Saneamento básico no Brasil: a questão da universalização dos serviços no contexto de participação privada

Texto

(1)SERGIO DE LUCENA FERREIRA. SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: A QUESTÃO DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NO CONTEXTO DE PARTICIPAÇÃO PRIVADA. SALVADOR 2003.

(2) SERGIO DE LUCENA FERREIRA. SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: A QUESTÃO DA UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NO CONTEXTO DE PARTICIPAÇÃO PRIVADA Versão definitiva da monografia apresentada no curso de graduação de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientador: Prof. José Carrera Fernandez. SALVADOR 2003.

(3) AGRADECIMENTOS. Durante a elaboração deste trabalho monográfico e ao longo do curso de graduação em economia, contei com valiosos apoios e incentivos de várias pessoas que merecem, neste momento, a minha homenagem, apesar do risco de ocorrer em omissões quando citá-las.. Ao meu orientador Prof. José Carrera Fernandez, que mesmo com todos os seus afazeres aceitou ser meu orientador na elaboração da monografia e acompanhou atentamente ao andamento do trabalho e principalmente pela paciência em me orientar durante todo esse tempo.. Aos meus amigos Vanderlei Gomes e Luciano Damasceno, pela amizade, interlocução e principalmente pelo apoio dado nos momentos mais difíceis durante o processo de realização deste trabalho.. A todos os colegas da faculdade que de alguma forma contribuíram para este trabalho ao tornarem agradáveis esses cinco anos de estudo e pelos trabalhos desenvolvidos em equipe, fornecendo experiência para minha vida profissional.. A Ingrind Queiroz, minha noiva, pelo carinho e dedicação com que sempre tem me tratado.. A minha irmã Simone Lucena, que mesmo à distância muito contribuiu com críticas e sugestões.. E por fim aos meus pais que são responsáveis por toda a minha formação educacional e cultural, pois sem o esforço deles seguramente não seria possível a conclusão desta etapa de vida..

(4) RESUMO. Este trabalho aborda a questão do saneamento básico no Brasil e analisa a parceria públicoprivado para prestação dos serviços de saneamento, a partir do diagnóstico dos déficits desses serviços no setor de saneamento. A participação privada no setor de saneamento tornou-se necessária devido à atrofia dos mecanismos de financiamento que sustentaram o setor nas décadas passadas além da restrição fiscal a que o setor público foi submetido. Dessa forma, é feita uma avaliação de seis concessões municipais, atraídas para investir no setor. Observa-se que, tanto as companhias estaduais de saneamento básico quanto os municípios, não estão aptos a obterem financiamentos e os investimentos requeridos se afiguram bastante elevado e atrativos à iniciativa privada. Percebe-se desta forma, que esta iniciativa talvez tenha maior interesse apenas em investir em áreas com maiores possibilidades de retorno financeiros, deixando sem atendimento justamente as áreas mais pobres, onde estão aqueles que não tem condições de pagar tarifas mais elevadas.. Palavras-chave: Saneamento básico – Brasil; déficit; privatização.

(5) LISTA DE ILUSTRAÇÕES. TABELA 1 - DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA COBERTURA EM SANEAMENTO BÁSICO ........................ 9 TABELA 2 - DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA COBERTURA EM ESGOTAMENTO SANITÁRIO COM A INTRODUÇÃO DE FOSSA SÉPTICA ........................................................................................ 10. TABELA 3 - DÉFICIT DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA DE FAMÍLIAS POR RENDIMENTO ................ 11 TABELA 4 – DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA ...................................... 12 TABELA 5 – DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DOS DÉFICITS EM ESGOTAMENTO SANITÁRIO ................. 14 TABELA 6 -INVESTIMENTOS COMO PROPORÇÃO DO PIB 1970 – 97............................................ 17 TABELA 7 - REALIZAÇÕES DO PLANASA % ........................................................................... 19 TABELA 8 -COBERTURA REGIONAL EM 1991 % ......................................................................... 19 TABELA 9 - DADOS SOBRE A CAPACIDADE DE PAGAMENTO DE ESTADOS, MUNICÍPIOS, COMPANHIAS DE SANEAMENTO E ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO - 1996/97 .......... 26. QUADRO 1 - CONCESSÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO À INICIATIVA PRIVADA ....... 32 QUADRO 2 - TRANSFORMAÇÕES INSTITUCIONAIS EM CURSO NOS ESTADOS .............................. 34.

(6) SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 6 2 O DÉFICIT DO SETOR E AS DESIGUALDADES REGIONAIS..................... 8 3. A POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ............................... 16. 3.1 CARACTERÍSTICAS DO MODELO INSTITUCIONAL ...................................... 18 3.2 ALGUNS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO PRIVADAS NO SETOR .............. 25 4 AS RECENTES EXPERIÊNCIAS DE PRIVATIZAÇÃO DE SANEAMENTO NO BRASIL ............................................................................................................ 35 4.1 SEIS EXEMPLOS DE PRIVATIZAÇÃO................................................................ 37 4.2 AS DIFICULDADES ENCONTRATADAS PELA PRIVATIZAÇÃO E A ATRATIVIDADE DO SETOR DE SANEAMENTO.............................................. 43 5 CONCLUSÃO.......................................................................................................... 45 REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 48.

(7) 1 INTRODUÇÃO No Brasil assim como em outros países que adotaram o modelo de abertura e globalização1, as políticas públicas nas áreas sociais vem sendo substancialmente diminuídas, o que demonstra um total descompromisso com os serviços de saneamento básico. Isso fez aumentar ainda mais a pobreza no Brasil. Nassif (2000) tomando por base as informações do Ministério da Saúde, mostrou que a cada 24 horas morrem no Brasil 20 crianças devido à falta de saneamento básico, especialmente esgoto sanitário, os dados revelam que 25% dos 41,8 milhões de domicílios brasileiros não são atendidos por rede de abastecimento de água e 55% não têm acesso a esgoto sanitário, ou seja, 88 milhões de brasileiros não são assistidos por esgoto sanitário.. Esse quadro demonstra a necessidade da retomada imediata dos investimentos em saneamento básico, para que a sociedade brasileira consiga atingir adequadamente os serviços de saneamento com o crescimento da população. A situação agrava-se principalmente nos pequenos municípios e comunidades menos desenvolvidas onde estão localizadas grandes partes das populações de baixa renda. Isso porque, são nessas áreas que se encontram os maiores déficits desses serviços e, portanto, faz-se necessário o atendimento dessas demandas.. Apesar dos grandes investimentos realizados durante as décadas de 70 e 80, na fase áurea do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), houve um grande aumento da demanda pôr serviços de saneamento básico no Brasil. Isso acarretou um aumento dos déficits, concentrando-se, sobretudo, nas regiões mais pobres do país, Norte e Nordeste. Atualmente o poder público encontra-se bastante limitado no que concerne ao atendimento das crescentes demandas desses serviços. É diante desse cenário de atrofia dos mecanismos de financiamentos, que sustentaram o setor durante décadas, que o governo passou a focar os setores de infra-estrutura, instituindo programas de incentivos à privatização, em especial para o setor de saneamento básico que, a partir daí pôde contar com a participação privada.. 1. Desregulamentação dos mercados, privatizações e progressiva diminuição do papel do estado, seguindo ordeiramente aos dez mandamentos do que ficou conhecido como "Consenso de Washington"..

