PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
AVALIANDO UM MODELO DE GESTÃO
MUNICIPALIZADA DE SERVIÇOS DE ENERGIA
ELÉTRICA EM CIDADE DE PORTE MÉDIO:
O CASO POÇOS DE CALDAS (MG).
Maria José Scassiotti de Souza
Avaliando um Modelo de Gestão Municipalizada de
Serviços de Energia Elétrica em Cidade de porte médio:
o caso Poços de Caldas (MG).
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Administração, sob a orientação do Professor, Doutor Ladislau Dowbor.
BANCA EXAMINADORA
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DEDICATÓRIA
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais que me incentivaram nessa trajetória.
Ao meu marido José Roberto e aos meus filhos Lucimara, Caroline, Luciano e Francisco, pela compreensão das horas não compartilhadas.
Aos meus amigos professores, que sempre me cobravam, mas ao mesmo tempo disponibilizavam material e ajuda necessária.
A minha grande amiga e irmã Rita, que de longe enviava seu apoio incontestável e sua crença na minha capacidade.
A minha grande Mestra Moema Miranda Siqueira, que com seus conselhos e atenção nas horas mais confusas de minha vida foi minha única bússola, chamando-me a atenção para os erros com tanta suavidade que somente uma pessoa iluminada seria capaz.
Ao meu amigo Filadélphio Siqueira (Fila), que sempre abriu as portas de sua casa e de seu coração quando eu mais precisei.
À Sônia, que tantas vezes eu fiz correr contra o tempo e nunca me faltou.
Ao Engenheiro Cícero Machado de Moraes, Diretor do DME e seus funcionários, que sempre me receberam com carinho e presteza nas incontáveis vezes que lá estive.
A Rita de Cássia, secretária da PUC-SP, que respondia com presteza e carinho minhas dúvidas freqüentes.
Ao meu professor-orientador, Dr. Ladislau Dowbor, pelas correções de rumo e exigências, que nem sempre entendi, mas foram importantes para o meu trabalho e minha maneira de ver um mundo mais justo e mais feliz.
A minha amiga Giseli, que altas horas da noite auxiliou-me na montagem das apresentações, com tanta dedicação e carinho somente encontradas em pessoas que têm o coração maior do que o mundo.
E a todos que direta e indiretamente, apoiando ou até impedindo o desenvolvimento desse trabalho, cruzaram o meu caminho.
RESUMO
Este trabalho busca avaliar as características relevantes do modelo de gestão municipalizada de uma concessionária de serviços de energia elétrica, em uma cidade de médio porte, o Departamento Municipal de Eletricidade da cidade de Poços de Caldas (MG).
O processo de desenvolvimento baseado na industrialização atraiu um grande contingente populacional para as cidades, implementando significativas mudanças nas funções sociais e econômicas do Estado. Esses deslocamentos migratórios exigiam a oferta adequada de equipamentos sociais, como escolas, habitações, saneamento e energia elétrica. A existência de mecanismos constitucionais não garantiu a oferta adequada de serviços públicos à população, justificando o estudo do caso de uma cidade de porte médio, onde os serviços urbanos de energia elétrica e saneamento foram municipalizados como opção política e técnica para manutenção do processo de desenvolvimento.
A municipalização desses serviços trouxe ao cidadão do município de Poços de Caldas (MG), melhor qualidade de vida e menores tarifas, em relação a outras localidades atendidas pela concessionária estadual.
O estudo foi do tipo descritivo analítico através do estudo de caso e avaliado qualitativamente e quantitativamente utilizando medidas de desempenho através de quatro dimensões: econômica, eficiência, eficácia e qualidade.
ABSTRACT
This work aims to evaluate the considerable characteristics of the municipalized management model of an electric energy services concessionaire, in a middle-sized town, the (Electricity Municipal Department) Departamento Municipal de Eletricidade of Poços de Caldas.
The development process grounded (based) in the industrialization drew a large contingent of people to the towns, claiming for meaningful changes in the social and economic functions of the State. This migratory phenomenon drew an appropriate offer of social outfits, as schools, residences, sanitation and electric energy. The existence of legal devices did not ensure the appropriate offer of public services to the inhabitants, what justifies the case study in such a kind of town, where the urban services of electric power and sanitation were municipalized as a political and technical option for the support of the development process. After these services being municipalized, the local citizens got the better of life quality as well as fewer tariffs (taxes) in relation to other towns served by the concessionaire of the State.
This analytical and descriptive study occurred throughout a study case, by means of quantitative and qualitative research, and established measures of development using four dimensions: economical, of efficiency, of efficacy and quality.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO... 11
1.1. Objetivos ... 14
1.2. Metodologia... 15
1.3. Referencial Teórico ... 17
2. CAPÍTULO I - A TRANSPOSIÇÃO DO NACIONAL PARA O LOCAL... 25
3. CAPÍTULO II - REGULAÇÃO E JUSTIÇA SOCIAL ... 35
3.1. A regulação no novo modelo de Estado ... 36
3.2. Sistemas de Regulação no Brasil... 39
3.3. Conceituação de Serviços Públicos ... 46
3.4. Regulação do Sistema de Energia Elétrica ... 48
4. CAPÍTULO III - POÇOS DE CALDAS E SEU SISTEMA ENERGÉTICO ... 52
4.1. A História de Poços de Caldas ... 52
4.2. Departamento Municipal de Eletricidade - A Energia que faz a diferença... 68
4.3. Sistema Energético Municipal... 72
4.4. Modelo Autárquico Municipal ... 75
4.5. Política Ambiental... 77
5. CAPÍTULO IV - DIMENSÕES DO MODELO ENERGÉTICO DO DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE ELETRICIDADE DE POÇOS DE CALDAS... 80
5.1. Avaliação das dimensões: econômica, eficiência, eficácia e de qualidade de serviços ... 80
5.1.1. Dimensão Econômica... 83
5.1.1.1. Categoria política ... 83
5.1.1.2. Categoria técnica... 84
5.1.2. Dimensão Eficiência... 91
5.1.3. Dimensão Eficácia... 94
5.1.4. Dimensão Qualidade dos Serviços ... 96
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 100
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 106
LISTA DE TABELAS, FIGURAS E QUADROS
TABELA 1 - PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICÍLIOS - IBGE (1999, 2001) ... 13
QUADRO 1 – EMPRESAS PRIVATIZADAS ANTES DE 1996 ... 43
FIGURA 1 ... 54
TABELA 2 – LEVANTAMENTO DE MOVIMENTAÇÃO DE TURISTAS NA CIDADE DE POÇOS DE CALDAS ... 63
TABELA 3 - TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB EM % ... 66
TABELA 4 - CHEGADA DA LUZ ELÉTRICA NO SÉCULO XIX... 69
TABELA 5 – DIRETORIA DO DME ... 71
FIGURA 2 ... 82
TABELA 6 - ACERVO ENERGÉTICO DO DME - MWH... 86
TABELA 7 - PARTICIPAÇÃO ACIONÁRIA NA UHE MACHADINHO (%) ... 87
TABELA 9 - ACERVO DE PCHS DO DME... 91
TABELA 10 - PREÇO DAS TARIFAS MÉDIAS DE ENERGIA ELÉTRICA ( R$) ... 92
TABELA 11 COMPARAÇÃO % DAS TARIFAS MÉDIAS DE ENERGIA ELÉTRICA ... 93
TABELA 12 - PREÇO DAS TARIFAS DE ENERGIA DO DME E CEMIG (R$) ... 93
TABELA 13 - COMPARAÇÃO % ENTRE AS TARIFAS DO DME E CEMIG ... 93
TABELA 14 - GERAÇÃO E UTILIZAÇÃO DA ENERGIA NO CONSUMO E PARA VENDA NO MERCADO... 94
TABELA 15 - COMPARAÇÃO PERCENTUAL DA GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA PRÓPRIA E COMPRADA... 94
“Ao longo dos próximos trinta anos, a população global, conforme
projeção, crescerá em aproximadamente dois terços, de 5,5 para 8,5
bilhões de pessoas. O aumento da população afetará os recursos e o
meio ambiente de maneiras significativas. O crescimento
populacional intensificará a demanda por alimentos, energia, água,
assistência à saúde, saneamento e moradia. O que é menos claro é
como a demanda por tais artigos e serviços será satisfeita e qual o
efeito que isso terá sobre o meio ambiente”.
