Transparência no serviço público de passageiros por ônibus do município do Rio de Janeiro

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“X CONGRESSO BRASILEIRO DE REGULAÇÃO” 27 a 29 de setembro de 2017 – Florianópolis/SC

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar sob a ótica da transparência o processo evolutivo do valor da tarifa do Sistema Público de Passageiros por Ônibus do Município do Rio de Janeiro (SPPO-RJ) através dos seus reajustes e de suas revisões. O procedimento de pesquisa adotado baseou-se na revisão da bibliografia existente sobre cálculo tarifário de transporte público urbano, transparência pública e regulação do setor de transportes, de maneira a conhecer as boas práticas do setor. Além disso, uma pesquisa documental recorrendo a jornais, revistas, relatórios, e documentos oficiais procurou conhecer e contextualizar as características do problema. Os resultados da pesquisa apontam a falta de transparência de dados e informações sobre o sistema impossibilitando o entendimento do valor de tarifa vigente, além de indicar uma transparência superficial sobre os seus reajustes e revisões. Uma vez que a falta de informações públicas de qualidade compromete a confiabilidade dos atos da gestão pública e desacredita a sociedade que o sistema é capaz de protege-los de eventuais abusos, conclui-se que o SPPO-RJ necessita adotar práticas mais transparentes nas suas ações e que o processo de revisão e reajuste tarifário deve ser revisto.

PALAVRAS-CHAVE: Tarifa. Transparência. Regulação de transporte público. Ônibus

1. INTRODUÇÃO

É de senso comum que a mobilidade urbana é fundamental para o desenvolvimento do indivíduo e para a realização das atividades econômicas e sociais nos meios urbanos. De acordo com a pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas em 2014, dois em cada três usuários de transporte público nas regiões metropolitanas brasileiras se sentem insatisfeitos com serviços públicos. Os entrevistados consideram as tarifas do transporte público caras (44%) ou muito caras (23%) e 53% afirmam que a atuação do governo do seu município em relação ao transporte é “péssima” ou “ruim”.

TRANSPARÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO DE

PASSAGEIROS POR ÔNIBUS DO MUNICÍPIO DO RIO

DE JANEIRO

TEMA

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De maneira geral, o serviço de transporte coletivo na maioria das cidades brasileiras é prestado sob a forma de concessão ou permissão, por meio de operadores privados de transporte público, conforme previsto no art. 175 da Constituição Federal. Além disso, o Art. 174. autoriza a intervenção do Estado sobre o domínio econômico, através da fiscalização, incentivo e planejamento. Dessa forma, a regulação do transporte coletivo assume um importante papel ao estabelecer os termos e requisitos para a oferta do serviço, os direitos e deveres dos envolvidos e cria um instrumento de comunicação entre os tomadores de decisão e os operadores.

Deve-se destacar que, a presença do estado nas atividades econômicas do setor de transportes é necessária no âmbito de suprir as falhas do mercado, frequentemente constituído por monopólios naturais. Segundo Estache e De Rus (2000), a regulação dos preços cobrados pelo monopólio é um dos mecanismos que fazem com que os interesses dos usuários estejam em consonância com a tolerância de um monopólio no qual possui exclusividade sobre o mercado.

Brown et al., (2006) define três elementos que devem ser cumpridos para que a regulação seja efetiva: credibilidade, legitimidade e transparência. O terceiro princípio é especialmente o mais importante para os consumidores, pois quando os reguladores regulam em segredo, consumidores tendem a pensar que o regulador ou governo foi "influenciado" por novos investidores privados e que os consumidores acabarão pagando por esse "negócio secreto". Logo, para garantir estes princípios, uma das principais tarefas de um regulador é conseguir que o operador revele informações suficientes para demonstrar que não está abusando do seu poder sobre o mercado (ESTACHE; DE RUS, 2000). A disponibilidade de dados, além de aproximar a sociedade da administração exercida por seus representantes, capacita os cidadãos através da compreensão e monitoramento das ações da gestão pública (FERREIRA et al., 2014).

Neste sentido, o objetivo deste trabalho é analisar sob a ótica da transparência dos atos regulatórios, o processo evolutivo do valor da tarifa do SPPO-RJ através dos seus reajustes e suas revisões.

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A metodologia utilizada nessa pesquisa compreendeu a revisão bibliográfica dos seguintes temas: cálculo tarifário de sistemas de transportes públicos urbanos, transparência e regulação no setor de infraestrutura e mobilidade urbana. Além de publicações científicas, utilizou-se documentos oficiais, tais como o edital de licitação e contratos do SPPO-RJ, decretos e resoluções do poder público relativos aos reajustes e revisões. Com o intuito de traçar um panorama do SPPO-RJ, também foram considerados artigos jornalísticos e conteúdo disponível em revistas de grande circulação. A utilização dessas fontes adicionais teve por objetivo contribuir para melhor contextualizar o momento político e econômico do município durante a concessão e buscar compreender alguns dos fatos ocorridos no período. Por fim, executou-se uma análise da transparência sob a ótica da relação entre o regulador e o público. Para tal, elaborou-se um quadro de análise a partir das boas práticas levantadas na pesquisa bibliográfica.

3. SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS POR ÔNIBUS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO

3.1. DADOS GERAIS SOBRE O SISTEMA

De acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF-IBGE 2008) a Região Metropolitana do Rio de Janeiro apresenta a maior proporção de gastos com transporte público em relação às principais regiões metropolitanas do país. Os moradores da região gastam em média 7,7% da sua renda com transporte público, seguidos por Belém com 5,5% e Salvador com 5,2%.

Segundo o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável do Município do Rio de Janeiro, 47,33% das viagens são executadas por meio de transporte coletivo, sendo 37,10% por ônibus. Atualmente, o SPPO-RJ possui 666 linhas, com uma frota de 8692 veículos e transporta pouco mais de 100 milhões de passageiros por mês1. O índice de passageiro pagante por quilômetro (IPK) varia em torno de 1,90.

