Planejamento de informática nas administrações públicas municipais do estado de São Paulo

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(1)1199700861 1111111111111111111111111111111111111111. PLANEJAMENTO DE INFORMÁTICA NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Banca Examinadora Prof. Orientador: Fernando de Souza Meirelles Prof. Dr. : Praf. Dr. : Praf. Dr. : Prof. Dr. :.

(2) FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO. Maria José Ferreira Foregatto Margarido. PLANEJAMENTO DE INFORMÁTICA NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Tese apresentada ao Curso de PósGraduação da FGV/EAESP. Área de Concentração: Produção e Sistemas. de. Informação. como. requisito para obtenção de título de doutor em Administração.. Orientador:. Prof.. Souza Meirelles. São Paulo 1997. Dr.. Fernando. de.

(3) Ao meu orientador, Prof. Dr. Fernando de Souza Meirelles pelo respeito, incentivo e amizade; Ao Prof. Dr. Norberto Torres pelas tão importantes sugestões; Ao Prof. Dr. Esdras Borges, pela sempre presente afeição e colaboração;. À amiga Marizilda Faia por todo o apoio e amizade indispensáveis; À grande amiga e irmã Prof. Ora. Antonia Regina Furegato Rodrigues, pelas contribuições tanto no plano profissional como no pessoal;. À amiga de todas 2S horas Ora. Valéria Del Nery, por tudo;. Aos queridos Rui e Vera Margarido pelo carinho e apoio sempre e em particular durante esta jornada;. Ao Hércio Afonso de Almeida, Maria Carmem Castro Souza e Jaqueline Doris Low Beer, pelas inestimáveis colaborações e pela amizade; Aos entrevistados. Sra. Veia. Possobom e Sr. Valdir. Alves Castro da. Prefeitura de Santa Bárbara D'Oeste, Sr. João Baptista Barbiellini Thomaz e Gilson Leonardo Coltro da Prefeitura de Sumaré, Sr. Milton Janoski, Sr. Penido Stahlbers Filho da Prefeitura de Limeira, Sr. Nereu Ivo Pereira e Sr. Ivo Colichio Jr. da Prefeitura de Ribeirão Preto, por tornarem viável este trabalho.. MEUS AGRADECIMENTOS.

(4) À. minha mãe, Nadir, aos. meus. irmãos, Regina, Placídia, Mercedes, Fernando. e. Lucinha. marido, Bazileu.. e. ao. meu.

(5) SUMÁRIO Introdução 1 - O Planejamento em Informática e o Plano Diretor de Informática - PDI. 8. 1.1 - Objetivos do Plano Diretor de Informática. 19. 1.2 - Estrutura do Plano Diretor de Informática. 23. 1.3 - Planejamento em Informática no Setor Público. 31. 2 - As Administrações. Públicas Municipais e Algumas de Suas Características. 43. 2.1 - Objetivos das Administrações Públicas Municipais. 45. 2.2 - As Competências das Administrações Públicas Municipais. 52. 2.3 - A Dependência Orçamentária das Administrações Públicas Municipais. 66. 2.4 - O Planejamento nas Administrações Públicas Municipais. 74. 3 - Apresentação dos Resultados dos Questionários. 92. 3.1 - A Pesquisa do Curso de Mestrado. 94. 3.2 - Metodologia. 98. 3.3 - Resultados dos Questionários. 103. 3.3.1 - Tempo de Informatização. 105. 3.3.2 - Plano Diretor de Informática. 110. 3.3.3 - Estudo Setorial. 114. 3.3.4 - Equipamentos. 117. 3.3.5 - Municípios que Participaram das Duas Pesquisa. 121. 4 - Apresentação dos Resultados da Pesquisa - As Entrevistas. 124. 4.1 - Visão Geral dos Municípios. 125. 4.2 - Apresentação das Entrevistas. 127.

(6) 4.2.1 - Município de Santa Bárbara D'Oeste. 128. 4.2.2 - Município de Sumaré. 136. 4.2.3 - Município de Limeira. 142. 4.2.4 - Município de Ribeirão Preto. 147. 4.3 - Apresentação dos Planos Diretores de Informática. 150. 4.3.1 - O Plano Diretor de Informática do Município de Santa Bárbara D'Oeste. 151. 4.3.2 - O Plano Diretor de Informática do Município de Sumaré. 153. 4.3.3 - O Plano Diretor de Informática do Município de Limeira. 156. 4.3.4 - O Plano Diretor de Informática do Municípío de Ribeirão Preto. 156. 4.4 - As Leis Orgânicas Municipais. 160. 4.5 - A Questão da Dependência Orçamentária. 162. 5 - Conclusões. 167. 5.1 - Resumo dos Resultados. 172. 5.2 - Modelo Proposto. 180. Bibliografia Anexos. 1 - Gráficos de Receitas Municipais 2 - Questionário do Mestrado 3 - Relação dos Municípios que participaram da Pesquisa de Mestrado 4 - Carta e Questionário da Pesquisa 5 - Carta e Roteiro das Entrevistas 6 - Roteiro para Entrevista utilizado pela Pesquisadora 7 - Apresentação das Estruturas das Leis Orgânicas dos 4 Municípios em Estudo. 189.

(7) FIGURAS 1 _ Atribuições municipais definidas pelos níveis de govemo: Federal e Estaduais 2 _ Organograma. Funcional. das. 14 Prefeituras. 60. do Estado de São Paulo. apresentando suas Secretarias com destaque para os serviços locais. 61. 3 - Competência Tributária dos Três Poderes Públicos: União, Estado e Município. 67. 4 -. Representação. gráfica. da. relação. entre. Receitas. Totais,. Próprias. e. constitucionais, em milhões de 1991, entre os anos de 1980 e 1991, para 4 dos 22 Municípios que participaram da pesquisa e que possuem PDI. 71. 5 - Total de Municípios do Estado de São Paulo que poderiam participar e os que participaram da pesquisa de Mestrado (Pesquisa 1) e de Doutorado (Pesquisa 2). 97. por Região de Governo. 6 - Relação dos Municípios. que responderam. à pesquisa e suas respectivas. populações (IBGE, 1991) 7 - Drvrsâo dos 84 Municípios. 104 do Estado de São Paulo. que participararn. da. pesquisa, por Faixa de Habitantes e por Época de Início de Informatização. 106. 8 - Ano de início de informatização para o conjunto dos 84 Municípios. 106. 9 - Ano de início de informatização. para os Municípios com População entre 20 e. 50 mil habitantes. 107. 10 - Ano de início de informatização para os Municípios com População entre 50 e 100 mil habitantes. 108. 11 - Ano de início de informatização. para os Municípios com População entre 100. e 250 mil habitantes 12 - Ano de início de informatização. 108 para os Municíp.ios com População superior a. 250 mil habitantes. 109. 13 - Ano de início de informatização. para os grupo de 22 Municípios com Plano 110. Diretor de Informática 14 - Municípios. com Plano Diretor de Informática,. computadores, anO em que foram elaborados os POIS. ano de início de uso de é. quem os elaborou. 15 - Municípios com Estudo Setorial em Informática e seus respectivos Setores. iii 114.

