CÁSSIO LEDUR KUHN
OS CRITÉRIOS E PROCEDIMENTOS PARA INDENIZAÇÃO AOS ATINGIDOS PELA HIDRELÉTRICA PANAMBI
Santa Rosa (RS) 2014
CÁSSIO LEDUR KUHN
OS CRITÉRIOS E PROCEDIMENTOS PARA INDENIZAÇÃO AOS ATINGIDOS PELA HIDRELÉTRICA PANAMBI
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS- Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: MSc. Aldemir Berwig
Santa Rosa (RS) 2014
Dedico este trabalho à minha família e minha namorada Adriana, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados durante toda a minha jornada.
AGRADECIMENTOS
À minha família, que sempre esteve junto nesta caminhada e me apoiou em tudo o que foi preciso.
À minha namorada Adriana, pessoa com quem dividi minhas alegrias e tristezas ao longo de minha jornada acadêmica.
Ao meu orientador Aldemir Berwig, o qual nunca deixou de contribuir na elaboração deste trabalho, confirmando a frase de Sócrates, que “sob a direção de um forte general, não haverá soldados fracos”.
“O único lugar onde o sucesso vem antes do trabalho é no dicionário.” Albert Einstein
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma análise dos critérios e procedimentos para indenização aos atingidos pela Usina Hidrelétrica Panambi, visando sanar dúvidas sobre o empreendimento. Analisa as questões atinentes aos atingidos, definindo um conceito para estas pessoas e aborda os impactos sociais e econômicos sofridos por eles, além de estudar outros conceitos necessário para a compreensão da subtração da propriedade, como o de desapropriação e interesse público. Estuda as formas de indenizar os atingidos, quais sejam a indenização em dinheiro e o reassentamento. Estabelece princípios e diretrizes básicos a serem seguidos no processo de remanejamento das famílias atingidas, além de critérios para a indenização. Estuda os procedimentos para a realização das indenizações e a maneira pela qual se dá a processualidade para a indenização. Finaliza concluindo que a construção da Usina Hidrelétrica trará grandes impactos sociais e econômicos, tanto positivos, como negativos, devendo estes serem tratados de modo que não ocorra a redução da renda familiar e que a indenização seja realizada de maneira justa, recompondo os danos causados pela obra.
Palavras-Chave: Usina Hidrelétrica. Indenizações. Impactos Sociais e Econômicos. Critérios e procedimentos para indenização.
El presente trabajo de finalizacion del curso realiza un analisis de los critérios y procedimientos para la indenizacion a los afectados por la Usina Hidroelectrica Panambi,sacando dudas sobre este emprendimiento. Analisando las cuestiones referentes a lo afectados, definiendo un cocepto para estas personas que aborda los inpactos sociales y economicos sufridos por el mismo,tanbien estudiar otros conceptos necesarios para poder conprender la extracion de estas propiedades,como tanbien la desapropiacion y los intereses publicos. Estudia las formas de indenizar a los afectados, tales como indenizacion en dinero o el reasentamiento. Establece principios y directrices basicas que son seguidos en un proceso de reordenamiento de las famílias afectadas,tanbien seguir los criterios para las indenizaciones. Estudia los procedimientos para la realizacion de las indenizaciones y la manera por la cual se da la procesualidad para la indenizacion. Concluye que la construcion de la Usina Hidroeletrica traera grandes inpactos sociales y economicos, tanto positivos como negativos,devidamente tratados para que no ocurra la reduccion de las rendas familiares y que las indenizaciones sean realizadas de manera justa,reconponiendo los daños causados por las obras.
Palavra claves: Usina Hidroelectrica. Indenizaciones. Impactos Sociales y Economicos. Criterios y procedimientos para las indenizaciones.
INTRODUÇÃO ... 8
1 IMPACTOS SOCIAIS DA CONSTRUÇÃO DE UMA HIDRELÉTRICA ... 11
1.1 Conceitos jurídicos para a compreensão da subtração da propriedade ... 12
1.2 Os direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988 ... 18
1.3 A irradiação dos impactos sociais frente ao desenvolvimento econômico 22 2 CRITÉRIOS E PROCEDIMENTOS PARA INDENIZAÇÃO AOS ATINGIDOS ... 29
2.1 Os princípios e diretrizes básicos ... 31
2.2 Critérios para a indenização ... 34
2.3 Procedimentos para a realização das indenizações ... 36
CONCLUSÃO ... 39
INTRODUÇÃO
Um dos setores que mais necessita investimentos em nosso país é o de energia. Em pleno Século 21, muitas famílias ainda não possuem energia elétrica em suas residências, fato inadmissível diante da tecnologia disponível. Ademais, existe uma demanda significativa de energia na indústria.
