Índice
Conceito de Finanças Públicas ... 3
Política Económica do Estado ... 3
“Quadro Europeu da Política Orçamental” ... 7
União Económica Monetária ... 7
PEC ... 8
Orçamento do Estado ... 11
Lei de Enquadramento Orçamental (art. 106º/1 CRP) ... 11
Lei do Orçamento de Estado ... 12
Organização OE ... 13
Dinâmica do Estado e Procedimento Orçamental ... 17
Execução Orçamental ... 19
Alterações Orçamentais ... 21
Sector Público e Administrações ... 23
1. Setor Empresarial do Estado / Setor Público Empresarial / Administrações Públicas ... 25
Contabilidade Nacional ... 26
2. Setor Público Administrativo ... 26
Contabilidade Pública ... 26 Unidade Institucional ... 26 Consolidação de Contas ... 27 Desorçamentação ... 27 Descentralização e Independência ... 27 Fiscalização Orçamental ... 29 1. Fiscalização Administrativa ... 29 2. Fiscalização Política ... 29 3. Fiscalização Jurisdicional ... 30 Tribunal de Contas ... 30
Despesas e Receitas Públicas ... 33
Despesa Pública ... 33
Receitas Públicas ... 34
Receitas Patrimoniais ... 34
Receitas Tributárias ... 35
Conceito de Finanças Públicas
Opções na escolha de despesa que o Estado faz, na sua interação com a Economia.
Possibilidades de financiamento do Estado em que o fenómeno financeiro tem restrições e condições - filosofia do monetarismo adotada pela legislação europeia (objetivo máximo de estabilidade dos preços)
Objetivos de política orçamental correspondem a novos modelos orçamentais e o mimetismo de regras. Sendo os principais: equilíbrio politico, equilíbrio dos mercados, repartição do rendimento
o Opções mais utilizadas são as: Diferir, Expandir, Mudar, Reduzir, Abandonar, Substituir.
Para que se realize uma consolidação orçamental (medida da alteração do saldo primário ajustado ao ciclo em percentagem do PIB potencial durante o episódio registado) e realizar um princípio de visão de longo prazo para a sustentabilidade das finanças públicas.
Através:
Plurianualidade – objetivo de destrinçar despesas, fundadas e infundadas, bem como criar barreiras à manipulação de receitas e despesas (favorece uma responsabilidade política)
Técnicas Top-Down - micro-orçamentação (orçamentação de estrutura orçamental e regras que a condicionam) instrumentalizada para macro-orçamentação (objetivos de política orçamental)
Orçamentação de meios - modelos de rubrica (inputs) vs. Orçamentação de fins - modelo de objetivos (outputs)
Política Económica do Estado
Áreas de intervenção macroeconómica de pleno emprego, estabilidade de preços, equilíbrio externo. Através de instrumentos típicos: receita e despesa pública
Numa perspetiva Conjuntural (curto-prazo) - política financeira, monetária
Ou Estrutural (longo-prazo) - política financeira, de intervenção, de reformas estruturais - desenvolvimento, crescimento económico e redistribuição de riqueza
Samuelson – desenvolve a ideia de bens coletivos1
1 Os bens distinguem-se por:
1. Suscetibilidade de exclusão – capacidade para excluir de forma eficiente alguém do acesso a um bem ou serviço
a. Há exclusividade no uso do bem
2. Rivalidade no uso – utilizador não sai prejudicado por mais pessoas acederem a esse bem, extrai na totalidade a utilidade desse bem
Privados – preenchem os dois requisitos
Públicos/Coletivos – não preenchem os dois requisitos. Ex: defesa nacional
Pode gerar efeito de boleia (retira benefícios da existência sem ter que suportar os custos correspondentes) e uma sobre-exploração desse bem
Sendo de todos, ninguém está disposto a produzi-lo para dar a terceiros: risco de subprodução (Estado terá que assegurar a produção)
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Musgrave, 1959 – assumidamente keynesiano, desenvolve a partir de Samuelson as 3 “funções musgravianas” do Estado:
1. Função de Alocação de Recursos – mais consensual de todas, até para liberais extremos (ex: Nozick, anarca libertário) – reconhece-se que há hipótese para o Estado intervir devido às “falhas de mercado”
A. Bens Coletivos: não há interesse em financiar este bem devido a terem um “free riding effect”. A única forma de se financiar um bem assim é através do Estado – só ele tem mecanismos coercitivos para internalizar a falha, cobrando impostos
B. Externalidades2: negativas – se não for possível uma solução de Coase, o Estado
deve intervir cobrando taxas pigouvianas (instrumento de receitas); Estado também pode financiar para não haver externalidades (despesa); positivas – Estado assegura o financiamento pois internaliza-se o benefício social
C. Assimetrias Informativas
2. Função de Redistribuição – muito pouco consensual; corrige o resultado do repartimento primário com base em justiça social: princípios marxistas, doutrina social da igreja
A. Nozick (“Anarchy, State and Utopia”, 1974) – Estado Ultramínimo (guarda-noturno) que tem função de segurança e defesa mas pouco mais.
A repartição do mercado é legítima desde que seja adquirida por Título Justo (das possibilidades do trabalho; via gratuita da herança ou doação) e qualquer intromissão que ponha em causa a propriedade privada é inadmissível
B. Hayeck (anos 60, escola austríaca) – todas as formas de intervenção que põe em causa a lógica natural do mercado são ilegítimas e irracionais, pois os resultados do mercado são o pináculo da racionalidade (em função da atuação das pessoas nesse mercado, pagando os fatores de produção).
Semipúblicos – um preenchido e o outro não (não ter uma dá origem a outra)
Recursos Comuns/ Commons: sem suscetibilidade de exclusão mas rivalidade no uso.
Ex: barco a pescar em águas internacionais, todos podem aceder, mas quem chegar depois já tem menos peixe para pescar; baldios
o Não há considerações sobre a sustentabilidade do bem o Gera efeito de boleia
Inércia Descordenadora: contraria Adam Smith
Monopólios Naturais/Bens de Clube: suscetibilidade de exclusão sem rivalidade no uso.
Ex: vou ao estádio de futebol, tenho acesso porque pago, mas, uma vez lá dentro, consigo ver o jogo de todos os lugares; acesso a canais no cabo
2 Situações de fatores exógenos ao mercado em que a conduta de um agente económico se projeta na
esfera de outrem, afetando-a para melhor ou pior, sem ser pago um preço pelo benefício ou haver uma indemnização pelo prejuízo
Conservador – o que vale para organizar o mercado, tal como a sociedade, é a tradição. Adapta-se naturalmente por seleção natural não é necessário a intervenção do estado, sendo totalmente contra a planificação da Economia.
Justiça de Fins – igualdade de resultados (+ Friedman)
C. Rawls (anos 70) – importância de retornar às origens sobre o véu de ignorância em que todos vamos desejar liberdade e propriedade. Para assegurar temos que aplicar o princípio maximin (em que se maximiza aqueles que estão na pior situação possível – escolhemos a melhor pior situação possível)
Justiça de Meios – igualdade de oportunidades (+ Dworkin) D. Pensamentos Marxistas
3. Função de Estabilização Macroeconómica – pouco consensual; instrumentos macroeconómicos que exploram a ação dos multiplicadores e das despesas
Debate surge entre se a estabilização é automática ou através de medidas mais efetivas do Estado.
Estuda-se os grandes agregados económicos, ao nível da procura agregada e da oferta agregada.