(8) 118. 16 - Parque de Equipamentos dos 84 Municípios 17 - Relação dos Municípios que participaram. das pesquisa de Mestrado e de 122. Doutorado 18 - Apresentação. dos 4 Municípios selecionados de acordo com as respostas. sobre: ano de início do uso de' computadores,. existência de um PDI, ano de sua. elaboração e quem o elaborou; estudo setorial e relação dos setores. 126. 19 - Parque de equipamentos dos 4 Municípios selecionados. 126. 20 - Resumo da Estrutura do PDI do Município de Santa Bárbara D'Oeste. 152. 21 - Resumo da Estrutura do PDI do Município de Sumaré. 155. 22 - Resumo da Estrutura do PDI do Município de Ribeirão Preto. 158. 23 - Apresentação das estruturas das Leis Orgânicas dos 4 Municípios em 'Estudo. 161. 24 - Orçamento dos 4 Munícípios visitados em Cr$ mil de 1991. 162. 25 - Representação gráfica das receitas do Município de Santa Bárbara D'Oeste no período de 1980 a 1991. 163. 26 - Representação gráfica das receitas do Município de Sumaré no período de 1980 a 1991. 164. 27 - Representação gráfica das receitas do Município de Limeira no período de 1980 a 1991. 165. 28 - Representação gráfica das receitas do Município de Ribeirão Preto no período de 1980 a 1991. 166.

(9) INTRODUÇÃO.

(10) 2. o. processo de informatização. das Administrações. parte de nossas preocupações. Públicas Municipais faz. desde quando cursamos o Mestrado. em. Administração Pública na Fundação Getúlio Vargas.. Desde o inicio, temos olhado examinado. para. tentar. chegar. atentamente aos pontos. para a questão que. de fato. e a ternos interferem. e. condicionam este processo. Uma maneira de tratar o problema que tem nos levado a elaborar trabalhos que, ao contrário do tradicional, não tratam um ponto específico de maneira profunda, mas optam por apresentar e relacionar um conjunto de fatores para identificar, ou pelo menos, buscar evidenciar um novo caminho a ser seguido quando da investigação nesta área.. o momento. em que vivemos é de transição em diversos setores da sociedade. não apenas em termos nacionais mas também internacionais, podemos observar muitos contrastes evidenciando-se. desenvolvimento exigindo. tecnológico. tentativas. agindo na sociedade. de assimilá-lo,. utilizá-lo. É o caso do intenso. e suas organizações,. e tirar deste o maior ganho. possível.. Tal como noutros períodos de trensiçêo, difíceis de entender e de percorrer,. e. por isso. é necessário. voltar as.

(11) 3. coisas simples, à capacidade de formular perguntas simples, perguntas. que, como Eistein costumava. dizer, só uma criança pode fazer mas que, depois de feitas, são capazes de trazer uma luz nova à nossa perplexidade (Santos,1995).. Essa simplicidade, que procuramos adotar como pesquisadora, tem nos acompanhado em particular no que se refere ao uso da informática (uma tecnologia. tão. avançada). pelas .. Administrações. Públicas. Municipais. (instituições com hábitos e formas de administrar tão ortodoxos).. As empresas privadas, ao que parece, conseguem acompanhar um pouco mais de perto este desenvolvimento e. para elas são elaboradas - através de estudos de casos por empresas especializadas ou escolas - técnicas e metodologias que visam utilizar e tirar o melhor proveito possível desta tecnologia.. Temos assistido o setor público u~ilizarestas mesmas técnicas e metodologias, mas acreditamos que existem diferenças fundamentais que não podem ser . desconsideradas, uma vez que evidenciam que novas formas de adequar a tecnologia ao setor público têm que ser pensadas.. Para trabalhar. neste. sentido,. dividimos. a. questão. do. processo. de. informatização das Administrações Públicas Municipais em duas vertentes: uma é a das tecnologias e metodologias na forma em que geralmente. são.

(12) 4. apresentadas para o setor privado, e a outra, o exame dos pontos que podem estar diferenciando. as bases de estudo. destas. metodologias. para. as. Administrações Públicas Municipais.. As Administrações Públicas Municipais do Estado de São Paulo já iniciaram seu processo de informatização, fato que temos podido confirmar através de pesquisas: constatamos que 92% dos Municípios do Estado de São Paulo com mais de 20 mil habitantes utilizam computadores, especialmente nos setores ligados às receitas e despesas. Além destes setores outros já estão sendo informatizados. nas. Prefeituras. mostrando. preocupação. importantes para um processo de informatização. com. pontos. bem sucedido em uma. empresa. como por exemplo o treinamento dos funcionários e a contratação de técnicos especializados (Margarido, 1991).. É possível identificar que os Municípios que iniciaram o uso de computadores. (ainda na década de 70) o fizeram utilizando computadores de grande porte. Tal uso, justificado pela tecnologia disponível, era pautado por custos muito elevados, o que fez com que até a primeira metade da década de 80 poucos Municípios pudessem arcar com tais custos.. No entanto, com o desenvolvimento. das tecnologias, o surgimento e maior. abrangência do uso de microcomputadores. com custos em queda suficiente. para tornar viável o seu uso e disseminação, os Municípios passam a poder utilizá-los sem que isto represente um sacrifício orçarnentario. Insuportável..

(13) 5. Sendo assim, na segunda metade da década de 80 houve uma disseminação do uso da microinformática que começa a ser viável também para Municípios menores, que iniciam então seu processo de informatização.. Em paralelo, no âmbito do setor privado (que absorveu de maneira mais rápida o uso da tecnologia) desenvolve-se uma série de metodologias e formas de planejamento. para seu uso mais eficiente e adequado. Dentre estas um. método conhecido como Plano Diretor de Informática - POI.. Os POis adotam como ponto de partida algumas idéias como: planejamento, definição clara de objetivos em consonância com as estratégias pretendidas pela empresa, e, definição de prazos e recursos para a sua implantação.. Os estudos nesta área têm se concentrado no setor privado, onde ocorrem as inovações de maneira mais rápida e perceptível. Este é um dos motivos pelos quais destacamos a necessidade de estudos também no setor público.. Ao final da década de 80, as Administrações Públicas Municipais já estão com seu processo de informatização em andamento e começam a tentar elaborar seus. POis.. No entanto,. algumas. das. idéias. básicas. não se aplicam. diretamente ao setor público, uma vez que este possui estrutura e forma de administração bastante diferenciadas daquelas do setor privado.. Para evidenciar. tais diferenças. selecionamos. algumas dessas condições. básicas, quais sejam: planejamento, objetivos, competências e recursos.

(14) 6. As Administrações Públicas Municipais não têm o hábito de planejar. A sua história. não tem sido. pautada. pelo. planejamento.. De fato, só mais. recentemente estas têm demonstrado preocupação em planejar as suas ações.. Quanto à definição clara de objetivos, o que no setor privado é relativamente fácil, no setor público pode ser algo confuso.. O objetivo depende de. definições de atribuições que vêm estabelecidas pela Constituição e, portanto, pressupõe que estas devam ser priorizadas e perseguidas.. Dois problemas advêm deste fato 1 - os objetivos tratam de setores muito diferenciados. áreas de atuação muito amplas; 2 - o fato de determinadas atribuições estarem definidas na Constituição não garante, na prática, sua execução,. porque. o. administrador. pode. determinar. outra. ordem. de. prioridades. ou a inclusão de outras que não constam da Carta, mas que fazem parte da vida do Município.. o orçamento,. historicamente, tem sido muito dependente dos demais níveis de. governo. Dependente da transferência de recursos provenientes dos-governos estaduais. e federal.. Houve uma mudança. na Constituição. de. 1988,'. aumentando a arrecadação própria assim como a transferida; no entanto, tal aumento não foi significativo para mudar o quadro de dependência dos Municípios. A autonomia não veio como se esperava. Portanto competências e recursos dependentes continuam dificultando as demais atividades..