Por estas razões que o governo federal passou a realizar diversos investimentos em geração de energia. Com o terceiro maior potencial hidrelétrico do mundo (atrás de China e Rússia), o governo brasileiro focou seus investimentos em fontes hídricas.
A energia gerada pelas Usinas Hidrelétricas e Pequenas Centrais Hidrelétricas é considerada energia limpa e renovável, sendo obtida através da energia potencial gravitacional da água, não requerendo o uso de combustíveis.
Os investimentos em geração de energia elétrica devem criar condições para o crescimento econômico do país, gerando emprego e renda à população e melhor qualidade de vida, a partir do momento que famílias carentes recebem eletricidade em suas residências.
Este trabalho apresenta um estudo acerca dos impactos socioeconômicos gerados pela construção da Usina Hidrelétrica Panambi, no município de Alecrim, noroeste do Estado do Rio Grande do Sul e as indenizações a que fazem jus a população atingida.
Para a realização do presente trabalho, foram efetuadas pesquisas bibliográficas e em meio físico e digital, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo da questão socioeconômica e das indenizações ao atingidos pela construção da usina hidrelétrica, além da análise da Constituição Federal e leis referentes à matéria estudada.
No primeiro capítulo, são abordados os impactos sociais da construção de uma usina hidrelétrica. Para a elaboração deste, foi feita uma abordagem das mudanças socioeconômicas das comunidades atingidas.
Foram analisados na elaboração deste capítulo, os conceitos jurídicos para a compreensão da subtração da propriedade – desapropriação, utilidade pública, atingido, dentre outros - além dos direitos fundamentais elencados na Constituição Federal de 1988(CF/1988) e a irradiação dos impactos sociais frente ao desenvolvimento econômico, onde são confrontados os impactos sociais negativos com as beneficies econômicas, tanto para as pessoas físicas, como as pessoas jurídicas.
No segundo capítulo são discutidos os critérios e procedimentos para as indenizações, abordando as modalidades de recomposição dos danos causados, os princípios e diretrizes básicos para o remanejamento da população atingida, a maneira pela qual se dá a processualidade para a indenização, a avaliação dos bens indenizados e as etapas do projeto.
A partir desse estudo, pretende verificar-se os impactos sociais, culturais e econômicos gerados pela construção da usina hidrelétrica são grandes, não existindo na legislação atual os mecanismos de efetiva proteção social aos atingidos. Na área econômica verificar as perspectivas para todos os envolvidos, devendo beneficiar o desenvolvimento, tanto local, como a nível nacional.
Com relação às indenizações, é verificar os princípios e diretrizes básicas para sua realização, priorizando a não redução da renda familiar e a recomposição dos danos causados aos atingidos.
Desta forma, este trabalho traz uma explanação sobre as indenizações ao atingidos pela Usina Hidrelétrica Panambi, abordando, além da processualidade das indenizações, os aspectos sociais e econômicos decorrentes da construção deste empreendimento.
1 IMPACTOS SOCIAIS DA CONSTRUÇÃO DE UMA HIDRELÉTRICA
Durante os próximos anos o município de Alecrim, no Rio Grande do Sul, deverá sofrer diversas mudanças, tanto no aspecto econômico, quanto no aspecto social. Tais transformações decorrem da construção da Usina Hidrelétrica Panambi em seu território, empreendimento binacional (compartilhado entre Brasil e Argentina), o qual faz parte de um plano do Governo Federal para reduzir os problemas de geração de energia do país.
O empreendimento hidrelétrico deve trazer diversos benefícios tanto para a população, que ainda padece diante da fragilidade da rede elétrica do nosso país (sem falar das famílias aonde a energia elétrica ainda nem chegou às suas casas), como para a municipalidade, a qual deverá multiplicar seu rendimento tributário além de impulsionar o crescimento das áreas do comércio, indústria e serviços.