1. INTRODUÇÃO
Paralelamente ao processo acelerado de urbanização no Brasil, ocorreram significativas mudanças nas funções sociais e econômicas de participação do Estado. O processo de desenvolvimento, baseado na industrialização, estabelecido por diversos planos econômicos governamentais, ao longo da nossa história, atraiu um grande contingente populacional para as cidades em busca de melhores condições de vida.
Na década de 70, com o milagre econômico, acentua-se a concentração de pessoas nos grandes centros urbanos. Esses deslocamentos migratórios inter-regionais aumentavam os custos econômicos, não só elevando os preços de todos os insumos, particularmente do espaço, como também do ponto de vista social, não tinham condições de disponibilizar ou priorizar a ampliação da oferta de infra-estrutura. Equipamentos sociais, como escolas, habitações, saneamento e energia elétrica, hospitais, transporte urbano de massa, não eram oferecidos de maneira adequada à sociedade.
A solução para o problema da “macrocefalia urbana”, segundo Andrade (2001), foi a opção pela valorização das cidades médias que demonstravam a possibilidade de minimizar a pobreza urbana, garantir a capacidade gerencial e financeira do Estado para prover os equipamentos e serviços urbanos, manter a atividade econômica, preservar o meio ambiente e acelerar os projetos de integração do território nacional.
Esta transposição para cidades menores deflagrou a necessidade de um planejamento efetivo e a adoção de medidas concretas para não comprometer a qualidade de vida que atrai aqueles que desencantam- se dos grandes centros.
A avaliação do Banco Mundial, em 1989, já argumentava que qualquer atuação sobre as cidades médias no Brasil, deveria se basear mais nos governos municipais e estaduais. Os investimentos deveriam ser direcionados à infra-estrutura e a melhoria da eficiência administrativa para atender prioritariamente à população com baixa renda familiar.
As mudanças institucionais, dispostas na Constituição de 1988, implicaram em alterações no papel do Estado e nas relações inter-governamentais (federal/estadual/municipal), passando por novos arranjos entre os antigos e novos atores dos serviços urbanos, incluindo a reconceituação de serviço público (SIQUEIRA, 2000). A inclusão dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, compondo o capítulo da Política Urbana, estabeleceu a defesa do direito à cidade, à habitação, ao acesso a melhores serviços públicos e, por decorrência, a oportunidade de vida urbana digna para todos.
Ainda, de acordo com Siqueira (2001), a ocupação do espaço urbano independente do tamanho da cidade não aconteceu de forma homogênea. Em áreas ocupadas pelas elites sociais os serviços públicos são ofertados de maneira adequada, enquanto a população menos privilegiada tem de conviver com uma situação de crescente privação e exclusão social.
De acordo com Castells (1999, p.450) “as pessoas ainda vivem em lugares”, e esperam receber serviços que lhe garantam uma boa qualidade de vida. Garantir ao cidadão uma vida com qualidade é um dos objetivos da gestão municipal. É necessário, entretanto, que haja a integração das diversas políticas sociais e de fornecimento de infra-estrutura adequada de serviços urbanos, para atingir as necessidades individuais e comunitárias.
regionais existentes, e a necessidade de articulação entre os entes federativos. Dowbor (1999, p.41) enfatiza que as iniciativas locais nem sempre são suficientes para grandes projetos, mas que a existência de “sólidas estruturas locais participativas e democratizadas”, é um forte atrativo para os investidores.
No Brasil a realidade é outra. A existência dos mecanismos não garantiu a oferta adequada de serviços urbanos à população, conforme constatou a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, do IBGE de 1999 e 2001. O Brasil ainda convive em todas as suas regiões com milhares de cidadãos sem acesso a serviços básicos de infra-estrutura.
TABELA 1
PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICÍLIOS - IBGE (1999, 2001)
BRASIL Domicílios sem água encanada Domicílios sem rede de esgoto Domicílios sem luz elétrica
1999 8.664.150 6.171.671 2.248.228 2001 5.897.180 3.552.590 1.851.807 Fonte PNAD (1999, 2001)
A tabela registra alguns números da carência dos brasileiros em áreas que dizem respeito diretamente às administrações municipais. A falta desses serviços compromete a qualidade de vida do cidadão e demonstra a incapacidade dos governos de ofertá-los adequadamente, exigindo novas práticas de gestão. Os mecanismos de avaliação e regulação da oferta de serviços públicos tornaram-se fundamentais instrumentos do governo para salvaguardar o interesse público, garantindo a acessibilidade democrática.
Será que a municipalização desses serviços trouxe ao cidadão do município de Poços de Caldas (MG), melhor qualidade e menores tarifas, em relação a outras cidades que estão sob a jurisdição de concessionária estadual?
A meta de fornecimento de serviços de energia elétrica para 100% da população urbana e rural, através de uma autarquia municipal conseguiu ser atingida?
A avaliação do modelo de serviços urbanos municipalizados pode suscitar sugestões para outras cidades de médio porte para que busquem desenvolver maior controle sobre a forma de ofertar esses serviços, garantindo um melhor padrão de vida para os cidadãos, e como vantagem comparativa na atração e manutenção de negócios.
Assim estabelece-se como pergunta orientadora para a presente pesquisa:
¾ Como avaliar o modelo municipalizado de serviços de energia elétrica, em uma
cidade de médio porte, considerando que esses são serviços públicos? Casos esses indicadores sejam positivos pode-se afirmar que a experiência consegue traduzir na prática a gestão municipal voltada para o cidadão e a comunidade?
1.1. Objetivos
Geral
Avaliar as características relevantes do modelo de gestão municipalizada de uma concessionária de serviços de energia elétrica, em uma cidade de médio porte: O Caso DME - Departamento Municipal de Eletricidade da cidade de Poços de Caldas (MG).
Específicos
¾ Levantar historicamente as opções políticas relacionadas aos serviços de energia
na cidade de Poços de Caldas;
¾ Levantar e analisar a regulamentação do setor e as condições de municipalização
desse serviço público;
¾ Levantar os aspectos principais de uma gestão municipalizada de serviço público
de energia elétrica, durante e pós-crise do setor;
¾ Avaliar, através de um modelo,os serviços de energia do caso estudado estudado;
1.2. Metodologia
O estudo será do tipo descritivo analítico, através do estudo de caso do Departamento Municipal de Energia – DME, da cidade de Poços de Caldas. Embora seja um estudo de caso de serviço público de energia elétrica, destacar-se-á a importância da municipalização para o desenvolvimento sustentável.
Serão utilizadas fontes documentais históricas e estatísticas para o acompanhamento da oferta desses serviços para a população do município de Poços de Caldas (MG).
Será avaliado o modelo dos serviços públicos de energia elétrica municipalizado qualitativamente, reforçado por dados quantitativos, que subsidiarão maior objetividade na análise. Optou-se pelo modelo Bozzi (2001) que estabelece medidas de desempenho em quatro dimensões da gestão:
I. a econômica (capacidade para mobilizar recursos e custo/benefício); II. a eficiência (custos considerados os produtos);
III. a eficácia (cumprimento dos objetivos);
De acordo com Catelli e Santos (2004), “no caso da gestão pública pode-se determinar o valor econômico de um serviço comparando-o com o valor da melhor alternativa rejeitada”. Esse método de avaliação, entretanto não deve utilizar somente de indicadores quantitativos, quando se trata de serviços públicos, pois pode acabar por se constituir em simples instrumento de alocação de recursos financeiros e de controle burocratizado (MISOCZKY e VIEIRA, 2001, p.170). Os diversos grupos envolvidos possuem forças e objetivos diferentes. Para os técnicos a obtenção de resultados é mais voltada para a questão de viabilidade técnica e financeira, enquanto para os políticos, envolve os interesses dos grupos que representam a manutenção do poder .