1_{Dados referentes ao mês de agosto de 2016 extraídos do site da RioÔnibus. Disponível em <}

http://www.rioonibus.com/rioonibus-wordpress/wp-content/uploads/2016/12/TB4_Dados-operacionais-mensais-do-MUNIC%C3%8DPIO-DO-RIO-DE-JANEIRO-ano-de-2016_1TRI-1.xls>

* O número de passageiros transportados foi considerado como o número total de viagens executadas no período (incluindo gratuidades e integrações).

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3.2. EDITAL DE LICITAÇÃO E CONTRATO

Em 2010, pela primeira vez, a cidade do Rio de Janeiro teve uma licitação para concessão de suas linhas de ônibus. Por meio do Edital SMTR CO 010/2010 foi regulamentada a licitação que deu origem aos contratos com os quatro consórcios que operam atualmente. Concedendo o direito de operar as linhas da capital fluminense por 20 anos, os contratos de concessão apresentam cláusulas importantes. Algumas delas obrigando zelar pela modicidade das tarifas, além de manter a escrituração contábil a disposição da fiscalização, publicando o respectivo balanço social anualmente. Outro ponto importante é a exigência das concessionárias prestarem assistência e informação aos usuários e a população em geral sobre a execução dos serviços, especialmente no que se refere ao valor da tarifa.

Os contratos assinados pelos quatro consórcios vencedores da licitação previam,no que diz respeito a política tarifária (cláusula quinta), que a dos operadores seria proveniente da arrecadação de tarifas pagas pelos usuários dos serviços. Além disso, determinou-se as regras do reajuste tarifário que ocorreria anualmente, de acordo com a seguinte fórmula paramétrica:

Pc = Preço da Tarifa calculada Po = Preço das Tarifas vigentes

ODi = Número índice de óleo diesel; FGV / Preços por atacado – Oferta global – Produtos industriais. Coluna 54, relativo ao mês anterior à data de reajuste.

ODo = Número índice de óleo diesel; FGV / Preços por atacado – Oferta global – Produtos industriais. Coluna 54, relativo ao mês anterior ao último reajuste;

ROi = Número índice de rodagem, FGV / IPA / DI Componentes para veículos - Subitem pneu, Coluna 25, relativo ao mês anterior à data de reajuste;

ROo = Número índice de rodagem, FGV / IPA / DI Componentes para veículos - Subitem pneu, Coluna 25, relativo ao mês anterior ao último reajuste;

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VEi = Número índice de veículo, FGV / IPA / DI Veículos Pesados para Transporte - Subitem ônibus, Coluna 14, relativo ao mês anterior à data de reajuste;

VEo = Número índice de veículo, FGV / IPA / DI Veículos Pesados para Transporte - Subitem ônibus, Coluna 14, relativo ao mês anterior ao último reajuste;

MOi = Número índice do INPC, utilizado para reajuste de mão-de-obra, relativo ao mês anterior à data de reajuste;

MOo = Número índice do INPC, relativo ao mês anterior ao último reajuste;

DEi = Número índice do INPC, utilizado para reajuste de outras despesas, relativo ao mês novembro anterior à data de reajuste;

DEo = Número índice do INPC, relativo ao mês anterior ao último reajuste.

A cláusula 12.01 dos contratos de concessão estabeleceu o prazo de 12 meses a contar do vencimento do prazo fixado para o início da operação dos serviços o primeiro processo de revisão tarifária. Tal revisão seria realizada pelo poder concedente com o objetivo de rever seu valor em função da verificação da produtividade e eficiência na prestação dos serviços pela concessionária. Após a primeira revisão, os novos processos de revisão seriam instaurados a cada quatro anos a contar da data em que entrou em vigor a tarifa resultante do processo de revisão imediatamente anterior.

A cláusula 11.4 dos contratos previu a possibilidade de ocorrer revisão do contrato em casos de eventos que possam resultar em variação do fluxo de caixa projetado, de modo reduzir ou majorar a TIR (Taxa Interna de Retorno) declarada pela concessionária na sua proposta comercial.

Ademais, os contratos determinavam que os concessionários não poderiam recusar usuários que gozassem de gratuidade, e que a concessionária reconhecia que os valores da tarifa presentes no contrato eram suficientes para a adequada remuneração dos serviços, amortização dos investimentos e retorno econômico.

3.3. HISTÓRICO DA CONCESSÃO

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A tarifa inicial dos serviços de toda a rede de transporte foi estabelecida em R$ 2,40 na forma da Lei 5.211/2010 (Lei do Bilhete Único) e regulamentada pelo Decreto Nº 32.842 em outubro de 2010, que também disciplinava sobre a Bilhetagem Eletrônica.

A instituição do bilhete único, juntamente com a bilhetagem eletrônica teve como objetivo permitir o exercício das gratuidades, evitando burla. O Decreto Nº 32.842 determinava que os operadores deveriam encaminhar a Secretaria Municipal de Transportes relatórios com as informações diárias do SPPO obtidos através da bilhetagem eletrônica. Esta medida visava reduzir a possibilidade de fraudes e evitar a adulteração dos dados sobre as viagens.

 Resolução SMTR Nº 2.105 (04/05/2011)

A resolução da Secretaria Municipal de Transportes SMTR Nº 2.105, em maio de 2011 determinou o primeiro reajuste tarifário da concessão. O reajuste da tarifa para R$ 2,50 foi feito de acordo com a regra estabelecida em contrato e levou em consideração a variação dos índices entre os meses de março de 2010 e março de 2011.

 Resolução SMTR Nº 2.169 (29/12/2011)

Após um ano do início das operações, o contrato previa a realização de um processo de revisão tarifária com o objetivo de rever o valor da tarifa em função da verificação da produtividade e eficiência na prestação dos serviços pelas concessionárias. Dessa forma, a resolução SMTR Nº 2.169, em dezembro de 2012, além de estabelecer o primeiro dia útil de cada ano civil como base para os futuros reajustes ou revisão, concedeu um aumento da tarifa (R$ 2,75) baseado no pedido de revisão tarifária pelo Sindicato de Empresas de Ônibus da Cidade do Rio de Janeiro (RioÔnibus) que alegava desequilíbrio na equação econômico-financeira do contrato de concessão. O referido pedido fundamentava-se em dois motivos: o deslocamento do reajuste salarial efetivo em relação ao INPC e a mudança metodológica nos índices de preços do atacado.