Apesar dos diversos benefícios, é preocupante a situação das pessoas afetadas pela construção da Usina. A edificação da barragem deve alargar consideravelmente o leito do Rio Uruguai e de alguns afluentes, causando o alagamento de muitas áreas de terra. Várias famílias devem perder suas moradias e imóveis utilizados para o labor, principalmente no cultivo de grãos e na pecuária.
Além das famílias atingidas pelo alagamento, existem outras que obtém seu sustento através do Rio Uruguai. Agências de turismo e pesca esportiva, pousadas, bares, lancherias e demais estabelecimentos instalados nos diversos balneários serão impactados pelas mudanças.
Ademais, existem colônias de pescadores, onde – só no município de Alecrim – mais de 200 famílias obtém seu sustento através da pesca artesanal de diversas espécies de peixes, dentre as quais dourado, piava, surubim, todos ameaçados de desaparecer, em virtude do corte do leito do Rio Uruguai.
Todavia, o aspecto econômico não é o único afetado pela construção do empreendimento. Ao efetuar a desapropriação dos imóveis, o Estado atinge o
espaço social, podendo resultar desta ação o rompimento de relações sociais construídas ao longo de muitos anos.
O rompimento das relações sociais acontece, sobretudo, em virtude de questões geográficas. As famílias atingidas perdem suas propriedades onde possuem suas moradias e/ou onde trabalham para sua subsistência, recebendo em troca a disso indenização em dinheiro, crédito ou sendo realocadas em outras áreas pelo Estado.
A partir disso, devem procurar outros lugares para residir ou laborar, deixando para trás – total ou parcialmente – sua cultura e costumes, construída na maior parte dos casos em torno do rio, sua vizinhança e amigos, grupos religiosos, de recreação e lazer da comunidade, dentre outros, necessitando reconstruir suas relações sociais e culturais em outro local, muitas vezes completamente diferente do que estão acostumados.
Outra questão preocupante é o êxodo rural. A grande maioria das famílias atingidas pela construção da hidrelétrica tem como atividade laboral a agricultura de subsistência, onde cultivam para consumo próprio e comercializam o produto excedente. Para evitar que estas pessoas percam seu vínculo com a agricultura, é importante que o Estado disponibilize meios para que o agricultor permaneça em sua atividade.
Feitas essas primeiras colocações, passamos à discussão referente aos impactos sociais da construção da Usina Hidrelétrica Panambi, abordando os conceitos jurídicos necessários para a compreensão da subtração da propriedade, os direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988 e traçando um paralelo entre o desenvolvimento econômico e a irradiação dos impactos sociais.
1.1 Conceitos jurídicos para a compreensão da subtração da propriedade
A construção do empreendimento hidrelétrico por si só já se trata de uma obra gigantesca, necessitando que grandes áreas de terra sejam desocupadas por seus
moradores, porém, talvez este seja o menor impacto enfrentado, uma vez que o barramento do leito do Rio Uruguai deverá alagar áreas muito maiores do que as utilizadas para a construção da usina. Além disso, para que seja possível a edificação da hidrelétrica, o leito do rio deve ser desviado, de modo que maiores áreas de terra serão afetadas.
O Estado possui o direito constitucional e legal de intervir na propriedade privada através de diferentes instrumentos. No presente caso, o meio adequado para a intromissão na propriedade privada é o instituto da desapropriação, meio mais gravoso de intervenção, onde o Estado retira a propriedade do domínio do proprietário e, via de regra, insere-a em seu patrimônio.
Nos dizeres de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o poder público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública, ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de justa e prévia indenização (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p. 373)
Da mesma forma, define Celso Antônio Bandeira de Mello:
(...) desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro (...) (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 858)
Das lições apresentadas, depreende-se que, embora a desapropriação seja um instrumento jurídico administrativo, seu uso somente é justificável quando for necessária para a concretização do interesse social, da necessidade pública ou da utilidade pública, sendo esta última a justificativa para a desapropriação no caso em estudo.