(15) 7. Ao considerar todos estes fatores, e com o objetivo de examinar mais de perto o processo de informatização e o planejamento do uso da informática nas Administrações Públicas Municipais, organizamos este trabalho da seguinte forma:. No capítulo 1, apresentamos as questões identificadas com relação ao planejamento em informática e as considerações sobre a elaboração de Planos Diretores de Informática, através de estudos realizados para o setor privado e outros para o setor público.. No capítulo 2, mostramos as características do setor público municipal particularmente. relativos. aos. pontos. mencionados. acima,. ou. seja,. planejamento, objetivos, competências e recursos, tentando evidenciar as diferenças em relação ao setor privado.. No capítulo 3, destacamos a metodologia utilizada e os resultados' da primeira etapa do trabalho, ou seja, os resultados obtidos através das respostas aos questionários, referentes ao processo de informatização e a utilização de POIs nas Administrações Públicas Municipais do Estado de São Paulo.. No capítulo 4, analisamos as entrevistas realizadas e os documentos obtidos nos Municípios do Estado de São Paulo dando atenção especial aos pontos que destacamos como alvos para evidenciar as diferenças.. Por fim, nas. conclusões, apresentamos a discussão conjunta, as conclusões do estudo e propomos um modelo para a condução do processo de informatização para os Municípios..

(16) Capítulo 1. o PLANEJAMENTO. EM INFORMÁTICA E O PLANO DIRETOR. DE INFORMÁTICA - PDI.

(17) 9. Observa-se que está ocorrendo uma globalização da economia e um aumento dos mercados competitivos. Isso exige das empresas respostas rápidas e idéias inovadoras, e a Tecnologia da Informação - TI - pode vir a ser o instrumento estratégico adotado por elas para acompanhar e dar maior dinâmica a este processo (Young,1989).. A Tecnologia da Informação induz à redução de custos e ao aumento da produtividade, tendo, portanto, papel estratégico ao ampliar as atividades empresariais. principalmente se utilizada de forma mais abrangente, ou seja, automação de fábricas, empresas, comércio, bancos e outros. Este uso ampliado permitirá uma integração futura e acesso compartilhado a banco de dados.. Segundo um estudo de Rockart e Scott Morton (1987), é possível identificar . seis categorias genéricas de oportunidades para vantagens competitivas com o uso da Tecnologia da Informação - TI:. • aumento dos custos de mudanças dos clientes através. do valor-adicionado. da tecnologia. informação (informação ou serviço);. de.

(18) 10. • diminuição dos custos de mudanças em relação aos fornecedores;. • uso da TI para auxiliar as inovações de produtos, com o propósito de manter a sua posição ou deter potenciais substituições;. • cooperação entre os rivais (concorrentes) através da divisão dos recursos da TI;. • uso da TI no lugar do trabalho braçal;. • uso das informações para melhor segmentar e satisfazer seus clientes.. Segundo Albertin (1996), os investimentos em TI influenciam o desempenho das organizações de diversas maneiras podendo:. • promover uma vantagem competitiva, permitindo respostas rápidas às mudanças de mercado;. • promover informação necessária, acurada e no tempo para permitir melhor tomada de decisão;.

(19) 11. • reduzir os custos de fazer negócios, substituindo capital por trabalho freqüente e automatizando as transações da empresa;. • permitir à empresa competir em mercados que requerem. tecnologia. específica. (por exempto:. A TM's para bancos, EDI para fornecedores, etc);. • permitir flexibilidade tal que as empresas possam atender a uma ampla relação de necessidades dos clientes sem incremento de custos; e. • prover uma plataforma tecnológica para permitir outros sistemas de negócios a serem produzidos.. A TI pode trazer todas estas vantagens para. isto,. planejada.. é necessário Planejar. que. sistemas. esta. seja. competitivas utilizada. de informação. para as empresas, de. maneira. mas,. adequada. em uma organização. e. é " definir. uma estrutura de sistemas que traga maior benefício possível à organização. e. que a ajude a operar de maneira eficaz (Dias, 1985).. Para Torres (1994), o uso das tecnologias. orientado. para. as. questões. de informação. estratégicas. deve ser planejado. da organização,. e. além da sua. operação normal. Para tanto, é necessário um trabalho de análise de seu.

(20) 12. posicionamento. estratégico,. sua estrutura interna, sistemas e métodos de. trabalho, bem como dos fluxos atuais de informações.. Por outro lado, os objetivos de um plano de informática estão diretamente relacionados. com os objetivos da organização, principalmente. porque as. tecnologias de informações constituem, cada vez mais, em um dos principais elementos estratégicos de qualquer organização. Pode-se dizer que a própria sobrevivência da maior parte das organizações depende, em maior ou menor grau, do uso adequado dessa tecnologia. Além disso ela também se constitui em um dos principais elementos de integração operacional e organizacional, além de facilitar e dinamizar o trabalho no nível funcional.. Planejamento. pode. ser. entendido. como. um método. ou. processo. de. ordenamento de atividades com vistas a alcançar objetivos propostos ou ainda como uma função da administração.. Para Ackoff (1989), o planejamento é um processo de tomada de decisões que envolve: a) decidir antes de agir; b) sistema de decisões, ou seja, uma decisão depende de outras e assim sucessivamente; c) existência de dois estados - um pessimista e outro otimista. Para ele o planejamento possui cinco partes: fins, meios, recursos, implantação e controle.. Para Ferreira (1986), planejamento se faz através da elaboração de planos que são simples apresentação. sistematizada. e justificada. das decisões. tomadas. Planejar pois, é um processo ininterrupto com três fases: preparação.

(21) 13. do plano, acompanhamento. da ação e revisão crítica dos resultados. Estas. três fases podem ocorrer concomitantemente.. o planejamento. pode ser tratado através da utilização de diversas abordagens. (Feliciano,1988), como por exemplo: a) abordagem de nível (funcional x empresarial); características. b) horizonte mutuamente. temporal. (curto, médio e longo. exclusivas. (complexidade. x. prazo);. c). simplicidade,. estratégico x tático, formal x informal).. A função do planejamento em informática é pesquisar, adequar e planejar o uso das tecnologias de informações,. contemplando. a multiplicidade. e as. possibilidades de uso dessas tecnologia. Assim, um plano de informática deve ser entendido como uma extensão dos planos estratégicos e globais para a organização, neles se inserindo (Torres, 1994).. Preocupados com a elaboração de um plano de tamanha importância para a empresa, diversos autores e empresas da área de informática têm se ocupado em propor metodologias que apoiem tal projeto.. A idéia de planejamento em informática está de tal forma ligada a de estratégia de negócios da empresa que as metodologias mais utilizadas e difundidas tomam como ponto de partida a idéia de estratégia. Algumas destas metodologias são apresentadas de maneira sucinta a seguir e podem ser melhor conhecidas nos trabalhos de Torres(1991), Dias (1985) e Torres (1994):.