A respeito do descolamento do reajuste salarial efetivo em relação ao INPC, alegou-se que a Convenção de Trabalho 2011/2012, concedeu aos trabalhadores aumento de 10%, acima da variação registrada pelo INPC (6,36%), onerando os custos reais da concessionária de forma considerável. De forma a incluir no cálculo da tarifa o fator de desequilíbrio relativo

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ao custo salarial, substituiu-se a variação do INPC de 9,68%, referente ao período de março de 2010 a novembro de 2011, pela de 13,64%. Esse ajuste acarretou na tarifa praticada a partir de janeiro de 2012, um incremento de R$ 0,0412.

Em relação as mudanças metodológicas nos índices de preços do atacado, apontou-se que a partir de 2010, o índice IPA (Índice de Preços ao Atacado) alterou a denominação para Índice de Preços ao Produtor Amplo, e passou a incluir apenas os que fossem classificados como produtores e desconsiderando impostos do tipo IVA (imposto de valor adicionado) e fretes. Toma-se como exemplo de compra de óleo diesel de distribuidores como Ipiranga e Petrobras e de chassis e carrocerias de concessionárias como a Guanabara Diesel, justificando-se que os índices não poderiam refletir plenamente as mudanças de preços efetivamente praticados pelas distribuidoras de combustíveis e concessionárias de veículos fornecedoras das empresas de ônibus. Para cálculo do item óleo diesel, foi então considerado a variação no período dos valores praticados pela Petrobrás Distribuidora e Ipiranga (passando de 1,163% para 3,651%), acarretando em um incremento de R$ 0,0125 na tarifa. Quanto aos preços das carrocerias/chassis, foram consideradas cotações fornecidas pela Mercedes Benz e Marcopolo/Ciferal para o período (passando de 7,588% para 20,750%), ocasionando um acréscimo de R$ 0,0790.

Além do deslocamento do reajuste salarial e das mudanças metodológicas no cálculo dos índices, o pedido ponderava sobre as perdas verificadas em parte do mês de novembro, e em todo o mês de dezembro de 2011, em que a tarifa continuaria R$ 2,50. Adotou-se como premissa que o número de passagens vendidas em parte do mês de novembro e em todo o mês de dezembro de 2011 se manteria constante entre janeiro e novembro de 2012, a tarifa passaria então para R$ 2,7519, ao invés de R$ 2,719.

O relatório em que se fundamentou o pedido de revisão tarifária da RioÔnibus teve como referência o relatório “Análise da Planilha Real de Custos para Revisão Tarifária do Serviço Público de Passageiros por Ônibus do Município do Rio de Janeiro” elaborado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Entretanto, o seguinte ponto destacado no relatório da FGV: “Logicamente o diferencial de R$ 0,033, deveria ser abatido para efeito dos cálculos do próximo reajuste tarifário. ”, que se referia as perdas não verificadas, não foi incluído no pedido de revisão da RioÔnibus.

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O Decreto Nº 36.616 de dezembro de 2012 estabeleceu a tarifa do Bilhete Único Carioca – BUC para o Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus. O reajuste de acordo com a fórmula paramétrica prevista em contrato foi de 6,12%, elevando a tarifa de R$2,75 para R$2,90.

 Decreto Nº 36.656 (01/01/2013)

O Decreto Nº 36.656, suspendeu os efeitos do Decreto Nº 36.616 de 18 de dezembro de 2012. Com o objetivo de tentar conter o aumento da inflação oficial (IPCA), que chegaria a 1% no primeiro mês daquele ano, o Governo Federal solicitou que os prefeitos das duas maiores cidades do país, São Paulo e Rio de Janeiro não reajustassem a tarifa naquele momento.

 Decreto Nº 37.214 (28/05/2013)

Instituiu-se por meio do Decreto 37.214 a tarifa única no Serviço de Transporte de Passageiros por Ônibus, desta forma, os veículos com ar condicionado não poderiam adotar tarifas diferenciadas. Em 23 de maio de 2013, foi anunciado pelo governo federal a medida provisória que retirava a cobrança de PIS e Cofins sobre as passagens de ônibus e metrô no Brasil. Tal medida entrou em vigor em 1º de junho de 2013 e reduziu a de 3,65% para zero a alíquota de PIS e Cofins objetivando segurar a inflação e neutralizar as altas das tarifas promovidas pelas prefeituras.

Neste reajuste tarifário, considerou-se a fórmula paramétrica de contrato, em que previa um incremento de 10,50% na tarifa (passando para R$ 3,039), a desoneração do PIS e Cofins em 3,65% (reduzindo R$ 0,112) e a unificação da tarifa com ar condicionado que resultou em um acréscimo de R$ 0,029 no valor da tarifa. Estabeleceu-se então a tarifa final de R$ 2,95.

 Decreto Nº 37.299 (19/06/2013)

Após protestos ocorridos em junho de 2013 contra o aumento de R$ 0,20 na tarifa do transporte público, o prefeito em exercício Eduardo Paes reverteu o preço da tarifa do Bilhete Único Carioca para R$ 2,75.

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 Decreto Nº38.279 (29/01/2014)

O art. 6º do decreto Nº 38.279 previa que a Secretaria Municipal de Transportes, em atendimento à determinação do Tribunal de Contas do Município, deveria elaborar, no prazo de 30 dias, plano determinando que, até 31 de dezembro de 2016, todos os veículos vinculados ao SPPO seriam dotados de ar condicionado.

Tal decreto, além de exigir a elaboração do plano para que todos os veículos fossem dotados de ar condicionado, reajustou a tarifa do SPPO-RJ. No cálculo da nova tarifa foram considerados os impactos oriundos da unificação das tarifas praticadas no serviço de transporte coletivo quando operado por veículos com ar condicionado (incremento de R$0,027), a desobrigação de recolhimento do PIS e Confins estabelecida pelo governo federal através de medida provisória em junho de 2013 (desconto de R$0,115) e o desconto de 50% no pagamento do IPVA pelas empresas de ônibus dado pelo governo do estado do Rio de Janeiro (desconto de R$0,006).