A. Keynes estudou que se deveria utilizar o G como fator de estabilização, numa lógica de contraciclo.
Y = C + I + G + NX
(produto = consumo + investimento + despesa pública + exportações)A nível interno / economia fechada:
Y = C (y – T(y)) + I + G
Rendimento das empresas e famílias | Impostos sobre os rendimentos Análise a curto prazo, dos ciclos curtos da economia, numa perspetiva de flutuações.
Output Gap Negativo – para desenvolver o Estado deve intervir e aumentar a despesa pública (apoio aos desempregados – subsídio de desemprego, funciona como estabilizador automático para as pessoas conservarem alguma capacidade de consumo); as despesas com investimento dão dinamismo económico e o motor público mobiliza o investimento privado.
o Efeito Multiplicador sobre a Economia – por ação do multiplicador há aumento do produto – sobre a despesa o Multiplicador dos impostos – pode-se reduzir a carga fiscal que
liberta riqueza disponível e mantém incólume as possibilidades de consumo – menos célere porque não tem via direta (primeiro afeta T, que afeta C e afeta y) e é menos rápido e efetivo que o da despesa
Output Gap Positivo – excesso de consumo tem o perigo de inflação; tem que se conter o consumo privado para diminuir a tendência inflacionista
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o Estado pode aumentar impostos
Argumentos que justificam a intromissão do estado na Economia. Tipologia das funções financeiras do Estado para a coleta de receitas e despesas.
“Quadro Europeu da Política Orçamental”
Keynes: visão que promove o pleno emprego, foco na procuraFriedman: visão neoclássica que combate a inflação, impulsiona-se a oferta
A inflação tem que ser contida pois cria um quadro de expetativas em que surge um certo tipo de inflação em que os preços aumentam antecipadamente
Tinha que se definir taxas de inflação máximas e tudo se mobilizaria em torno desse objetivo – “rules rather than discretion”
Regras económicas e de política monetária estabilizadora acima de tudo
Política da UE tem o objetivo cimeiro da estabilidade dos preços
Mas, contrariamente, a atual política expansionista não está a criar o esperado nem a aumentar a inflação (há até deflação) – armadilha da liquidez – ex: compra de títulos das dividas injetando dinheiro na Economia
No quadro europeu, é importante perceber que a política monetária está no BCE mas a política orçamental ainda está nos Estados-membros
União Económica Monetária
Apenas estão no Euro, 19 dos 28 membros da UE. Os que não estão, dividem-se em 3 grupos:
1. Aqueles com condições e que não quiseram – UK e Dinamarca 2. Aqueles sem condições
3. Aqueles que estão no período de convergência (e estão a adquirir as condições necessárias)
3 fases da UEM
1ª fase – até 1990/93: Tratado da UE lançou as bases de convergência, com as condições para os Estados entrarem – reforço das políticas económicas dos Estados para se criar um mercado único. Começa a livre circulação de capitais
2ª fase – de 1994 a 31/12/98: fase da transição e da convergência nominal dos Estados com programas de convergência – países que se propunham a aderir convergiram nas taxas de inflação, de juro, de câmbio e das variáveis orçamentais (regras de défice e dívida pública – défice não superior a 3%);
Aprovado o Pacto Estabilidade e Crescimento (PEC) – regulamento comunitário vinculativo para os Estados
Natureza preventiva em que os países submetem programas plurianuais para reduzir défice – na base desses programas há uma fiscalização multilateral do Eurogrupo, Comissão Europeia e etc
Natureza sancionatória com instauração de procedimentos por défice excessivo – países podem justificar-se mas se não progredirem podem ter sanções (multas)
3ª fase – a partir de 1999: quando é adotada a moeda única (adaptação até circulação em 2002); todos os países apresentam PEC para garantir que sejam cumpridos e que as finanças públicas a longo prazo são sustentáveis (reformas estruturais em setores estruturantes para reduzir despesa a longo prazo) – ex: pensões passam para capitalização privada
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PEC
Surge como a necessidade de coordenação das políticas orçamentais - supervisão multilateral das políticas orçamentais dos Estados: estatuto do programa e conteúdo (quadro global da política, perspetiva económicas, equilíbrio das contas públicas, análise de cenários alternativos, qualidade das finanças, sustentabilidade, elementos institucionais)
Aplicabilidade do PEC logo em 1999 – hoje são apenas Programas de Estabilidade
Estados apresentam à Comissão Europeia e mais tarde ao Eurogrupo, Ecofin e etc. – programas bienais que de ano a ano se atualizam (e aí começam a contar mais dois anos)3
o Programação plurianual4 macroeconómica deslizante – contêm objetivos
orçamentais a médio prazo de consolidação orçamental
o Mais importante é a prossecução de objetivos, apresentação de dados e pressupostos para o desenvolvimento, elementos sobre medidas e reformas estruturais.
Vertente Preventiva
Vertente Corretiva (não pode ultrapassar 3% do PIB)
Funcionou bem nos primeiros anos até à crise dos dotcom (2001/2002) em que a Alemanha e a França foram também afetados e deixaram de cumprir o PEC tal como os países economicamente mais fracos (que tinham sido ameaçados) embora sem ameaça de sanções.
Chamou-se a atenção para as fragilidades do PEC
o Cegueira dos 3% défice para economias completamente diferentes
o Cegueira de que toda a despesa pública era tratada por igual (até aquela que era virtuosa e que trazia benefícios) e contabilizada no défice
o Cegueira em que não se ligava ao ciclo económico (pois em recessão o Estado tem certa despesa, como subsídios de desemprego e etc.)
No saldo orçamental (nominal ou global) tem que se distinguir a parte que não tem a ver com o ciclo (despesa estrutural do saldo) e a contabilidade do ciclo.
Reforma 2005
Flexibilização das regras do PEC (posição de caráter rígido e ortodoxo, visão estrita com missão de salvaguardar credibilidade institucional e funcional do PEC vs. Posição de caráter mais flexível, visão que não se fixa só no plafond nominal do défice de 3%)
Propõe-se a substituição do equilíbrio orçamental contabilístico pela estimação dos saldos orçamentais corrigidos das variações conjunturais + qualidade das finanças públicas
o Apenas se acomodou a crítica da dimensão estrutural do saldo orçamental, pois a outra vertente é exógena em que o Governo não tem responsabilidade O Saldo Orçamental tem de ser ajustado ao ciclo.
3 Atualização anual dos programas que constituem peças centrais de programas de médio prazo
(programação orçamental tout court)
Saldo Estrutural – saldo ajustado ao ciclo e que gira em torno do PIB Potencial e a partir dele sabemos o output gap (parte cíclica) e daí calculamos o saldo estrutural – para onde passa a valer a regra dos 3% que avalia o progresso dos países quanto ao saldo orçamental
Saldo nominal = saldo estrutural + saldo cíclico
o Se tornarmos o saldo estrutural positivo ganhamos folga orçamental para em recessão acomodarmos melhor esse impacte.
Sem folga fazemos políticas pró-cíclicas em vez de contra-cíclicas. Deve criar-se folga orçamental que permita afetar recursos a
um determinado fim sem prejudicar a sustentabilidade da posição orçamental do Estado - conceito de espaço orçamental é estreito com o da sustentabilidade das finanças públicas
Crise 2007/2008
Começa por ser estritamente mercados financeiros, alargou a subprime (crash da bolha imobiliária) e expandiu para uma crise de dívidas soberanas e crise do euro.
