Avaliação de Impactos Ambientais e Sociais na negociação de conflitos

Avaliação de Impactos Ambientais

e Sociais

na negociação de conflitos

Luis E. Sánchez

Escola Politécnica

Universidade de São Paulo

Seminário Meio Ambiente, Direitos Humanos e Energia

Ministério Público Federal

Brasília, 12 de junho de 2015

L. E. Sánchez - Seminário Meio Ambiente, Direitos Humanos e Energia, Ministério Público Federal, 2015 2

Conteúdo

Conteúdo

1. Como a AIA pode contribuir para a solução de conflitos

gerados no âmbito da implementação de projetos de

desenvolvimento?

2. Quais os momentos mais importantes para um intervenção

típica da AIA para promover solução de conflitos?

3. Quais técnicas ou quais as boas práticas da AIA internacional

podem ser aplicadas ao Brasil para promover a solução de

conflitos?

4. É necessário reformular o formato burocrático de

participação pública na AIA, especialmente nos processos

de licenciamento? Tal reformulação seria útil para melhor

diagnóstico dos conflitos? Haveria contribuição para melhor

solução dos conflitos?

Introdução e Fundamentos

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Introdução e Fundamentos

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Introdução: fundamentos

Introdução: fundamentos



Projetos de desenvolvimento têm consequências

ecológicas, sociais, sobre a saúde humana ...



diretas, indiretas, cumulativas



em escala local, regional e às

vezes global



com diferente repartição de

ônus e benefícios

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ações:

supressão de vegetação

escavação de solo

_{fragmentação de hábitats}

impactos:

degradação do solo

Ação antrópica => Impacto ambiental

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ações:

escavação de solo

construção de travessia

de córrego

impactos:

degradação da qualidade da água

soterramento de comunidades

bentônicas

comprometimento de outros usos

da água

Impactos diretos

Impactos diretos

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ação:

enchimento do

reservatório

_{perda de componente}

impacto:

excepcional da paisagem

“A Cachoeira de Paulo Afonso”, E.F. Schute (1850)

Impactos diretos, permanentes

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ações:

queima de combustíveis

fósseis

_{mudanças climáticas}

impactos:

fo to : S .S . S á n ch e z

Impactos cumulativos

Impactos cumulativos

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Avaliação de impactos

Avaliação de impactos

“Processo de exame das consequências futuras

de uma ação presente ou proposta”

International Association for Impact Assessment

www.iaia.org

O foco são as consequências não

intencionadas das ações humanas

(negativas ou positivas)

Ferramenta de caráter preventivo que visa

antecipar as consequências futuras de

decisões

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Formas de avaliação de impacto ambiental

Formas de avaliação de impacto ambiental

Avaliação de impactos cumulativos

Avaliação de

impacto de projetos

Avaliação ambiental

estratégica

Avaliação de ciclo de

vida



Auxílio a decisões sobre:



Licenciamento ambiental



Investimento



Financiamento



Políticas, planos e programas

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Especializações da avaliação de impacto

Especializações da avaliação de impacto

Avaliação de impacto

social

Avaliação de impacto

sobre a saúde

Avaliação de impacto

urbanístico

Avaliação de impacto

sobre direitos humanos

etc.

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fundamentar

decisões sobre

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

- a face pública da AIA

- regulamentada por lei

INVESTIMENTO

- decisões privadas sobre

localização e características

técnicas dos projetos

FINANCIAMENTO

- decisões sobre alocação

de recursos financeiros

Usos da avaliação de impactos de projetos

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Funções da AIA de projetos

Licença e suas condicionantes

Investimento

Financiamento e suas garantias

Decisões sobre projetos:

Alternativas de localização,

de processos produtivos e

construtivos, de mitigação

Consentimento, condições,

compensações, “licença social”

AIA estabelece as bases para:

Programas ou sistemas de gestão

Avaliação de resultados

Informação e comunicação

Auxílio à decisão

Planejamento de

projetos

Negociação

social

Gestão

socioambiental do

empreendimento

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Avaliação de impactos na escala internacional

Avaliação de impactos na escala internacional

“191 dos 193 países membros da ONU têm

legislação nacional ou assinaram algum

instrumento legal internacional sobre

avaliação de impacto ambiental”

R.K.Morgan. 2012. Environmental Impact Assessment:

the State-of-the-Art. Impact Assessment and Project

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Convenção da Diversidade Biológica (1992)

Convenção da Diversidade Biológica (1992)

Artigo 14 - Avaliação de impacto e minimização de

impactos negativos

1. Cada Parte Contratante, na medida do possível e

conforme o caso, deve:

a) Estabelecer procedimentos adequados que exijam a

avaliação de impacto ambiental

de seus

projetos

propostos que possam ter sensíveis efeitos negativos na

diversidade biológica a fim de evitar ou minimizar tais

efeitos e, conforme o caso, permitir a participação

pública nesses procedimentos;

b) Tomar providências adequadas para assegurar que

sejam devidamente levadas em conta as consequências

ambientais de seus

programas e políticas

que possam

ter sensíveis efeitos negativos na diversidade biológica;

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Prevenção de conflitos?