Nestes termos, estabelece o artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal de 1988:
Art. 5º …
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. (grifamos)
A utilidade pública ocorre quando a aquisição de um bem para o poder público é conveniente, porém não é indispensável, isto é, a aquisição é considerada importante para a população, mas não imprescindível.
As hipóteses consideradas como utilidade pública encontram-se elencadas no artigo 5º do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941:
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública: (…)
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos; (…)
A desapropriação deve ser antecedida de decreto de autoridade competente, neste caso do Presidente da República, declarando o bem como de utilidade pública. No caso em tela, a Lei Federal nº 9.074/95, em seu artigo 10, também atribui essa autoridade a Agencia Nacional de Energia Elétrica, a qual possui competência para declarar áreas de utilidade pública para fins de desapropriação dos bens necessários à prestação de serviço de energia elétrica:
Art. 10. Cabe à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, declarar a utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à implantação de instalações de concessionários, permissionários e autorizados de energia elétrica.
Importante atentar-se no prazo para propor ação de desapropriação, caso não haja acordo com o particular quanto à indenização. O mesmo encontra-se disposto no artigo 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
Entendida a matéria referente ao instituto da desapropriação, passamos a uma parte essencial para a elaboração desta pesquisa, que é estabelecer um conceito para atingido, ou seja, definir quem será – por algum motivo – indenizado pela construção da usina hidrelétrica.
Vainer (2008, p. 40) identificou o conceito sobre duas óticas: concepção territorial patrimonialista e a concepção hídrica.
Na concepção territorial patrimonialista, é considerado atingido apenas o proprietário do imóvel. Nesta concepção não se observam direitos dos atingidos, mas sim o direito de desapropriação em virtude do interesse público. Conforme Vainer:
Em poucas palavras, nesta concepção, não há propriamente impactos, nem atingidos, e menos ainda qualquer coisa que possa ser entendida como direitos dos atingidos; o que há é o direito de desapropriação por utilidade pública exercido pelo empreendedor, cujo departamento de patrimônio imobiliário negociará com os proprietários o valor justo de suas propriedades. Em face deste direito do empreendedor, o único outro direito reconhecido é o direito de propriedade e, nesse caso, um direito de propriedade restringido pela “utilidade pública” que lhe antepõe. (VAINER, 2008, p.41)
Nesta ótica, apenas o proprietário seria indenizado, em razão da perda de suas terras. Um arrendatário, por exemplo, não teria direito a ser indenizado pelo restante de seu contrato não cumprido.
Já a concepção hídrica reconhece o atingido como o inundado, mesmo não sendo este o proprietário, abrangendo, dentre outros, ocupantes, posseiros, meeiros, etc., tratando-os como deslocados compulsórios.
Conforme explica Vainer, na prática, a concepção hídrica apresenta os mesmos defeitos da concepção territorial patrimonialista. Apesar de uma abrangência maior, ela se omite quanto às pessoas não atingidas pelas águas não alcançando, assim, a responsabilidade social do empreendedor:
Na prática, a consequência da concepção hídrica tem sido a sistemática omissão diante dos efeitos do empreendimento na vida de populações não atingidas pelas águas, efeitos que podem ser, e em muitos casos têm sido, dramáticos. Na verdade, a concepção hídrica não é senão uma reformulação da concepção territorial-patrimonialista, uma vez que continua prevalecendo a estratégia exclusiva de assumir o domínio da área a ser ocupada pelo projeto, e não a responsabilidade social e ambiental do empreendedor. (VAINER, 2008, p.42)
Neste entendimento, um pescador, por exemplo, não obteria indenização em virtude da perda de sua fonte de renda e manutenção da família, uma vez que apenas o inundado é considerado atingido.
Do exposto, denota-se que tal concepção não abrange um mínimo necessário para definir o conceito de atingido, uma vez que se preocupa apenas com as pessoas deslocadas compulsoriamente em virtude da inundação, esquecendo dos efeitos na vida das pessoas não atingidas pela água.
O Movimento dos trabalhadores Atingidos por Barragens adota a definição de atingidos como todos aqueles que sofrem modificações diretas nas suas condições de vida.
Para Sigaud (1986, p. 53), “ao intervir no espaço físico para formar o lago” o empreendedor “atingiu violentamente o espaço social, provocando uma desestruturação das relações sociais que a partir dele haviam se constituído”.