Espanha e Irlanda: ajudaram os bancos e esse saneamento levou a que fossem ajudados
Resposta europeia à crise: Europa lançou pacotes de estímulo orçamental para que os Estados gastassem para assegurar os empreendimentos imobiliários e o setor da construção civil (que tinha implodido) – em Portugal criou-se a Parque Escolar
Países foram desonerados do PEC, o saldo estrutural caiu e surgiu a crise da dívida pública – Estado deixou de poder aceder aos mercados e aí houve uma crise da dívida soberana (em que Estado não se podia financiar)
Intervenção da Troika e memorando de entendimento – comprometidos com a troika para refazer a economia
Enviesamento deficitário das políticas com o PEC transitoriamente suspenso que depois reganhou força como instrumento rígido e implacável.
Lógica de ajustamento orçamental para melhorar saldo estrutural e melhorar défice primário (ligado à sustentabilidade da dívida pública) – como não podemos fazer desvalorização cambial, era uma tentativa de desvalorização nominal para ser mais competitivo no exterior
1. Reduz-se custos de produção – reflete-se no trabalho em salários e flexibilização da contratação
2. Afetando bens não transacionáveis, esperava-se que se reorientassem para os bens transacionáveis
Alteração do modelo económico seria sustentável?
Não é fácil a mobilidade funcional de que uma “cabeleireira monte componentes elétricos e os exporte para a Alemanha”
Aumento das exportações pode não ser a causa e sim a consequência – pode também ser circunstancial e alheia dada a mudança de economias parceiras
Nazaré: intenção do modelo económico é louvável mas as exportações são a consequência e não a causa.
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2011: revisão do PEC – “Six Pack”
5 regulamentos e 1 diretiva (tem que ser transposta) – reforço das medidas de supervisão multilateral e associa-lhe novas sanções
Um deles versa sobre o desvio significativo nos Estados + desequilíbrio macroeconómico = medidas de emergência para voltar a consolidar as economias
Surge o conceito de desvio significativo complementado com mecanismo de sanções, tem como referência o saldo estrutural - critério quantitativo de 0,5% .
Assinou-se Tratado que cria Mecanismo Europeu de Estabilidade (assistência financeira), Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação da UEM (reforça pilar económico da UEM).
Discussão de qual a sede própria das regras de ouro (concretizada no Pacto Orçamental, garante-se que o saldo estrutural anual das administrações públicas tem o limite de 0,5% do défice; dívida não pode ser superior a 60% PIB e se é amiors tem que se reduzir 1/20 ao ano até chegar aos 60%)
2013: revisão do PEC – “Two Pack”
2 regulamentos que criam novos procedimentos e regras de supervisão aos países em dificuldade e fortalecem a base jurídica do processo de coordenação económica do "semestre europeu" (maior monitorização da comissão sobre o cumprimento de objetivos)
Obrigatoriedade dos Estados-membros de enviarem draft orçamental à Comissão Europeia e etc.
Orçamento do Estado
Orçamento evoca a previsão, o cálculo antecipado da importância, monetariamente expressa, que se admite que, em determinado período, atingirão certas receitas e certas despesas inter-relacionadas – previsão associada a funções económicas que se configura como autorização política (dos Parlamentos ao Governo) de um documento onde as receitas e as despesas se encontram previstas, tendo aí funções jurídicas – prevê-se de forma realista com enormes cálculos financeiros (com base em indicadores económicos e previsão de alteração do consumo, por modelos e métodos regressivos) – tendo-se também em conta o elemento histórico.
Racionalidade económica numa perspetiva de eficácia como quadro de elaboração das políticas financeiras
O Orçamento de Estado é lei em sentido formal e material – lei de valor reforçado pela parametricidade material (não pode ser revogada e pode funcionar como travão – art. 167º/2 e 3) e pelo procedimento agravado (reserva de iniciativa governamental – art. 161º/g)5
Enquadrado pela
Lei de Enquadramento Orçamental (art. 106º/1 CRP)
Lei de valor reforçado, aprovada por maioria simples, mas que é pressuposto normativo para outras leis (como a LOE). Enquadra a feitura do Orçamento de Estado.
Problema de qual a relação de forças entre leis de valor reforçado – legislador OE pode alterar LEO (enquadrada pode alterar a que enquadra6)
Sousa Franco: art. 106º/1 CRP, LEO é material e formalmente de enquadramento (é nominada afirma-se enquanto tal), logo LOE não pode vir a alterar porque não é lei de enquadramento.
Lei das grandes opções do plano é formalmente lei mas materialmente não – é um discurso e não tem normas.
LEO é vasta e inclui todo o setor público, exigindo que para além dos mapas orçamentais (receitas e despesas), LOE tem de ter demonstrações financeiras. Versa sobre a vertente normativa e vertente contabilística do OE.
Plano de incidência formal: estrutura e procedimentos
Plano de incidência substancial: resultados orçamentais (cada vez mais se preocupa com este plano dos outcomes)
o 3 eixos: estrutura, conteúdo e resultados + processo orçamental + controlo orçamental e responsabilidade financeira
Ao longo da história de Portugal e da Europa, a LEO também foi sofrendo vicissitudes e por tal evoluiu.
Crise + Boas práticas contribuíram para as mais recentes alterações
Alterações a partir do Memorando de Entendimento da Troika (que resulta de um programa de ajustamento feito pelas instâncias comunitárias e FMI, regulando e
5 Melo Alex
6 LEO não é nada blindada e pode ser alterada por maioria simples e a própria lei que a enquadra pode
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condicionando os termos da ajuda - princípio da condicionalidade estrita) em que os objetivos do programa eram: realização de reformas estruturais que pudessem potenciar crescimento económico; consolidação orçamental e controlo financeiro para reduzir o défice para menos de 3%; implementação de estratégias para o setor financeiro.
Antiga LEO -> Lei 6/91; Lei 91/2001 (muito alterada até 2014) e ainda em vigor para o processo orçamental
Nova Lei de Enquadramento Orçamental (N LEO, Lei 151/2015) é:
Lei mainstream que vai na linha das influências da orientação internacional – boas práticas internacionais: antes havia orçamentos com preocupações de forma (procedimento e “due process of law”); agora preocupa-se com os fiscal outcomes que passam a ser mais importantes (objetivos de política orçamental em que se preocupa com a feitura do orçamento: micro-orçamentação subordinada a essas políticas orçamentais – melhor saldo e sustentabilidade)
Motivada pela crise que explicou as alterações na legislação europeia Consequência/resultado Memorando da Troika
Relação LEO e LOE
Entendimento dominante: art. 106º diz que LOE tem que ter LEO, pelo que a LEO, sendo nominativa, tem valor enquanto tal. LEO é chapéu para LOE (faz sombra sobre OE).
Lei do Orçamento de Estado
Orçamentos podem contribuir para uma boa política orçamental.
Afetados por novas ideias que condicionam o orçamento, menos preocupados com o procedimento e focados nos fiscal outcomes de uma disciplina orçamental e sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas.
Micro-orçamentação subordinada a objetivos de macro-orçamentação, tendo várias características:
Enquadramento plurianual da despesa pública – numa lógica de programação deslizante como nos PEC, sendo verdadeiro sistema de programação da despesa
Tem início em Abril do ano n-1
Estratégias top down – limites de despesa condicionam a base (em vez de ser bottom up), todas as locações de despesa serão pré-condicionadas pelo limite, devido às regras de restrição orçamental
Em Outubro do ano n-1
Novas regras e princípios orçamentais – condicionam os resultados orçamentais para uma maior estabilidade e transparência orçamental com regras de natureza quantitativa.