Além dos fatores citados, aplicou-se a fórmula paramétrica prevista em contrato considerando a variação dos preços entre o mês de novembro de 2011 (mês base do reajuste anterior) e novembro de 2013, conseguindo no incremento de R$0,369 na tarifa. Definiu-se então a tarifa final em R$3,00, entretanto, como no decreto Nº37.214, o ente regulador não divulgou nenhum dado sobre a frota de veículos apoiando o reajuste.

 Decreto Nº 38.328 (21/02/2014)

O decreto Nº 38.328 no seu artigo primeiro, definiu que os consórcios, no momento do ingresso de novos veículos no sistema, deveriam incluir exclusivamente veículos dotadoss de equipamento de ar condicionado

 Decreto Nº 39.707 (30/12/2014)

O decreto Nº 39.707 estabeleceu a tarifa do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus do Município do Rio de Janeiro em R$ 3,40. A tarifa foi calculada de acordo com a fórmula paramétrica constante na cláusula quinta dos Contratos de Concessão (acréscimo de R$0,187), além da consideração dos impactos oriundos do pagamento das gratuidades

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(acréscimo de R$0,131) e do incremento da frota de forma que, até dezembro de 2015, 50% das viagens fossem realizadas em ônibus com ar condicionado (acréscimo de R$0,058).

Os impactos oriundos das gratuidades são referentes ao decreto Nº 38.280 de 29 de janeiro de 2014, que instituiu o Passe Livre Universitário e amplia os benefícios dos estudantes da rede pública de ensino.

Após a determinação do decreto Nº 39.707, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro instaurou inquérito civil público para investigar o reajuste. Segundo o Ministério Público, a passagem deveria ficar com o valor de R$3,20, caso fossem respeitados os termos do contrato entre o poder público e as concessionárias de ônibus.

 Resolução SMTR Nº2.535 (05/01/2015)

Acompanhado do decreto Nº 39.707, a Secretaria Municipal de Transportes emitiu a Resolução SMTR Nº2.535. De acordo com tal resolução, deveriam ser incorporados ao sistema, até 31 de dezembro de 2015, no mínimo, 2233 novos ônibus com ar condicionado.

Dentre os 2233 ônibus, 1525 seriam substituídos de forma antecipada em razão da parcela de R$0,058 incorporadas no reajuste tarifário e 708 ônibus seriam decorrentes da renovação obrigatória da frota pelo atingimento da idade máxima permitida, sem custo tarifário adicional.

 Ação Coletiva de Consumo (05/01/2015)

No dia 5 de janeiro de 2015 o promotor de Direito do Consumidor do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rodrigo Terra, entrou na justiça com ação coletiva de consumo, com pedido de liminar, contra o Decreto Nº 39.707.

A ação coletiva questionava se os impactos oriundos das gratuidades e incremento da frota realmente existiram, e se existiram, qual era a real extensão deles. Ainda segundo a ação, caso os impactos houvessem ocorridos, a oportunidade de incorporá-los na estrutura tarifária seria pela revisão tarifária quadrienal, prevista no contrato de concessão, cujo o objetivo é restabelecer o respectivo equilíbrio econômico-financeiro no momento da concessão.

Segundo o Ministério Público do Estado, o adicional tarifário para remunerar a instalação de ar condicionado não era constitucional, pois é vedada a remuneração antecipada pela

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prestação do serviço. O Ministério Público entendia que o investimento a mais na frota é repassado para o fluxo de caixa do negócio, eventualmente justificando o aumento posterior da tarifa. Ou seja, o contrato de concessão veda o repasse de custos financeiros, como a alavancagem da tarifa, para cobrir futuros investimentos. A ação alegava que o ar condicionado é intrínseco à qualidade do serviço e, consequentemente, ao lucro que o empresário pode auferir.

Dessa forma, a ação defendia que o Poder Concedente estava limitado pelo que o contrato de concessão previa em relação à forma de reajuste tarifário do serviço, como consta na primeira parte do artigo primeiro do decreto referido: “...calculada mediante aplicação da fórmula constante no subitem 5.7 da Cláusula Quinta dos Contratos de Concessão em vigor. ” O Ministério Público alegava que o aumento em R$0,20 da tarifa fundamentava a tese que o Poder Executivo poderia rever ou reajustar a tarifa de acordo com critérios que viessem, ele mesmo, a fixar, independente do previsto no contrato de concessão.

Entretanto, o pedido feito pelo promotor foi negado no plantão judiciário do dia 05 de janeiro de 2015.

 Projeto de Revitalização da Região Portuária e Plano de Mitigação dos

impactos das obras na mobilidade urbana e meio-ambiente.

Em fevereiro de 2014, a Prefeitura do Rio de Janeiro acordou com o Ministério Público os planos compensatórios devido aos impactos das obras de mobilidade urbana e meio-ambiente na região portuária da cidade do Rio de Janeiro, dentre estas obras estava a derrubada do Elevado da Perimetral. Segundo o acordo, a prefeitura do Rio de Janeiro assumiu de forma voluntária, como consta na Resolução SMTR Nº2.535, o compromisso de adquirir 2.233 ônibus providos de ar condicionado, e até o final do ano de 2016, todos os veículos do sistema teriam ar condicionado.

De acordo o processo judicial nº 0023308 - 41.2015.8.19.00002_{do Tribunal de Justiça do} Rio de Janeiro de 8 de julho de 2015, a cláusula 1.3 do 1º aditivo do acordo firmado entre a Prefeitura e o Ministério Público, impunha ao Município a elaboração do cronograma de metras progressivas para que todos os veículos do SPPO-RJ fossem dotados de ar

2_{TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. SEGUNDA CÂMARA CÍVEL. Agravo De Instrumento Nº 0023308 -}

41.2015.8.19.0000. Desembargador relator: Alexandre Freitas Câmara. Disponível em:

<http://www1.tjrj.jus.br/gedcacheweb/default.aspx?UZIP=1&GEDID=0004559DC8E83BA0C2340039ECC1DB21B961C50410 263E1F&USER>. Acessado em: 13 de jul. 2017

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condicionado até 31 de dezembro de 2016. A Prefeitura alega que tal cronograma foi elaborado e apresentado através do Ofício SMTR/GAB 14/20153 e que não foi acordada a apresentação de um cronograma trimestral.

