada vez mais cargas e passageiros.
É o surgimento do capitalismo enquanto sistema, sendo época de intensa industrialização e urbanização. As cidades crescem exageradamente em meados do século 19: Londres (4 milhões de habitantes) e Paris (2 milhões de habitantes).
Em 1800, no início da Revolução Industrial, nenhuma cidade atingia a população de um milhão de habitantes. Em 1850 já eram quatro cidades nestas condições e, em 1900, dezenove cidades haviam ultrapassado a faixa de um milhão de habitantes (MUMFORD, 1991).
O inchaço das cidades, somado ao adensamento excessivo, aumentou o grau de insalubridade e as condições de habitação tornaram-se críticas: esgoto corria a céu aberto, lixo acumulava-se nas ruas estreitas, as famílias amontoavam-se em cômodos sem ventilação natural e a fumaça das fábricas enegrecia o ar, sem falar nos incêndios e epidemias, que ocorriam com frequência, destruindo bairros inteiros.
O historiador Lewis Mumford (1991, p. 484) afirmou que o “industrialismo, a principal força criadora do século XIX, produziu o mais degradado ambiente urbano que o mundo jamais vira”. Peter Hall (1995, p. 19-21), no livro “Cidades do Amanhã”, cita as palavras de Andrews Mearns, que em 1833 descreve assim as condições de vida da cidade industrial:
Poucos dos que leem estas páginas sequer concebem o que são estes pestilentos viveiros humanos, onde dezenas de milhares de pessoas se amontoam em meio a horrores que nos trazem à mente o que ouvimos sobre a travessia do Atlântico por um navio negreiro. Para chegarmos até elas é preciso entrar por pátios que exalam gases venenosos e fétidos, vindos das poças de esgoto e dejetos espalhados por toda parte e que amiúde escorrem sob nossos pés; pátios, muitos deles, onde o sol jamais penetra, alguns sequer visitados por um sopro de ar fresco e que raramente conhecem as virtudes de uma gota d’água purificante.
É preciso subir por escadas apodrecidas, que ameaçam ceder a cada degrau e, em alguns casos, já ruíram de todo, com buracos que põem em risco os membros e a vida do incauto. Acha-se o caminho às apalpadelas, ao longo de passagens escuras e imundas, fervilhantes de vermes. E então, se não forem rechaçados pelo fedor intolerável, poderão os senhores penetrar nos pardieiros onde estes milhares de seres, que pertencem, como todos nós, à raça pela qual Cristo morreu, vivem amontoados como reses. Paredes e tetos estão negros com as acreções da imundície que sobre eles se foi acumulando ao longo dos anos de abandono. Imundície que transpira pelas fendas do forro de tábuas, escorre pelas paredes, está em toda parte. O que atende pelo nome de janela é apenas metade disso, entuchada de farrapos ou tapada com tábuas que impedem a entrada da chuva e do vento.
Friederich Engels, em seu livro “A questão da habitação”, descreveu a precariedade da vida urbana no período industrial ao analisar as condições do proletariado na Inglaterra. Mencionou os bairros operários com ruas não calçadas e estreitas, podendo se passar da janela de uma casa para a do vizinho oposto, e edificações que eram tão altas que a luz solar mal podia penetrar nas vielas entre elas. Sem esgotos, o lixo e os excrementos eram jogados nas ruas diariamente, formando uma imundície que não apenas ofendia a vista e o olfato, mas também colocava em risco a saúde dos moradores.
4.5 O URBANISMO MODERNO
Com a expansão das cidades, o saneamento básico passou a ser uma
A teia das interligações urbanísticas criadas pelo desenvolvimento industrial torna-se necessariamente evidente através da constatação dos inconvenientes de ordem higiênica causados pela desordem e a aglomeração das novas periferias. Quando estes inconvenientes se tornam intoleráveis – devido às epidemias de cólera que proliferam depois de 1830 – e se estudaram as primeiras providências para eliminá-los, tornou-se clara a pluralidade das causas determinantes, pelo que as providências adquiriram necessariamente um caráter múltiplo e coordenado. Deste modo, a legislação sanitária torna-se o precedente direto da moderna legislação urbanística [...].