Classicamente eram pensadas por setores, agora estão pensadas para todo o setor público, não só em relação ao momento inicial da elaboração mas ao longo da execução Procedimentais: possibilidade de intervir entidades independentes em que possa ter em conta as suas opiniões e pareceres (dá relevância aos setores mais técnicos)
Numéricas: com valores e objetividade rigorosa (muito rígidas pelo que facilita a contabilidade criativa/engenharia financeira). Risco de pró-ciclicidade que
pode afetar a receita corrente económica e orçamental daquele ano (instrumento racionalização)
Contabilísticas: não se recorre a mapas clássicos de caixa mas a verdadeiras projeções financeiras para uma contabilidade a cru
Adaptação de estruturas orçamentais – relaxamento na gestão orçamental dos controlos sobre inputs e maior fiscalização dos outputs.
Performance budgeting em que há orçamentação baseada nos outputs e não nos inputs, define-se programas orçamentais baseados em atividades.
Orçamento de desempenho7 (performance budgeting – programa de estrutura
orçamental que só se preocupa com os fins; gestão empresarial em que há risco de má gestão. O sistema está a evoluir para uma orçamentação de meios)
Performance budgeting não resulta em Portugal porque temos estrutura administrativa hierárquica não compatível com a flexibilização
Novo enquadramento orçamental tem 3 influências:
1) Boas práticas; 2) crise e alterações europeias; 3) resultados da aplicação do Memorando da Troika
LOE tem função jurídico-político de democracia financeira, de iniciativa exclusiva do Governo e aprovada pela AR (art. 161º/g), sendo instrumento de concretização do programa político do Governo
Função económica de plano de condução da vida
Organização OE
Regras do orçamento traduzem vinculações jurídicas internas do orçamento e têm em conta princípios clássicos e os novos (que têm fundamento nos art. 105º e 106º CRP) – estão enquadrados pela NLEO
Regras Clássicas
Princípio da Anualidade (art. 14º - 4º ALEO) – votação anual do Orçamento pela AR; execução anual do OE pelo Governo – sistema de gerência (que gera dificuldade de responsabilização a cada Governo) com um enquadramento de perspetiva plurianual e nos orçamentos do setor público há previsão de despesa total (mesmo com mapas plurianuais as verbas devem de ser incluídas no OE, art. 106º/ CRP).
Período anual (que tem coincidido com o ano civil) é o período mínimo de vigência sendo que o período máximo é definido pelo poder executivo através de períodos complementares (21 Janeiro ou 15 Fevereiro). AR atribui com o OE um mandato tributário que depende da existência periódica de uma autorização para cobrança de receitas tributárias e da delimitação da intervenção administrativa constante das normas que compõe o sistema fiscal em vigor
Princípio da Plenitude/ Unidade e Universalidade (art. 9º - 5º ALEO) – prevendo a existência de um só orçamento e tudo no orçamento para evitar que haja uma massa de receitas e despesas que escape ao controlo orçamental e autorização parlamentar. Serve para que os serviços administrativos tenham conhecimento das receitas que podem cobrar e despesas que podem realizar – só se aplica às receitas e despesas dos serviços integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social.
7 Vs. Orçamento de meios (line-item; modelo Rubrica – no mapa de classificação do OE aparecia só
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Abrangência limitada, não abrange: operações de tesouraria; gestão patrimonial do Estado; fenómenos de independência orçamental
Princípio da Discriminação
o Não compensação (art. 15º - 6º ALEO): receitas e despesas devem ser inscritas no Orçamento de forma bruta e não líquida, receita integral sem deduções – maior racionalidade e possibilita um controlo efetivo, político e administrativo da execução orçamental
o Não consignação (art. 16º- 7º ALEO): num Orçamento não se pode afetar qualquer receita à cobertura de determinada despesa – evita-se Administração Pública fragmentária e desprovida de gestão financeira de conjunto
o Especificação (art. 17º - 8º ALEO): Orçamento deve individualizar suficientemente cada receita e cada despesa8; pressupõe 3 classificações, económica, orgânica e funcional (art. 3º/2 DL 26/2002; art. 105º/3 CRP + 22º ALEO; art. 105º/3 CRP + DL 171/94) art. 2º (cumprindo CRP) – assegura clareza e limpidez bem como uma maior racionalidade financeira e efetivo controlo orçamental, racionalidade dos gastos públicos e controlo orçamental efetivo.
Rúbrica e orçamentação de meios, classificar economia de despesa, ser transparente a níveis de desagregação e classificação económica dado pela ONU – DL 26/2002 permite dar significado aos significantes NLEO exige que se saiba a fonte de financiamento
Princípio da Publicidade (art. 105º, 106º, 161º/g e 119º CRP) – publicação em DR é condição de eficácia jurídica e forma de Administração Pública conhecer o conteúdo preciso deste instrumento financeiro.
Princípio do Equilíbrio Orçamental (art. 105º/4 CRP) – previsto em sentido formal (postula estrita igualdade entre as receitas e as despesas – interdição dos défices e excedentes de receita) e não em sentido substancial (baseado nas teorias do défice sistemático e dos orçamentos cíclicos – Schumpeter e Perroux – em que o Estado precisa de saber a conjetura económica e a eficácia dos estabilizadores; respeito pelos critérios de convergência quanto ao défice e endividamento público), usa certas referências (critério clássico do equilíbrio orçamental, critério do ativo de tesouraria, critério do orçamento ordinário, critério do ativo patrimonial do estado)
Diferenças entre regras clássicas e as novas regras orçamentais
Clássicas dizem respeito ao OE e sua elaboração e aprovação – focam-se na estrutura e procedimento (orçamento de meios). Função de controlo.
Novas abrangem todas as Administrações Públicas e durante todo o ciclo orçamental – centram-se nos resultados associando micro e macro orçamentação (orçamento de fins). Função de gestão.
Novas regras orçamentais9:
8 CRP obriga à especificação e proíbe fundos secretos (art. 105º/3)
9 As regras são de conteúdo determinável, exclusivas e definitivas. São também imperfeitas e conjunturais
porque são, na maior parte dos casos, construídas à medida da realidade concreta e heterogénea sendo instrumentais para a obtenção de determinados fins (como o retorno à normalidade ou perspetiva de crescimento). Maior parte indicam um restrição permanente devendo uma regra de base financeira se dotar de: clareza, transparência, simplicidade, flexibilidade, adequação, coercibilidade, consistência e eficiência.
Tendem a suplantar as regras clássicas10 e exigem que materialmente estejam enquadradas por vários instrumentos – NLEO tem formalmente essas características.
Regras de natureza procedimental – visa assegurar a transparência, a “accountability” e a boa gestão financeira
Princípio da Estabilidade (art. 10º) – equilíbrio orçamental dentro das novas regras dadas pela Europa, já não é o equilíbrio dos setores por si só mas do todo que enforma o Estado. Preocupação de maior rigor quanto ao equilíbrio das Administrações Públicas, calculado nos termos do SEC, estando em causa a noção de saldo global; corolário da aprovação do PEC.
Princípio da Equidade Intergeracional (art. 13º) – impactos em mais de uma geração e que a longo prazo põe em causa as Finanças Públicas; distribuição de custos e benefícios entre gerações; vago e sem concretização sobre como OE deve fazê-lo.