(22) ~.---. 14. Planejamento de sistemas de informação ligados aos negócios das empresas - BSP (Business Systems Planning):. Criado pela IBM na década de 70, tem a informação como um recurso da organização e não de pessoas.. Prevê duas etapas: fase 1 - na qual são realizadas as seguintes tarefas: avaliação dos sistemas atuais e seu suporte para diversas áreas críticas de decisões;. identificação. de forças. e. debilidades. dos. sistemas atuais;. identificação dos sistemas adicionais necessários e prioridades;. fase 2 -. consiste no detalhamento da fase 1, indicando um plano geral de sistemas e recursos para a execução. Programa de Planejamento - PROPLAN:. Proéesso no qual em 3 ou 4 dias a alta administração indica e identifica os principais problemas e as estratégias da empresa.. Cumprem-se de duas etapas: a) a fase 1 tem caráter informativo através de palestras com a alta administração; b) a fase 2 é o planejamento através de 5 etapas: identificação de área de interesse, objetivos da empresa, principais problemas, prioridade na solução de problema e, especificação de soluções..

(23) 15. Abordagem por estágios de crescimento:. São considerados os 6 estágios de Nolan para o uso e o desenvolvimento do processo de informatização na empresa. Os estágios seriam: início, contágio, controle, integração, administração de dados e, por fim, maturidade.. O início representa os primeiros contatos e usos dos computadores, seguido pelo contágio, no qual o uso se expande, porém de maneira desordenada e livre. A etapa seguinte é o controle, ou seja, o uso de maneira mais lógica e planejada, com a finalidade de chegar a algum lugar, ou seja, atingir a objetivos.. A integração significa coordenar o uso controlado nas diversas áreas e promover a sua integração para poder atingir o próximo objetivo, que é a administração de dados e ter assim uma maturidade no uso, quer dizer, usar os recursos de· informática de maneira controlada, coordenada e buscando novas tecnologias e vantagens competitivas.. Fatores Críticos de Sucesso:. Segundo este método, aos usuários é solicitado que definam os fatores críticos e fundamentais para o sucesso na execução de funções e, são estes fatores que gerarão os sistemas de informações da organização..

(24) 16. Toda. a análise. é conduzida. pesquisa, junto aos elementos. em que os principais trabalho. individual. por. de. da alta administração,. fatores. de. um trabalho. de sucesso. gestão. da. o. para. empresa. são. identificados.. Em. vez. de. estruturas identificar. de. enfocar dados,. esta. as possíveis. visão por resultados, administração. top-down.. processos. abordagem. aplicações como. empreseneis. procura. a partir de uma. apresentada. É essencialmente. ou. uma. pela. alta. abordagem. (Torres, 1989). Processo de planejamento proposto por Torres:. Para Torres (1994) uma vez estabelecidos três pontos fundamentais (quais sejam: 1-filosofia. de informações para a organização; 2 - porta-folio de. aplicações; .e, 3 - plano de desenvolvimento de capacitação tecnológica), o processo de planejamento se dará da maneira descrita abaixo:. • filosofia de informações. • levantamento. • pesquisa. de dados da situação atual;. das aplicações. de informações;. e diretrizes gerais;. potenciais. para as tecnologias.

(25) 17. • seleção e priorização de aplicações;. • projeto. básico. de. e de integração. sistemas. das. tecnologias de informações,'. • projeto e dimensionamento dos recursos técnicos;. • projeto de segurança e auditoria de sistemas e dados;. • projeto físico do CPD e instalações periféricas,'. • demais aspectos organizacionais:. • avaliação econômico-financeira do projeto,'. • plano de implementação e avaliação;. • documentação e conclusão.. Outras técnicas estão disponíveis para a informatização das empresas. Dentre estas pode-se citar a Engenharia da Informação, que pode ser definida como um conjunto de técnicas e lógicas formais, aplicadas na tétrade de DADOS, A TlVIDADES, ANALISAR,. TECNOLOGIA PROJETAR,. e. PESSOAS,. CONSTRUIR. e. que. permite. MANUTENIR. PLANEJAR, sistemas. de. processamento de dados, de forma integrada e interagente (Feliciano, 1988). Como pode-se observar esta também se preocupa com o planejamento igualmente parte do planejamento estratégico de informaçóes.. e.

(26) 18. A reengenharia é outro exemplo de técnica de melhor utilização da TI nas empresas. Sobre isso afirmam Hammer e Champy (1994) sem a tecnologia de informação não haveria reengenharia de processos. A reengenharia se propõe a começar de novo, ou seja, ela é o repensar fundamental e a reestruturação radical dos processos empresariais que visam alcançar drásticas melhorias em indicadores críticos e contemporâneos. de desempenho,. tais como custos,. qualidade, atendimento e velocidade.. Estas e outras técnicas a disposição das empresas podem ser utilizadas separadamente ou de forma combinada, por exemplo, com o planejamento proposto por uma e o tratamento das informações proposto por outra.. No entanto, as diretrizes para o uso adequado da informática podem ser obtidas,. além das técnicas. e metodologias. descritas. acima, através da. elaboração de um Plano Diretor de Informática ou um Plano de Sistemas de Informações para' a empresa ou para alguns de seus negócios, uma técnica com mais formalidades no sentido de prever a elaboração de documentos finais.. Podemos dizer que um Plano Diretor de Informática representa organização o próprio instrumento de planejamento. para a. de suas atividades de. informática, como parte de um planejamento global, voltado para a consecução dos objetivos da entidade (Cassarro, 1988)..

(27) 19. o. POI foi entendido. pela Comissão de Coordenação das Atividades. de. Processamento Eletrônico - CAPRE - como um instrumento de planejamento da. política. governamental. de tratamento. da. informação,. que. visa. à. determinação de prioridades, buscando a otimização dos recursos disponíveis e a programação dos investimentos no setor (Dias, 1985).. 1.1 - Objetivos do Plano Diretor de Informática. Ao se considerar o plano de informática como um processo de determinação dos objetivos a serem atingidos com o emprego dos recursos computacionais e a indicação dos recursos necessários para o seu desenvolvimento.. então o. Plano Diretor de Informática estabelecerá objetivos aos quais a empresa deve buscar atingir.. Sendo assim, o próprio PDI deve ter finalidade e objetivos claros, como pode ser observado nas propostas apresentadas a seguir.. Os objetivos a atingir com um PDI, para Cassarro (1988), são:. • identificar os principais objetivos a atingir;.

(28) 20. • registrar as políticas, diretrizes e estratégias que serão seguidas ou deverão sê-lo, para se conseguir atingir aqueles objetivos;. • focalizar a estrutura de recursos humanos e materiais disponíveis;. • diagnosticar. a situação. atual. dos. sistemas. de. informações, avaliando, principalmente, o grau em que são. atendidas. as. necessidades. de. informações. gerenciais;. • indicar as prioridades para fins de desenvolvimento;. • estabelecer,. segundo as estratégias aprovadas,. as. necessidades de recursos;. • registrar as necessidades de treinamento e reciclagem, enfim, de capacitação de pessoal da empresa como um todo e da área em particular;. • viabilizar adequada integração de sistemas;. • estabelecer adequada sistemática de coordenação e controle das atividades.

(29) 21. o POI,. para Meirelles (1994), deve ter os seguintes objetivos:. • formular. um. conjunto. de. diretrizes. básicas. que. constituiriam o primeiro POI;. • identificar. as. prioridades. que. melhor. epoiem. e. amplificam os objetivos e estratégias da empresa;. • identificar a estrutura e filosofia organizacional para a área de informática;. um. • detalhar. cronograma. para. implantação. dos. subsistemas do sistema;. • identificar e quantificar as necessidades dos setores da empresa;. • possibil(tar a participação da aita administração e o envolvimento constituem novos. dos. que,. requisitos essenciais. recursos. adquiridos.. usuários. de. informática. em. conjunto,. à implantação que. estão. dos. sendo.