A dimensão econômica proposta deve considerar as melhores alternativas técnicas do uso dos recursos escassos na prestação de serviços públicos, que pela sua natureza exige uma avaliação das condições políticas partidárias quando foram adotadas. A representatividade do grupo político determina, muitas vezes sem a participação dos cidadãos, o modelo de gestão pública.
A dimensão da eficiência avalia os custos considerando os produtos e serviços ofertados. No caso de serviços públicos de energia que são autorizados na esfera federal, a escolha de alternativa técnica de geração de energia elétrica no âmbito municipal pode reduzir os custos operacionais que se traduzem em tarifas menores para os usuários. A comparação de tarifas com outras geradoras de energia estaduais e privadas, pode demonstrar a obtenção dessa eficiência, através da prática de tarifas menores para toda a população.
Na dimensão da eficácia será analisado o cumprimento dos objetivos a que se propõe este modelo de serviços públicos de energia elétrica municipalizado, visto que a oferta de energia deve atingir a todos os setores e segmentos da sociedade.
Os instrumentos para obtenção de informações dos cidadãos sobre a qualidade dos serviços prestados, por sua vez, permitem não apenas a identificação de lacunas de serviço na perspectiva dos usuários, mas também a avaliação dos resultados alcançados na melhoria da prestação dos serviços”. (Pesquisa ENAP, 2001). As pesquisas de opinião realizadas pela agência federal, e o número de reclamações dos usuários feitas diretamente ao Departamento Municipal de Eletricidade (DME), são indicadores importantes para análise da dimensão da qualidade de satisfação dos usuários de serviços públicos. Os serviços de energia elétrica exigem uma metodologia específica para essa avaliação, pois é somente percebida quando não ofertada adequadamente, ou interrompido seu fornecimento à população.
É importante ressaltar que estas quatro dimensões aplicadas a uma organização, devem estar inseridas dentro de um plano macro de políticas públicas, levando em consideração os demais atores públicos e privados envolvidos. (BOZZI, 2001)
1.3. Referencial Teórico
O território nacional representa uma das maiores riquezas de uma Nação, entretanto o estudo da distribuição de sua população indica o modelo de crescimento econômico direcionado para determinadas regiões, notadamente no caso brasileiro, com dimensões continentais.
Entre 1940 e 1960 a população brasileira residia predominantemente na zona rural, condicionada pela estrutura produtiva que privilegiava a atividade agropecuária como fator de desenvolvimento do País. A tardia industrialização do Brasil vai refletir na distribuição da população e somente em 1970 o censo registra 55,8% das pessoas residentes em áreas urbanas.
economias de escala, economia de localização e economia de urbanização. Dessa forma, as indústrias líderes, a partir de sua decisão locacional, representavam uma das principais variáveis na conformação espacial do sistema de cidades. (ANDRADE e SERRA, 2001)
A estrutura urbana nacional na década de 70 era formada por “centros primazes”, representados por duas metrópoles de alcance nacional: São Paulo e Rio de Janeiro, complementado por uma vasta rede de pequenas cidades (AMORIM FILHO e SERRA, 2001). As funções econômicas e políticas exercidas pelas metrópoles aprofundaram as desigualdades econômicas e sociais, pois eram elas que recebiam a maior parte do investimento público e privado.
As disparidades regionais despertaram a preocupação com a ocupação do território de forma mais equilibrada, a intensificação da urbanização demonstrava a necessidade de se promover uma descentralização e uma desconcentração das grandes massas humanas, de suas atividades e, evidentemente, uma diminuição de seus problemas.
Os planos de desconcentração e descentralização praticados pelo governo brasileiro eram baseados em grandes projetos de desenvolvimento nacional, que não respeitavam as diferenças regionais e locais e, portanto não atingiam a justa distribuição espacial de renda e riqueza. A necessidade de se interromper o fluxo migratório na direção das grandes cidades, a busca de maior eficiência para alguns ramos produtivos e a melhoria da situação econômica e social da população brasileira, intensificaram as políticas urbanas de qualificação das cidades de porte médio.
“aménagement du territoire”, que buscava um tamanho urbano equilibrado entre a demanda e a oferta de infra-estrutura urbana. A posterior divisão do território em macro e microrregiões (Plano Decenal 1967-1976), como base de um modelo que buscava regionalizar o processo de desenvolvimento, introduziu o germe das cidades médias como regiões-pólo.
O II PND - Plano de Desenvolvimento Nacional (1975-1979) insere definitivamente a necessidade de políticas de desenvolvimento urbano, pela constatação definitiva da urbanização da sociedade, e da existência de um grande número de pequenas cidades pulverizadas no território nacional, sem um número de cidades médias para dar equilíbrio ao conjunto.
A polêmica sobre redistribuição de renda reforçava a necessidade de políticas urbanas. As grandes cidades eram palco de problemas e as ações do poder público deveriam corrigir os efeitos nocivos do modelo adotado de crescimento, fortemente concentrador e excludente.
Segundo Amorim Filho e Serra (2001, p.19), através das cidades de porte médio os ganhos de qualidade de vida reduziam os custos sociais existentes nas grandes aglomerações, pois, ao mesmo tempo em que facilitavam a distribuição comercial, ainda relativizavam os movimentos sindicais existentes.
A utilização das cidades de porte médio como centros de descentralização das atividades econômicas, explicitou o modelo de transposição do sistema sócio-econômico. Esses centros captaram grandes empresas, muitas multinacionais, que exigiam uma infra-estrutura básica que apresentava sérios déficits, e ao mesmo tempo, pagavam os trabalhadores acima da média do mercado do local.
O aprofundamento do processo de democratização no Brasil ocorrido nas duas últimas décadas do Século XX foi devido principalmente, às mudanças que ocorreram no campo das lutas populares e no campo da gestão municipal.
A Constituição de 1988 transformou os municípios em entes federados, portadores de autonomia administrativa e econômica, gerando dois modelos de gestão municipal: “Ativismo Democrático” e “Empreendedorismo Local”, segundo Leal (2000).
O modelo de “Ativismo Democrático” criou novos espaços organizacionais e institucionais dentro das administrações, através da criação de Conselhos, Planos Diretores, Orçamentos Participativos que propiciavam a participação popular, alavancando as parcerias entre os setores público e privado.
Ao mesmo tempo era necessário ativar o empresariamento ou o chamado “Empreendedorismo Local”, para criar condições econômicas que dessem suporte as cidades, implementando projetos estratégicos de geração de renda e emprego.
As crescentes crises do Estado, notadamente a fiscal, não permitiram o repasse dos recursos necessários para fortalecer suficientemente os municípios como agentes de promoção de desenvolvimento. Enquanto o Estado fortalecia juridicamente as esferas de poder local, através da descentralização e democratização da participação da sociedade, a política econômica enxugava os fluxos de recursos, repercutindo sobre os governos locais, particularmente para os municípios médios e pequenos.
Esse cenário de crise vem estimulando o desenvolvimento de novas formas de parcerias entre as administrações locais/regionais e o setor empresarial, como forma de ofertar serviços e possibilitar o investimento em infra-estruturas urbanas nas cidades.
forma de regulação desses serviços oscilavam conforme as mudanças ocorridas na política partidária vigente.
As recentes mudanças nas formas de regulação dos serviços urbanos no Brasil, nos setores de telecomunicações, energia e abastecimento d’água, reiniciaram a discussão sobre os papéis dos atores públicos e privados, trazendo à tona uma série de conflitos contidos no binômio entre estimular a concorrência e defender o cidadão-usuário dos serviços públicos.
A redefinição dos papéis do Estado e do Mercado traz implicações importantes sobre o processo de regulação e controle social das políticas públicas, já estas últimas, têm se constituído tradicionalmente em uma atribuição estatal na alocação, regulação e distribuição de recursos à sociedade.
Em 1992, da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, realizada no Rio de Janeiro, resultou a formulação da Agenda 21, recomendando que “os governos nacionais reconheçam formalmente a autoridade das cidades, das comunidades e das áreas metropolitanas, para que elas possam adquirir e gerir os recursos necessários à implementação das estratégias de desenvolvimento sobre os respectivos territórios”.