Princípio da Transparência Orçamental (art. 19º) – exigência de bom comportamento orçamental (através de documentos do FMI e da OCDE) contribui para a disciplina orçamental financeira e para a afetação adequada de recursos numa abertura interinstitucional; obrigatoriedade de dar informações (Governo tem que prestar contas aos deputados regularmente para haver um controlo – gerou um fortalecimento do Ministro das Finanças que tem de ser regularmente informado pelos setores)
Princípio de Estabilidade Recíproca – apela ao comprometimento de todos os níveis de decisão num esforço de estabilidade
Princípio da Especificação Lógica – lógica de outputs em que a orçamentação é por objetivos
Regras de natureza numérica (art. 20º a 26º) – referem-se a alvos específicos quantitativos impondo limites à política orçamental, geralmente definida tendo por referência um indicador de performance financeira global. Pouco flexíveis e dadas a engenharias financeiras
Regras gerais (de toda a administração pública)
Regra de Base tende a ser e a incluir o equilíbrio geral. A estas regras de base centradas nos saldos equilibrados, pode acrescentar-se Regras Adicionais.
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Regra de saldo estrutural11 (art. 20º/3) – subjacente tem uma regra de despesa (art.
20º/6)12
Regras de dívida (art. 26º) – concretiza “Six Pack” e Tratado Orçamental; obriga 1/20 de redução ao ano até se atingir o valor dos 60% no rácio dívida/PIB
o Está associada à Sustentabilidade das Finanças Públicas e da dívida (financeira – contração de empréstimos e operações de financiamento da economia; e não financeira)
o Princípio da sustentabilidade das Finanças Públicas (art. 11º/2) – pensado como a cobrança de receitas necessárias para se pagar a dívida (a valores de hoje e tendo em conta vários fatores). Pode ser feito por:
Garantir condições de crescimento sustentado
Rigor orçamental com saldos primários positivos (boa gestão orçamental)
Emissão e gestão de dívida em condições favoráveis Emissão de moeda
Sustentabilidade depende de 3 fatores: Taxas de Crescimento assinaláveis
Condições de financiamento favoráveis (via taxa de juro) – ex: renegociação da dívida
Saldo global estrutural próximo do zero e saldos primários positivos – retira os juros da dívida pública e estreita a nossa necessidade de financiamento líquido no futuro (e melhora as condições de pagamento da dívida que já existe)
Regra de despesa (art. 20º/6) – obriga a relacionar a taxa de crescimento e taxa crescimento do PIB potencial
O desvio significativo tem que ser corrigido – art. 22º a 25º - como medidas de concretização do “Six Pack”
Regras específicas (art. 27º e 28º)
11Saldo Estrutural = saldo nominal – saldo cíclico (saldo nominal = saldo estrutural + saldo cíclico) -> Saldo
estrutural é o que corresponde ao PIB potencial. Como se calcula:
1º. Apurar PIB potencial (de acordo com função de produção de raiz Cobb-Douglas) 2º. Calcular output gap (que pode ser positivo ou negativo)
3º. Calcular as receitas e despesas relacionadas com o ciclo económico e subtraí-las
4º. As restantes receitas e sobretudo as despesas serão consideradas de natureza discricionária (logo concorrem para o cálculo do saldo estrutural)
Ou
1º. Calcular PIB potencial
2º. Determinar a sensibilidade das despesas e das receitas ao output gap (elasticidades fiscais)
3º. Aplicar essas elasticidades ao output gap, apurando parte das receitas e despesas que é devida ao ciclo económico
4º. Subtrair estas receitas e despesas ao valor do SN e assim obter o SE
Saldo Global = todas as receitas – todas as despesas
Poderia em alternativa ao saldo estrutural ter o Saldo primário = retira-se as despesas efetivas das despesas do juro da dívida pública
Dinâmica do Estado e Procedimento Orçamental
Já se sabe que há 2 fases (art. 34º NLEO no que diz respeito aos vários setores) numa perspetiva top down.
NLEO já tem positivadas essas orientações que já vigoravam com a ALEO como costume – sendo que a NLEO ainda não está em vigor nesta parte procedimental (ex: NLEO reduziu prazo de dia 15 para dia 1, antes de se ajustar e enviar à comissão, que tem de ser a 15)
Articulado:
LOE tem conteúdo muito extenso e versa sobre várias matérias (art. 41º NLEO, 31º ALEO – formatam o conteúdo desejável do OE13) mas que nem só o OE pode regular.
Ex: matérias fiscais podem ser reguladas por diplomas avulsos da AR (introduzidos no OE para os fazer valer face ao ano fiscal = ano civil). Tem regime caducidade próprio.
Há normas estritamente orçamentais e outras não especificamente orçamentais, mas tornadas em tal como prática ou costume orçamental. Há ainda matérias orçamentais que não estão expressamente elencadas no art. 31º
OE pode ser veículo de muitas matérias (pois é um OE prolixo) e até não orçamentais – cavaleiros orçamentais.
Normas de conteúdo não orçamental que integram o OE porque beneficiam da certeza de aprovação da lei em prazo reduzido, da entrada em vigor em prazo determinado, devido à diluição política das medidas e etc.
o Discussão se são contaminadas pela natureza orçamental beneficiando de regras especiais de aprovação, caducidade e blindagem ou não.
Consequência é a não contaminação pelo veículo, podem não ter a mesma caducidade (reentrando no OE do ano seguinte).
Pode haver autorizações legislativas no âmbito fiscal que surgem como boleias orçamentais, embora o legislador assuma que esta matéria fiscal é de conteúdo especificamente orçamental – não podendo ser prorrogadas além do OE (art. 165º/5 CRP + art. 12º-H/3º ALEO)
Mapas Orçamentais: limitam-se a dar dotações e significado financeiro a despesa já criada e
dada por códigos, não tem função ativa de intervenção normativa.Demonstrações: acolher regras de contabilidade financeira com caráter de previsão.
Proposta de LOE incluir mapas e etc. está no art. 37º NLEO.NLEO – estrutura orçamental ganha lógica programadora. Especificação. Despesa,
na classificação económica: despesa corrente, despesa na classificação funcional: anexo II lei 171/94
13 Não o concretizando, porque não lhe compete concretizar.
Mas, não pode ser suprimido nada que seja determinado pela LEO – CRP obriga a classificação orgânica da despesa mas não diz a que nível tem de especificar.
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na classificação orgânica: base do programa – cada uma das funções é base que dá origem ao programa – missões de base orgânica (como chama a NLEO)
ex: se escolher base a Educação, na classificação orgânica vai ter o Ministério da Educação mas não o Ministério do Ensino Superior
art. 18º a 20º ALEO – nível mais agregado é missão de base orgânica, depois desce para parte do programa e daí desagrega para objetivos/ações (já não se usa lógica funcional)
Programação orçamental tem o nível de desagregação em sentido – estrutura orçamental aparece vestida em programas orçamentais – missões de base orgânica, programas, ações.
Ainda não regulamentada e aos poucos será concretizada – agora é um modelo híbrido de meio caminho entre orçamento de programas tout court e modelo de performance budget.
Processo Orçamental
Antes de ser visto como processo legislativo, deve ser visto como processo político com dimensão económica e financeira – daí que seja mais crucial regular todos os fatores críticos que o condicionam e não o processo legislativo tout court.
Ao processo orçamental interessa mais os resultados orçamentais do que a questão do “due process”.
Adquire uma dimensão política com a consideração de situações como a gestão do ciclo político eleitoral que tem vários modelos, as políticas de pork barrel e logrolling (caso dos Orçamentos limianos em Portugal – 2000 e 2001), o lobbying, rent-seeking e corrupção.