 Decreto nº 41.190 (30/12/2015)

O Decreto nº 41.190 estabeleceu a tarifa do SPPO do município do Rio de Janeiro em R$3,80. Houve um acréscimo de R$0,40 centavo em relação ao valor anterior (R$3,40) definido no Decreto nº 39.707. Considerou-se no reajuste a fórmula presente em contrato (+R$0,260) além dos impactos oriundos dos seguintes itens:

o Retirada da parcela de gratuidade de 2014 (-R$0,063)

o Devolução de valor proporcional a não entrega de 680 (seiscentos e oitenta) ônibus com ar condicionado; (-R$0,015)

o Diferença da perda tarifária correspondente ao preço do óleo diesel com base no histórico da Agência Nacional de Petróleo – ANP no período de 2012 até 2015; (+R$0,072)

o Diferença da perda tarifária correspondente à mão de obra efetivamente paga de acordo com os dissídios coletivos no período de 2012 até 2015 (Dissídios RJ); (+R$0,131)

o Atingimento da meta de 70% das viagens considerando a incorporação na frota de ônibus com ar condicionado. (+R$0,039)

Nesta revisão foi retirada a parcela da gratuidade incorporada no reajuste de 2014. A parcela retirada foi no valor de R$ 0,063, porém no reajuste de 2014, o valor adicionado a estrutura tarifária foi de R$0,131.

Em outubro de 2015 havia iniciado o processo de racionalização das linhas de ônibus, que visava até março do ano seguinte extinguir 70 linhas de ônibus. Esta alteração no sistema não foi considerada na revisão tarifária.

No dia 23 de fevereiro de 2016, o titular da 8ª Vara de Fazenda Pública da Capital, juiz Leonardo Grandmasson Ferreira, suspendeu os efeitos do Decreto nº 41.190/2015 apenas no que se referia à redução da meta para 70% das viagens com ar condicionado, mantendo-se

3_{Tal ofício não está disponível em nenhum dos canais da Prefeitura e tentou-se solicitá-lo através da Lei de Acesso à}

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a tarifa estabelecida. Segundo a decisão, o Município do Rio de Janeiro somente teve autorização judicial para prosseguir com as obras na região portuária (Porto Maravilha) quando apresentou o plano mitigatório/compensatório. Ou seja, o município se comprometeu em atingir as metas, e, após obter autorização para realização das obras, irreversíveis, decidiu alterar as metas de maneira unilateral alegando impossibilidade de cumprir o acordado.

Tarifa Instrumento Legal Data Tipo

R$2,40 Lei 5.211/2010 e Decreto nº 32.842 01/07/2010 e 01/10/2010 Lei do Bilhete Único

R$2,50 Resolução SMTR nº 2.105 04/05/2011 Reajuste

R$2,75 Resolução SMTR nº 2.169 29/12/2011 Revisão

R$2,90 Decreto nº 36.616 18/12/2012 Reajuste

R$2,75 Decreto nº 36.656 01/01/2013 Suspensão Dec. nº 36.616

R$2,75 Decreto nº 37.299 19/06/2013 Decisão Poder Executivo

R$3,80 Decreto nº 41.190 30/12/2015 Revisão

Tabela 1 - Histórico de Tarifas Elaboração: Autor

4. TRANSPARÊNCIA

4.1 TRANSPARÊNCIA NA GOVERNANÇA REGULATÓRIA

A regulação do transporte coletivo assume um papel importante ao estabelecer os termos e requisitos para a oferta do serviço, os direitos e deveres dos envolvidos e cria um instrumento de comunicação entre os operadores, o poder público e os usuários. A presença do estado nas atividades econômicas no setor de transporte é necessária no âmbito de suprir as falhas de mercado, frequentemente constituído por monopólios naturais. Ou seja, a regulação pode ser definida como controle imposto pelo governo sobre aspectos particulares da atividade comercial.

Dessa forma, Brown et al. (2006) destaca que qualquer sistema regulatório possui duas importantes dimensões: a governança e a substância. A governança refere-se ao aparato legal

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e institucional do sistema, o qual constitui o framework no qual as decisões são tomadas. A substância da regulação, por sua vez, abrange as regras impostas às entidades privadas reguladas, tais como estabelecimento da tarifa e da sua estrutura.

Dentro da regulação econômica, as duas principais tarefas do regulador são o estabelecimento, monitoramento e aplicação da tarifa máxima a ser cobrada e do padrão mínimo de qualidade do serviço prestado. Dessas duas tarefas, o controle sobre a tarifa máxima cobrada pelos operadores possui maior visibilidade e consequentemente é mais controverso.

À vista disso, Brown et. al. (2006) define três meta-princípios que devem ser satisfeitos para que a regulação seja efetiva:

Credibilidade: Investidores devem ter confiança que o sistema regulatório honrará com os compromissos.

Legitimidade: Consumidores devem ter certeza que o sistema regulatório os protegerá do mercado monopolista (ex: altos preços, baixa qualidade do serviço, etc.)

O elemento comum entre estes dois meta-princípios é a crença dos investidores e consumidores em que a regulação ocorrerá de forma justa. Os investidores, e principalmente os consumidores, provavelmente não enxergarão o sistema como justo, caso ele não seja aberto, isso, por sua vez implica em um terceiro princípio: Transparência. Segundo o OECD

Best Practice Principles for Regulatory Policy: The Governance of Regulators, reguladores

devem prestar contas a três grupos de stakeholders: ao poder legislativo, às entidades reguladas e ao público. Dessa forma, a transparência pode ser analisada na relação entre o regulador e estes três grupos.