(8) A nossa preocupação com este trabalho é com o recente período de intensa privatização das empresas públicas prestadora de serviços, que ao serem privatizadas tenderão ao aumento significativos das tarifas, haja vista que a lógica de determinação dos preços das empresas privadas, que visam primeiramente a obtenção de lucro, difere em muito das empresas estatais, pelo menos nas práticas verificadas ao longo do tempo.. Nosso objetivo com este trabalho foi estabelecer uma análise da concessão privada no setor de saneamento básico como elemento indutor de desenvolvimento, dando ênfase às potencialidades do setor e a capacidade de atração de investimento privado para o mesmo, sem que se perca de vista o aumento da cobertura ao nível da demanda existente. O trabalho está organizado em cinco capítulos, descritos a seguir. Após esta introdução, no capítulo dois, é feita uma análise dos déficits do setor de saneamento básico no país, mostrando as desigualdades regionais existentes no país com claras evidências de iniqüidade social. Para que a preterida universalização seja alcançada, faz-se necessário à utilização de enormes recursos em investimentos para o atendimento dessas demandas. O capítulo três analisa a queda dos investimentos públicos no setor de saneamento do país e alguns problemas enfrentados na gestão pública do setor que culminaram na extinção do modelo do PLANASA. São também apresentadas propostas para a privatização no setor e alguns exemplos de privatização. No capítulo quatro, à luz de alguns processos de privatização, são analisadas seis experiências de concessões privadas, onde se tenta demonstrar as dificuldades encontradas e os fatores de atratividade para o setor. Por fim, no quinto capítulo, encontra-se a conclusão, com algumas considerações a respeito das privatizações e da principal atratividade para o capital privado..

(9) 2 O DÉFICIT DO SETOR E AS DESIGUALDADES REGIONAIS Durante os últimos 40 anos, o Brasil expandiu os serviços de saneamento de maneira bastante expressiva, sendo que o fornecimento de água cresceu para atingir mais de 100 milhões de brasileiros e os serviços de esgotamento sanitário estenderam-se para mais de 50 milhões. Atualmente o nível de cobertura dos serviços de abastecimento de água alcança cerca de 78% e o de acesso aos serviços de esgoto já atinge quase que 70%. Esses dados demonstram que apesar dos avanços, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil estão distantes da preterida universalização. Taís índices apontam também no sentido de que o saneamento básico2 precisa ser atacado em um de seus vieses mais forte que é o esgotamento sanitário (CARRERA, 2001, p.6).. Segundo o Banco Mundial, o Brasil enfrenta duas crises no gerenciamento dos recursos hídricos, que são as secas nas regiões do Nordeste e a poluição de águas em grandes centros urbanos. As desigualdades de atendimento dos serviços de saneamento básico localizam-se especialmente nas regiões Norte e Nordeste, onde se verificam os menores índices de cobertura, com claros sinais de iniqüidade social. Os índices de baixo atendimento se concentram mais nas camadas de baixa renda - especialmente nas periferias dos grandes centros urbanos, pequenos municípios e localidades em áreas rurais. A grande maioria dos rios que cruzam áreas urbanas está poluída, elevando os riscos de doenças (principalmente de doenças de veiculação hídrica). A poluição das águas nessas áreas limita os usos múltiplos dos recursos hídricos (abastecimento de água, turismo, lazer, pesca, irrigação, geração de energia, entre outras), impactando negativamente as economias das regiões afetadas, além de tornar muito oneroso os custos de tratamento de água para os seus usuários.. 2. Para fins deste estudo, considera-se saneamento básico o abastecimento de água tratada e esgotamento sanitário, sendo este último a coleta de esgoto e seu tratamento..

(10) Tabela 1 - Distribuição regional da cobertura em saneamento básico Abastecimento de água Região Geográfica Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil. N.º domicílios. 2.263.971 12.053.041 21.207.265 7.554.319 3.358.132 46.421.832. Total de Cobertura domicílios (%) atendidos 1.265.955 55,9 7.474.788 62,0 18.942.002 89,3 6.094.050 80,7 2.421.686 72,1 36.187.206 78,0. Esgotamento sanitário (Rede de esgoto) Total de Cobertura domicílios (%) atendidos 5,8 130.780 2.652.885 22,0 15.576.786 73,5 1.726.312 22,9 1.034.083 30,8 21.120.846 45,5. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.. Ainda que recentes incrementos tenham se verificados nos índices de cobertura nos serviços de saneamento básico no país, persiste uma demanda significativa da população desasistida. Para termos idéia da gravidade desses índices basta observamos que, com base nos dados da PNAD em 1996, o atendimento dos serviços de abastecimento alcançavam 77,6%, e os de rede coletoras de esgotos 40,3%. Considerando-se fossas sépticas, como solução adequada à disposição final dos esgotos, a cobertura subiria para 43,1%, reduzindo o déficit em 1,1 milhão de domicílios nas áreas rurais. Existindo, portanto 8,8 milhões de domicílios não atendidos por redes de abastecimento de água, e 23,7 milhões não ligados às redes coletoras de esgotos (PENA; ABICALIL, 1999).. Comparando a PNAD 1996 com a PNAD 2001, está última mostra que a cobertura de abastecimento de água aumentou muito pouco durante esse período, passando para cerca de 78,0% de domicílios que são atendidos pelos serviços de abastecimento de água, o que representa 10,2 milhões de domicílios não atendidos; enquanto que a cobertura de rede coletora de esgoto aumentou para 45,5 %, que representa apenas 21,1 milhões de domicílios ligados à rede coletora de esgotos (Tabela 1)..

(11) Tabela 2 - Distribuição regional da cobertura em esgotamento sanitário com a introdução de fossa séptica Região Geográfica Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil. N.º domicílios Rural Urbano Total Cobertura (c/ fossa Cobertura Cobertura (c/ fossa % % % séptica) séptica) 52,8 5,8 1.064.211 2.331.605 41,4 23,6 43,0 195.971 2.165.354 83,7 74,3 84,5 188.391 3.143.290 64,5 28,2 69,8 402.908 421.280 43,3 31,2 43,7 12.374 799.644 9.125.740 65,2 47,2 66,9. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.. Se considerarmos novamente fossa séptica apenas na área rural como solução adequada, a cobertura subiria para 47,2%, fazendo cair o déficit em 799.644 domicílios rurais. No entanto, admitindo-se que nas áreas urbanas, além das rurais, a introdução de fossas sépticas também pode se constituir em solução adequada à disposição final dos esgotos, o nível de cobertura dos serviços aumentaria significativamente, saltando para 65,2%, o que elevaria a cobertura total no Brasil para 66,9%3 (Tabela 2) e reduziria o déficit em esgotamento sanitário para 9.125.740 domicílios urbanos.. Há claros sinais de iniqüidade social, tendo em vista que dos 14,0 milhões de domicílios no Brasil com renda familiar de até 2 salários-mínimos, somente 8,4 milhões estão ligados à redes públicas de abastecimento de água, ou seja, 40% dos domicílios dessa faixa de renda não são atendidos. Isso equivale dizer também que cerca de 5,6 milhões de famílias com renda mensal familiar em até 2 salários-mínimos não são atendidas por redes de abastecimento de água (Tabela 3). Em 1996, esse percentual atingia 42,5% dos não atendidos e que correspondiam a 4,0 milhões de domicílios (PENA; ABICALIL, 1999, p.112).. Nas áreas consideradas rurais pelo IBGE, as desigualdades são ainda mais acentuadas. Em 1996, 14,9 % dos 3,5 milhões de domicílios com renda mensal de até 2 salários-mínimos eram atendidos por redes de abastecimento de água, representando um déficit nesse segmento de renda de 85,1% equivalente a cerca de 3,0 milhões de famílias (PENA; ABICALIL, 1999, 3. É comum entre os pesquisadores não se considerar fossa séptica em áreas urbanas. Neste trabalho, entretanto, adota-se a fossa séptica como solução também adequada nas áreas urbanas, como periferias por exemplo..