Prevenção de conflitos?

1. Como a AIA pode contribuir para a solução de conflitos

gerados no âmbito da

implementação de projetos de

desenvolvimento

?

2. Quais os

momentos mais importantes

para uma

inter-venção típica da AIA para promover solução de conflitos?

Início o mais cedo possível no ciclo de planejamento

Articulação com outras ferramentas de

planejamento

Uso de boas práticas internacionalmente

recomendadas (podem ser ≠ requisitos legais)

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Fontes de boas práticas: experiência e pesquisa

Fontes de boas práticas: experiência e pesquisa



Focalizada: o processo deve concentrar-se nos fatores

chave e nos efeitos ambientais significativos; ou seja,

nas questões que têm de ser consideradas na decisão



Integrada: o processo deve o processo deve considerar

as interrelações entre os aspectos sociais, econômicos

e biofísicos

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Profusão de guias e diretrizes de boa prática

Profusão de guias e diretrizes de boa prática



... mas não substituem a análise individualizada por

uma equipe competente

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Do bom uso de ferramentas de planejamento

Do bom uso de ferramentas de planejamento

◊

Escolha as

ferramentas mais

adequadas para

seu problema

◊

Combine as

ferramentas

necessárias

◊

Aprenda a usá-las

(=treinamento e

capacitação)

◊

Avalie os

resultados

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qual o ponto de equilíbrio entre

precaução

e

eficiência

do processo decisório quando se define o

conteúdo e a abrangência de um EIA?

O que é relevante para análise?

O que é relevante para análise?

o peso excessivo dado à

precaução

pode levar a um EIA

demasiado abrangente (e talvez

superficial)

a necessidade de tomar decisões

em tempo hábil e com

eficiência

pode reduzir a abrangência do EIA a

poucos aspectos (desprezando

questões relevantes)

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Retomando as perguntas

Retomando as perguntas

1. Como a AIA pode contribuir para a solução de conflitos

gerados no âmbito da implementação de projetos de

desenvolvimento?

2. Quais os momentos mais importantes para uma

inter-venção típica da AIA para promover solução de conflitos?

Início o mais cedo possível no ciclo de planejamento

Articulação com outras ferramentas de

planejamento

Uso de boas práticas internacionalmente

recomendadas (podem ser ≠ requisitos legais)

• Capacitação das partes envolvidas

• Qualidade – dos estudos e dos processos

• Mecanismos de controle efetivos

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Quem analisa o estudo de impacto ambiental?

Quem analisa o estudo de impacto ambiental?

1.

O próprio empreendedor

2.

O órgão governamental

competente (Brasil=

órgão ambiental)

3.

O agente financiador

4.

Público (comunidades

afetadas, associações,

pesquisadores, cidadãos,

imprensa ...)

5.

Operadores jurídicos

(Brasil= Ministério

Público)

1.

controle interno

2.

controle

administrativo

3.

controle

instrumental

4.

controle do público

5.

controle judicial

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Quais?

Quais?



Engajamento das partes interessadas



Hierarquia de mitigação



Análise de impactos cumulativos



Avaliação de impactos sobre direitos humanos



(...)

3. Quais

técnicas

ou quais as

boas práticas

da AIA

internacional podem ser aplicadas ao Brasil para

promover a solução de conflitos?

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Um espectro de participação pública

Um espectro de participação pública

Objetivo

de

participa

ção

pública

informar consultar envolver colaborar delegar

O que se

promete

ao

público

Manter

informado

Manter

informado

ouvir e

reconhecer

preocupa-ções e

aspirações

e dar

retorno

sobre como

a

participa-ção

influenciou

a decisão

Trabalhar

em

conjunto

para

garantir que

preocupa-ções e

aspirações

se reflitam

nas

alter-nativas e

dar retorno

Solicitar

aconselha-mento na

formulação

de soluções

e

incorporá-los às

decisões na

maior

medida

possível

Implemen-tar o que o

público

decidir

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Engajamento, participação ≠ consulta pública

Engajamento, participação ≠ consulta pública



Consulta pública após a conclusão o EIA ...



Quais são as barreiras para uma

participação mais abrangente?



Políticas?



Econômicas?



Tempo?



Custo?

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Evitar impactos e prevenir riscos

Reduzir ou minimizar riscos

e impactos adversos

Reparar impactos adversos

depois de sua ocorrência

Compensar impactos adversos

que não puderem ser evitados ou

satisfatoriamente reduzidos

EVITAR

REDUZIR

REPARAR

COMPENSAR

PREFERÊNCIA

Hierarquia de mitigação

Hierarquia de mitigação

MELHORAR

Melhorar a qualidade ambiental e

as condições sociais = contribuição

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Avaliação de impactos cumulativos

Avaliação de impactos cumulativos

28



Guias e recomendações

internacionais



Literatura acadêmica



uma definição

“O impacto no meio ambiente que resulta do impacto da

ação quando somada a outras ações do passado, do

presente e de um futuro razoavelmente previsível,

independentemente de qual agência (governamental

ou não) ou pessoa inicie tais ações.”