Legislações sanitárias começam a aparecer no Parlamento inglês e nos Estados Unidos em meados do século 19, a partir de exigências mínimas às novas construções, visando à melhoria da qualidade de vida, tendo como parâmetro a questão sanitária.
O Barão Haussmann, nos anos de 1851 a 1870, transformou radicalmente o traçado urbano da cidade de Paris. Conforme os interesses políticos do Imperador Napoleão III, realizou uma radical cirurgia urbana, abrindo 95 quilômetros de novas ruas sobre a velha Paris e mais 70 quilômetros de novas vias na periferia.
Verdadeira revolução urbana, são criados bosques públicos (Bois de Boulogne) e novos serviços urbanos (como tubulações de água e esgoto, iluminação de gás e rede de transportes públicos com ônibus puxados a cavalo).
No Brasil: “a primeira década do século XX representa, para a cidade do Rio de Janeiro, uma época de grandes transformações, motivadas, sobretudo, pela necessidade de adequar a forma urbana às necessidades reais de criação, concentração e acumulação do capital” (ABREU, 1987, p. 59).
O Rio de Janeiro, então Distrito Federal, ou capital brasileira de então, precisava simbolizar concretamente a importância do país, maior produtor de café do mundo. Nomeado prefeito pelo Presidente Rodrigues Alves, Francisco Pereira Passos comandou no período de quatro anos (1902-1906), tempo que a maioria de nossos governantes atuais considera curto, “a maior transformação já verificada no espaço carioca até então, um verdadeiro programa de reforma urbana” (ABREU, 1987, p. 220). Suas principais intervenções foram: instituição do recuo progressivo dos edifícios; alargamento de diversas ruas; pavimentação asfáltica (pela primeira vez no país); embelezamento da cidade com a criação de praças; construção do Teatro Municipal, com estrutura metálica importada da Europa; túnel do Leme e Av. Atlântica em Copacabana; canalização de rios e saneamento da Lagoa Rodrigo de Freitas; proibição da mendicância e dos ambulantes; demolição dos cortiços, o que veio a gerar as primeiras favelas cariocas; construção da Av. Central pela União e construção do novo porto pela União, em aterro sobre o mar (ABREU, 1987).
NOTA
Francisco Pereira Passos (1836-1913) foi um engenheiro brasileiro que estudou na França de 1857 a 1860, onde assistiu à reforma urbana de Paris promovida por Haussmann.
Esta reforma exerceu
4.6 AS CIDADES IDEAIS: O URBANISMO UTÓPICO
Nos rumos e contrarrumos da história sempre há insatisfeitos com as cidades que resultam das intervenções urbanas ou há aqueles que propõem novos modelos de sociedade a partir de traçados urbanos e de cidades consideradas ideais. Citaremos alguns urbanistas e suas propostas. Acompanhe:
- Arturo Soria y Mata, espanhol, projeta a cidade linear, em 1882, defendendo a tese de que “dos problemas da locomoção derivam-se todos os demais problemas da urbanização”. A cidade linear pode se prolongar indefinidamente, mantém a oferta ilimitada de terrenos na área central e o equilíbrio de oferta-demanda, impedindo a especulação imobiliária.
- Camillo Sitte, vienense, em 1889, defende que as cidades sejam projetadas com base em princípios estéticos, como uma obra de arte. Propunha o desenvolvimento orgânico da cidade medieval como um meio para humanizar a cidade contemporânea. Observou os defeitos da cidade do século XIX com extrema clareza, mas as medidas sugeridas não passavam de paliativos.
- Ebenezer Howard, inglês, projeta a Cidade Jardim (Garden City, 1898) para uma população máxima de 32 mil habitantes. Teria malha radial concêntrica, cercada por um cinturão agrícola. A terra pertenceria ao Estado, eliminando a especulação imobiliária, e haveria controle do crescimento e limitação da população na faixa dos 30 mil habitantes. Cada cidade jardim estaria articulada com outras, formando uma rede de cidades.