(12) p.112). Em 2001, 12,1% dos 3,8 milhões de domicílios atendidos na mesma faixa de renda eram atendidos por redes de abastecimento de água, o que demonstra um déficit desse segmento de 87,9% representando cerca de 3,4 milhões de famílias (Tabela 3).. Tabela 3 - Déficit de abastecimento de água de famílias por rendimento Déficit (%) Classe de Rendimentos. Até 2 SM. Mais de 2 a 5 SM. Mais de 5 a 10 SM. Situação CO. NE. N. SE. S. Total. Urbana. 26,4. 28,9. 57,0. 10,4. 11,0. 22,0. Rural. 91,4. 89,2. -. 87,0. 81,5. 87,9. Total. 41,0. 51,3. 57,0. 23,5. 32,3. 40,0. Urbana. 19,4. 13,8. 43,0. 4,9. 6,3. 10,5. Rural. 88,6. 82,1. -. 76,9. 75,5. 79,5. Total. 28,5. 28,9. 43,0. 11,0. 19,5. 19,8. Urbana. 12,5. 6,4. 29,8. 2,7. 5,2. 5,6. Rural. 85,1. 77,4. -. 66,6. 76,5. 74,1. Total. 17,4. 12,7. 29,8. 4,9. 13,1. 9,6. Urbana Mais de 10 SM. 8,3. 4,8. 27,7. 1,4. 4,2. 3,8. Rural. 100,0. 68,7. -. 76,0. 77,3. 77,1. Total. 11,7. 7,4. 27,7. 2,7. 8,1. 5,8. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes. 3) A categoria Sem rendimento inclui as pessoas de referência que receberam somente em benefícios. 4) Exclusive os rendimentos dos moradores cuja condição no domicílio era pensionista, empregado doméstico ou parente de empregado doméstico.. Quando se analisa o acesso aos serviços de abastecimento de água para os segmentos de renda maiores, observa-se que os déficits vão caindo e os índices de atendimento se aproximam da universalização. Para famílias com renda entre 2 e 5 salários-mínimos o déficit cai pela metade, passando para 19,8%. Novamente ocorre uma redução pela metade do déficit quando o segmento de renda dobra para a faixa compreendida entre 5 e 10 salários-mínimos. Para as famílias com rendimentos superiores a 10 salários-mínimos o nível de atendimento aproximase bastante da universalização. De acordo com (PENA; ABICALIL, 1999) esses dados, além de poder demonstrar a qualidade de vida da população, servem também para distinguir os pobres dos não pobres..

(13) É nas regiões mais pobres, especialmente o Norte e Nordeste e principalmente nas áreas urbanas, que esses números são ainda mais dramáticos. Na região Nordeste, o déficit urbano chega a 28,9%, enquanto que na região Norte atinge 57,0%. Comparativamente com as regiões Sul e Sudeste, respectivamente, os déficits são 11,0 % e 10,4% (Tabela 3).. Tabela 4 – Distribuição regional de abastecimento de água Região Geográfica Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil. N.º domicílios Urbano. Rural. Abastecimento de água Total de domicílios atendidos Urbano Rural Total. 2.263.971 1.265.955 8.706.711 3.346.330 7.033.720 19.527.302 1.679.963 18.605.190 6.222.740 1.331.579 5.802.228 2.907.204 450.928 2.376.305 39.613.032 6.808.800 35.072.123. Déficit (%). Total. 44,1 19,2 4,7 6,8 18,3 11,5. 441.068 336.812 291.822 45.381 1.115.083. Déficit (%) 86,8 80,0 78,1 89,9 83,6. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.. Os déficits dos serviços apresentam diferenças de acordo ao grau de urbanização dos municípios, sendo proporcionalmente menor nas áreas urbanas e bastante elevados nas áreas rurais (ainda que para a região Norte a PNAD 2001 não tenha dados, mas é justo supor que o déficit nas áreas rurais dessa região seja ainda muito elevado). De acordo com os dados da PNAD 1996, havia um déficit estimado de 8,9% em abastecimento de água, que representava 2,8 milhões de domicílios, num universo urbano de 32,2 milhões de domicílios. Em esgotamento sanitário os índices de cobertura são muito inferiores, com um déficit urbano aproximado de 51,1%, representando 16,4 milhões de domicílios de um total de 7,5 milhões de domicílios (PENA; ABICALIL, 1999).. A PNAD 2001 mostra que o déficit de abastecimento de água aumentou para 11,5%, correspondente a 4,5 milhões de domicílios sem rede de abastecimento de água de um total de 39,6 milhões de domicílios urbanos (tabela 4). Para esgotamento sanitário apurou-se que o déficit urbano é de 24,2% (considerando-se rede coletora e fossa séptica nas áreas urbanas), representando 30,0 milhões de domicílios (tabelas 1 e 2). Esse crescimento do déficit está fortemente concentrado nas regiões mais pobres, que são as regiões Norte e Nordeste do país..

(14) Em 1996, o déficit urbano na região Norte em termos de rede de abastecimento de água era de 30,9%, o que representa um total de 4,8 mil domicílios. Na região Nordeste, o déficit é de 13,9%, correspondendo a 9,6 mil domicílios. Em 2001, ao déficit urbano de abastecimento de água na região Norte passou para 44,1%, o que corresponde a aproximadamente 1,0 milhão de domicílios. No Nordeste, o déficit aumentou para 19,2%, totalizando quase 1,7 milhões de domicílios sem acesso aos serviços de abastecimento de água.(Tabela 4).. Para as áreas consideradas rurais, a PNAD 2001, apurou um déficit total no país de cerca de 83,6% no abastecimento de água, que equivale a 1,1 milhão de domicílios rurais não ligados à rede de abastecimento de água (tabela 4). No que tange aos serviços de abastecimento de água nas áreas rurais, os índices de atendimento são ainda piores quando comparados com as médias de atendimentos dos serviços nas áreas urbanas. O déficit para os serviços de água das áreas rurais apresenta distribuição, além de mais elevada, mais uniforme.. Esse fator de aumento significativo nos déficits dos serviços em saneamento, sobretudo nas regiões mais pobres e especialmente quando a prestação desses serviços exige uma adequação da infra-estrutura pública baseada em redes (como é o caso dos serviços de abastecimento de água), pode ser explicado pelo fato de que os índices de urbanização apresentam uma forte correlação com o atendimento dos serviços de saneamento. É justamente nas Regiões Norte e Nordeste que a urbanização vem crescendo em velocidade acima da média nacional (ABICALIL, 2002, p.118).. No esgotamento sanitário, o déficit urbano nacional é 24,2% mais elevado que o déficit de água (Tabela 5), o que pode sugerir que os investimentos em saneamento básico devam priorizar sobretudo a eliminação do déficit em esgotamento sanitário, revertendo a tradição que priorizava os investimentos para aumentos da rede de abastecimento de água..