Tendência para a predominância do papel do Ministro das Finanças, sendo agudizada com a crise em que há um maior controlo e há maior constrangimento da Administração Pública por orientações e regras, definidas amiúde pelo serviço central de orçamentação.
Orçamento tem a tarefa de previsão orçamental – sendo que a previsão de receitas e a de despesas estão sujeitas a técnicas de apuração diferentes.
Quanto às receitas só intervém Ministro das Finanças enquanto em relação às despesas intervêm os outros Ministérios.
Há 3 métodos para as receitas: empíricos, avaliação direta e dos modelos (o mais recente com recurso a econometria e equações de regressão)
Para as despesas depende de se são novas ou já existiam em anteriores exercícios orçamentais – tudo de caráter muito técnico e no campo da modelização macro econométrica.
Orçamento de Base-Zero
Art. 21º-A a E da ALEO – aparece associada à gestão por objetivos e consiste na justificação detalhada das despesas que cada serviço pretende inscrever, implicando a obrigatoriedade de indicação de alternativas e avaliação de todas elas – a partir do 2º ou 3º OE após início de nova legislatura.
Aprovação OE
É elaborado, organizado e votado anualmente de acordo com LEO (art. 106º/1 CRP)
Iniciativa legislativa da LOE é exclusiva do Governo14 (art. 161º/1/g CRP) e deve ser
apresentada até 15 de outubro de cada ano na AR.
Prazos de votação e onde decorrem na AR estão no art. 12º-E + 12º-F ALEO
o Votação é efetuada na generalidade quanto ao articulado no seu todo, salvo situações de votação obrigatória na especialidade (quando resulta de obrigatoriedade legal como matéria de impostos e financiamentos)
NLEO já contempla 2 fases do processo orçamental.
Aprovação do OE é da competência do Parlamento na sua expressão de democracia financeira – cabe aos representantes do povo autorizar politicamente o Governo a conduzir a gestão financeira do país.
Prorrogação de vigência do OE
Entra em vigor a 1/1 e termina a 31/12Se for necessário, Governo aprova DL com o regime orçamental transitório. A prorrogação de vigência (art. 12º-H ALEO) abrange o respetivo articulado e correspondentes mapas orçamentais, bem como os seus desenvolvimentos e DL de execução orçamental – deve respeitar o princípio da utilização por duodécimos.
Não abrange as autorizações legislativas contidas no articulado, que caducam no fim do ano económico. Governos também estão limitados pelo art. 12º-H/5 ALEO.
Pode continuar a cobrar-se receita, nos termos do OE anterior, e despesa, cumprindo duodécimos.
Pode emitir-se dívida mas com limite de duodécimos.
Sempre que orçamento não é votado a tempo, o OE do ano anterior mantém-se em vigor. Quando novo OE for aprovado, vai incorporar a parte já executada do OE anterior que estava em vigor – evita-se vazio jurídico e financeiro (período transitório de execução orçamental) e restaura-se princípio da anualidade orçamental
Execução Orçamental
Art. 199º/b CRP dá a competência ao Governo.
Vinculações Externas
art. 17º ALEO, traduz um desenvolvimento do art. 195º/2 CRP.
Vinculação dominante é a que resulta hoje das exigências de disciplina orçamental e de sustentabilidade das finanças públicas resultantes da legislação comunitária aplicável – subordinação do OE às obrigações do PEC.
Pano de fundo que condiciona a elaboração do OE – que começa a ser executado na mudança do ano, havendo um período para se fechar contas (período complementar) No plano da execução orçamental, as vinculações associadas a despesas obrigatórias
(art. 15º ALEO) resultam da lei e de contratos e projetam-se na concretização do princípio da legalidade da despesa.
o Para que uma despesa possa ser realizada tem de respeitar as normas legais e tem que estar prevista e cabimentada no orçamento.
Lei das Grandes Opções do Plano faz parte dessas vinculações externas, dando novo significado útil, sendo associada ao quadro plurianual de despesa
Princípios da Execução Orçamental
Art. 42º e ss. ALEO – responsabilidades dos serviços do Estado (gestores financeiros e/ou dirigentes máximos dos serviços) de fazer entrar logo OE a 1/1;
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Competência de execução orçamental é exclusiva do Governo (que no final é chamado a prestar contas, accountability)
Governo emana DL de execução orçamental que orienta o Governo e os serviços quanto à matéria que deve necessariamente contar – regras específicas de execução e normas sobre cativações de verbas, duodécimos e exceções.
Fixação de período complementar (normalmente 7 dias) – o próprio OE já tem regras sobre a execução orçamental (art. 41º NLEO, articulado OE e execução)
Qual deles vale?
Solução de justaposição que não tem levantado problemas (Governo na proposta de OE já elenca as soluções que consagrará no DL).
Os princípios que orientam os serviços quando estes geram despesa ou receita: Orçamento Receita
1. Princípio da segregação de funções entre liquidação e cobrança – não deve ser o mesmo agente que liquida o imposto e aquele que o cobra (há uma dupla verificação para segurança de boa execução)
2. Princípio da legalidade genérica – nenhuma receita pode ser cobrada se não for legal, em face da legislação genérica aplicável
3. Princípio da legalidade específica – tem que ser objeto de inscrição no OE para poder ser cobrada
4. Princípio da tipicidade qualitativa – espécie de receita devidamente descrita e especificada no OE e enquadrada em mapas orçamentais
Orçamento Despesa
1. Princípio da segregação entre entidade que autoriza despesa e a que autoriza o pagamento – regras em função do montante no código dos contratos públicos (dupla verificação da regularidade)
2. Princípio da legalidade genérica – despesas para serem realizadas têm de ser legais 3. Princípio legalidade específica – despesa inscrita e especificada no OE para ser
realidade
Daqui resulta
4. Princípio da tipicidade qualitativa – inscrita em OE
5. Princípio da tipicidade quantitativa – dotação atribuída à despesa é um montante máximo que se pode ter dessa despesa nesse ano (é diferente pois nas receitas pode cobrar-se acima, mas na despesa não).
Quando não cabe na dotação, não tem cabimento simples – não pode exceder a dotação afeta a essa despesa.
6. Princípio da exigência de duplo cabimento orçamental para as receitas consignadas – Mas em certo tipo de despesa não basta o simples e há duplo cabimento orçamental: cabimento simples na dotação da despesa + cabimento no produto da receita que lhe é consignada (depende da dotação e do produto da receita cobrada). Ex: A cobra 500, B tem dotação de 500; se algo acontece a A e só cobre 400, então B só tem 400
Casos de consignação são exceções e não a regra. Não se pode fazer com que as despesas obrigatórias fiquem na dependência de certos fatores aleatórios. Só há certas receitas consignadas: como as taxas.
7. Princípio da utilização por duodécimos – despesa é dividida pelos meses do ano e é regulada pelo DL de execução orçamental
8. Princípio da Economia e Eficácia – regra dos 3E: economia, eficiência e eficácia; ganhou importância na NLEO (art. 16º e 17º).
Economia – despesa gasta de forma parcimónia Eficiência – tentar fazer o mais possível com o menos
Eficácia – confronto de resultados (quer-se proximidade entre o previsto e o obtido)
Alterações Orçamentais
No desenrolar do OE há possibilidade de ele ser alterado – resulta da execução orçamental (embora algumas possam ser previamente antecipadas e logo autorizadas no OE).