- Raymond Unwin, inglês, colocou a Cidade Jardim em prática em Letchworth (1907) e Welwyn, mas os melhores resultados práticos desta proposta não são cidades autônomas, mas bairros residenciais periféricos nos Estados Unidos e na Inglaterra.
- Tony Garnier, francês, em 1901 projeta uma cidade industrial também linear, com população prevista para 35 mil habitantes e separação das funções urbanas.
Além destes modelos, muitas outras propostas, que não lograram tanta publicidade, também buscaram a organização coletiva em detrimento da liberdade individual, visando resolver de forma pública os aspectos da vida familiar e social.
Nascem das condições inaceitáveis geradas pelas disfunções da cidade proveniente da Revolução Industrial. Estes sonhadores propõem a criação de novas estruturas urbanas que são denominadas de utopias, no sentido de serem ideias inatingíveis, sem resolver, no entanto, os problemas que lhe deram origem.
UNI
Faça uma pesquisa e descubra outras propostas ditas utópicas. Será que vale a pena sonhar com novos modelos de cidades? Descubra!
4.7 TEMPOS ATUAIS
O crescimento dos problemas urbanos durante o final do século XIX e de boa parte do século XX motivou governos de muitos países a repensar o processo de planejamento urbano até então existente. Os urbanistas do então nascente Movimento Moderno propuseram, nos anos 20 e 30 do século XX, um planejamento eminentemente técnico e neutro políticamente. Os CIAM (Congressos Internacionais da Arquitetura Moderna) resultaram na Carta de Atenas e na separação das funções citadinas. Os reflexos deste pensamento urbanístico resultaram na cidade asséptica e em projetos de novas áreas de expansão urbana totalmente desvinculados das necessidades efetivas das comunidades que aí morariam: o plano-piloto da cidade de Brasília é considerado o exemplo mais perfeito deste tipo de urbanismo modernista. As funções segregadas revelaram- se um verdadeiro fiasco.
Já a partir da métade do século passado (principalmente a partir de 1960), o agravamento de problemas de todo tipo – como a explosão populacional, os congestionamentos viários, a poluição, o surgimento ou crescimento de favelas, a falta de moradia e as questões ambientais – fez com que o planejamento urbano de uma cidade passasse à ordem do dia.
Do envolvimento das agências governamentais, das empresas privadas, da participação popular presente nos planos participativos até o planejamento estratégico de cidades, o planejamento urbano passa por um momento de redefinição e reflexão, não havendo, por assim dizer, um modelo ideal a ser aplicado. Do planejamento centralizado, estruturado em projetos residenciais movidos mais pelo caráter quantitativo que pelo qualitativo, o planejamento
urbano no Brasil, pelo menos nos últimos anos, tem se esforçado para agir como mediador do conflito social pelo solo urbano instaurado. O foco do planejamento urbano atual desloca-se do regulamento das práticas de comando e controle convencionalmente presentes na aplicação dos instrumentos de uso e ocupação do solo para o tratamento dos processos especulativos de produção do espaço urbano, com as decisões sendo tomadas através de um processo democrático no qual os urbanistas passam a ocupar o lugar de condutores de processo ao invés de um projeto autoral de cidade ideal. Em contraponto a esta tendência, há o que se convencionou chamar de planejamento urbano estratégico, que procura tratar as cidades sob a lógica da guerra fiscal e de sua localização na suposta nova rede de cidades globais.
Neste tópico você estudou que:
• As cidades brasileiras, em sua maioria, apesar dos progressos técnicos e científicos alcançados, não possuem cartografias adequadas, dados estatísticos confiáveis, técnicos qualificados em planejamento urbano e uma maior conscientização da população quanto à questão urbana.
• Em função dos fatos elencados, chegamos ao século 21 com a figura da atividade planejadora em descrédito parcial, devido ao crescimento desordenado observado em nossas cidades.