O Estado, ao longo dos anos, ampliou o rol de atividade própria definidas como serviços públicos, assumindo determinadas atividades comerciais e industriais que antes eram reservadas à iniciativa privada. Ao mesmo tempo, percebeu que não dispunha de organização adequada à realização desse tipo de atividade; em conseqüência, passou a delegar a sua execução a particulares e, por meio de empresas públicas e sociedades de economia mista. (DI PIETRO, 2001)
gás natural (Petrobrás). Em última instância, o que interessava ao governo era que essas estatais controlassem os preços sob sua jurisdição. Os consumidores não tinham fóruns de reclamações pelos maus serviços prestados por essas empresas públicas, (MOURA, 2002)
Em meados da década de 80, o Brasil viu-se diante da necessidade de um forte ajuste fiscal, com a redução na capacidade de investir do Estado e um elevado custo de administração da dívida externa. Diante da crise fiscal, inflação crônica e queda no crescimento da economia, o Estado mantinha sua presença na produção de bens e serviços.
O governo Collor, em 1990, inicia uma reforma do Estado, mas que vai ser implementada efetivamente a partir de 1994. Com a pretensão de aliviar o Estado, o plano proposto englobava uma mudança na administração federal, e uma nova forma do Estado e outros agentes, proverem serviços públicos, o que facilitou uma nova onda de privatizações.
A privatização de importantes empresas estatais responsáveis pela oferta de serviços de utilidade pública, exigia novas formas de regulação. De acordo com Siqueira (2000), havia o receio de se privatizar monopólios públicos transformando-os em monopólios privados. Isto não garantiria os direitos dos usuários quanto às premissas básicas do conceito de serviços públicos: universalidade, acessibilidade e tarifas módicas.
A criação das agências reguladoras, dentro da reforma do Estado, cumpria as seguintes finalidades: ser um órgão livre das velhas práticas dentro da administração pública e monitorar as empresas privatizadas, ou em vias de o serem.
Conforme Carneiro (2001, p.28), a criação das agências reguladoras seguiu o modelo norte-americano pois estávamos atrasados na concepção dos órgãos reguladores, já existentes em países latino-americanos como Argentina e México. No Brasil, entretanto, primeiro, foram privatizados os setores, para depois criar-se as agências reguladoras .
agências não atende a esse objetivo. Além da multiplicidade de agentes envolvidos, existe ainda a questão da segmentação que envolve os diferentes tipos de consumidores, por exemplo, pequenos consumidores de energia - abaixo de 100kW - e os acima de 100kW.
Assim, a partir de 1996 foram criadas as seguintes agências: Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel (lei n. 9427 de 12/1996), a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel (lei n. 9472 de 07/1997) e a Agência Nacional de Petróleo - ANP (lei n. 9478 de 08/1997), como autarquias federais de natureza especial, o que lhes dava status de órgão públicos, mas com regras diferentes do resto da administração.
Para Fadul (2000), as agências são reguladores federais que dificultam ao cidadão a busca para resolução de seus problemas, pois, ainda não se encontra clareada a questão da descentralização de determinadas funções para as esferas estaduais e municipais, exigindo um tempo e aptidão econômica que muitas vezes estão fora do alcance da população.
O modelo institucional das agências reguladoras objetiva moderar a influência política sobre as empresas de serviços públicos que precisam de regras estáveis para funcionar de forma eficiente. O estímulo à concorrência e a defesa dos interesses do usuário que hoje se encontra sujeito à fixação das tarifas, são pontos fundamentais a serem observados.
Quando a sociedade deixa de receber serviços essenciais que resultam em mudanças de comportamento e exigem desembolso econômico (sobretaxas) acima de capacidade de pagamento, altera-se também, a discussão entre as políticas públicas nacionais e regionais/locais. Segundo alguns autores, “o cidadão vive em uma cidade e não no Estado-Nação” e seus referenciais portanto, passam a ser locais. Assim, o papel das cidades diante de situações emergenciais pode levar a alterar o sistema de participação nas decisões de políticas públicas.
serviços públicos como fatores diferenciais de padrão de qualidade de vida oferecido ao cidadão.
No Capítulo I discute-se a transposição do nacional para o local. As políticas públicas adotadas pelos diversos planos de governo, ao longo do tempo, descentralizando as atividades produtivas para as cidades de porte médio. A valorização dessas cidades para conter o fluxo migratório intenso que se dirigia aos grandes centros e a necessidade de ofertar infra-estrutura adequada para instalação das empresas .
A oferta e regulação de serviços públicos antes de 1997 e depois da criação das agências reguladoras, destacando a regulação do sistema de energia elétrica no Brasil, compõem o Capítulo II desse trabalho.
No Capítulo III estudou-se a gestão local e seu diferencial através da história do município de Poços de Caldas (MG), e do modelo municipalizado de energia elétrica do Departamento Municipal de Eletricidade - DME, foco principal do estudo realizado.
2. CAPÍTULO I - A TRANSPOSIÇÃO DO NACIONAL PARA O LOCAL
As características básicas do processo de desenvolvimento brasileiro foram, o crescimento econômico, e urbanização intensiva. No período dos anos 50 a 80 foram privilegiados os grandes empreendimentos públicos e privados que iriam integrar a ocupação produtiva do território nacional. As dimensões continentais do país, as disparidades regionais, a predominância de ecossistemas diversificados, uma baixa taxa de ocupação populacional em determinadas regiões e intenso processo de migrações, foram as principais indicações para sucessivos governos que pretendiam consolidar o Brasil como uma potência industrial latino-americana. Os estudos da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e Caribe) já haviam estabelecido que as condições estruturais dos países “em desenvolvimento” eram fortes amarras para o desenvolvimento e a superação dependia de um novo modelo que privilegiasse essas diferenças. Grandes projetos de desenvolvimento foram elaborados e subsidiados em quase todo território nacional, sem respeitar a forma tradicional de desenvolvimento local, e muitos deles acabaram aumentando o empobrecimento da população. Esse modelo de participação do Estado como agente propulsor do desenvolvimento nacional demonstrou claramente sua incapacidade de propor diferentes alternativas de progresso para as diferentes regiões do país. Muitos desses projetos faliram, enquanto outros exploraram predatoriamente os recursos das regiões, gerando um grande passivo ambiental até hoje a descoberto.
década de 60 e meados de 70, e a política de meio ambiente na de 80, muito pouco se conseguiu atingir na busca de um padrão de desenvolvimento humano mais justo.
A velocidade da urbanização acentuou ainda mais os diferentes graus de desenvolvimento regional e sua carência de infra-estrutura básica, características do processo de formação da maioria das cidades brasileiras.
O aumento populacional nas grandes cidades começou a preocupar os planejadores urbanos que prognosticavam o agravamento dos problemas urbanos, sociais e ambientais. Em contrapartida, os planos nacionais ainda pontuavam uma política urbana, com indicações da necessidade de promoção de um desenvolvimento mais equilibrado no território, através da desconcentração das atividades econômicas.
A partir de 1939 o Governo começa a formular planos econômicos que buscavam estabelecer um projeto nacional de desenvolvimento. Por longo tempo foi reforçado o modelo único de desenvolvimento para todas as regiões brasileiras, o que contribuiu para que o país continuasse a apresentar grandes diferenças no seu processo de crescimento econômico. Somente na década de 60, com as mudanças apresentadas, principalmente na França, de planejamento urbano regional, os nossos planejadores começaram a se preocupar, de forma ainda incipiente, nos planos nacionais.
No Plano Trienal (1963-1965) não havia preocupação com o planejamento urbano. As regionalizações eram estabelecidas somente no campo das idéias quando se visava desenvolver as diferentes regiões do país através de uma estratégia de localização das atividades econômicas que evitasse concentração de investimentos.
em localizar as atividades econômicas em regiões de mais rápido progresso, com economias de escala e externas para maximizar a taxa de crescimento econômico do país em curto prazo.
No Plano Decenal (1967-1976), segundo Amorim Filho e Serra (2001, p.39) destacam-se pela primeira vez as bases para uma política nacional de desenvolvimento urbano, com a posterior divisão do território em macro e microrregiões como base de um modelo que buscava regionalizar o processo de desenvolvimento, que introduziu o germe das cidades médias como regiões-pólo.
No Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970), a questão urbana ficou restrita às “Políticas de Emprego e População” na qual uma das linhas de ação era a distribuição espacial.
Nas Metas e Bases para a ação do Governo (1970), e no I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) (1972-1974), ainda eram esparsas as referências ao espaço urbano, voltado para a regionalização e à estratégia de integração nacional.
O II PND - Plano de Desenvolvimento Nacional (1975-1979) - insere definitivamente a necessidade de políticas de desenvolvimento urbano, pela constatação definitiva da urbanização da sociedade, e da existência de um grande número de pequenas cidades pulverizadas no território nacional, sem cidades médias para dar equilíbrio ao conjunto1.
A polêmica sobre redistribuição de renda reforçava a necessidade de políticas urbanas. As grandes cidades eram palco de problemas e as ações do poder público deveriam corrigir os efeitos nocivos do modelo adotado de crescimento, fortemente concentrador e excludente.
As políticas de desenvolvimento urbano do II PND, segundo Steinberger e Bruna (2001, p.46), contradizem a economia de mercado que privilegiava os investimentos nos grandes centros urbanos. Para atenuar esse conflito, o plano incentiva a criação de pólos secundários, as cidades de porte médio, apoiando a desconcentração industrial, principalmente
1 Cf. República Federativa do Brasil, Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), Brasília,
da metrópole de São Paulo, para outras regiões conforme as potencialidades. Importante destacar que a valorização das cidades de porte médio era necessária para a manutenção do sistema socioeconômico vigente. O mercado era incapaz de alocar recursos equilibradamente e as cidades de porte médio eram utilizadas como uma válvula de descompressão para o mau funcionamento do sistema capitalista, segundo Amorim Filho e Serra (2001, p.19), porque reduziam pela melhor qualidade de vida, os custos sociais existentes nas grandes aglomerações, ao mesmo tempo em que facilitavam a distribuição comercial e ainda relativizavam os movimentos sindicais existentes.
“A valorização do papel das cidades médias, pelo Estado e iniciativa privada, apontava-as como locais privilegiados para se morar, pela qualidade vida que oferecem, para se investir pela relativa competitividade que possuem e para se gerir, porque ainda possuem um tamanho considerado governável” (STEINBERGER e BRUNA, 2001, p.72).
A constatação da importância das cidades médias como pólos regionais de desenvolvimento levou determinadas instituições a classificar os municípios em grupos segundo a posição na rede urbana brasileira. Essa classificação foi realizada em conjunto pela Diretoria de Estudos e Política Regional Urbana do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, pela Diretoria de Geociências do IBGE e pelo Núcleo de Economia Social, Urbana e Regional do Instituto de Economia da Universidade de Campinas - UNICAMP.
Para a hierarquização dos centros urbanos foram utilizados critérios relacionados à centralidade, escala de urbanização, grau de complexidade e diversidade da economia urbana. Foram, portanto, estabelecidos os seguintes indicadores:
¾ Classificação dos centros urbanos segundo o estudo da Região de Influência das
Cidades, do IBGE, de 1993;
¾ Sede das principais empresas/grupos econômicos;
¾ Agências bancárias/valor médio dos depósitos bancários; ¾ Participação da população urbana na população total;
¾ participação da PEA (População Economicamente Ativa) em atividades urbanas e; ¾ estrutura ocupacional.
Segundo a classificação, a rede brasileira é constituída de:
¾ Duas metrópoles globais: as regiões metropolitanas de São Paulo e do Rio de Janeiro; Sete metrópoles nacionais: as regiões metropolitanas de Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Brasília, Curitiba, Recife, Porto Alegre; Quatro metrópoles regionais: as regiões metropolitanas de Belém, Goiânia, Campinas e Manaus; Dezesseis centros regionais: São Luís, Maceió, Natal, Teresina, João Pessoa, São José dos Campos, Ribeirão Preto, Cuiabá, Aracaju, Santos, Florianópolis, Vitória, Londrina, Campo Grande, Porto Velho e Rio Branco;
¾ Oitenta e dois centros sub-regionais: sendo 31 sub-regionais de nível I: Sorocaba,
Joinville, São José do Rio Preto, Caxias do Sul, Pelotas/Rio Grande, Jundiaí, Maringá, Ilhéus/Itabuna, Caruaru, Limeira, Blumenau, Cascavel, Juazeiro do Norte/ Crato/Petrolina/Juazeiro, Volta Redonda/Barra Mansa, Araraquara, São Carlos, Feira de Santana, Uberlândia, Juiz de Fora, Campo dos Goytacazes, Campina Grande, Bauru, Imperatriz, Anápolis, Vitória da Conquista, Macapá, Uberaba, Presidente Prudente, Boa Vista, Dourados, Palmas; e 51 sub-regionais nível II: Ipatinga, Araçatuba, Criciúma, Itajaí, Cabo Frio, Mogi-Guaçu/Mogi-Mirim, Guarantiguetá/Aparecida, Itabira, Piracicaba, Montes Claros, Franca, Santarém, Ponta Grossa, Santa Maria, Foz do Iguaçu, Governador Valadares, Mossoró, Marília, Guarapuava, Arapiraca, Divinópolis, Nova Friburgo, Sete Lagoas, Jequié, Passo Fundo, Cachoeiro do Itapemirim, Marabá, Lajes, Caxias, Rondonópolis, Chapecó, Sobral, Teófilo Otoni, Paranaíba, Santa Cruz do Sul, Linhares, Paranaguá, Uruguaiana, Alagoinhas, POÇOS DE CALDAS, Bragança Paulista, Araguaína, Castanhal, Barreiras, Guaranhuns, Rio Verde, Barbacena, Jaú, Catanduva, Botucatu e Ji-Paraná.
importância desses 111 centros urbanos que respondiam praticamente por quase 80% do PIB, isto é, R$ 545 bilhões dos R$ 692 bilhões.. Entre essas cidades, certamente as metrópoles de São Paulo e Rio de Janeiro eram responsáveis por quase 1/3 do PIB nacional (R$ 220 bilhões), sendo que São Paulo gerava cerca de 23% (R$ 156 bilhões).
A utilização das cidades de porte médio, como centros de descentralização das atividades econômicas, explicitou o modelo de transposição do sistema sócio-econômico, pois atraiu grandes empresas, muitas multinacionais, que exigiam uma infra-estrutura básica que apresentava sérios déficits, ao mesmo tempo, pagavam os trabalhadores acima da média do mercado do local.
A transposição do nacional para o local foi definida primeiramente como forma de descompressão das atividades econômicas dos grandes centros urbanos, mas que exigia a existência de cidades que poderiam funcionar como “âncoras” entre esses centros e os demais municípios em seu entorno. O crescimento econômico continuaria ocorrendo, mas livre das grandes pressões sociais/econômicas/sindicais dos grandes centros.
A existência de uma infra-estrutura urbana era obrigatória. Pela lógica do mercado as empresas são atraídas para locais que lhe apresentem condições eficientes de manutenção de competitividade, que exigem inicialmente grandes investimentos por parte do governo, o que não é possível sem uma política macroeconômica. Assim, a rede de serviços urbanos: saneamento, energia, transportes, como eram de competência da União, chocavam-se com as exigências que eram feitas às cidades para receber os investimentos e dar seqüência aos planos de descentralização da atividade econômica nacional.
Como alertam Vainer e Smolka (1999, p.29) In: Braga (2001, p.1324):
Nos estudos atuais ainda é grande a importância dada às cidades médias, como fator de equilíbrio para as redes e hierarquias urbanas, principalmente no Brasil. As cidades médias mantêm relações de intermediações entre as grandes e pequenas cidades, e o meio rural. Dentro desse contexto, Poços de Caldas, cidade média do sul do Estado de Minas Gerais, apresenta todas essas condições: polariza em seu entorno 23 pequenas cidades no processo de distribuição de bens e serviços, bem como a sua proximidade da fronteira do Estado de São Paulo, 12km, acentuou os chamados “eixos ou corredores de transporte e desenvolvimento”.