4.2. TRANSPARÊNCIA REGULATÓRIA

A transparência regulatória, segundo Bertonlini (2006), se desenvolveu ao longo do tempo para suprir três necessidades: conferir confiança aos investidores, construir legitimidade das decisões e reduzir a corrupção. Um dos pontos críticos apontados por Brown et al. (2006) para a regulação efetiva é a clareza e a capacidade de compreensão dos atos do regulador, sendo a transparência superficial em muitos dos casos, um elemento controverso

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podendo ocultar informações sobre a administração pública e comprometer assim a confiabilidade dos seus atos.

No Brasil, as concessões de transporte público geralmente são acompanhadas de embates quanto ao estabelecimento do valor da tarifa, suas revisões e seus reajustes. Na região metropolitana do Rio de Janeiro, 78% da população considera a tarifa “muito cara” ou “cara” (DAPP/FGV).Sendo assim, os valores de tarifas praticados acima do que os usuários acreditam que sejam justos somados a recorrentes notícias sobre a falta de transparência no processo de reajuste e revisão, alimentam desconfiança quanto a legitimidade do processo.

De acordo com Deighton-Smith (2004), a transparência pode ser uma ferramenta poderosa para a promoção da confiança, possibilitando as partes envolvidas acompanharem e julgarem a qualidade das ações e decisões do governo. Um dos caminhos propostos por Ferreira et. al. (2014) para combater a corrupção, ineficiência e o desperdício, seria a adoção do governo aberto, ou open government e, por conseguinte a transparência, ambos considerados indutores de responsabilidade e prestação de contas. Portanto, a abertura de dados sobre os atos e recursos financeiros da administração pública e de empresas prestadoras de serviço permite a população identificar possíveis fraudes e atos de corrupção que venham a prejudicar a eficiência econômica e o bem-estar social.

4.3. DEFINIÇÃO DO BENCHMARKING

Para que a intervenção do Estado sobre o domínio econômico não gere distorções, algumas limitações devem ser consideradas. Segundo Feres (2013), o desafio do regulador no setor de transporte coletivo consiste no desenho de um modelo que gere incentivos à eficiência em contexto a assimetria de informações. De forma geral, os operadores do transporte coletivo possuem vantagem informacional, já que conhecem melhor as características dos trajetos percorridos e as variáveis econômicas e tecnológicas que afetam a estrutura dos seus custos.

Além disso, este setor está suscetível a dominação do órgão regulador pelos interesses das empresas reguladas, ou seja, a captura do regulador. A Câmara dos Deputados (2015) alega que, não rara as vezes, o setor privado se aproveita da carência de recursos humanos e técnicos dos órgãos do Poder Executivo federal, estadual, distrital ou municipal e fornece subsídios a esses órgãos para a elaboração de projetos e programas das respectivas pastas. Se, por um lado, tal prática provê os

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recursos necessários ao Poder Público, por outro deve-se ponderar se os interesses públicos estariam realmente prevalecendo sobre os interesses daqueles que “oferecem esse tipo de ajuda”.

Atualmente no Estado do Rio de Janeiro, a Federação das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro (Fetranspor), congrega 10 sindicatos de empresas de ônibus responsáveis pelo transporte urbano, interurbano e de turismo e fretamento. Estes sindicatos, por sua vez, reúnem mais de 200 empresas de transporte por ônibus, sendo 38 delas parte da RioÔnibus (Sindicato das Empresas de Ônibus da Cidade do Rio de Janeiro), e operam no município do Rio de Janeiro. A Fetranspor, por meio da empresa RioCard, é responsável pela operação de toda a bilhetagem eletrônica no Estado do Rio de Janeiro, e a RioÔnibus é responsável pela compilação das informações e transmissão para o órgão regulador, a Secretaria Municipal de Transportes (SMTR). Ou seja, tais informações são transmitidas e divulgadas ao ente regulador e também ao público após passar pelo filtro das empresas reguladas. Neste caso, a Fetranspor devido da carência de recursos da Secretaria Municipal de Transportes, fornece os subsídios necessários para a gestão SPPO-RJ.

O modelo de negócios do setor de transporte coletivo pode ser caracterizado como B2C (Business to Consumer), ou seja, os operadores possuem contato direto com o consumidor final, e devem conquistá-lo através da qualidade e do preço do serviço. Além disso, por se tratar de um serviço público e um monopólio natural, é necessário que os consumidores acreditem que o sistema funcione de forma justa. Porém, mesmo que os reguladores tenham feito o melhor para proteger os interesses dos consumidores, é ingênuo esperar que os consumidores terão confiança no sistema caso eles não entendam o que o regulador e os operadores acordaram. Sendo assim, o sistema regulatório deve operar de maneira transparente, fazendo com que os investidores e consumidores estejam cientes de todos os termos do acordo.

Sob a ótica da transparência entre o regulador e os consumidores e baseado no Handbook for

Evaluating Infrastructure and Regulatory Systems, estabeleceu-se um quadro de análise da

transparência da concessão no que diz respeito aos reajustes e revisões tarifárias. A primeira pergunta está diretamente ligada com os Processos em que as decisões são tomadas. A segunda está atrelada aos dados e informações das quais baseou-se a decisão, e a terceira e última pergunta relaciona-se a decisão em si.

1. Todos os procedimentos pelos quais e os critérios a que as decisões são tomadas são conhecidos antecipadamente e disponibilizados publicamente?

2. Todos os documentos na posse da agência reguladora, particularmente os que são/foram considerados na tomada de decisões, estão facilmente disponíveis para inspeção pública e em um formato de fácil compreensão?

3. As decisões tomadas pela agência reguladora são acompanhadas de documento disponível publicamente atendendo os seguintes critérios:

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 Uma declaração clara da decisão

 Uma descrição e análise de todas as evidências tomadas em consideração

 Uma discussão completa sobre o raciocínio subjacente à decisão

A próxima sessão avaliará a transparência dos reajustes e revisões ocorridos na concessão da operação do Sistema Público de Passageiros por Ônibus do Município do Rio de Janeiro até o dezembro de 2016 com base no método descrito.