Tal entendimento demonstra que o conceito de atingido não deve restringir-se aos proprietários de imóveis afetados pela água, devendo ultrapassar as concepções patrimoniais ou hídricas.
O Resettlement Handbook da International Financial Corporation (instituição de desenvolvimento global voltada para o setor privado nos países em desenvolvimento, membro do Banco Mundial) traz a inovação conceitual, com a noção de pessoas economicamente deslocadas:
O objetivo da política de reassentamento involuntário é assegurar que as pessoas que são fisicamente ou economicamente deslocadas como resultado de um projeto não fiquem em situação pior, mas melhor do que estavam antes do projeto ser empreendido.
O deslocamento pode ser físico ou econômico. Deslocamento físico é a recolocação física das pessoas resultante da perda de abrigo, recursos produtivos ou de acesso aos recursos produtivos (como terra, água e florestas). O deslocamento econômico resulta de uma ação que interrompe ou elimina o acesso de pessoas aos recursos produtivos sem recolocação física das próprias pessoas (apud VAINER, 2008 p. 43).
Neste entendimento, passa-se a considerar como atingido as pessoas que, mesmo não sendo deslocadas fisicamente, perdem acesso aos recursos produtivos, ou seja, são destituídos de suas atividades laborais.
Recentemente, dentre os anos de 2005 e 2012, foi realizado o projeto e construção da Usina Hidrelétrica Mauá, localizada no Rio Tibagi, nas cidades de Telêmaco Borba e Ortigueira, ambas no Paraná. O Consórcio Energético Cruzeiro do Sul, formado pelas empresas públicas COPEL GERAÇÃO S.A e ELETROSUL CENTRAIS ELÉTRICAS S.A foi o responsável por todo o processo de construção da usina.
No ano de 2007, este consórcio apresentou termo de acordo aos atingidos pela construção do empreendimento. Em virtude de o projeto da Hidrelétrica Panambi estar apenas na etapa de Viabilidade, não tendo sido elaborado qualquer minuta de acordo, utilizaremos este termo como base para diversas situações durante este trabalho.
Se tratando de atingidos, o consórcio assim os definiu:
São todas as pessoas, naturais ou jurídicas, unidades familiares e indivíduos que preencham os requisitos para enquadramento nos programas de indenização, que possuam imóveis, residam ou
desenvolvam atividade de subsistência ou econômica na área alcançada pela formação do reservatório, acrescidos da área necessária à formação da área de preservação permanente (CONSORCIO ENERGÉTICO CRUZEIRO DO SUL, 2007, p.10). Como afirmam REIS e BLOEMER sobre a composição de vítimas das hidrelétricas:
Por outro lado, é indispensável destacar que não somente a população compulsoriamente removida das áreas requisitadas por esses projetos tem sofrido os efeitos socioambientais deles decorrentes. A rigor, a implantação de tais obras, para além de seus beneficiários – entre os quais grupos empresariais e industriais, as empreiteiras e os consórcios de empreendedores –, acaba por criar milhares de outras vítimas, entre elas as populações que permanecem nos espaços alterados. Estas têm igualmente seu patrimônio natural e seu espaço social mutilados, em proporções que extrapolam, sem dúvida, aquelas áreas submersas pelas águas do lago resultante do barramento de um rio, ou destinadas a outras obras de infra-estrutura necessárias à implantação das usinas hidrelétricas (REIS e BLOEMER, 2001, p.13).
Diante de tais ensinamentos, é possível concluir que o conceito de atingido deve abranger pessoas físicas, jurídicas, unidades familiares e indivíduos fisicamente ou economicamente deslocados em virtude da construção da usina hidrelétrica.
1.2 Os direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988
Direitos fundamentais são aqueles estimados imprescindíveis à pessoa humana, indispensáveis para asseverar a todos uma existência digna, livre e igual. Não basta ao Estado reconhecer direitos formalmente; deve buscar concretizá-los, incorporá-los no dia a dia dos cidadãos e de seus agentes.
J. J. Gomes Canotilho aponta como marco inicial dos direitos fundamentais a Declaração dos Direitos do Homem (Déclaration dês Droits de l’Homme et Du Citoyen), no ano de 1789, na Revolução Francesa e as declarações de direitos formuladas pelos Estados Americanos, ao firmarem sua independência em relação à Inglaterra (Virginia Bill of Rights, em 1776).