(30) 22. Para Torres (1994), as bases e objetivos de um plano de informatização são:. Bases:. • identificação. clara da filosofia administrativa. e de. capacitação da empresa;. • análise das estratégias de crescimento e fortalecimento da empresa;. • análise do posicionamento estratégico da empresa;. • análise da informação na empresa;. • análise da estrutura interna da empresa;. • planejamento do uso das tecnologias de informações na empresa - avaliando possíveis impactos sobre a estrutura organizacional. Objetivos:. • aumento da competítividade da empresa;. • sobrevivência da empresa,.

(31) 23. • integração operacional e organizacional da empresa;. • facilitação e dinamismo do trabalho.. Em resumo, o objetivo de um POI é organizar os recursos de informática e estratégias de maneira que a empresa possa atingir seus propósitos de acordo com o seu posicionamento competitivo em relação às demais empresas do setor.. 1.2 - Estrutura do Plano Diretor de Informática. o POI é pois, um documento fruto de um trabalho de planejamento e, como tal, possui uma estrutura própria, um produto final. Tal produto. após todas as fases do processo de sua elaboração; deverá conter alguns elementos essenciais.. Para Villaça (1991) o POI é constituído por um conjunto de documentos que são gerados durante a sua elaboração através de levantamentos,. análise e. discussão com usuários e a alta administração, e que são as respostas às três perguntas que dão origem ao planejamento.. ~""""-.

(32) 24. Tais documentos são:. • diagnóstico da situação atual (onde estamos?);. • projeto lógico dos sistemas de informações. e das. bases de dados (para onde queremos ir?);. • estratégia de solução (como iremos?);. • o último produto é o programa ou ação, que materializa. a estratégia de solução sob a forma de programas de trabalho.. Para a Secretaria Especial de Informática - SEI a estrutura do POI deve apresentar:. • introdução;. • dados gerais da empresa, organização;. • situação atual da área de informática;. • premissas de planejamento;. • situação planejada para a área;.

(33) 25. • sistemática de controle e de avaliação.. Para Meirelles (1992), o produto final de um PDI conteria:. • histórico" até a situação atual contendo. políticas e. objetivos da empresa;. • descrição do estágio atual - de uso da TI - voltado ao caráter técnico;. • seleção de uma metodologia para a elaboração do plano com justificativas. e, também,. uma avaliação. quanto às condições de hardware e de software;. • levantamento. dos. recursos. organizacionais. considerando três fatores: estrutura, área de atuação e humanos;. • plano. de. ação. resultado. último. contendo. especificação de tipos de sistemas e cronograma de atuação dos três principais fatores envolvidos, quais sejam: pessoal, financeiro e tempo.. Após estas avaliações pode-se então elaborar um plano diretor que norteie a implantação do processo de informatização. Este plano estará baseado nos.

(34) 26. levantamentos anteriores e deverá seguir uma metodologia clara para que não se perca o caminho da informatização.. Poderíamos resumir da seguinte forma: um Plano Diretor de Informática tem a finalidade de administrar os recursos de informática dentro da empresa. Para que se elabore um plano entendido como suficiente há a necessidade de se atentar para alguns fatores críticos, cuja observância aumenta as chances de sucesso (Margarido, 1992)1. Dentre os principais fatores vale salientar:. • o que se pretende com a informática na empresa: definição clara do papel que a informática deverá desempenhar, qual o seu alcance e abrangência. Uma das conseqüências da não definição clara é utilizar a tecnologia errada ou inadequada. de. maneira que não seje a mais eficiente, ou seja, sem que se obtenha sua melhor utilização;. 1 Trabalho elaborado no curso "Planejamento e Gestão de Sistemas de Informação", ministrado pelo Prof. Dr. Fernando de Souza Meirelles em 1992 como disciplina eletiva para os cursos de mestrado e doutorado em Administração da Fundação Getúlio Vargas. O trabalho baseou-se, entre outros, nos seguintes artigos: The Business /nformation and Ana/ysis Function: A New Aproach to Strategic Thinking and P/anning stephen m. Millett and Rolf t.eppanen, planning Review, June 91; Critique of Henry Mintzberg's 'The Design Schoo/: Reconsidering The Basic Premises of Strategic Management' H. Igor Ansoff ; it in The 1990's: Managing Organizationa/ /nterdependence - Sloan Management Review of Massachusetts Institute of Technology, USA, winter 1989; Dimensions of //S P/anning and Design Tectmoioçy _ Sloan Management Review of massachusetts Institute of Technology, USA, 1988; Educafion and /mp/ementation on M/S, Bronsema, G. S. & keen, pG.W., Sloan Management Review of Massachusetts Institute of Technology, USA, Summer 1983. No referido trabalho também foram analisados diversos Planos Diretores de Informática tanto do setor público como do setor privado, dentre os quais vale ressaltar: PDI da empresa Coral Tintas - Setor de Revestimentos, PDI do Município de Santo André, PDI da empresa Petrobrás e PDI do Município de Curitiba. ».

(35) 27. • descrição. do. cenário:. realização. de. uma. retrospectiva. histórica da atuação da empresa.. Recuperação. dos objetivos e das políticas da. empresa até os dias atuais. Esta recuperação ajuda a confirmar ou até modificar e/ou ampliar o que se imagina ser o papel da empresa. Caso esta etapa não seja realizada, corre-se o risco de não se elaborar um plano bem fundamentado;. • estágio. atual:. realizar. um levantamento. das. condições da informática dentro da empresa. Esta etapa é importante para se saber tecnicamente o que existe de equipamentos e programas e em que setores .. Tal análise ajudará futuramente na melhor. opção. a. ser. adotada. e. na. real. quantificação das necessidades;. a partir das etapas anteriores é. • metodologia: necessário. ter-se clara uma metodologia. para. nortear o plano diretor de informática. O principal papel que cumpre a existência e a adoção de uma metodologia é para que não se perca durante o processo. de. elaboração. objetivos que se pretende. do. plano. os. reais. atingir. Portanto,. o. problema da sua não adoção pode estar no fato.

(36) 28. da não existência de uma linha lógica e direta de. ação;. • necessidades. organizacionais: de. necessidades. recursos. elencar. as. humanos. e. orgamzacionais para a definição clara do plano. Uma vez estabelecidas as metas e a abrangência do. uso. de. informática. na. empresa. restará. capacitá-Ia de recursos, sem os quais o plano não poderá ser posto em prática,. • tecnologia:. definição. clara. dos. recursos. tecnológicos que se pretende para a empresa e sua avaliação quanto à quantidade e aos custos. Estabelecer uma avaliação correta do que dispõe o mercado e do que é importante para a empresa (é evidente que segundo suas necessidades);. • plano de ação: a partir das definições feitas, estabelecer. um. cronograma. de. ação. onde. constem os itens pessoal, financeiro e tempo. Muito importante para a empresa é saber quais são os passos a seguir na trilha da implantação dos. ,. ii4-M'. seus. sistemas. de. informação.. A. não.