5

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AVALIAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA

No canal Transparência da Mobilidade da Prefeitura do Rio de Janeiro, estão disponíveis o Edital de Licitação do Sistema de Ônibus com seus anexos referentes, além dos contratos dos quatro consórcios. Ademais, existe uma página referente a regra de reajuste tarifário, explanando a fórmula paramétrica em que se baseia os reajustes e todos os índices de preços considerados para tal. Porém, não é mencionado a periodicidade em que os reajustes deveriam ocorrer.

Há também uma sessão do canal referente a revisão tarifária, entretanto estão disponíveis apenas os documentos do último pedido de revisão feito pelas empresas de ônibus. Não estão disponíveis informações sobre as regras em que a revisão é pautada, nem a periodicidade estabelecida em contrato. No website do Sindicato das Empresas de Ônibus da Cidade do Rio de Janeiro (RioÔnibus), é possível acessar um manual de como a tarifa é calculada, contudo este não é um canal oficial da agência reguladora.

Os procedimentos pelos quais e os critérios a que os reajustes e revisões são tomados são conhecidos antecipadamente e disponibilizados publicamente. Entretanto, tais documentos estão disponíveis em canais diferente, sendo apenas um deles de responsabilidade do ente regulador. Além disso, nem todas estão em formato de fácil compreensão, sendo necessário vasculhar os contratos e edital de licitação para compreender as regras e os processos de reajuste e revisão.

PROCESSOS Pergunta 1 DADOS/INFOS Pergunta 2 DECISÃO Pergunta 3

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Uma das sessões do canal da Transparência da Mobilidade corresponde ao histórico de tarifas. Todos os atos do Poder Executivo quanto ao estabelecimento das tarifas, foram publicados no Diário Oficial do Município e estão disponíveis nesta sessão. Em seguida serão avaliados cada um dos reajustes e revisões tarifárias do sistema.

Desde o início dos contratos de concessão até janeiro de 2016, data do último reajuste, a tarifa aumentou de R$2,40 para R$3,80, um aumento de 58%. Cerca de R$0,98 do aumento foram resultado dos reajustes baseados na fórmula paramétrica prevista na cláusula 5.7 do contrato de concessão, os outros R$0,42 foram de outros ajustes adicionais.

O decreto Nº 32.842 instituiu a Lei do Bilhete Único estabelecendo a tarifa em R$ 2,40. A decisão foi transmitida de maneira clara, porém é falha ao descrever e analisar todas as evidências tomadas em consideração e não apresenta uma discussão completa sobre o raciocínio em que se fundamenta o estabelecimento daquele nível tarifário.

O primeiro reajuste tarifário foi estabelecido pela Resolução SMTR Nº 2.105 e seguiu a fórmula paramétrica estabelecida nos contratos. Tal reajuste (R$ 2,50), acompanhou os níveis dos índices de preços dos meses levados em consideração no reajuste e atendeu todos os critérios da transparência levantados no método de análise.

A primeira revisão tarifária prevista em contrato, ocorreu em 2011 e resultou em um acréscimo de R$0,25. Segundo o pedido de revisão embasado em documento preparado pela Fundação Getúlio Vargas, R$0,033 foram adicionados devido as perdas verificadas em parte do mês de novembro, e em todo o mês de dezembro de 2011, em que a tarifa continuaria R$ 2,50. Entretanto, de acordo com o próprio documento, estes R$0,033 centavos adicionais deveriam ser retirados da tarifa na próxima revisão, fato que não ocorreu. O pedido de revisão está apenas disponível pelo canal da CPI dos Ônibus. A resolução SMTR nº 2.169 que determinou a tarifa em R$ 2,75, apesar de clara, não atendia os outros critérios necessários para que a decisão fosse transparente. Além disso, a segunda pergunta do método não é respondida, uma vez que os documentos considerados na tomada de decisão não foram divulgados pela agência reguladora para inspeção pública.

O Decreto nº 36.616 reajustou a tarifa do SPPO-RJ de acordo com a regras tarifárias e seguiu todos os critérios de transparência aqui estabelecidos. Tal decreto, foi revogado dias depois pelo Decreto nº 36.656, porém não houve descrição e análise das evidências tomadas em consideração, nem raciocínio subjacente à decisão.

O Decreto nº 37.214, estabeleceu a tarifa em R$ 2,95. O documento contém declaração clara da decisão, descrevendo e analisando todas as evidências tomadas em

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consideração. Um raciocínio subjacente a decisão é apresentado, porém os documentos necessários para compreender o nível tarifário estabelecido não estão disponíveis. O reajuste considerava unificação da tarifa dos ônibus sem e com ar condicionado, entretanto nenhuma dado sobre a frota operante e quilometragem percorrida foi divulgado, impossibilitando o cálculo por parte da população.

Após alguns dias, o Decreto nº 37.299 determinou o retorno do valor da tarifa novamente para R$ 2,75. No referente documento, não houve descrição e análise das evidências tomadas em consideração para tal. Além disso, o reajuste não obedece a periodicidade estabelecida em contrato.

O decreto nº 38.279 considerou os impactos da unificação das tarifas, a desobrigação de recolhimento do PIS e COFINS, o desconto de 50% no pagamento do IPVA pelas empresas de ônibus dado pelo governo do estado do Rio de Janeiro, além da fórmula paramétrica de contrato. Ao estabelecer a tarifa em R$ 3,00, o decreto apresentou clara declaração da decisão com descrição das evidências tomadas em consideração. Porém tais evidências não foram analisadas e não se apresentou o raciocínio subjacente à decisão, com dados sobre o sistema que justificassem tais aumentos. Novamente, é impossível verificar a genuinidade do processo devido a falta de informações que permitam remontar o valor da tarifa.

4. Todos os procedimentos pelos quais e os critérios a que as decisões são tomadas são conhecidos antecipadamente e disponibilizados publicamente?

5. Todos os documentos na posse da agência reguladora, particularmente os que são/foram considerados na tomada de decisões, estão facilmente disponíveis para inspeção pública e em um formato de fácil compreensão?