Entretanto as crescentes crises do Estado, notadamente a fiscal, não permitiram o repasse dos recursos necessários para fortalecer suficientemente os municípios como agentes de promoção de desenvolvimento. Enquanto o Estado fortalecia juridicamente as esferas de poder local, através da descentralização e democratização da participação da sociedade, a política econômica enxugava os fluxos de recursos, repercutindo sobre os governos locais, particularmente para os municípios médios e pequenos.
Esse cenário de crise estimulou o desenvolvimento de novas formas de parcerias entre as administrações locais e o setor empresarial, como forma de ofertar serviços e de possibilitar o investimento em infra-estruturas urbanas.
A Agenda 21 preconiza que o papel da infra-estrutura na promoção do desenvolvimento sustentável é de prover bens e serviços essenciais à melhoria da qualidade de vida da população, viabilizando maior inclusão dos indivíduos nos circuitos da produção, cidadania e consumo, proporcionando-lhe acesso equânime às oportunidades no espaço nacional e internacional. (JUNQUEIRA, 2000)
decisões que envolvam a expansão, à modernização dos serviços de infra-estrutura, planejamento, operação e fiscalização.
Para que surtam efeitos condizentes com a busca de justiça social, o Estado deve planejar levando em consideração a heterogeneidade de situações existentes entre capitais, públicos e privados, que atuam isoladamente ou em parceria, diretamente ou por regime de concessões, características de todo o setor de infra-estrutura. A Agenda 21 recomenda ainda que haja um “contínuo processo de descentralização de investimentos entre esferas da Federação, que, entretanto não podem prescindir de orientações mais globais e indicativas, no campo do poder central”.
A promoção das iniciativas das representações locais, num universo de decisões em que grupos de interesse e de pressão de porte nacional e até internacional estão envolvidos, exige a “auto-organização social dos sujeitos coletivos, colocando a possibilidade da construção democrática de um novo espaço público, assentado na representação plural de interesses e na garantia de construção dos direitos”. (LEAL, 2000, p.7)
A ampliação da participação comunitária legal exige novas modalidades de engenharia política que dá direção ao ideário dos projetos municipais. Entre essas novas modalidades podemos destacar a sistemática do Orçamento Participativo, que na elaboração do Orçamento Público Municipal pode destinar parcela de recursos para a infra-estrutura urbana, para financiar pequenos projetos locais, como mini-hidroelétricas, pequenos projetos de produção de energia, de fontes novas e renováveis, como os de energia solar, de biomassa, eólica e outras, reciclagem, aproveitamento de resíduos e demais projetos eco-compatíveis (BEZERRA e RIBEIRO, 1999)
aparece como contratante e o setor privado entra como contratado. O novo modelo, após as privatizações, alterou as formas diversas de concessões de serviços públicos, além de se tornarem freqüentes a colaboração financeira de empreendimentos de natureza social por meio das chamadas parcerias.
Ainda segundo Leal (2000, p.7), as novas formas de relacionamento público/privado exigem por parte do Estado e da sociedade, um maior controle social, para garantir o interesse público de modo eficaz, eficiente e com maior grau de equidade social. Para tanto é fundamental que se estabeleçam critérios de transparência, de participação e equidade social e que se criem as condições financeiras, materiais e institucionais para que esse controle social se exerça de fato.
As mudanças nas formas de regulação dos serviços urbanos no Brasil, nos setores de telecomunicações, energia e abastecimento d’água, reiniciaram a discussão sobre os papéis dos atores públicos e privados, trazendo à tona uma série de conflitos contidos no binômio entre estimular a concorrência e defender o cidadão-usuário dos serviços públicos.
A redefinição dos papéis do Estado e do mercado traz implicações importantes sobre o processo de regulação e controle social das políticas públicas, já estas últimas têm se constituído tradicionalmente em uma atribuição estatal na alocação, regulação e distribuição de recursos à sociedade.
A Agenda 21 “pressupõem a articulação prática entre o rumo das políticas macroeconômicas e a dinâmica das micro-instituições locais e comunitárias”, notadamente no campo da infra-estrutura, objeto desse estudo.
3. CAPÍTULO II - REGULAÇÃO E JUSTIÇA SOCIAL
A regulação pode ser identificada de maneira ampla como o controle contínuo e focado, exercido por uma agência pública sobre atividades consideradas importantes a uma comunidade. Outros autores sugerem que a regulação deve também ser considerada tanto para um conjunto específico de regras, como influência estatal deliberada ou como quaisquer formas de controle ou influência social. Quando a regulação é entendida como uma presença deliberada do Estado está geralmente ligada à provisão de bens e serviços pelo próprio Estado ou à criação pelo Estado de condições favoráveis que transfere para os agentes privados essa provisão. (MOURA, 2002)
A regulação é necessária porque há imperfeições no mercado que podem levar a resultados econômicos ineficientes, penalizando o consumidor que fica sujeito ao poder das empresas monopolistas. A teoria do bem-estar social apregoa que quando existe a competição o indivíduo pode ser beneficiado sem prejudicar a outrem. No caso de empresas monopolistas privadas pode haver uma diminuição da oferta e aumento de preços acima do custo de produção (ROSSETTI, 1997). De acordo com Moura (2002), “nesse caso a regulação pode criar condições que imitem um mercado competitivo, tanto temporariamente (para permitir a entrada de competidores) como permanente (no caso de monopólios naturais)”.
A assimetria de informações e as externalidades também são consideradas imperfeições do mercado que podem requerer regulação. No primeiro caso, assimetria da informação vai além do consumidor saber se o preço que paga pelo bem ou serviço é razoável, mas também pela falta de informação clara e concisa que norteia suas escolhas.
reparação. Para combater essa situação, as regulações em forma de políticas ambientais impostas por agências governamentais ou não, são necessárias.
A necessidade da regulação é inquestionável. O poder das corporações e dos grandes investidores quando assumem principalmente, funções antes delegadas ao Estado (no caso de serviços públicos), precisa dessa regulação para manter o acesso e preços módicos à população.
O próprio modelo democrático brasileiro não validou uma cultura de participação da sociedade. Os Conselhos de Consumidores, ente de representação dentro das agências, criados para ser também um regulador dos serviços prestados não funcionam, e devido à complexidade de alguns setores a compreensão da parte técnica desses serviços fica comprometida. A preservação de mecanismos que garantam a participação da sociedade em discussões que afetam sua condição individual e coletiva não foi consolidada, e, portanto um dos atores envolvidos encontra-se em desvantagem tanto do ponto de vista legal como no social.
3.1. A regulação no novo modelo de Estado
Fleury (2001) analisando o modelo proposto por Michel Crozier (1998), que trata da transição de um modelo burocrático para a instalação de uma nova cultura de gestão pública, encontra uma convergência de problemas e uma diversidade de estratégias nos modelos adotados pelo Suécia, Estados Unidos e Japão.
reglamentaciones y la necesidad de ofrecer servicios de mejor calidad a uma póblación que
demanda, además, una participación más activa em la gestión de las actividades colectivas”.
Crozier (1998), destaca de acordo com Fleury (2001), que as estratégias utilizadas para as reformas norte-americanas eram basicamente tecnocráticas, onde a discussão essencial estava centrada nas soluções e não nos problemas, enquanto no Japão a discussão assentava-se acerca da natureza dos problemas.
Duas estratégias são apontadas pelos estudos de Crozier (1998), discutido por Fleury, para a reforma do estado: uma realizada de forma centralizada, a partir de uma agência autônoma, e a outra de forma progressiva, descentralizada e negociada. O autor conclui que a escolha de uma dessas alternativas é determinada pela cultura prevalecente no país e nas organizações públicas.
Fleury (2001, p.23) discute os princípios e as experiências latino-americanas da reforma do Estado destacando entre eles como está se processando os seguintes: a separação das funções, as contratações dos serviços, avaliação e prestação de contas e a relação consumidor-cidadão nesse novo modelo.
Segundo a autora o novo modelo de reforma do Estado deve antecipadamente identificar dentre os diferentes agentes qual é o mais indicado para exercer determinada função. Em seguida identificar as diversas funções desenvolvidas por cada setor da atividade pública, separando quais deveriam ser exclusivas do Estado e quais seriam melhores executadas por outros agentes do mercado ou da comunidade.