(15) Tabela 5 – Distribuição regional dos déficits em esgotamento sanitário Região Geográfica Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil. Esgotamento Sanitário Total de domicílios atendidos Rural Urbano Rural Déficit Déficit Total Total (%) (%) 47,2 1.194.991 43,3 92,7 3.346.330 4.936.110 244.351 10,0 79,3 1.679.963 17.582.282 348.249 21,9 68,9 1.331.579 4.857.960 414.550 50,1 96,3 450.928 1.451.177 16.560 24,2 1.023.710 85,0 6.808.800 30.022.520. N.º domicílios Urbano 2.263.971 8.706.711 19.527.302 6.222.740 2.907.204 39.613.032. Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 Nota: 1) Para Brasil: exclusive a área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. 2) Para Região Norte: exclusive a área rural de todas as Unidades da Federação componentes.. Nas áreas rurais verifica-se que os níveis de coberturas em esgotamento sanitário de todas as regiões do país são baixos, embora as regiões Sul e Sudeste apresentem indicadores melhores do que a média nacional. Os déficits dos serviços de esgotos no país, assim como os de água, também são grandes e uniformemente distribuídos.. Comparando os déficits em esgotamento sanitário na área rural, que é de 85,0%, com o de abastecimento de água, que é de 83,6%, observa-se que os déficits nacionais nas áreas rurais, tanto de água quanto de esgotos, são muito próximos. De todo modo, as desigualdades regionais ainda persistem, mas as duas regiões mais desenvolvidas do país possuem índices menores do que a média nacional.. O déficit do setor de saneamento básico no país concentra-se no atendimento à população de baixa renda (Tabela 3), localizadas principalmente nas regiões menos desenvolvidas, nas periferias dos grandes centros urbanos, pequenas localidades e em áreas rurais esgotos (PENA; ABICALIL, 1999, p.111). É justamente nos níveis de renda mais baixos, ou seja, nas populações com menor capacidade de pagamento de tarifas, que se deve discutir de que forma a universalização dos serviços de saneamento básico pode ser feita, sem que isso implique em maior endividamento do setor público, já que as medidas adotadas pelo Governo Federal restringem, via de regra, os limites de endividamento do setor público..

(16) É diante desse cenário de necessidade de investimentos para universalizar os serviços de saneamento básico, e da perda da capacidade de realização de investimentos pelo setor público, que surge, de forma quase que inevitável, a necessidade de parcerias privadas no setor de saneamento básico do país..

(17) 3 A POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL O início da década de 1980 é marcado pela inflexão dos investimentos no setor de saneamento no país, proporcionados pelo PLANASA (Plano Nacional de Saneamento) cujo objetivo principal era a eliminação do déficit de abastecimento de água e serviços de esgotos até 1980. Além do choque do petróleo, em 1979, a elevação substancial das taxas de juros no mercado internacional associada à suspensão do crédito aos países endividados levou o país a adotar medidas políticas recessivas, que previam, entre outras medidas contenção dos gastos e dos investimentos públicos. Neste período, o governo passa a controlar as tarifas de água e esgoto devido a política anti-inflacionária de controle dos preços (período que o país chegou a atingir índices de hiper-inflação), o que antes se constituía fator de equilíbrio financeiro das CESBs4 (Companhias Estaduais de Saneamento Básico) agora fica bastante comprometido. Esse fator de controle sobre as tarifas do setor público (não apenas das empresas de saneamento), irá se constituir numa grande forma de intervencionismo do Estado para fins políticos em detrimento de uma lógica administrativa-econômica que vai perdurar até meados da década de 1990, e constituindo-se, portanto, numa das principais causas de desequilíbrios das CESBs.. Durante a primeira década de criação do PLANASA as CESBs contaram com uma linha de crédito continua e crescente, devido principalmente aos mecanismos de financiamento criados no Governo de Castelo Branco cuja base a Política Nacional de Saneamento apoiou-se na criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1964 e na criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) em 1966. Este último acolhia recursos correspondentes a 8% do salário mensal dos trabalhadores, tendo por objetivo a sustentação de políticas de habitação e infra-estrutura sanitária.. Como observado por Alvarez (2000), os investimentos atingiram o ápice no início da década de 80 e a partir de então passaram a declinar nos anos subseqüentes. Durante o período de investimentos mais intensos no setor, na década de 70, os investimentos alcançaram a média anual de 0,34% do PIB caindo para 0,28 % e atingindo a menor média histórica do setor na década de 90, de apenas 0,13%. Para se ter uma idéia da redução dos recursos, o ano com 4. As Companhias Estaduais de Saneamento Básico são empresas de economia mista, com controle acionário de cada estado da federação. Estas empresas detêm, mediante concessão municipal, o monopólio da administração, operação, manutenção, construção e comercialização dos serviços de água e esgoto..

(18) maior taxa de investimento é 1981 com 0,47%, e 1994, é o pior, com 0,07%. Entretanto, a partir de 1995 houve uma reversão do que parecia ser uma tendência a queda de investimentos no setor, quando estes alcançaram 0,38% do PIB, em 1998. Porém, o que se viu logo no próximo ano, em 1999, foi novamente uma forte redução de até 41% dos investimentos mantendo-se estável em 2000, com somente 0,25% do PIB. Essa forte queda nos investimentos comprometeu a redução dos déficits dos serviços. É válido salientar que o PLANASA foi formalmente extinto em 1992, sendo substituído pelo Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB) 1990/94, e mais tarde, a partir de 1995, no inicio do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, passa a ser o Pró-Saneamento, destinado à ampliação da oferta de saneamento a toda a população do país, em especial as camadas de baixa renda.. Tabela 6 -Investimentos como proporção do PIB 1970 – 97. Período 1970-1979 1980-1989 1990-1994 (Pronurb) 1995-1997 1995 1996 1997. Investimento (%) 0,34 0,28 0,10 0,17 0,10 0,17 0,25. Fonte: Abicalil Apud Alvarez, 2000, p.12.. Atualmente o poder público acha-se muito limitado ao atendimento das crescentes demandas desses serviços. A inadequação ou mesmo a falta dos serviços de saneamento constituem sérios riscos à saúde pública, principalmente no que tange a doenças de veiculação hídrica, e em especial nas regiões Norte e Nordeste onde encontram-se os menores índices de cobertura. A ausência de tratamento adequado dos resíduos constitui-se na principal causa de degradação ambiental, de forma que, num contexto de urbanização e industrialização aceleradas a poluição das águas nessas áreas limita os usos múltiplos dos recursos hídricos (abastecimento de água, turismo, lazer, pesca, irrigação, geração de energia, entre outras) impactando negativamente nas economias das regiões afetadas..

(19) Diante desse cenário de atrofia dos mecanismos de financiamento que sustentaram nas décadas passadas o setor de saneamento básico no pais, devido principalmente a incapacidade de endividamento, perda de pessoal técnico e gerencial qualificado e influência de políticas nefastas, a partir de 1995, o governo anuncia uma séries de reformas cuja finalidade é recuperar a capacidade de investimentos nos setores de infra-estrutura no país. Para isso o governo passou a focar o setor de infra-estrutura através do Programa Nacional de Desestatização (PND), que passou a ser um elemento importante para a participação privada no setor. Desta forma, as novas políticas para o setor devem estar em conformidade com o novo modelo de desenvolvimento do Estado, que para tal estabelece como metas prioritárias a redução do déficit público, via menor participação do Estado no mercado, ensejando a privatização de empresas estatais e enxugamento do quadro de funcionários das empresas públicas como forma de diminuir os custos das mesmas.. O foco central da Política Nacional de Saneamento na década de 1990 é caracterizado pela ênfase na modernização e ampliação da cobertura dos serviços cujo objetivo principal nas gestões do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) era atingir a universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água, coleta, tratamento e destinação final dos esgotos sanitários e dos resíduos sólidos, previstos até 2010, com volume de investimentos previstos pelo Governo Federal, em 1998, de R$ 44,2 bilhões. Essa política não chegou a ser institucionalizada na forma de lei, o que prejudicou sua implementação (TUROLLA, 2002, p.17). A universalização pressupõe a garantia de fornecimento no nível da demanda essencial, o cumprimento dos padrões de qualidade em consonância com a manutenção da saúde pública, a preservação do meio ambiente e o atendimento adequado aos usuários diretamente envolvidos, de acordo aos direitos dos consumidores, bem como a aplicação do moderno Código de Defesa do Consumidor (PENA; ABICALIL, 1999, p.120). O fornecimento dos serviços de saneamento devem ser respeitados tanto no caso de serem prestados pela iniciativa privada ou por empresas públicas.. 3.1 CARACTERÍSTICAS DO MODELO INSTITUCIONAL. As prestações dos serviços de água e redes de esgotos, por reflexo ainda do PLANASA, são atendidas por 255 CESBs mais a autarquia estadual do Acre, através de concessões municipais 5. A empresa de Mato Grosso municipalizou a prestação dos serviços, devolvendo os serviços de saneamento às prefeituras..