(37) 29. existência deste pode acarretar uma série de desorganizações internas;. • plano de acordo com a característica da empresa.· ter um bom plano elaborado ao nível macro, considerando. o fim último que realmente. se. busca, é importante. Porém, a empresa talvez necessite muito menos para estar informatizada. Um exemplo disso é uma empresa de serviços que tem como base fundamental. um sistema. transaciona/,. muito. que. se. não. for. bem. orqenizedo, não adianta buscar objetivos de como melhorar estratégias;. • envolvimento. dos. comprometimento convencimento. recursos. da alta. e. humanos:. administração. treinamento. dos. o e. o. recursos. humanos que efetivamente colocarão o plano em prática são fatores fundamentais, sem os quais dificilmente se obterá o sucesso desejado;. • plano ou processo: o plano é um primeiro passo mas na realidade a sua implantação e o seu bom uso são parte de um processo. Este processo deve estar sendo sempre observado e, como tal,.

(38) 30. reavaliado para poder ser melhorado, atendendo às reais necessidades e atingindo os objetivos a que se propõe. O Plano Diretor de Informática não é um fim em si mas um primeiro passo para colocar. a empresa. no. caminho. correto. da. modernização e da informatização.. Os pontos críticos, as metodologias e as observações quanto à importância da elaboração até aqui apresentadas referem-se ao setor privado, tomando como ponto de partida as suas estratégias.. Além da estratégia existem, como pode ser observado acima, alguns pontos considerados fundamentais com a informatização, estabelecimento. Dentre estes vale ressaltar: o que se pretende. a decisão da alta administração. de prioridades,. o planejamento. em informatizar, o. norteando as ações e o. . processo, o levantamento de necessidades de informações e o de informações para a correta elaboração dos sistemas, a previsão e a provisão de recursos para a execução do processo.. Isto é válido para empresas privadas que se orientam segundo objetivos claros. Entretanto, nas Administrações Públicas, devem ser levados em conta diversos outros fatores..

(39) 31. 1.3 - Planejamento em Informática no Setor Público. Na busca pelo entendimento destes fatores que diferenciam o processo de informatização de administrações públicas e privadas são encontrados alguns trabalhos que se preocupam de atentar para tais diferenças. Sendo assim. a seguir são apresentadas algumas observações, as quais procuramos levar em consideração. e. analisar. particularmente. nas. Administrações. Públicas. Municipais do Estado de São Paulo.. A informática demandas. pública precisa,. que se colocam. portanto,. ao governo. ser entendida. no contexto. como prestador. das. de serviços. à. sociedade, ao invés da visão anterior de busca de eficiência interna das atividades de processamento de dados (Reinhard, 1990).. Esta mudança de enfoque tem razões diversas: a evolução de tecnologia de processamento. e comunicações,. a tradição. e maior. conhecimento. dos. usuários sobre a aplicabilidade da informática, a demanda da sociedade por serviços de crescente qualidade e abrangência, bem como um aumento da transparência das ações do próprio governo.. A estas mudanças somam-se alterações significativas na estrutura do governo, bem como as tendências de maior descentralização e privatização.. De maneira mais intensa que na iniciativa privada, a informática pública é afetada pelo processo político de tomada de decisão, pelas formas de planejar.

(40) ~--,. 32. e organizar as atividades, pela cultura da administração pública, pelos ciclos de governo e seu horizonte de planejamento-. Estes fatores diferenciam a informática pública da informática na empresa privada, principalmente quanto aos aspectos qerencieis. A literatura da área tem-se baseado em pesquisa e experiências adquiridas em empresas privadas, o que cria a necessidade de incorporar estas especificidades da área pública aos conceitos de administração de informática (Reinhard, 1990)_. As diferenças são percebidas nas metodologias propostas em outros países e, em geral, adotadas por empresas privadas no Brasil. Para Iglesias (1980). existem dificuldades. de se aplicar tais metodologias. no planejamento. sistemas de informações para o setor público, dentre elas as seguintes:. • peculiaridades de operação e funcionamento de nossos órgãos estatais,. • deficiências de infra-estrutura para o tráfego de documentos e transmissão de dados;. • disponibilidades. e preços. de. hardware. no. mercado nacional;. • limitações financeiras para investimentos origem-. ..... desta. de.

(41) 33. Com preocupações planejar. Sistemas. tão claramente de. Informações. manifestas, não é possível pensar e nas Administrações. Públicas. (SIAP). Municipais sem levar em conta as recomendações acima.. Portanto, o uso bem sucedido da informática na administração pública está associado, no futuro, às seguintes premissas:. • aumento resultados. de. desempenho:. da organização. melhoria. dos. na busca de seus. objetivos. No campo econômico esses resultados podem se materializar, por exemplo, num melhor controle de arrecadação de tributos;. • fornecimento. do que é necessário:. levar. as. informações certas, às pessoas certas, na hora certa,. • prioridade de suporte ao que é crítico;. • racionalização e redução de custos. (Jobim, 1990). Segundo. Reinhard. peculiaridades informação:. (1990),. é. necessário. levar. em. conta. algumas. do setor público ao se elaborar ou propor um sistema de.

(42) 34. • a 'mão invisível' do mercado é considerada um instrumento. eficiente. de. desempenho. e alocação. mecanismo geralmente. avaliação. de. de recursos.. Este. não se aplica a SIAP. porque:. - o Poder Público em geral não estimula a competição iniciativa. entre órgãos públicos privada.. Alguns. ou com a. monopólios. de. informática tem até base legal;. - os agentes não têm informação completa sobre. o serviço para otimizar a tomada de decisão;. - serviços públicos são geralmente consumidos em bloco, pelo que se torna difícil atribuir um valor. (benefício). aos. seus. componentes. individuais, entre os quais se incluem os SIAP.. • na administração. pública, além da busca da. produtividade. há benefícios laterais, como por. exemplo. ligados. os. ao. poder. político. dos. tomadores de decisão que podem resultar na obtenção. de aumentos. de orçamento. e de. quadro de pessoal, além de barganhas diversa,.

(43) ~.-. 35. as quais podem ser de grande importância para. a eficácia do órgão;. • há diferenças poder. entre. privada. pública. O. é. marcantes. na distribuição. o órgão público poder. político. altamente. fragmentação. de. e a empresa. na. administração. interdependente,. poder. de. entre. os. com. agentes. envolvidos. Alguns objetivos do administrador público. são. definidos. externamente. e. se. sobrepõem aos objetivos do próprio órgão (por exemplo:. emprego,. interesses. setoriais. ou. regionais);. • administração de pessoal. Há na administração pública. uma. estrutura. legal. muito. meis. elaborada para defender os interesses pessoais dos trabalhadores,. nem sempre. diretamente. ligada a seu desempenho. Este fato impõe uma rigidez maior à administração na área pública e requer do administrador uma atenção especial. .ao. processo. de. mudança. organizacional. associado à implantação dos SIAP;.

(44) fI..•.. ~,.~,. 36. • responsabilidade: A representação do interesse público, pelo qual os servidores públicos devem. é difusa. O administrador. estar trabalhando,. público é submetido. a pressões de diversas. origens, com trequentes conflitos de interesses. Como. distribuição. de poder. processo. altamente. contradições. podem. resulta. dinâmico,. de. um. estas. levar· a redefinições. na. orientação dos SIAP;. • tempo e continuidade administrativa: além dos. ciclos (em geral anuais) de programação execução. orçamentaria,. há ainda. e. os ciclos. decorrentes de mudanças de governo (eleições ou composição de gabinete), com alterações por vezes. radicais. descontinuidades planejamento. de reduzem. orientação.. Estas. o valor dado. de longo prazo e enfatizam. ao a. administração por crises e busca de resultados no curto prazo.. -'--.