Conforme lecionam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2008, p. 90), “(…) os direitos fundamentais surgiram como normas que visavam a restringir a atuação do Estado, exigindo deste um comportamento omissivo (abstenção) em favor da liberdade do indivíduo, ampliando o domínio da autonomia individual frente à ação estatal”
Os direitos e garantias fundamentais, segundo Lenza (2012, p. 962), possuem as seguintes características: a) historicidade: possuem caráter histórico; b) universalidade: destinam-se a todos os seres humanos; c) limitabilidade: os direitos fundamentais não são absolutos; d) concorrência: podem ser exercidos cumulativamente; e) irrenunciabilidade: pode ocorrer o seu não exercício, mas nunca a sua renunciabilidade; f) inalienabilidade: são indisponíveis; e g) imprescritibilidade: como o próprio nome descreve, não são atingidos pela prescrição.
O artigo 5º da CF/1988 contempla os direitos e garantias fundamentais, individuais e coletivos.
Conforme leciona José Afonso da Silva, direitos individuais são “… direitos fundamentais do homem-indivíduo, que são aqueles que reconhecem autonomia aos particulares, garantindo a iniciativa e a independência aos indivíduos diante dos demais membros da sociedade política e do próprio Estado” (SILVA, 2007, p. 62).
Com relação a abrangência dos direitos e garantias fundamentais, o caput do artigo 5º da CF/1988 faz menção apenas aos brasileiros e estrangeiros residentes no País, porém, diante das anotações doutrinárias e jurisprudenciais, também são compreendidas as pessoas jurídicas, os estrangeiros não residentes e os apátridas, conforme leciona Pedro Lenza:
O caput do art. 5º faz referência expressa somente a brasileiros (natos e naturalizados, já que não os diferencia) e estrangeiros residentes no País. Contudo, a estes destinatários expressos, a doutrina e o STF vêm acrescentando, através da interpretação sistemática, os estrangeiros não residentes (por exemplo, a turismo), os apátridas e as pessoas jurídicas. (LENZA, 2009, p.673)
Cada indivíduo tem garantida pela Constituição uma série de direitos que devem ser respeitados pelo Estado. No caput do artigo 5º da CF/1988, é possível identificar as garantias invioláveis, dentre elas, o direito de propriedade, instituto este que é de suma importância para a presente pesquisa. Observa-se também que o direito de propriedade é reiterado no inciso XXII, do mesmo artigo.
Além do dispositivo anteriormente aludido, o direito de propriedade encontra-se disposto no artigo 170, inciso II, da CF/1988, elencado como um dos princípios gerais da atividade econômica.
O direito de propriedade é um direito individual e como todo direito individual, é uma cláusula pétrea, ou seja, é um dispositivo que não pode ter alteração, nem mesmo por meio de emenda.
De acordo com a legislação civil, o direito de propriedade consiste na faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la de quem quer que injustamente a possua ou a detenha (artigo 1.228 do Código Civil). Trata-se do direito de utilizar a coisa de acordo com a sua vontade, com a exclusão de terceiros, de colher frutos da coisa e de explorá-la economicamente e no direito de dar ou doar a coisa.
Em se tratando de direito constitucional, o direito de propriedade é mais amplo, abrangendo qualquer direito de conteúdo patrimonial, econômico, tudo o que possa ser convertido em dinheiro, alcançando créditos e direitos pessoais.