(20) e que correspondem a aproximadamente 80% da população atendida pelos serviços de saneamento.O PLANASA realizou grandes investimentos e dessa forma foi possível melhorar de expressivamente o abastecimento de água e serviços de esgoto com relação aos baixos níveis verificados no período anterior (Tabela 7 e 8).. Tabela 7 - Realizações do PLANASA % População urbana atendida. 1970. 1991. 1995. Abastecimento de água. 60. 86. 91. Esgoto (rede coletora). 22. 49. 66. Fonte: Parlatore, 2000, p.285-286. Nota: Em 1991, apenas 20% da população urbana eram atendidas por estações de tratamento de esgotos.. Tabela 8 -Cobertura regional em 1991 % Norte. Nordeste. CentroOeste. Sudeste. Sul. Total. Água. 67,0. 68,0. 80,0. 93,0. 90,0. 86,0. Esgoto (coleta). 2,0. 13,0. 33,0. 70,0. 18,0. 49,0. Fonte: Parlatore, 2000, p.286.. Conforme Parlatore (2000), ainda que importantes realizações tenham sido feitas, o PLANASA não logrou a universalização dos serviços, principalmente nas regiões onde os índices de pobrezas são mais significantes, como as regiões norte e nordeste, as quais os tratamentos de esgotos são quase nulos. Os dados apresentados no capítulo anterior também demonstram que persistem as diferenças regionais. Algumas diretrizes do PLANASA jamais lograram êxito, exemplos, como; a) a eliminação do déficit de abastecimento de água e serviço de esgoto; b) política tarifária com vistas a equilibrar receitas e despesas, introduzindo simultaneamente subsídios cruzados6 com ênfase ao atendimento aos consumidores de baixa renda; c) desenvolvimento institucional das CESBs e dotar as companhias estaduais de uma visão empresarial; d) auto-sustentação financeira do setor, através da consolidação dos. 6. O subsídio cruzado parte do princípio de que quem consome mais paga mais por m3 de água, como forma de subsidiar os consumidores de baixa renda..

(21) Fundos de Água e Esgoto (FAEs) estaduais, via recursos do FGTS e transferências orçamentárias federal e estaduais; e) estudo de viabilidade global em âmbito estadual e não municipal ou de cada sistema, f) a excessiva prioridade de construção de sistemas em detrimento do setor de operações, acarretando posteriormente uma degradação dos sistemas e um índice bastante elevado de perdas, que, na avaliação de Turolla, (2002, p.13), isso se deve também porque o BNH não financiava o setor de operações. Advém também a constatação que os empreiteiros e fabricantes de equipamentos, exerciam um poderoso lobby para área de construção sem se preocupar com a operação desses sistemas construídos, visto que, o lucro advinha do custo de construção e não da operação. Como as diretrizes e as metas propostas não foram atingidas de forma plena, o PLANASA foi extinto em 1992.. Alguns problemas foram decisivos para a extinção do PLANASA, conforme destacado por Parlatore (2000, p.286-287), os mais importantes são: ♦ A rigidez do modelo, excessivamente uniforme e centralizado, não contemplando, portanto, as diferenças regionais e as peculiaridades locais e capacidade financeiras nas três esferas de governo; ♦ A Constituição Federal de 1967 que concentrou fortemente os recursos na união, reduzindo as receitas dos estados e municípios, resultando em perda de aporte financeiros das autoridades locais e estaduais através da integralização das FAEs; ♦ Os municípios ficaram impossibilitados de exercer sua prerrogativa de poder concedente, como previsto na Constituição Federal; ♦ Os municípios que não aderiram ao plano ficaram à margem dos financiamentos e ainda obrigados a custear com seus próprios recursos, na maioria das vezes escassos e insuficientes; ♦ As dificuldades financeiras das companhias e dos estados impossibilitavam de receber recursos adicionais, que eram resolvidos com programas de refinanciamento, acentuando o endividamento; ♦ O fator mais importante de sustentação do plano - a cobrança de tarifas realistas - ficou impossibilitado pelas políticas de combate a inflação e contenção salarial (arrocho salarial);.

(22) ♦ Durante o PLANASA o êxodo rural acentuou-se bastante, implicando no crescimento desordenado das cidades e levando consequentemente ocupação de grandes áreas urbanas, tornando-se cada vez mais oneroso sanear tais espaços; ♦ Endividamento crescente, a cobrança de tarifas não condizentes com a realidade, falta de capacidade em atingir altos padrões de desempenho além da baixa produtividade e custos crescentes por ingerência políticas nas CESBs; e ♦ Implementação de tecnologias incompatíveis com a realidade nacional, fazendo-se com que houvesse elevados custos em obras e por conseqüência a deterioração econômicofinanceira do sistema.. Atualmente, há uma grande preocupação a respeito de qual seria o modelo institucional mais adequado para o setor. Na opinião de Parlatore (2000), dois fatores são preponderantes na indefinição desse novo modelo a ser implantado. A desordem administrativa das CESBs criou um obstáculo a obtenção de novos créditos e amortizações de empréstimos anteriores, devido as administrações inadequadas, e a perspectiva de privatização e parceria entre as esferas públicas e privadas impossibilitou a introdução de um modelo institucional exclusivamente público, de maneira que, mediante a expectativa de privatização "tornou-se a questão de saber a quem cabe determinar a prestação desses serviços e , conseqüentemente quem tem o poder de agir como poder concedente ." (Ibid., p.288). Dessa forma poder-se-ia dizer que a iniciativa privada necessita de horizontes claros para investir.. A Constituição Federal, de 1988, expressa claramente, no seu inciso V do Artigo 30, que a titularidade dos serviços de interesses local é de competência dos municípios, nesse caso enquadram-se a grande maioria dos municípios brasileiros, mas onde predominar o interesse comum na prestação dos serviços, como no caso das regiões metropolitanas, não há clara definição constitucional, permitindo nestes casos interpretações variadas.. Entretanto, algumas iniciativas políticas foram tomadas, com o intuito de disciplinar a prestação dos serviços de saneamento. O governo federal apresentou o projeto de lei federal PL 266/96, que visa dentre outras coisas disciplinar a prestação dos serviços de saneamento, ou seja, trata da titularidade sobre as atividades de saneamento, quando afetar principalmente a prestação dos serviços de interesse comum (chamados também de serviços integrados). Outra iniciativa foi a instituição de programas federais na década de 1990 voltados para a redução das desigualdades socioeconômicas e para modernização do desenvolvimento.