• Os governos municipais de cidades com mais de 20 mil habitantes têm a obrigação de elaborar seus respectivos planos diretores, cuja previsão consta do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, definindo as condições para que a propriedade urbana cumpra sua função social.
• Boa parte das cidades brasileiras abriga assentamentos precários, normalmente distantes, sem acesso, desprovidos das mínimas condições de infraestrutura e equipamentos urbanos.
• O bairro é uma das escalas de planejamento urbano mais adequado, já que as soluções podem ser discutidas dentro de um quadro onde as decisões fiquem dentro daquilo que diz respeito ao dia a dia do cidadão.
• A gestão da unidade físico-territorial do bairro deve evitar e passar ao largo de práticas clientelistas ou paternalistas, sendo que quanto mais organizada for, maior será a possibilidade de resolução dos conflitos urbanos.
• O Urbanismo surge como disciplina autônoma apenas a partir do século XIX e o planejamento urbano apenas no século XX, embora as cidades sejam planejadas e desenhadas desde o início da civilização.
• A história das cidades é objeto de estudo de muitos pesquisadores e as primeiras cidades surgiram nos países que hoje conhecemos como Egito, Israel, Iraque e Irã, cerca de 8.000 a.C.
• Em Atenas surgiu o traçado urbano ortogonal, paralelamente aos primeiros conceitos de direito urbanístico, e Roma gerou o quadrilátero espacial, que é uma praça quadrada central com serviços urbanos, cercada por uma grade de ruas e por um muro para defesa voltado para a defesa militar e conveniência civil.
RESUMO DO TÓPICO 1
Império Romano e suas funções essenciais eram a troca, a informação, a vida cultural e o poder, dentro de muros construídos para proteger as cidades das invasões dos bárbaros.
• A cidade renascentista consolida o poder político num único centro e os traçados regulares dominam. Da praça central irradiam-se ruas, de onde os canhões protegem as entradas da cidade. As regras recém-descobertas da perspectiva e da simetria fazem com que do emaranhado da cidade medieval surjam as grandes praças.
• O sistema de tabuleiro de xadrez é adotado nas cidades coloniais das Américas, sem a necessidade de adaptação a estruturas medievais.
• O surgimento do capitalismo, a partir da Revolução Industrial, gera intensa industrialização e urbanização. As cidades crescem exageradamente em meados do século 19, e o inchaço das cidades, somado ao adensamento excessivo, aumentou o grau de insalubridade e as condições de habitação tornaram-se críticas.
• O saneamento básico, passando a ser necessidade vital, provoca o surgimento do Urbanismo como ciência, voltado para a resolução das exigências sanitárias.
• No Brasil, os primeiros anos do século XX representam uma época de grandes transformações urbanas, motivadas, sobretudo, pela necessidade de adequar a forma urbana às necessidades reais simbolizar concretamente a importância do país, maior produtor de café do mundo.
• Há cidades que só ficaram no papel, sendo consideradas ideais ou utópicas.
• O crescimento dos problemas urbanos durante o final do século XIX e de boa parte do século XX motivou governos de muitos países a repensar o processo de planejamento urbano até então existente. Os urbanistas do Movimento Moderno propuseram, nos anos 20 e 30 do século XX, um planejamento eminentemente técnico e neutro politicamente.
Caro(a) acadêmico(a), para melhor fixar o conteúdo estudado, vamos exercitar um pouco. Leia as questões a seguir e responda a elas em seu caderno.
Bom trabalho!
1 Para onde estão indo nossas cidades? A globalização tem afetado as cidades?
O que você acha? Faça uma pesquisa e anotações sobre sua posição.
2 Por que o bairro é uma escala interessante para se trabalhar com as questões urbanas e de planejamento urbano?
3 Quais as consequências urbanas e ambientais da Revolução Industrial para as cidades?
4 Comente sobre as cidades ditas utópicas, mencionando alguns autores e suas propostas.
5 Faça uma pesquisa sobre outros modelos urbanos utópicos de cidades e traga para a sala de aula para discutir com seus colegas.