“A partir de esta separación, el gobierno puede desarrollar um marco regulatorio y um sistema de incentivos generando uma configuración particular de relaciones de intercambio econômico – denominada casi-mercado -, que difiere de la provisión monopólica estatal y también del libre mercado. En la medida em que el gobierno dispone de um modelo para comprar y proveer servicios, a través de la demanda, la oferta puede compartir uma variedad de formas de propriedad”. (FLEURY, 2001)
devem estar organizadas dentro do governo e quais as que devem ser buscadas pelo mercado. A existência de diversos tipos de contratos para garantir a prestação de serviços públicos de qualidade, pela iniciativa privada, leva em consideração o próprio poder que o Estado deve ter de manter um controle adequado sobre os provedores.
A existência de mecanismos capazes de gerar informações confiáveis são também imprescindíveis para que o governo possa contratar adequadamente, avaliando as próprias atividades e das empresas contratadas, remunerando os funcionários de acordo com a sua produtividade e prestando contas à sociedade sobre seu desempenho.
A mudança de paradigmas da gestão burocrática centrada nos insumos (inputs) para a ênfase nos resultados (outcomes), demonstra a dificuldade quando se tenta diferenciar produtos (outputs) de resultados. Enquanto os produtos podem ser identificados como unidades associadas a um processo de produção (consultas médias, matrículas escolares, etc.) os resultados envolvem relações mais complexas e em certos aspectos mais imponderáveis (nível de saúde ou de educação). (FLEURY, 2001)
A complexidade dessas relações para o setor público exige um alto nível de consenso político e social sobre os resultados desejados, bem como período de tempo que muitas vezes ultrapassa os mandatos políticos. É necessária também, a prestação de contas regularmente, aos órgãos públicos envolvidos, bem como à sociedade, para tanto os contratos quando bem elaborados, podem ser o mecanismo que permitem exercer controles e sanções sobre os agentes. (FLEURY, 2001)
Novos modelos e princípios vêm sendo discutidos quanto a modernização do Estado, importante destacar que apesar das várias propostas levarem em consideração a participação dos cidadãos, estes ainda precisam criar uma rede de formação comunitária que exige novos papéis para todos os atores envolvidos: Estado, empresários e comunidade.
3.2. Sistemas de Regulação no Brasil
A estrutura de regulação dos serviços públicos, no Brasil, foi estabelecida pelo Código das Águas de 1934, que utilizava um sistema híbrido, associando o regime das concessões – princípio do Direito Administrativo – com a instituição da taxa de retorno, originária da regulação americana, reformada durante o New Deal. De um lado o Direito Administrativo que estabelece as necessidades básicas de salubridade urbana e possibilidade de acesso universal aos serviços e, por outro, o equilíbrio financeiro das concessões.
Essa estrutura reguladora consolidou-se a partir das décadas de 1950 e 1960, e perdurou até o início dos anos 90, sobre “todo o sistema de oferta para-estatal constituído por forte empresas de capital público regidas pelo direito privado”. (BRITTO & SILVA, 2000).
Estabelecido na forma de decreto-lei, o Código das Águas viria constituir a mais importante peça de regulação dos serviços públicos do país, pois representava um novo modelo de organização do Estado Liberal, durante a consolidação dos princípios da Revolução de 1930 no Brasil. Segundo Brito & Silva (2000), a partir de 1937, “aquilo que seria uma coordenação de abrangência nacional, articulada com ampla autonomia dos estados no exercício da titularidade dos serviços, transforma-se em uma centralização inédita das funções de regulação e controle na esfera federal”.
(DNPM, 1984)2. Esta situação demonstrava de um lado a visão liberal, de fortalecimento do Estado regulador e de descentralização de suas funções (através da delegação para os estados federados) e de outro, uma visão centralizadora, que concentrava na esfera federal o poder de decisão sobre todas as políticas mais importantes. Já era possível notar, no início de 1940, as formas possíveis de prestação dos serviços urbanos no Brasil: a oferta estatal indireta, regulada e descentralizada ou a oferta estatal direta.
Entre os defensores da primeira vertente (oferta estatal indireta, regulada e descentralizada) destacava-se um conjunto de técnicos e intelectuais que sob a liderança de Luiz Ignácio de Anhaia Mello, implantaram na esfera do município de São Paulo, princípios de regulação pública baseados no fortalecimento das funções reguladoras e em sua separação da execução dos serviços.
Motta (2003, p.86) transcreve um trecho escrito por Anhaia Mello:
A complexidade crescente do problema de fixar preços e standars de serviços, trouxe, pois, a convicção de que ao legislativo incumbe fixar princípios e não detalhes; que os estatutos devem ser gerais e não específicos, e que a regulamentação, propriamente dita, deve caber a uma agência efetiva, constituída de peritos capazes de concretizar os standars legislativos. Essa agência é a Comissão de Serviço de Utilidade Pública.
A crise dos serviços descentralizados e privados dos anos 30 e 40 resolveu-se, no Brasil, pela via da oferta direta do Estado e não pela alternativa de um sistema de regulação independente.
O sistema regulador para ser eficaz, conforme apontava Anhaia Mello, depende de um amadurecimento das instituições democráticas, que outorgam a entidades independentes de regulação pública a legitimidade e os poderes necessários para obrigar que a regulação seja efetivamente observada. (BRITTO & SILVA, 2000)
Antes de 1997, não havia agências reguladoras nos moldes como elas existem hoje. Os Ministérios das Comunicações e o Ministério das Minas e Energia eram os responsáveis
em Brasília, não apenas pela formulação de políticas de telecomunicações e energia, mas também pelo monitoramento do progresso dessas políticas. As empresas estatais Telebrás, Eletrobrás e Petrobrás executavam as políticas formuladas para os respectivos setores (telecomunicações e energia: eletricidade, petróleo, e gás natural) pelos respectivos ministérios a que pertenciam.
Em última instância, o que interessava ao governo era que essas estatais controlassem os preços sob sua jurisdição. Os consumidores não tinham fóruns de reclamações pelos maus serviços prestados por essas empresas públicas. (MOURA, 2002)
A prática de controle sobre as tarifas praticadas levou essas empresas a dificuldades de financiar-se, diante do aumento da demanda dos novos consumidores e da atualização da rede para tecnologias mais eficientes e modernas, com exceção da Petrobrás, cujo produto era de interesse tanto interno como externo.
Em meados dos anos 90, com a intensificação das políticas de privatização, passa a constar da agenda de discussões a questão das novas funções do Estado, de como capacitar a sua intervenção especialmente como regulador de atividades transferidas ao setor privado. À partir de então, são criadas diversas agências de regulação (ARs) federais e estaduais com a função de regular os setores de telecomunicações, energia, água, transporte, saúde entre outros.
O modelo instituído no Brasil, para as agências reguladoras (ARs), encontra-se amparado pela chamada Lei de Concessões n. 8.987/95. Este modelo estabelece que as agências reguladoras devem se constituir como autarquias de regime especial, observando-se, desde aí, uma preocupação com a autonomia deste novo ente, considerado estratégico para a consecução de uma nova política de atuação estatal.
Esses privilégios caracterizam-se basicamente pela estabilidade de seus dirigentes (mandato fixo), autonomia financeira (renda própria e liberdade de sua aplicação) e pode normativo (regulamentação das matérias de sua competência).