(23) institucional dos sistemas de saneamento. Alguns exemplos como: Programa Pró-Saneamento com utilização de recursos do FGTS e a instituição de diversos outros programas complementares como o Programa de Ação Social em Saneamento (PASS) que visa o atendimento de serviços de água, esgoto e coleta de lixo às populações carentes de grandes cidades e municípios de pequeno e médio porte. Têm-se também programas voltados para a melhoria da qualidade da água, geração de emprego etc. Com destaque para o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) que visa modernizar o setor estimulando a eficiência e eficácia da prestação dos serviços, contando com recursos do Banco Mundial. Instituir ajuda financiamentos aos estados para criação de mecanismos de regulação e controle dos serviços de saneamento, motivados pelas recentes privatizações no país, além do mais as CESBs desde que foram criadas nunca submeteram-se a nenhum tipo de regulação dos serviços prestados.. Há, também, a existência de um Projeto de Lei n.º 4.147, apresentado pelo Poder Executivo à Câmara dos deputados em 2001, que até o momento não foi ainda apresentado no plenário para votação. Este projeto reafirma a titularidade dos serviços de interesse local aos municípios mesmo que estes estejam inseridos em regiões metropolitanas, aglomeração urbana ou micro-região. Porém, se ao menos uma das atividades de infra-estrutura ou instalações operacionais envolver mais de um município, será considerado de interesse comum e sua titularidade será do respectivo estado, salvo o Distrito Federal que teria a titularidade em sua área geográfica. Entretanto, essa possibilidade dos estados terem a titularidade dos serviços na forma como prevê o Projeto, atingiria 459 municípios apenas do total de 5.559 municípios brasileiros, o que representa 8,3% dos municípios, acontece que esse pequeno número de municípios representa os melhores sistemas com viabilidade econômico-financeira (TUROLLA, 2002, p.19).. Enquanto não se define o direito pela titularidade dos serviços nas unidades federativas do país, as incertezas persistirão, de toda forma: Os obstáculos a superar, como a falta de uma política bem definida de privatização do setor e a indefinição quanto ao exercício das funções do poder concedente, são problemas momentâneos. É justo supor que a desenvoltura da concessão privada de serviços de saneamento é bastante provável.(PARLATORE 2000, p.290)..

(24) Evidentemente que não há unanimidade em torno da idéia de participação privada no setor e argumentos, consistentes de certa maneira, evidenciam ue grandes transformações poderão ocorrer principalmente no que concerne à capacidade reguladora do Estado na orientação científica e tecnológica local de avaliar e adaptar novas tecnologias às especificidades socioeconômicas e ambientais do país.. Andreoli e Pelaez (2000), observam que a passagem do Estado interventor para o Estado regulador deveria ser resultado de um processo de longo prazo e não é o caso brasileiro, que ao que tudo indica implementa um projeto político desarticulado e de curto prazo com vistas muito mais a melhorar a imagem do país no cenário internacional, afetado profundamente pela inflação e pela crise da dívida externa, do que aumentar a eficiência dos serviços públicos. Exemplificando o argumento acima, para o setor de saneamento no país, fica claro que a criação de um sistema de inovação tecnológica no setor de saneamento, a exemplo da Companhia de Saneamento do Paraná (Sanepar), onde somente foi possível devido a capacitação tecnológica da Companhia. Essa capacitação foi gerada por meio de um vetor de capacitação interligado a partir dos níveis micro, meso e macroeconômico e que também pode se constituir ao mesmo tempo como inibidor desse mesmo processo.. O nível macro é o ponto de partida da análise, baseado no fato de que as políticas de desenvolvimento, dos governos militares, propiciaram a geração de um modelo de financiamento centralizado para o setor de saneamento cuja viabilidade técnico-econômica encontrava-se fundamentado na criação de empresas estaduais controladoras dos sistemas de saneamento dos municípios via concessões. No nível micro, foi o resultado da criação das (CESBs), que no decorrer das três últimas décadas do século XX, viabilizou o acúmulo de conhecimento na operação adaptação e desenvolvimento de novas tecnologias adaptadas às realidades locais. Essa capacitação tecnológica fez com que surgissem demandas específicas por conhecimento científico e tecnológico, de empresas privadas e universidades, propiciando a incubação de sistemas locais de inovação. No nível meso esse processo de incubação gerou o aparecimento de clusters locais na área de saneamento, que tende a ser reforçado através das trocas de pesquisa e experiências entre as CESBs, constituindo-se no que se chama de um sistema setorial de inovação tecnológica, e tendo como exemplo o PROSAB - Programa de Pesquisa em Saneamento Básico através do estimulo à formação de redes nacionais de pesquisa..

(25) Com a política de privatização do setor de saneamento o modelo de operação dos sistemas de saneamento municipais passará por profundas transformações. Isso causará impacto tanto no nível micro quanto meso, na medida em que o sistema setorial de inovação baseia-se na cooperação entre as CESBs e que pelo modelo de gestão estatal não concorriam entre si. Ou seja, com a privatização essas condições deixariam de existir pelo desestimulo do capital de curto prazo agindo como inibidor dessa rede nacional de pesquisa das CESBs, (ANDREOLI; PELAEZ, 2000, p.8).. Tendo como agravamento, o marco regulatório prevê a transição do atual modelo centralizado estadual de gestão dos serviços de saneamento para um modelo descentralizado em nível municipal e operado por empresas privadas, ainda que os arranjos institucionais, conforme prevê o projeto de lei 266, venham repassar a titularidade dos serviços aos Estados, quando o atendimento envolver dois ou mais municípios, (porém na totalidade dos municípios brasileiros não possuem os chamados serviços integrados). Ficariam, portanto os municípios com "(...) o controle da gestão dos respectivos sistemas de saneamento, o que causaria, por conseqüência, uma dispersão do poder para concessão dos serviços" (ARAÚJO apud. ANDREOLI; PELAEZ, 2000, p.7).. A centralização da atividade regulatória no nível federal de agências especializadas a exemplos da ANATEL, ANEEL e ANP, respectivamente nos ramos de telecomunicações, energia elétrica e petróleo, permite, em princípio, um maior controle técnico e político das estratégias privadas do setor e mesmo o desempenho desses mercados. Diante uma regulação que deve ser reconhecida como prerrogativa do poder concedente subnacional perguntar-se-ia então: Qual seria a capacidade dos órgãos municipais e mesmos estaduais de induzir indiretamente o desenvolvimento de tecnologias mais eficazes e adequadas à preservação do meio ambiente e ainda mais, de que maneira a universalização dos serviços principalmente no que tange as camadas mais carentes da população seriam realizados? Como se vê, à capacitação para o exercício de regulador nas mãos de diferentes municípios existente pode constituir-se um risco “regulatório”.. A coordenadora Executiva do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) Lazzarini (2002), observa que a tendência de privatização dos serviços de saneamento leva a um enfraquecimento dos direitos dos consumidores e ressalta que a maioria dos países.