AUTOATIVIDADE
TÓPICO 2
PLANO DIRETOR
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
O Plano Diretor, conforme o art. 182, parágrafo 1º, da Constituição Federal Brasileira (BRASIL, 1988), é um documento de natureza técnica e política que tem por objetivo direcionar o crescimento físico-territorial e socioeconômico dos núcleos urbanos do município, ordenando sua expansão e estimulando as principais funções e atividades urbanas (habitação, trabalho, educação, saúde etc.).
A elaboração de planos diretores para cidades com mais de 20 mil habitantes é uma exigência constitucional tanto em nível federal, como também é exigência de alguns estados brasileiros.
A complexidade dos planos diretores varia de local para local, mas podemos identificar basicamente três etapas que obrigatoriamente deverão estar presentes em todos eles. São elas:
a) o diagnóstico ou análise da situação existente, compreendendo estudos e levantamentos para a identificação das principais características, vocações, potencialidades, problemas e recursos do município;
b) as proposições ou diretrizes urbanísticas derivadas do diagnóstico precedente; e c) a legislação urbanística, que consubstancia o proposto pelas diretrizes, sendo
o conjunto de leis ou códigos que regulam o uso e a ocupação do solo urbano.
Sendo um instrumento do planejamento e correto ordenamento urbano das cidades, é constituído por:
• Documentos de informação e análise (diagnósticos, relatórios, mapas).
• Documentos de orientação (definição de políticas, diretrizes, estratégias).
• Documentos operativos (planos de ação, projetos).
• Documentos normativos (projetos de lei), que formam um conjunto de leis ou códigos que tratam de assuntos concernentes à vida urbana, como ordenamento do território, a localização das atividades, a largura das ruas, as regras para os loteamentos e construções.
2 A LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA E OS PLANOS DIRETORES
Os planos diretores, enquanto documentos de ordenamento do espaço urbano, surgiram na esteira do desenvolvimento das primeiras legislações urbanísticas. O Estado (aqui entendido como governos federal, estaduais e municipais), a partir da Revolução Industrial e de suas consequências também nefastas ao espaço urbano, sentiu-se na obrigação de controlar a deterioração da qualidade de vida nas cidades. Passou-se a regular principalmente a construção de edificações particulares, que surgiram no afã de prover habitação à população migrante em busca de trabalho nos grandes centros.
Segundo Benevolo (1987, p. 9):
a urbanização moderna não surgiu contemporaneamente aos processos técnicos e econômicos que deram origem e implicaram a transformação da cidade industrial, mas formou-se posteriormente, quando os efeitos quantitativos das transformações em curso se tornaram evidentes e entraram em conflito entre si, tornando inevitável uma intervenção reparadora.
Este inchaço das cidades e seu adensamento excessivo aumentaram sensivelmente o grau de insalubridade e as condições sanitárias tornaram-se críticas: o saneamento básico passou a ser uma necessidade imperiosa e surgiu o urbanismo moderno e, por assim dizer, surge um embrião da legislação urbanística, a partir da aplicação da legislação sanitária da época: pode ser considerada como uma primeira legislação urbanística aquela aprovada pelo Parlamento inglês em 1848, determinando a interdição e demolição de construções existentes consideradas insalubres. Em 1875, o Ato de Saúde Pública permitiu a regulamentação das novas construções. A partir de 1901, nos Estados Unidos, passou-se a impor exigências mínimas às novas construções, como ventilação para os cômodos, rede de água e esgoto e afastamento entre as edificações (BENEVOLO, 1987). Daí por diante, mais e mais regulamentações edilícias (sobre a construção de edifícios) ocorrem em todos os locais, todos os dias.