Iniciativa do Governo, pelo art. 161º/g, por interpretação sistemática recorrendo a argumentos lógicos e sistemáticos – competência para iniciar o processo é sempre do Governo pois ele é que sabe quais as alterações a fazer, que surgem dada a execução orçamental – pois já é numa fase superveniente da execução do orçamento.
As regras de competência de aprovação são definidas a partir de uma escala gradativa – desde os níveis mais agregados de despesa às bagatelas orçamentais (que atendem a níveis muito desagregados de despesa).
Na competência AR – art. 50º-A ALEO – regras capítulo II da LEO; competência tipificada para alterar alguns mapas de base
Na competência do Governo – art. 51º ALEO – modificação na redação da rubrica (sem alterar designações de classificação económica e seus desenvolvimentos tipificados), transferências de verbas dentro do mesmo capítulo sem alterar classificação funcional e etc.; competência residual para alterar todos os mapas (de base não tipificados, derivados e desenvolvimentos orçamentais), por exclusão de partes – quando não se implica grandes linhas de despesa e se trate de coisas ínfimas ao nível do gestor.
o Algumas alterações são pelo Governo sem passar pela AR – como aplicação da dotação provisional (não vai à AR porque tem de ser expedita e reforçar verbas dos ministérios – é o ministro das Finanças que desbloqueia a verba e aloca ao que for necessário.
Quando vai à AR, e contrariamente ao que acontece na fase inicial da proposta em que deputados não têm limites e podem propor alterações a tudo (cujo nível de acolhimento varia consoante a força política do governo), nesta fase já se está num contexto de execução orçamental pelo que têm limites – limites da emenda parlamentar.
Até onde vai a emenda parlamentar dessa proposta?
Confirmado por acórdãos do TC: 297/86 e 317/86; impondo-se aos grupos parlamentares que não possam fazer alterações quantitativas nem qualitativas.
1. Espírito da lei travão – obriga os deputados a respeitarem os limites da proposta do Governo (TC confirmou pelos acórdãos). Ex: Gov quer dar 200 e AR diz para dar 300
2. Sentido da alteração – se deputados na emenda alterarem o sentido da disposição inicial de alteração do OE há subversão do princípio da separação de poderes o que não é aceitável (Gov é que executa o OE, logo ele é que sabe – AR não pode pretender saber as necessidades, pois é do Gov o âmbito de execução orçamental).
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O Governo pode fazer um 2 em 1 e ao mesmo tempo que altera legislação de funcionalismo público (que aumenta as despesas e por isso tem de passar na AR) no articulado na lei de revisão orçamental e altera os mapas orçamentais respetivos para inscrever a despesa (só com ela inscrita é que pode ser feita – cabimento).
Governo nunca está abrangido pela lei travão.
Lei-travão – serve para vedar a iniciativa aos deputados e não tem nada a ver com a competência e as realidades não se podem confundir.
Como atua?
Critério subjetivo: veda projetos leis (dos deputados), nunca propostas do Governo Critério objetivo: veda conteúdo que envolva aumento de despesa e diminuição de
receitas (não veda o contrário – e mesmo se OE não se alterar, pois tem-se despesa mas receita compensa, não pode haver esta alteração)
Critério temporal: veda para uma afetação do ano orçamental em curso (não veda se for para anos subsequentes)
Ocorrendo TC declararia inconstitucionalidade parcial da lei avulsa, por afetar ano económico em curso (era parcialmente inconstitucional nesse ano e vigoraria no próximo).
Outra doutrina declara a ineficácia dos efeitos.
É relacionado com iniciativas legislativas avulsas e nada tem a ver com alterações orçamentais – nunca se poderá aplicar lei travão a propostas de alteração pois então nunca se poderia alterar o OE, pois elas vão afetar o ano económico em curso obrigatoriamente.
Sector Público e Administrações
Tendo em conta o Estado (art. 6º CRP), numa aceção administrativa e financeira.
Administração Independente – autoridades reguladoras e outras à margem: as suas contas estão no OE, mas mantêm-se independentes.
Administração Direta: serviços integrados no Estado – Ministérios, Direções Gerais, Direções Regionais – Estado Central15/Governo exerce hierarquia sobre elas (poder de
direção e dever de obediência); serviço de gestão administrativa desconcentrada o Não há consignação de receitas e tem registo das despesas
Autonomia Administrativa – art. 2º, Lei 8/90 – sem personalidade jurídica. Regime geral em que não pode contrair crédito.
Administração Indireta: pessoas coletivas distintas do Estado (com personalidade jurídica própria) que exercem funções de prossecução do interesse público – Institutos Públicos, empresas públicas (SET), fundações públicas, “fundos e serviços autónomos” (com autonomia administrativa e financeira de gestão) – relação de tutela
o Pode haver consignação de receitas e tem um registo de transferências (sendo que o seu financiamento 2/3 são de receitas próprias)
Autonomia Administrativa, Financeira, Patrimonial – art. 6º e ss, Lei 8/90 – com personalidade jurídica. Regime especial em que pode contrair crédito16
Administração autónoma – pressupõe uma atribuição de competências. Entre o Estado Central e a Administração autónoma há um 1º grau de independência orçamental. O 2º grau de independência orçamental dá-se entre a Administração Autónoma e as empresas públicas desses setores.
o Regional: Estado exerce tutela. Também comporta empresas públicas mas no Setor Empresarial Regional (SER)
Fora do OE e com orçamentos próprios – independência do OE mas com verbas17
o Local: Estado exerce poderes de tutela limitados (legalidade) – comporta empresas públicas locais
Fora do OE e com orçamentos próprios – independência do OE mas com verbas
o Associações Públicas: Ordens Profissionais
15 De âmbito nacional e por onde se repartem as funções do Estado que não devem ser repartidas (Ex: Defesa). Todo o seu âmbito está no OE.
16 Nazaré: como agora o recurso ao crédito depende do Ministro das Finanças, pode-se por em causa a
autonomia desta lógica de descentralização administrativa.
17 Há transferência de verbas pois há independência em que estamos numa lógica de autonomia e
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Autonomia orçamental – elaboração e execução dos seus próprios orçamentos, embora sem independência orçamental (estão no OE, art. 5º ALEO)
Autonomia patrimonial – gestão, empreendimento e compra de património próprio.
Autonomia de tesouraria – arrecadar fundos autónomos de forma autónoma (agora limitado por tesouraria nacional/tesouraria única do Estado, única exceção é Segurança Social – art. 48º/4 ALEO)
Autonomia creditícia – recurso ao crédito com ampla liberdade (que era permitido e agora proibido – art. 26º ALEO)
Autonomia administrativa e financeira já não se faz sentir tanto como no passado desde a proibição de recurso ao crédito, restrição de oneração e etc. Reduz-se hoje à autonomia orçamental e patrimonial e, mesmo essas, estão limitadas por regras exigentes atinentes à execução orçamental (em que muitos atos de gestão estão também dependentes do Ministro das Finanças). Regime geral Autonomia Administrativa Regime excecional Autonomia Administrativa, Financeira e Patrimonial Personalidade
jurídica SEM COM – art. 9º Lei 8/90
Património
próprio SEM COM – art. 46º DL 155/92
Poder dos dirigentes
Atos Administrativos de Gestão – art. 2º Lei 8/90
Gestão e controlo financeiro – art. 8º Lei 8/90
Receitas efetivas
Recebem dotações orçamentais
Têm receitas próprias (art. 47º DL 155/92) superiores a 2/3 das despesas (art. 6º Lei 8/90)
Crédito NÃO
Tradicionalmente sim, agora não – art. 26º ALEO (e muitas envolvem agora autorização do Ministério das Finanças)
Pagamento de despesas
Só as com Cabimento Orçamental – art. 3º/2 Lei 8/90
Setor Público – conjunto de todas as Administrações e respetivos serviços; todas as entidades
controladas pelo poder político.Podemos distinguir18:
1. Setor Empresarial do Estado / Setor Público Empresarial / Administrações
Públicas
Art. 2º DL 133/2013 – ótica económica que caracteriza as instituições que lhe pertencem, concretizando regras do Sistema Europeu de Contas (contabilidade nacional)
Estado Central
Empresas Públicas (EP) – art. 5º DL 133/2013 – distinção é a forma societária. Sociedades Comerciais de empresas mercantis (seguem o regime de empresas) regidas por direito privado. O Estado mesmo assim tem que ter uma influencia dominante (art.9º).