(45) 37. A preocupação. com este ultimo item, também se encontra manifesta no. trabalho de Cunha (1994), no qual argumenta que, devido à descontinuidade administrativa, os ciclos de planejamento de informática devam ser curtos.". Grolier (1980) realizou um estudo bastante detalhado. sobre as questões. importantes para o desenvolvimento e implantação de Sistemas de Informação para os Poderes Públicos - SIPP - e, no que se refere ao plano de desenvolvimento destes SIPP, estes devem passar pelas seguintes etapas:. • análise e avaliação da situação vigente;. • estabelecimento do plano de desenvolvimento;. • as. bases. técnicas. do. programa. de. desenvolvimento;. • o estudo das condições econômicas e financeiras do plano de desenvolvimento;. • aspectos. legislativos. e jurídicos. do plano. de. desenvolvimento;. 2 o trabalho é um estudo sobre o modelo paranaense de administração dos recursos de informática publica, no qual acredita-se que o planejamento de informática no poder publico tem duas dimensões: uma estratégica - onde são definidos os objetivos e estratégias para o governo como um todo - e, uma específica, dentro de cada órgão - onde o planejamento "tem que atrelar o uso dos recursos de informática e informação ao desenvolvimento da sua política de governo específica", onde os ciclos de planejamento devem ser mais curtos..

(46) 38. • a participação do público e sua informação.. Em termos de processo, este estudo deverá acontecer começando com uma. análise objetiva das organizações que estão à disposição dos tomadores de decisões e verificar quais as informações necessárias a cada um dos órgãos que possam subsidiar as decisões. Deve ser analisado sistematicamente. o. marco institucional nas diversas instancias dos poderes públicos em seus três tradicionais níveis, ou seja, executivo, legislativo e judiciário.. Em cada uma das organizações deve-se rever qual o seu papel e sua função:. objetivos. perseguidos;. destinatários. de seus serviços;. local,. equipes. e. materiais que dispõe: estrutura organizativa; pessoal (condição, qualificação, funções): quantidade e qualidade dos documentos e das informações tratadas (sua procedência, aumento no tempo, tipos, esferas abarcadas); pressupostos (de dinheiro,. financiamento,. política de estabelecimento. de tarifas. pelos. serviços prestados): categorias de serviços prestados aos diversos usuários e relação com outros órgãos.. o. estudo, ainda segundo. Grolier (1980), dificilmente. será exaustivo e o. investigador deverá fazer uma seleção entre:. • órgãos de informações ao nível supenor - chefe do executivo e seu gabinete, assembléias deliberativas, tribunal supremo, órgão central de planejamento,.

(47) 39. • ministérios, os mais importantes;. • nível regional ou local - deve-se escolher algum como representativo e estudá-lo (plano piloto).. Este trabalho apresenta diversas visões sobre quais seriam as principais causas de falhas na elaboração de um SIPP, e dentre estas selecionou-se as seguintes:. Para Chazel (1980), as causas que devem ser destacadas são:. • excesso de informações;. • as deformações que sofrem as informações;. • a tecnicidade crescente das informações;. • a alteração e o perigo de bloqueio do processo de feedback.. Para Wilenski. (1980), as causas mais freqüentes. seriam: a retenção. de. informação e os prazos excessivos para requerer a busca da informação. Mas também destaca as descritas a seguir:. • os dados estruturais que aumentam as distorções e o bloqueio;.

(48) 40. • as doutrinas que produzem os mesmos efeitos;. • os tipos de problemas e processos que favorecem os bloqueios e as distorções.. Para Urquhart (1980), as principais limitações para a elaboração do SIPP são:. • falta de pessoal competente;. • limitação do acesso aos serviços de informações;. • falta de inoices para as informações.. No trabalho de Sérgio Villaça pode-se perceber as preocupações. com o. planejamento das atividades de informática em Prefeituras e sugestões feitas para melhorar e obter sucesso no processo de elaboração conforme pode ser observado a seguir:. Percebe-se imediatamente que a informática, como um instrumento de modernização da Administração Municipal,. tem. seu. planejamento. intimamente. relacionado com o planejamento da Prefeitura.. Não será a informática quem determinará. ° perfil. da. Prefeitura, ao contrário, esta é que, em função dos. de um POI,.

(49) 41. seus objetivos e organização, modelará o seu setor de informática. Isto traz como resultado imediato a necessidade de que o planejamento da informática, que é uma reflexão do futuro deste setor dentro da Prefeitura,. esteja intimamente. relacionado. com o. planejamento municipal como um todo.. Convém destacar, .entretanto, que determinar. os. objetivos da informática a partir dos objetivos da organização não é uma tarefa simples, pois a área pública se caracteriza pela existência de múltiplos objetivos. Como conseqüência, as necessidades de informação são inerentemente instáveis e difíceis de ser determinadas, o que obriga a existência de um processo sistemático de atualização dos objetivos do uso da informática,. através. de .mecanismo. que. permitam identificar e priorizar os novos requisitos de informação.. A partir da fixação destes objetivos torna-se possível a realização do planejamento estratégico e tático da informática,. materializado. habitualmente (Villaça, 1991).. de. Plano. no Diretor. que de. se. chama. Informática.

(50) ~t~". :;:;~. 42. De acordo com o que foi apresentado acima é possível perceber que o setor público requer uma atenção diferenciada daquela dedicada ao setor privado, em particular, no que se refere à informatização.. o. Plano Diretor de Informática, pela própria característica estrutural, é um. documento formal que vem de encontro com as características do setor público, o qual está habituado a trabalhar com regras e formalidades, como por exemplo: o plano anual e plurianual de orçamento e o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado.. No entanto. no setor privado o Plano Diretor de Informática foi substituído por uma visão mais ampla do planejamento, ou seja, o planejamento dos recursos de informática. ou ainda, o planejamento do uso das Tecnologias. de. Informação, buscando um melhor posicionamento da empresa no mercado. É uma visão do planejamento que leva em conta as condições externas à empresa e o melhor aproveitamento das tecnologias a seu favor.. Aigumas. questões. merecem. destaque:. a. definição. de. objetivos,. o. planejamento, a falta ou excesso de informações, o estabelecimento de prioridades, a descontinuidade administrativa e a disponibilização de recursos financeiros.. No capítulo seguinte apresentamos as informações sobre as Administrações Públicas Municipais nestes últimos anos e após a Constituição de 1988 e, nesta revisão, tentamos compreender aqueles aspectos particularmente relativos aos pontos de interesse para este trabalho..

(51) Capítulo 2. AS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS.

(52) 44. Neste capítulo estaremos tratando de ressaltar algumas das diferenças entre as características das administrações públicas municipais e a administração privada.. Alguns. pontos. administrações. são. tratados. de. maneira. bastante. diversas. e isto acontece pela própria definição.. nas. duas. O Direito trata de. diferenciar e tem especialidades diferentes para cada setor, ou seja, o Direito se divide em dois grandes ramos; o Direito Público e o Direito Privado, um cuidando dos interesses estatais e sociais e o outro dos interesses individuais.. No entanto, no que se refere ao interesse direto deste trabalho, as diferenças nas formas de administrar, de gerir, de planejar ações para atingir os objetivos a que se propõem é que serão tratados mais de perto.. Desta forma, optamos dentre os muitos aspectos que poderiam ser escolhidos, os seguintes: a natureza e a definição dos objetivos; o estabelecimento competências; a questão orçamentaria e a do planejamento.. de.