3 O BRASIL E OS PLANOS DIRETORES
O Brasil, sendo eminentemente um país rural nas primeiras décadas do século XX, teve seu planejamento urbano voltado para as grandes cidades da época. Visava, sobretudo, às intervenções e legislações sanitaristas, visando à higienização pública e ao embelezamento das cidades. Os planos diretores do Rio de Janeiro, São Paulo e Recife são desse período. Le Corbusier, urbanista francês, tem influência direta sobre o ordenamento das cidades brasileiras, a partir de 1930, com a divulgação da Carta de Atenas, com propostas sobre zoneamento
NOTA
A Carta de Atenas é o manifesto urbanístico resultante do IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), realizado em Atenas em 1933, que teve como tema a “cidade funcional”. O documento traçou diretrizes e fórmulas que consideravam a cidade como um organismo a ser concebido de modo funcional, preconizando a separação das áreas residenciais, de lazer e de trabalho, propondo, em lugar do caráter e da densidade das cidades tradicionais, uma cidade na qual os edifícios se desenvolvem em altura e se inscrevem em áreas verdes, por esse motivo, pouco densas.
Durante o regime militar (décadas de 60 e 70, principalmente), tivemos políticas urbanas federais no país. Apesar de sua adoção, a crítica fica pelo excesso de centralização e tecnocracia, já que todas as definições vinham do Governo Federal.
NOTA
Tecnocracia é uma alternativa de governo na qual o controle das decisões é feito por especialistas (cientistas, engenheiros e demais profissionais tecnológicos) e as decisões são tomadas com base na qualidade técnica ou acadêmica.
Os governos locais eram meros gestores da política central. O Banco Nacional de Habitação (BNH) foi criado nesta época, em 1965, sendo o órgão responsável pelo financiamento da habitação e pelo saneamento, assim como o Serviço Federal da Habitação e Urbanismo (SERPHAU), órgão responsável pela formulação de políticas urbanas e “principal financiador dos planos diretores para as principais cidades do país, tendo por objetivo disciplinar o crescimento físico-territorial das cidades segundo uma postura e perspectiva de racionalidade técnica” (TAVARES, 1997, p. 28; GONÇALVES, 1989, p. 123). Ocorreram sucessivas transformações de nomenclatura e desmantelamento dos órgãos federais responsáveis pelo planejamento urbano, até chegarmos ao atual Ministério das Cidades, criado em 2003. Após o SERPHAU, tivemos o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU, de 1979), o MDU (Ministério de Desenvolvimento Urbano) e até o Ministério que virou vaca, o MHU (Ministério de Habitação e Urbanismo).
Os planos diretores, neste período, eram elaborados por equipes externas com o intuito de recebimento de verbas federais, notadamente para pavimentação, sem qualquer participação da comunidade local e, pasmem, às vezes sem interferência dos técnicos locais. Como dito, o intuito da realização destes planos era a obtenção de financiamentos junto ao Banco Mundial e demais órgãos de fomento, e não o controle ou o ordenamento do desenvolvimento urbano. Geralmente, as peças constantes dos volumes do Plano Diretor tinham destino certo: a gaveta ou os armários da prefeitura, longe do dia a dia da administração municipal.
Portanto, desde sua gênese, o planejamento urbano no Brasil se caracterizou pela forte presença do Estado intervencionista, sobretudo a partir da década de 60. Naquele momento, a forte influência dos preceitos modernos de planejamento urbano instigava o planejador à ideia da ‘criação’ do espaço urbano, a partir de normas racionais, baseadas na Carta de Atenas e de grandes projetos nacionais de estímulo ao desenvolvimento econômico, através dos quais se acreditava ser possível interferir e modificar as bases dos processos sociais (GRAZIA, 1990).
Já a partir da década de 70, com o processo de redemocratização do país, as estruturas centrais de planejamento foram sendo aos poucos desmontadas:
extinguem-se o BNH em 1986 e o SERFHAU em 1974.
Esse malogro do planejamento urbano centralizado, somado aos fracassos anteriores, fez com que surgissem movimentos sociais lutando por um processo de reforma urbana, defendendo a importância do planejamento se dar em nível municipal e, mais que isso, destacando-se sua dimensão política, no sentido de sua legitimação se dar através do envolvimento comunitário.