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Exemplo: QF Minas Gerais

Exemplo: QF Minas Gerais

29

#

type

size

1

_{mine expansion}

_{8.5 Mtpy}

2

_{mine expansion}

_{6 Mtpy}

3

_{operating steel}

mill

3 Mtpy

4

_{new steel mill}

_{0.6 Mtpy}

5

_{industrial zone}

_n.a.

6

_{industrial zone}

_n.a.

7

_{mine expansion}

pellets plant

11.8 Mtpy

4.5 Mtpy

8

_{mine expansion}

_{40 Mtpy}

9

_{new mine}

_{25 Mtpy}

10

_{new mine}

_{1 Mtpy}

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AIC QF MG

AIC QF MG

30

VEC

Estado

_atual

Tendên-

_cia

Provável

estado

futuro

Obervações

Qualidade

do ar

↔

↘

●

Aumento das emissões fugitivas,

ultrapassagem das

recomendações da OMS

Recursos

hídricos

↔

↘

●

Projetos analisados são os

maiores consumidores; aumento

da população implica maior carga

de esgotos e poluição difusa

Vegetação

nativa

↔

→

↔

Perda de fragmentos

remanes-centes, plantios compensatórios e

RPPNs podem equilibrar perdas

Vias

públicas

↔

→

↔

Aumento do tráfego pode ser

contrabalançado por

investimentos em logo prazo

Patrimônio

∆

↘

↔

Impacto visual, perda de

cavernas, investimento em

conservação e restauração

● ruim

∆ bom

↔

regular

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Avaliação de impactos sobre direitos humanos

Avaliação de impactos sobre direitos humanos

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Princípios diretores sobre negócios e direitos humanos

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Avaliação de impactos sobre direitos humanos

Avaliação de impactos sobre direitos humanos

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Participação pública

Participação pública

SIM

4. É necessário reformular o formato burocrático de

participação pública na AIA, especialmente nos

processos de licenciamento? Tal reformulação seria útil

para melhor diagnóstico dos conflitos? Haveria

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Participação pública

Participação pública

Sim, mas ....

É preciso entender as causas dos conflitos:

Interesses divergentes

Desigual repartição dos ônus e dos benefícios

Diferentes visões de mundo



Maior e melhor participação não

“resolve” todos os conflitos



Poderia ser explícita a consideração

dos direitos das comunidades

afetadas nas etapas iniciais dos

processos decisórios

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Melhorar procedimentos e práticas

Melhorar procedimentos e práticas

Algumas ferramentas podem ajudar

procedimentos

métodos

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Quais os benefícios do licenciamento ambiental com

base em avaliação de impacto ambiental?

Os impactos residuais (remanescentes após

mitigação) são satisfatoriamente evidenciados?

Melhor uso da compensação

Limites dos instrumentos e processos de avaliação de

impactos

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barragem a montante da cidade

casa de força a jusante

barragem a montante da cidade

+ pequena barragem de jusante

(depois descartada)

fonte: CNEC (1996) - EIA UHE Piraju

Prioridade: evitar impactos adversos

Prioridade: evitar impactos adversos

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Em seguida: reduzir impactos adversos

Em seguida: reduzir impactos adversos

Recursos ambientais

de importância:

- Manguezais

- Praia

- Recifes de coral

- Comunidades de

pescadores

Projeto original previa dragagem de

3,5 Mm

Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados

Modificação do projeto e nova localização reduziu dragagem para

0,77Mm

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EVITAR

REDUZIR

REPARAR

COMPENSAR

PREFERÊNCIA

Impactos residuais

Impactos residuais

MELHORAR

IMPACTOS

RESIDUAIS

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Impactos residuais

Impactos residuais

Deveriam ser claramente evidenciados nos

EIAs e pareceres técnicos

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Compensação

Compensação

É preciso trabalhar melhor as compensações

As compensações SNUC não seguem o princípio da

hierarquia de mitigação

Outras compensações:

Resultados (quando atingidos) ocorrem muito

tempo depois dos impactos adversos



Antecipação da compensações por

perda de biodiversidade e dos

investimentos sociais



Compensações ligadas a prioridades de

conservação em escala regional



Bancos de compensação

EXPERIÊNCIA

INTERNACIONAL

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Limites dos processos de avaliação de impactos

Limites dos processos de avaliação de impactos

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Forças

motrizes

Necessidades

humanas e

processos

socioeconômicos

Pressões

Atividades

humanas

Estado

Condições

atuais do

ambiente

Impactos

Mudanças e

estado futuro

do ambiente

Respostas

Ações para evitar,

reduzir, reparar,

compensar

impactos

adversos

dos agentes

econômicos

dos

governos

Força motriz-pressão-estado-impacto-resposta