6. As decisões tomadas pela agência reguladora são acompanhadas de documento disponível publicamente atendendo os seguintes critérios:

 Uma declaração clara da decisão

 Uma descrição e análise de todas as evidências tomadas em consideração

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porém seis meses depois o Decreto nº 38.279 reajustou novamente a tarifa considerado os dois fatores citados acima mais um desconto de 50% no pagamento de IPVA pelas empresas dado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro. Contudo, a ausência da memória de cálculo e de dados sobre frota e pessoal empregado no SPPO-RJ, impossibilita a compreensão dos reais impactos destas medidas na tarifa.

O decreto nº 39.707 no seu reajuste, considerou além da variação dos preços contemplado pela fórmula paramétrica em contrato, os impactos oriundos de gratuidades e incremento da frota para que até o final de 2015 50% das viagens fossem realizadas em ônibus com ar condicionado. Como nos reajustes anteriores, não foram divulgadas planilhas de cálculo e dados suficientes para compreensão do acréscimo referente as gratuidades. A remuneração antecipada dos operadores para compra de ônibus providos de ar condicionado, segundo o entendimento do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro é considerada inconstitucional. De acordo com o inquérito, o investimento a mais na frota deveria ser repassado para o fluxo de caixa do negócio, eventualmente justificando o aumento posterior da tarifa no momento da revisão. Além disso, não foi publicado um plano detalhado de como o incremento na tarifa custearia a inclusão dos novos veículos a frota.

Na segunda revisão tarifária estabelecida pelo Decreto nº 41.190 considerou-se, a fórmula paramétrica de contrato, a retirada da parcela de gratuidade adicionada no último reajuste, devolução de parte do valor devido a não entrega de 680 ônibus com ar condicionado, acréscimo devido a diferença da perda tarifária correspondente a variação do preço do óleo diesel e dos dissídios coletivos entre 2012 e 2015, além do incremento referente a meta de atingimento de 70% das viagens executadas em veículos com ar-condicionado. Esta revisão além de não trazer a público nenhuma planilha de cálculo que justifique o novo valor da tarifa, altera a meta de 100% das viagens do SPPO-RJ estabelecida em acordo entre a Prefeitura do Município e o Ministério Público como parte dos planos compensatórios das obras na Região Portuária da Cidade. O município se comprometeu em atingir as metas, e, após obter autorização para realização das obras, irreversíveis, decidiu alterar as metas de maneira unilateral.

Os R$0,42 adicionais na tarifa são questionados devido à falta de transparência de dados. A transparência superficial da concessão e dos atos da gestão pública sobre o Sistema Público de Passageiros por Ônibus do Município do Rio de Janeiro impossibilitam o total entendimento do valor da tarifa hoje cobrado. A impossibilidade de compreender ou auditar

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os reajustes ocorridos por conta da indisponibilidade ou dificuldade de acesso às informações públicas, despertam a incerteza quanto à genuinidade do processo.

A Secretaria Municipal do Rio de Janeiro, como ente regulador, falha em garantir que o operador revele informações suficientes para demonstrar que não está abusando do seu poder sobre o mercado. A assimetria de informação, somados a carência de recursos humanos e técnicos da agência reguladora, favorecem a sua dominação pelas empresas privadas, e consequentemente a prevalência dos interesses das mesmas sobre os usuários.

Dado o exposto, o SPPO-RJ necessita adotar práticas mais transparentes nas suas ações e rever os processos de revisão e reajustes tarifários de maneira possibilitar que os usuários e a população acompanhem e julguem as ações do governo, afastando assim atos de corrupção. Além de promover a confiança dos usuários na administração pública, a transparência no processo regulatório contribuirá para que a sociedade acredite que o sistema é capaz de protegê-los de eventuais abusos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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(23)

RIO DE JANEIRO. Decreto nº 36.616, de 18 de dezembro de 2012. Estabelece a tarifa do Bilhete Único Carioca - BUC para o Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus - SPPO e dá outras providências. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 18 de dez. 2012.

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RIO DE JANEIRO. Decreto nº 38.280, de 29 de janeiro de 2014. Institui o PASSE LIVRE UNIVERSITÁRIO e amplia benefícios aos estudantes da Rede Pública de Ensino, alterando o Decreto nº 32.842, de 1º de outubro de 2010, que institui o Bilhete Único Carioca. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 29 de jan. 2014.

(24)

RIO DE JANEIRO. Decreto nº 39.707, de 30 de dezembro de 2014. Estabelece a TARIFA do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus – SPPO, integrada ao Bilhete Único Carioca – BUC, e dá outras providências. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 30 de dez. 2014.

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RIO DE JANEIRO. Lei nº 5.211, de 1º de julho de 2010. Institui o Bilhete Único Municipal. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 1º de jul. 2010.

RIO DE JANEIRO. Resolução SMTR nº 2.105, de 4 de maio de 2011. Estabelece a tarifa do Bilhete Único Carioca – BUC para o Serviço Público de Passageiros por ônibus – SPPO e dá outras providências. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 4 de mai. 2011.

RIO DE JANEIRO. Resolução SMTR nº 2.169, de 29 de dezembro de 2011. Estabelece a tarifa do Bilhete Único Carioca - BUC para o Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus - SPPO e dá outras providências. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, de 29 de dez. 2011.

RIO DE JANEIRO. Resolução SMTR nº 2.535, de 5 de janeiro de 2015. Estabelece obrigatoriedade para incorporação de ônibus com ar condicionado à frota de ônibus urbanos do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus - SPPO. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, de 6 de jan. 2015.

RIO DE JANEIRO. Secretaria Municipal de Transportes. Edital de Concorrência Pública n° CO - 10/2010. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro, 23 de jul. 2010. Disponível em: < http://cpidosonibus.com.br/site/component/k2/content/19-edital/>. Acessado em: 13 de jul. 2017.

(25)

SINDICADO DAS EMPRESAS DE ÔNIBUS DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO – RIO ÔNIBUS. Pedido de Revisão Tarifária, 23 de dez. 2011. Disponível em: < http://cpidosonibus.com.br/site/images/bd_cpi/reajuste_2012/Pedido_de_revisao_tarifaria.pdf >. Acessado em: 13 de jul. 2017.