(26) desenvolvidos não privatizou o setor de saneamento. Países como Canadá; Japão; Bélgica; Suécia; Itália; Alemanha; Dinamarca e Áustria nesses países 100% dos serviços são públicos, sendo que apenas nos EUA 85% são públicos. As experiências da Inglaterra e França que privatizaram seus serviços não foram tão animadoras, segundo Lazzarine (2000):. - Na Inglaterra, dois anos após a privatização as tarifas tiveram aumentos da ordem de 30% e os lucros das empresas alcançaram até 360%; - A França, tem 75% da água potável é controlada por grandes empresas privadas, que são as maiores do mundo, totalizando atualmente cinco empresas. E no caso dos esgotos a participação privada é de apenas 40%.. Como se vê a falta de uma política clara de privatização e a falta de um desenho claro e adequado das estruturas de regulação e controle para o setor, continua a ser o maior empecilho, mas de toda forma a parceria público-privado na prestação desses serviços parece ser inevitável.. 3.2 ALGUNS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO PRIVADA NO SETOR. Não bastante os argumentos mostrados no item anterior uma série de problemas foram se avolumando no decorrer dos anos. Esses problemas nos remetem a esse atual cenário de mudanças de agentes na gestão dos serviços de saneamento, se não vejamos alguns problemas:. 1. Prioridade na produção de água em detrimento da distribuição fazendo elevar os números de perdas do consumo; 2. No inicio priorizou-se o abastecimento de água relegando o esgotamento sanitário para segundo plano, conforme visto na Tabela 7, causando sérios impactos ambiente; 3. Atuação comercial deficiente, fazendo com que ocorresse perda de faturamento e de arrecadação devida principalmente à deficiência na medição do consumo, estrutura tarifária inadequada e regras eficazes para corte por falta de pagamento; 4. Atendimento inadequado com lentidão na solução dos problemas; 5. Atraso tecnológico e gerencial, elevando os custos operacionais; 6. Ingerência política nas gestões; e.

(27) 7. Baixos níveis de abastecimento de água e tratamento de esgotos gerando sérios problemas de saúde, como aumento das doenças de veiculação hídrica e poluição do meio ambiente.. Pela análise da Tabela 9, verificamos a perda dos órgãos públicos na capacidade de captar recursos, devido principalmente pela incapacidade de planejamento e gerenciamento capazes de obterem aprovação. É valido observar que para obtenção de recursos do FGTS as companhias necessitam demonstrar índices de desempenho previamente acordado.. Tabela 9 - Dados sobre a capacidade de pagamento de estados, municípios, companhias de saneamento e órgãos municipais de saneamento - 1996/97 1996. Tomador. Estado. 1997. N.º de solicitações N.º de com possiblidades solicitações de captação de analisadas emprestimos. %. N.º de solicitações analisadas. Nº de solicitações com possiblidades de captação de emprestimos. %. 15. 3. 20,0. 18. 6. 33,0. 1.177. 647. 55,0. 1.676. 587. 35,0. Companhias estaduais. 19. 12. 67,0. 20. 11. 55,0. Serviços municipais. 0. 0. -. 41. 33. 75,0. Municipio. Fonte: BNDES Apud. Parlatore, 2000, p. 295.. A deterioração econômico-financeira das CESBs, empresas municipais e autarquias ao longo dos anos, demonstram bem a reduzida capacidade dessas empresa em alavancar recursos para fazer face as necessidades de investimentos. Como reflexo da perda de capacidade de endividamento do setor público os financiamentos com recursos do FGTS reduziram-se de uma média de R$ 773 milhões, em 1996, para R$ 356 milhões, em 1997, uma redução de 46% no montante de recursos. No ano de 2000, o endividamento de curto prazo das CESBs eram da ordem de R$ 3,3 bilhões que representavam 35% das receitas operacionais, o que reforça a limitação da capacidade de pagamento dessas empresas7.. O capítulo anterior indica que a superação do déficit do setor de saneamento deverá requerer investimentos bastante elevados e dessa forma, evidenciando a magnitude dos obstáculos a serem superados. Apesar das necessidades de investimentos serem elevados, o governo 7. Dado citado em Abicalil (2002, p.127)..

(28) federal, do então Presidente Fernando Henrique Cardoso, através da resolução de n.º 2521, do Conselho Monetário Nacional, em 1998, vetou todas as linhas de financiamento para o setor de saneamento via recursos do FGTS, ficou estabelecido que qualquer investimento público será contabilizado como despesa e conseqüentemente lançado na conta de passivo público, aumentando assim o déficit público. É com base nesses problemas que devem ser analisadas a proposta do governo na potencialização da iniciativa privada e dos setores públicos na prestação adequada dos serviços de saneamento.. Como previsto pela Constituição Federal, a prestação dos serviços de saneamento é de responsabilidade dos municípios (principalmente), e dos estados, mas os investimentos são de responsabilidades de todos os níveis de governo, e em particular, o governo federal é quem gerencia os programas de investimentos financiados a partir de recursos do FGTS, do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e de fontes externas.. O Programa de Fomento à Parceria Público/Privado para Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário (PROPAR), com recursos da CEF (Caixa Econômica Federal) e do BNDES, financiam os estudos necessários à preparação da participação privada no setor mediante concessões (parcial ou plena) ou na criação de uma empresa de economia mista público/privada. Este processo de financiamento não ficará sujeito às mesmas restrições que impediram as CESBs de obterem financiamentos mediante instituições públicas.. A CEF instituiu, programa de Financiamento a Concessionários Privados de Serviços de Saneamento (FCP/SAN), destinados a financiamentos em concessões operadas por agentes privados o FCP/SAN-BNDES, também financia investimentos em concessionários administrados por agentes privados em obras de infra-estrutura com recursos do BNDES e o FCP/SAN-FGTS aplicará recursos do FGTS.. Os governos estaduais têm tomado iniciativas no sentido de reestruturar as operadoras estaduais. A Cedae (Rio de Janeiro) e a Cesan (Espírito Santo) encontram-se em avançado processo nas operações para suas privatização. A Sanemat (Mato Grosso) municipalizou a prestação de serviços, devolvendo os sistemas locais de oferta de serviços sanitários às.

(29) prefeituras municipais. A Cagece (Ceará) ampliou seus mercados de operação no interior do estado e subconcedeu parte de suas operações na capital Fortaleza para um operador privado.. Atualmente há no Brasil cerca de 26 concessões municipais, plenas ou parciais localizadas unicamente nas regiões Sul e Sudeste e em cidades de porte médio (Quadro 1). Há também 9 CESBs em processo de transformação institucional com alguns casos já bastante avançados como os mencionados acima e dois casos de acionistas privados que são o da Sanepar (Paraná), (Quadro 2), que seguindo as diretrizes do processo de privatização vendeu 39,6% de suas ações em 1998 a um consórcio privado formado pelos grupos: Construtora Andrade Gutierrez, Companhia Paranaense de Energia Elétrica (Copel), ao Grupo Dominó (liderado pelo então Banco Opportunity) e o grupo Francês Vivendi. Na Saneatins, (Tocantins), o grupo privado Emsa chegou a ter o controle acionário, mas depois retornou ao Estado. Porém, tanto a Sanepar quanto a Saneatins continuam sendo de Economia Mista (como as demais CESBs) porém com Administração Privada. Como se vê em ambos os casos o governo detém o controle acionário.. As perspectivas futuras demonstram que haverá um forte incremento das participações privadas, sejam por intermédios de aumento dos números de concessões privadas, quer por participação minoritária ou majoritária nas CESBs ou mesmo pelo surgimento de novas formas de organizações para prestação dos serviços a exemplo de empresa para prestação de serviços por contrato de gestão entre outras formas.. Os quadros 1 e 2 demonstram respectivamente alguns programas de privatização dos serviços de água e esgotos em nível municipal e as transformações institucionais que algumas CESBs estão passando, no caminho as diferentes formas de parcerias que poderão ser instituídas ao longo das recentes transformações em curso no país.. Fica evidenciado que o modelo de privatização a partir do domínio municipal, no Brasil, não seguiu a seqüência lógica de outros países em que os sistemas regulatórios precederam a parceria público/privado. O que nota-se é a inexistência de uma estrutura regulatória nos municípios. E fora esse particular, o modelo de privatização no Brasil apresenta muitas semelhanças com o modelo francês, baseado no domínio municipal da prestação dos serviços de águas e esgotos..