Empresas Participadas – art. 7º DL 133/2013 Entidades Públicas Empresariais (EPE) – ex: hospitais
Estado Regional e Local
18 Pelo caráter empresarial ou não – art. 56º DL 133/2013
Estado
Setor Empresarial do Estado – art. 4º
DL 133/2013 – art. 4º DL 133/2013 – art. 4º DL 133/2013 Consolidam contas
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Contabilidade Nacional
Sistema contabilístico orçamental e patrimonial regulado por regras comunitárias, regras SEC19.
Contabilidade de compromissos em que se registam receitas e despesas atendendo ao momento do seu surgimento do ponto de vista jurídico.
Interesse externo cujos destinatários são entidades europeias competentes e responsáveis pela monotorização e avaliação das finanças dos Estados membros. Instrumento de uniformização contabilística produzida e prestada pelos membros.
o Dos dados do INE, corrige-se e envia-se às Instituições Europeias e UE valida Regras SEC e servem para contabilizar o défice e contam para o procedimento por défice
excessivo.
2. Setor Público Administrativo
Ótica jurídico-institucional dos entes públicos que operam numa lógica redistributiva, sujeitos a um regime de contabilidade pública.
Contabilidade Pública
Sistema contabilístico orçamental e patrimonial regulado pela Lei 8/90 e pelo DL 155/92 – aprovou as bases da contabilidade pública e o regime da administração financeira do Estado. Registo de acordo com Plano Oficial de Contabilidade Pública, DL 232/97
Registo de caixa: despesas e receitas são registadas atendendo ao momento da sua ocorrência e efetividade financeira – orienta serviços competentes da Administração Pública portuguesa na elaboração das respetivas contas ou demonstrações financeiras. Reportam a entidades nacionais – apurada pela Direção Geral de Orçamento que envia
ao INE
Unidade Institucional
Entidade económica capaz de possuir bens e ativos, de contrair passivos e de realizar operações económicas com outras unidades em seu nome – centro elementar de decisão económica (tem de ter autonomia decisória/administrativa e uma contabilidade completa de operações financeiras e económicas com balanço de ativos e passivos).
Forma de integração das atividades – agrupa-se em setores institucionais com base no tipo de produtor, aferido através da análise da atividade principal e da função da unidade institucional em causa, indicadores do seu comportamento económico – agrupam-se em 5 setores: sociedades não financeiras; sociedades financeiras; administrações públicas; famílias; instituições sem fins lucrativos ao serviço das famílias.
No SEC 95 há 3 produtores:
1. Produtores mercantis privados e públicos20 – produtos vendidos a preços
economicamente significativos21; produtos objeto de troca direta e etc.
19 Estabelecem metodologia relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas
comuns de forma a que sejam comparáveis e pormenorizadas.
20 Um produtor é considerado Público se for controlado (capacidade de determinar programa geral) pelas
Administrações Públicas
21 quando mais de 50% dos custos de produção forem cobertos pelas vendas. Noção de produtor
mercantil ou não-mercantil está intrinsecamente ligada à ideia de preço economicamente significativo. Critério deve ser aplicado tendo em conta uma série de anos
2. Produtores privados para utilização final própria – bens ou serviços retidos para consumo final da própria unidade institucional
3. Produtores não-mercantis privados e públicos.
O primeiro critério para ser incluído na Administração Pública é, portanto, o do valor dos bens e serviços que prestam e se conseguem cobrir 50% das despesas com as receitas.
SEC 2010 – critério económico exclui das Administrações Públicas/Setor Empresarial do Estado os produtores não mercantis, financiados tendencialmente pelos impostos (em que a contrapartida para as atividades não é o pagamento de preço) – enquadram o SPA
Pelas regras SEC, devem ser incluídas no SPE (e por definição no SEE) as que praticam atos de comércio, que venderam bens a preços significativos e que cobriram 50% das despesas com os seus lucros.
Consolidação de Contas
SEC tenta capturar os encargos financeiros associados a transferências financeiras entre as administrações públicas e o setor empresarial local, fazendo a contabilização não só através de valores brutos de transferências mas também através de valores líquidos dessas transferências (valores consolidados).
Permite verificar quais as despesas realizadas diretamente com a economia e quais as que supõem intermediação de outros setores para as quais o Estado faz transferências.
Tem havido, numa lógica de controlo europeu, uma reclassificação das entidades empresariais.
Tendência para inclusão no perímetro orçamental das contas que precisam de ser consolidadas – consolidação é bom instrumento de visualização das relações financeiras entre setores e clarifica a dimensão dos fluxos financeiros entre eles, cada vez mais a informação é relevante para todo o Estado.
Desorçamentação
Forma de fraude à lei ou manipulação das regras contabilísticas, tendo em vista apenas a obtenção de certos efeitos contabilísticos (ex: retirada artificial de entidade do setor público e qualificando-a como privada, sendo apoiada pela via fiscal; retirada artificial do perímetro orçamental e etc.)
Descentralização e Independência
Descentralização financeira – financiamento segue a função. Primeiro define-se o lado da despesa e depois o lado da receita, identificando-as e quais os respetivos critérios de afetação. Acontece sempre que há níveis inferiores de decisão relativamente ao Estado central e desde que essa existência se traduza num acervo de funções e/ou recursos financeiros.
Não se confunde com descentralização política nem administrativa.
Descentralização orçamental – Estado faz sair de si as funções que não sejam de âmbito nacional; para onde sai tem orçamento próprio pelo que gozam de autorização e estão fora do OE; financiamento deve acompanhar a função (não se confunde com descentralização política)
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Autonomia financeira – Lei 8/90, DL 155/92 e art. 2º ALEO – autonomia mais intensa que a mera autonomia administrativa de atos de gestão como são os serviços integrados (há dependência hierárquica do Governo).
No caso dos fundos e serviços autónomos há apenas tutela do Governo e para se ter esta independência, 2/3 das receitas respetivas têm que ser próprias.
Independência orçamental – resulta da natureza politicamente descentralizada das Regiões Autónomas e Autarquias Locais, tendo cada uma o seu orçamento que não consta do OE. Tal como as Empresas Públicas.
Há 2 graus de independência:
Primeiro – relaciona diretamente OE com SPE, ou Administrações Regionais e Locais Segundo – relaciona as Regiões ou Locais com os respetivos setores empresariais (que
só indiretamente se relacionam ao OE)
Formalmente o OE é unitário (art. 105º/3 CRP) mas tem vários “micro orçamentos” como o da Segurança Social, que lá está incorporado, mas tem uma considerável autonomia relativamente à gestão orçamental do Estado central.