Elaborou-se em 1982 um texto bastante abrangente, conhecido como anteprojeto de Lei Federal do Desenvolvimento Urbano. Posteriormente, através da Resolução n° 18, datada de 22/02/1983, aprovou-se um anteprojeto de lei que foi remetido para o Gabinete da Presidência da República. Em 09/03/1983, o Ministro do Interior encaminhou-o ao Presidente da República João Figueiredo, ficando conhecido como Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, com a Exposição de Motivos n° 12/83.
Na Câmara dos Deputados esta proposta de lei foi designada como Projeto de Lei n° 775/83, e depois de longa tramitação chegou ao Senado Federal, sendo alvo de inúmeros projetos substitutivos, dentre os quais o do Senador Pompeu de Souza, o de n° 181/1989, que, mais tarde, de volta à Câmara dos Deputados, se transformaria no PL n° 5.788/1990, que, depois de 12 anos, se transformou no que hoje é conhecido como Estatuto da Cidade. Apesar de não ter sido aprovado, dois de seus artigos foram incorporados parcialmente ao texto constitucional de 1988 através de uma emenda popular contendo cerca de 150 mil assinaturas.
Dentre os avanços da Constituição Federal de 1988 estão: o reconhecimento da função social da propriedade como superior ao direito de propriedade; o solo criado e o imposto progressivo sobre terrenos ociosos. Além disso, remeteu a responsabilidade pela elaboração dos planos diretores aos municípios sem, no entanto, definir nenhuma sanção para os municípios que não cumprissem a exigência constitucional.
Um dos grandes planejadores urbanos, com visão crítica sobre os problemas que rondam o planejamento urbano, é o urbanista Jaime Lerner, que já foi prefeito de Curitiba. Veja o que ele diz sobre as cidades na leitura complementar.
JAIME LERNER: “O FUTURO ESTÁ NA SUPERFÍCIE”
Claudio Leal O urbanista e ex-governador do Paraná Jaime Lerner, 70 anos, quebra uma das certezas dos debates eleitorais: o futuro das grandes cidades brasileiras não está no metrô. Em vez de procurar respiros no subsolo, Lerner propõe a redescoberta da superfície, a integração dos sistemas de transporte.
“Planejar é uma trajetória”, avisa aos apressados. Em entrevista a Terra Magazine, o administrador que transformou Curitiba em uma das referências do urbanismo contemporâneo avalia o presente e o futuro das cidades. Para Lerner, vencedor do prêmio das Nações Unidas para o meio ambiente, a mobilidade, a sustentabilidade e a coexistência são as ideias norteadoras do planejamento das metrópoles. Atualmente, ele é consultor da ONU para assuntos urbanos.
— Acredito que a gente consegue transportar em superfície um número de pessoas em tão grande quantidade, e em melhores condições, que um metrô.
Só que a superfície precisa ser repensada. Temos que metronizar a superfície. São Paulo já errou três vezes e vai continuar a errar enquanto achar que a solução é só colocar a pista exclusiva - critica.
O ex-prefeito de Curitiba, que já presidiu a União Internacional de Arquitetos, analisa as alternativas para o Rio de Janeiro. Não assume um olhar fatalista sobre a criminalidade nas favelas, antes indica a capacidade de interagir do carioca - na praia, nas ruas, nos morros - como um dos elementos fundamentais para superar os conflitos provocados pelo tráfico de drogas.
— A droga complicou todas as cidades do mundo. Mas a cidade de melhor qualidade de vida é mais segura. A cidade que cuida melhor da mobilidade, da sustentabilidade, da coexistência, ela já é, em si, menos violenta. Agora, o problema da droga é um componente novo nessa história.
Lerner opina também sobre os choques das cidades modernas com o patrimônio histórico, a exemplo de Salvador e do Rio de Janeiro.
— Você não rasga o retrato de família, mesmo que você não goste do nariz de um tio. Porque esse retrato é você mesmo. A cidade é como um retrato de família.
Leia a entrevista:
LEITURA COMPLEMENTAR