(30) Pela análise do quadro 1, até junho de 1999, 28 licitações foram realizadas contemplando um total de 32 municípios; ♦ A maiorias das concessões privadas estão concentradas nos Estados de São Paulo com 17 municípios (sendo que Ourinhos e Jaú concentram duas concessões cada um: sendo uma para água e outra para esgoto). No Rio de Janeiro existem 13 municípios (7 áreas de concessões) isto porque duas concessões abrangem 8 municípios consorciados na Região dos Lagos no Rio. Há ainda mais quatro concessões municipais, fora do eixo Rio-São Paulo: Paraná, Espírito Santo, Pará e Mato Grosso do Sul; ♦ Os contratos firmados têm optado por concessões plenas8 ou parciais, respectivamente no Rio de Janeiro e em São Paulo. Neste último estado, em especial, a opção foi por concessões parciais e do tipo BOT9, e não plena. Isso pode ser explicado pelo temor de desgaste político, pelas perdas dos serviços ou inadequação nas prestações desses serviços na hipótese de agentes privados não demonstrar capacidade de resolver os problemas; ♦ O investimento total previsto é de R$ 1,09 bilhões, sendo que esse valor não contempla os estados de Espírito Santo, Pará e Mato Grosso Sul, cujos valores ou não foram divulgados ou estão estimados em reais; ♦ A maciça concentração dos investimentos nas regiões sul e principalmente sudeste, contribuem ainda mais para aumentar as disparidades regionais dos serviços de saneamento; ♦ E, por fim, vale ressaltar que há tanto contratos de concessões com municípios de população superior a 200 mil habitantes (6) quanto de municípios com população inferior 8 Contrato de concessão plena a empresa privada tem total responsabilidade sobre a operação, manutenção, administração e investimentos de capital para expansão da oferta dos serviços de saneamento básico (água e esgoto) e recebe diretamente o pagamento pelos consumidores. 9. Concessões Parciais Precedidas de Obras Públicas do Tipo BOT (Build, Operate, Transfer) - nesse tipo de concessão a empresa não administra o sistema já existente e sim constrói uma nova instalação específica sobre a qual poderá auferir as receitas relativas à prestação desse novo serviço, ficando também com a responsabilidade pela administração dessa nova instalação. Vale ressaltar que ao final do período de concessão o poder concedente poderá licitar novamente os serviços ou passar a operar diretamente, porque os ativos operacionais são de propriedades do poder concedente..

(31) a 10 mil habitantes (3), o que parece ajudar a combater os argumentos de que as concessões privadas restringem-se somente a municípios maiores.. Vale ressaltar que é justamente nos menores municípios que se concentram as populações com níveis de renda mais baixos e, portanto, com menor capacidade de pagamento de tarifas. É também nesse agrupamento de pequenos municípios que, na maioria das vezes pela ausência de economias de escala, os custos unitários de implantação e operação dos sistemas são mais elevados. Mas é verdadeiramente nesses municípios que a participação governamental deve ocorrer pela concessão de subsídios em circunstâncias excepcionais de forma a ajudar o cidadão menos favorecido economicamente para pagar pelos custos dos serviços, e auxiliando na implantação de estações de tratamento de esgoto, principalmente porque o beneficiário pelo tratamento de esgoto seria a própria comunidade ao contrário do abastecimento de água em que o beneficiário é apenas o indivíduo (KELMAN, 2002, p.71).. Em alguns casos os consócios de empreiteiras incluem uma empresa estrangeira especializada em operação e gestão, ficando a cargo das empresas nacionais a construção de infra-estrutura, que nos remota aos tempos do PLANASA, em que havia excessiva ênfase na construção de sistemas em detrimento da operação. Dessa forma deveria se propor o pagamento por resultados obtidos dos serviços de saneamento e não o pagamento de empresas construtoras de infra-estrutura. Por que desta forma estaria se pagando por resultados alcançados e não por promessas (Ibid., p.71)..

(32) Empresa. Localidade e população (mil Grupo privado hab.).. Modalidade. Data de contrato e início da operação. Invest. (R$ milhões). Principais obras e instalações. Águas de Limeira. Limeira (SP)-217. Consócio CBPO /Lyonnaise des Eaux. Plena. 1/9/1994 início 02/06/1995. Elevatórios e 110 tratamento de esgotos Adutoras, reservatório e redes de água, 73 redes elevatória e tratamento de esgoto Adutoras, redes e tratamento de água, redes, 230 elevatórios e tratamento de esgoto. Águas de Juturnaiba. Araruama, Saquarema e Silva (RJ)-200. Consórcio Developer, Cowan, Queiroz , Trana e Erco. Plena. 1/12/1997 início 16/03/1998. PróLagos. Cabo Frio, Búzios, São Consócio PEM, Pedro dAldeia, Monteiro Aranha, Iguaba e Arraial Planup e Epal do Cabo (RJ)220./700 no verão. Plena - Exceto arraial do cabo (somente água). 25/4/1998 início 13/7/1998. Parcial Tipo BOT (tratamento de esgoto). 18/1/1996 início 15/9/1998. Emissários e 30 tratamento de esgoto. Parcial (tratamento de esgotos). 11/3/1996 início 15/5/1998. Emissários, elevatórias e 25 tratamento de esgoto. Plena. 22/10/1997 início 1/1/1998. Companhia de Saneamento Jundiaí (SP)-289 de Jundiaí. Consórcio Augusta Velloso, Coveg e Tejofran. Cavo Itu Serviços de Sanea-mento S.A. Itu (SP)-113. Águas do Imperador. Petropólis (RJ)240. Companhia Auxiliar de Viação e Obras - grupo Camargo Corrêa Consórcio Developer, Cowan, Queiroz Galvão, EIT e Trana. Ambient Serviços Ambientais. Ribeirão Preto (SP)-450. Consórcio REK e CH2M Hill Intl. Co.. Parcial (tratamento de esgoto). Águas de Mandaguahy. Jaú (SP)-97. Consórcio Amafi, Multiservice, Tejafran e Resil. Parcial (produção de água). Campos (RJ)-350. Consórcio Developer, Carioca Christian Nielsen, Cowan e Queiroz Galvão. Plena. 16/9/1996. 92. Niterói (RJ)-450. Consórcio Developer, Carioca Christian Nielsen, Cowan e Queiróz Galvão. Plena. 24/10/1997. 175. Águas de Paranaguá. Paranaguá (PR)110. Consórcio Carioca, ChristianNielsen, Plena Developer e Castilho. 6/3/1997 início 5/5/1997. 60. SanearSaneamento Araçatuba. Araçatuba (SP)158. Consórcio Arnafi, Multiservice, Tejofran e Resil. 10/5/1996 início 1/1/2000. Elevatórias, emissárias e 13 tratamento de esgoto. Água do Paraíba. Águas de Niterói. Parcial (tratamento de esgotos). 20/9/1995. 24/11/1995 início 15/10/1998. 100. 45. 8,4. Tratamento de água e de esgoto Emissários, interceptores e tratamento de esgoto Tomada de água, estação de recalque, adutoras e tratamento de água Adutoras, reservatórios, redes e tratamento de água e redes de esgotos Adutoras, reservatórios e redes de água, redes elevatórias, interceptores e tratamento de esgoto Tratamento de água.