Tanto o modelo como o vocábulo (agência reguladora) é um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em decorrência do movimento da globalização. O modelo importado do direito norte-americano, onde excluídos os três Poderes do Estado, todas as demais autoridades públicas constituem agências, destacando a exclusão do Chefe do Poder Executivo . No Brasil, entretanto, ao contrário, cabe ao Presidente da República (art. 84, II, da Constituição) junto com o auxílio dos Ministros de Estados, a direção superior da administração federal. Portanto as agências acabam sendo submetidas à direção superior do Presidente da República. (DI PIETRO, 2001)
Uma grande questão levantada foi por que não deixar o processo regulatório sob a responsabilidade do ministério da área? Moura (2002) propõe três respostas possíveis:
1) a própria reforma administrativa, que exigia estruturas mais ágeis e modernas para evitar a burocracia perpetuada, ao longo dos anos pelo Estado;
2) uma estratégia de “blame shifting”, com a criação das agências, com menor poder político e intencionalmente técnica, transferia-se a responsabilidade pela tomada de decisões;
3) credibilidade, o governo quis deixar claro para os potenciais investidores que as regras seriam mantidas independentes das pressões políticas e sociais que pudesse ocorrer, pois ele próprio não poderia interferir nas agências.
privatizadas antes das mudanças de regulação, isto é, não havia nem um conjunto de leis que salvaguardasse o setor, e antes mesmo da criação e funcionamento da agência reguladora. A agência reguladora do setor, a Aneel, foi criada em dezembro de 1996, mas o processo de privatização já estava ocorrendo como demonstra o quadro abaixo:
QUADRO 1 – EMPRESAS PRIVATIZADAS ANTES DE 1996
Data da Privatização Empresas do Setor Elétrico
Julho de 1995 Espírito Santo Centrais Elétricas (Escelsa)
Maio de 1996 Empresa de Energia Elétrica do Rio de Janeiro (Light) Novembro de 1996 Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (Cerj)
A inexistência tanto do órgão regulador bem como das regras de seu funcionamento, e o interesse do setor privado ainda assim em participar do processo de privatização, destacando aqui o setor elétrico, só pode ser explicado pelo baixo valor de venda estipulado para essas empresas.
A criação das agências reguladoras dentro da reforma do Estado cumpria as seguintes finalidades: ser um órgão livre das velhas práticas dentro da administração pública, e monitorar as empresas privatizadas, ou em via de serem.
Para Farias e Ribeiro (2002, p.87), a criação das agências reguladoras foram copiadas do modelo norte-americano, que se assentam em “três instrumentos importantes que garantem a transparência e a responsabilização das decisões:
a) a lei sobre procedimentos administrativos federais (Administrative Procedures Act), de 1946;
b) o papel das comissões parlamentares; e
c) o papel dos Tribunais relativo à possibilidade de exame judicial das decisões das agências”.
confusão sobre autonomia versus controle das agências reguladoras aumenta, “assumindo uma posição problemática de Quarto Poder, tendo em vista que não possuem legitimidade política em face do eleitor e podem constituir formas de insulamento burocrático”.
A missão das agências é garantir o equilíbrio econômico-financeiro do setor, tendo como foco central à defesa do consumidor. Apesar de sua estrutura jurídica e institucional não permitir o cumprimento, pois existem diferentes tipos de agentes envolvidos e segmentados em sua capacidade de maior ou menor consumo. Como no caso da energia elétrica, onde existem consumidores residenciais, comerciais e atacadistas; empresários do setor (distribuidores, geradores) atuando no mercado segmentado que envolve os pequenos consumidores - abaixo de 100kW - e os acima de 100kW.
Assim, a partir de 1996, foram criadas as agências: Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel (Lei n.9.427 de 12/1996), Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel (Lei n. 9.472 de 07/1997) e a Agência Nacional de Petróleo- ANP (Lei n. 9.478 de 08/1997), como autarquias federais de natureza especial, o que lhes dava status de órgãos públicos, mas
com regras diferentes do resto da administração.
O fornecimento de serviços públicos considerados essenciais energia e água passam por crise tanto de natureza de interpretação jurídica, bem como de planejamento e gestão. O modelo de regulação do Estado e produção privada são viáveis; porém essa formatação jurídica relegou a um segundo plano a verdadeira função social que esses serviços acabam tendo na vida das pessoas. A opção em países com sérios problemas infra-estruturais pode ser transferida pelo Estado? O desmonte dos equipamentos públicos não diminui a competitividade que gera ganhos expressivos de natureza tanto econômica como social?
públicas nacionais e regionais/locais. Segundo alguns autores, “o cidadão vive em uma cidade e não no Estado-Nação”, e seus referenciais, portanto, passam a ser locais. Assim, o papel das cidades diante de situações emergenciais pode levar a alterar o sistema de participação nas decisões de políticas públicas.
Logo, o papel das cidades de porte médio, além de “deter papel de destaque na distribuição espacial da riqueza nacional”, assume também a necessidade de suprir seus próprios serviços públicos, como fatores diferenciais de padrão de qualidade de vida oferecidos ao seu cidadão.
Um novo modelo para as agências reguladoras passa atualmente do debate, até então acadêmico, para a sociedade em geral. O setor de infra-estrutura exige diversas competências interdependentes e não-fragmentadas como atualmente. A coordenação é, acima de tudo, a possibilidade de utilização dos recursos de maneira eficiente e com prestação de serviços essenciais de boa qualidade.
O modelo institucional das agências reguladoras objetiva moderar a influência política sobre as empresas de serviços públicos, que precisam de regras estáveis para funcionar de forma eficiente; entretanto, entre as suas funções, além do estímulo à concorrência está também a defesa dos interesses do usuário, que se encontra hoje sujeito à fixação das tarifas desses serviços, somente como forma de cumprimento dos contratos assinados.
Para Fadul (2001), como são agentes reguladores federais, a busca para resolução de seus problemas é dificultada ao cidadão, pois ainda não se encontra clareada a questão da descentralização de determinadas funções para as esferas estaduais e municipais, exigindoum tempo e aptidão econômica que muitas vezes estão fora do alcance da população.
I. a alternativa de gestão compartilhada, entre Estado e Município;
II. uma alternativa de gestão via concessão de parte ou totalidade da exploração dos serviços a empresas privadas;
III. uma alternativa de gestão municipal que pode ser efetivada sob a forma de gestão direta, quando os serviços são produzidos, administrados e operados diretamente pelo poder municipal, com recursos do próprio município, ou sob a forma de gestão executada por uma empresa pública municipal, com orçamento e pessoal próprios. Qualquer que seja o modelo de gestão adotado, a temática da regulação é fundamental, sejam os serviços prestados pelo poder público ou concedidos à iniciativa privada.
O modelo de gestão escolhido pela cidade de Poços de Caldas - o DME - Departamento Municipal de Eletricidade - foi a terceira alternativa que “estabelece a prestação de serviços públicos de energia elétrica sob a forma de uma empresa pública municipal, com orçamento e pessoal próprios”. O fornecimento de serviços de energia através do modelo autárquico possui determinadas características legais que devem ser destacadas para entender o modelo atual, e sua significativa importância para o cidadão local, que em última instância pode analisar a qualidade e tarifação desses serviços.
3.3. Conceituação de Serviços Públicos
A definição de serviços públicos sofreu consideráveis transformações no decurso do tempo, quer no que diz respeito aos seus elementos constitutivos, quer no que concerne à sua abrangência.
De acordo com Pinheiro e Motta (2002, p.464), essa dificuldade se acentua mais ainda à medida que as necessidades da sociedade variam, considerando também as questões políticas, sociais e culturais vigentes em cada época e em cada comunidade.
Segundo Siqueira (2000, p.181) “uma forma comum de conceituar serviço público é relacioná-lo a certos princípios, respaldados e reforçadores do aspecto de responsabilidade do Estado em relação a ele. O primeiro e principal deles é o princípio de universalidade, significando o direito de todo cidadão a esses serviços. Os demais princípios decorrem dele. Acessibilidade, boa cobertura territorial, modicidade das tarifas e cortesia com os usuários são condições para que, na verdade, a universalidade se realize”.
Meirelles (2000, p.7) classifica os serviços públicos em públicos e de utilidade pública, próprios e impróprios do Estado. Serviços públicos são os que a Administração presta diretamente a comunidade, sem delegá-los a terceiros, porque reconhece sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência da sociedade e do próprio Estado. Exemplos desses serviços são os de defesa nacional, de polícia e os de preservação da saúde pública. Serviços de utilidade pública, são aqueles que a Administração oferta diretamente, ou permite que sejam prestados por terceiros, sob condições regulamentadas e sob seu controle. Neste caso reconhece-se sua conveniência, mas não sua essencialidade. A conveniência de sua transferência para terceiros, desonera o Estado de grandes investimentos em áreas de infra-estrutura, notadamente nos serviços de transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone.