(53) 45. 2.1 - Objetivos das Administrações Públicas Municipais. As técnicas de análise e reorganização de uma empresa, sejam de O&M, de planejamento ou de análise estruturada, sempre passam ou começam pela definição de objetivos.. Objetivo, aliás, é o ponto fundamental deste item. Objetivo é a definição clara do motivo pelo qual a empresa é criada, qual o seu papel, o que produz, qual seu público e qual a situação no mercado onde atua e a que pretende atingir.. A empresa privada tem um objetivo principal, ou seja, uma empresa privada cuida de atender a uma necessidade específica do mercado, produzindo um ou mais produtos que se englobam em uma área específica do mercado (sem mencionar. a razão fundamental. de um regime capitalista:. o lucro), por. exemplo: setor de alimentação, setor de automóveis, setor de transporte.. A empresa privada vive em uma situação de concorrência no mercado onde atua que não lhe permite ficar estacionária. As decisões, portanto, têm de ser tomadas rapidamente. e de forma correta para atingir as novas metas. A. competição mercadológica impulsiona a renovação tanto tecnológica como de objetivos.. Atualmente, com o avanço da tecnologia da informação, esta situação de competição assume novas proporções e a informação toma novos significados e está disponível a uma velocidade cada vez maior. Sendo assim, as empresas.

(54) 46. têm se modificado, se renovado, se atualizado de maneira mais freqüente. O repensar a própria estrutura está ocorrendo em intervalos de tempo cada vez menores.. As empresas têm em seu poder dois fatores fundamentais que lhes permitem acompanhar este novo ritmo: clareza de objetivos e total controle sobre seus próprios recursos; além disso, em grande parte, contam com o hábito de planejar.. As empresas buscam participar do mercado e acompanhar as mudanças das exigências deste. Para tanto utilizam as técnicas disponíveis renovando e experimentando. os instrumentos. à sua disposição. e acompanhando. as. novidades na administração.. O mercado muda, novas técnicas de administração e de planejamento são colocadas em prática e as empresas, na medida do possível, as utilizam.. Para as empresas do setor privado a participação no mercado é fundamental. Sendo assim, estas tomam decisões rápidas, planejam e reposicionam. os. orçamentos a fim de garantir tal participação.. Para a Administração Pública não é o mercado o impulsionador, uma vez que o Estado é quem define estas atuações, através de determinadas regras e posições políticas. Estas regras são cristalizadas através das Constituições,.

(55) 47. que estabeleceu. funções, obrigações. e recursos para os três níveis de. Governo - federal, estadual e municipal.. Nossa pesquisa está relacionada ao nível municipal de Governo, o qual tem tentado exercer seu papel, apesar de sua pequena autonomia ao longo de sua história, devido à força centralizadora exercida pelo poder federal - de forma mais efetiva - e pelo poder estadual.. Um Governo local para ser autônomo necessita, segundo Mello (1991), de alguns requisitos básicos:. • Governo eleito popularmente;. • competência do Governo local para administrar seus. serviços. e. tudo. aquilo. de. caráter. essencialmente local;. • receitas suficientes para que os Governos locais possam. desempenhar. um. papel. efetivo. no. processo governamental;. • euséncie. de. subordinação. administrativa. dos. Governos locais às esferas superiores e, portanto, de controle prévio sobre os atos dos Governos locais.

(56) ~.. -IX. No entanto, o poder local no Brasil é limitado, e a descentralização poderia ser um passo no sentido de garantir tal autonomia. Mello apresenta 14 razões para . a descentralização, dentre as quais destacamos:. • descentralização funcionários. funções. de. locais. um. permite. conhecimento. e. aos uma. sensibilidade maiores em relação aos problemas e necessidades locais;. • descentralização pode conduzir a uma administração mais locais. flexível,. inovadora. bem-sucedidas. e criativa. Experiências. podem. ser. repetidas. em. outros lugares;. • descentralização. das funções de planejamento. e. administração permite aos líderes locais distribuir os serviços públicos mais eficientemente. dentro das. respectivas comunidades, integrar as áreas isoladas na economia regional e acompanhar. e avaliar a. implementação de projetos de desenvolvimento mais eficientemente planejamento.. que. as. agências. centrais. de.

(57) Com esta descentralização e a autonomia garantida, o poder local poderia exercer. de maneira. mais efetiva. seu. papel de agente. promotor. do. desenvolvimento, auxiliando o Governo Federal na correta condução do País.. Não faremos uma apologia sobre a descentralização e tão pouco sobre a contribuição municipal no desenvolvimento do País, mas utilizamos estas questões sobre poder local, que estão sendo estudas recentemente, apenas para mostrar que as Administrações Públicas Municipais têm. dificuldades básicas.de definição de papéis e de estruturação e que, diferentemente das empresas privadas, não possuem uma posição claramente definida.. Escolhemos três pontos para evidenciar tal diferenciação: a primeira questão é a da definição, ou falta desta. de objetivos, e de áreas de atuação (competências); a segunda é a da dependência orçamentaria limitador da tomada de decisões, a terceira a falta de prática em planejar as ações.. Antes porém, vejamos como vem definido o objetivo da Administração Pública segundo o Direito Administrativo.. A atribuição primordial da Administração Publica é oferecer justificando. utilidades. as. administrados,. a sua presença. não. se. senão para prestar. serviços à coletividade. Esses serviços podem ser essenciais ou apenas úteis à comunidade, necessária. distinção. entre. serviços. daí a. públicos. e.

(58) 50. serviços de utilidade pública, mas, em sentido amplo e genérico,. quando. a serviço. aludimos. público. abrangemos ambas as categorias.. o. conceito de serviço público não é uniforme na. doutrina que ora nos oferece uma noção orgânica, como tal o que é prestado por. só considerando órgãos. públicos;. conceituação. ora. formal,. características. nos. tendente. extrínsecas;. apresenta. uma. a identificá-lo por. ora. nos. expõe. um. conceito material visando defini-lo por seu objeto. Realmente, o conceito de serviço público é variável e flutua ao sabor das necessidades e contingências políticas, econômicas, comunidade, acentuam. sociais e culturais de cada. em cada momento. os modernos. histórico, como. publicistas.. Eis o nosso'. conceito:. serviço. público. é todo. aquele. prestado. pela. Administração ou por seus delegados, sob normas e controles essenciais. estatais, ou. para. satisfazer. secundárias. da. simples conveniências do Estado.. necessidades. coletividade,. ou.

(59) .~, .,. #~:---. 51. Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, porque variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são as atividades. coletivas. vitais. que. caracterizam. os. serviços públicos, porque ao lado destas, existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público (Meirelles; 1990J-. A Administração. Pública tem como objetivo. maior o atendimento. às. necessidades da população, no entanto, como pode ser observado no texto de Direto. Administrativo. acima.. o. problema. é. saber. quais. são. estas. necessidades, ou ainda, quais as necessidades que são reconhecidas pelo poder público como de sua responsabilidade.. o. certo é que este objetivo, para ser atendido, tem que ser dividido em áreas,. áreas estas que não estão totalmente definidas mas, mesmo assim, algumas são tratadas ou exercidas por todas as' administrações, tais como: saúde, educação, transporte, saneamento, abastecimento de água..