Apesar de tamanha relevância, sendo reiterado diversas vezes na Constituição Federal e outros diplomas legais, e tratar-se de direito fundamental e cláusula pétrea, o direito de propriedade não é um direito absoluto. Não obstante seja uma garantia, estabelece o inciso XIII, do mesmo artigo 5º da CF/1988 que “a propriedade atenderá sua função social”, isto é, a propriedade deve atender, além do interesse do proprietário, também o interesse da sociedade. Ensina Caio Mário Pereira:
(...) certo é que a propriedade cada vez mais perde o caráter excessivamente individualista que reinava absoluto. Cada vez mais se acentuará a sua função social, marcando a tendência crescente de subordinar o seu uso a parâmetros condizentes com o respeito aos direitos alheios e às limitações em benefício da coletividade. (PEREIRA, 2001, p. 79)
Ademais, conforme já exposto no item 1.1, o Estado pode retirar a propriedade do particular, desde que obedeça rigorosamente à Constituição. A maneira pela qual o Estado se utiliza para intervir na propriedade privada é disposta no inciso XXIV, do artigo 5º da CF/1988:
Art. 5º. (…)
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Como podemos ver, o instituto utilizado pelo Estado para realizar a intervenção na propriedade privada é o da desapropriação, instrumento amplamente abordado na discussão do item anterior, referente aos conceitos jurídicos para a compreensão da subtração da propriedade, não se fazendo necessário maiores comentários acerca do tema.
Do exposto, depreende-se que o direito de propriedade, elencado nos artigos 5º, caput e inciso XXII e 170, inciso II, ambos da CF/1988, é tido como um dos direitos individuais fundamentais e, considerando tratar-se de direito individual, é uma cláusula pétrea da Constituição.
Ainda, apesar de ser um direito fundamental, não se trata de um direito absoluto, devendo atender, além do interesse do proprietário, também o interesse da sociedade, podendo ser objeto de desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interesse social.
1.3 A Irradiação dos impactos sociais, frente ao desenvolvimento econômico
Os projetos hidrelétricos são obras de grande porte em todos os sentidos: os gastos para a construção e desapropriação de terras de propriedade de particulares que serão alagadas, os impactos ambientais e sociais, as alterações econômicas, tanto do estado como dos particulares, dentre outros inúmeros impactos.
Nesta parte do trabalho, trataremos – exclusivamente - dos impactos sociais e do aspecto econômico, gerados pela construção da usina hidrelétrica.
Conforme anteriormente exposto, esta obra deve trazer diversas alterações no aspecto econômico e social para os indivíduos residentes na região atingida, principalmente as pessoas fisicamente ou economicamente deslocadas, isto é, aquelas que são deslocadas de suas casas ou locais de trabalho em virtude da formação do reservatório.
Existem dois tipos de impactos sociais: Os Impactos Diretos, afetando as pessoas concretamente através do alagamento de suas propriedades, casas, áreas produtivas e até cidades; e os Impactos Indiretos, como perda de laços comunitários, separação de comunidades e famílias, destruição de igrejas, capelas e inundação de locais sagrados.
O deslocamento das famílias resulta em grandes perdas. O choque mais manifesto é a perda de suas casas, terras, igrejas, clubes, escolas, comércios, dentre outros prejuízos materiais. Há também uma cadeia de impactos imateriais, que dizem respeito a perdas não concretas, ou seja, não são coisas sólidas que são demolidas, assim como uma casa. É a destruição de redes e laços sociais.
Os impactos imateriais se dão a partir do momento em que as pessoas, ao serem obrigadas a saírem de suas localidades perdem seus vizinhos, o contato com amigos, parentes, podendo resultar de tais perdas tristeza, solidão, depressão, dentre outros males advindos da perda.
As pessoas que mudam de localidade em virtude da construção da barragem necessitam começar novamente suas vidas, construindo novas casas, comércios e outros locais de trabalho. Além disso, necessitam adentrar em novas redes sociais, matriculando-se em novas escolas, associando-se em novos clubes, paróquias, fazer novos amigos e estabelecer contato com novos vizinhos, enfim, refazer tudo o que foi arquitetado ao longo de suas vidas, e de seus ancestrais.
Além das pessoas que precisam se deslocar para outras localidades existem também as populações que, depois da hidrelétrica construída, ficam no entorno do reservatório e que sofrem danos incontáveis. Muitas vezes para estas pessoas restam comunidades extremamente reduzidas, destruindo-se redes de convívio social e dificultando – economicamente – a manutenção de um comércio, por exemplo, em virtude de não ter mais para quem vender seus produtos.
No Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Elétrico, a Eletrobrás mostra sua apreensão com os impactos sociais causados pelos projetos hidrelétricos, estabelecendo uma série de diretrizes a serem colocadas no planejamento e gerenciamento socioambiental, segundo preconizado a seguir:
Tendo em vista o porte e a espacialização do plano de expansão do Setor Elétrico, a natureza das suas repercussões sócio-ambientais e a crescente valorização destas questões por parte de órgãos de governo e da sociedade brasileira em geral, torna-se clara a importância do Setor Elétrico incorporar, de forma orgânica e sistemática, a dimensão sócio-ambiental no planejamento, na implantação e na operação de seus empreendimentos. (II PDMA, 1990, p.15).
(…)
O remanejamento de contingentes populacionais em áreas onde são implantados empreendimentos do Setor Elétrico, em especial nos casos decorrentes da formação de reservatórios, constitui um processo complexo de mudança social. Implica, além da movimentação de população, em alterações na organização cultural, social, econômica e territorial da área onde o mesmo ocorre.
É consenso geral que o Setor Elétrico - a par de um objetivo imediato de liberar áreas para implantação de empreendimentos, de acordo com os dispositivos jurídico-legais pertinentes - tem a responsabilidade de ressarcir danos causados a todos quantos forem afetados por forma diferenciada entre as concessionárias e até por empreendimento de uma mesma concessionária, no que diz respeito ao tratamento das várias categorias sociais afetadas, sejam elas assemelhadas entre si ou variadas.
Diante da magnitude dos deslocamentos populacionais estimados em função do plano de expansão do Setor, destaca-se a necessidade de um entendimento conceitual unificado e de procedimentos daí decorrentes, em busca de um tratamento isonômico às categoriais sociais afetadas. Em especial, pressupõe-se que a negociação pressupõe-será a bapressupõe-se do relacionamento do Setor Elétrico com a sociedade e, particularmente, com os grupos envolvidos. Nos últimos anos, vem crescendo a importância das ações relativas à reorganização do espaço regional no planejamento dos empreendimentos elétricos, incluindo, além da aquisição de áreas para assentamentos populacionais, a relocação de elementos de infraestrutura e de equipamentos de apoio à população e às atividades econômicas. Um dos principais problemas que as concessionárias enfrentam para viabilizar estes programas é a ausência de estimativas orçamentárias adequadas para estes itens e de um fluxo de recursos compatível com o atendimento dos processos sociais deflagrados e com o cumprimento de acordos firmados com a população.
O gerenciamento do remanejamento, enfocado na sua complexidade sócio-ambiental, pressupõe, portanto, ajustes em diversas rotinas e procedimentos internos por parte das empresas do Setor, com possíveis repercussões na sua organização interna, de forma a permitir a estruturação de um processo coordenado da ação dos departamentos afetos aos vários aspectos da questão. (II PDMA, 1990, p.38-39).
Embora preocupe-se com a questão socioambiental – conforme preconiza o texto acima – a Eletrobrás também evidencia a dificuldade no financiamento dos programas sociais, uma vez que o setor elétrico fora privatizado, e a transação passou a ser com empresas privadas, restando muita diferença entre o esquematizado e o alcançado.
Ainda que a Eletrobrás seja uma reguladora da concessão, não há na legislação qualquer indicação de sua responsabilidade sobre a questão. A própria legislação ambiental não contempla questões sociais, ficando, desta forma, a concessionária sem qualquer regulação para adotar.
O manual da Eletrobrás seria de suma importância para garantir melhorias para a população atingida. Ocorre que, obviamente, o objetivo das empresas privadas é o aumento de seu lucro, não lhes sendo interessante investir na área socioambiental.
Para Vainer “os documentos de orientação da Eletrobrás há muito tempo estabeleceram parâmetros cuja aplicação estrita teria certamente evitado muitos conflitos que se arrastam até hoje, elevando desnecessariamente custos – tanto financeiros quanto sociais, políticos e institucionais” (VAINER, 2008. p. 59).
Desta forma, conclui-se que não há, tanto na legislação ambiental, como na do setor de energia, qualquer garantia de proteção dos direitos sociais dos atingidos pela construção de uma usina hidrelétrica.
Há completa omissão da lei e do Estado quanto às questões sociais, não existindo previsão de como deve ser o tratamento do atingido, sendo um ponto negativo da construção da usina, uma vez que o proprietário expropriado não possui segurança alguma quanto à política de redução do impacto social gerado pela construção da usina.
No que tange ao aspecto econômico, vislumbram-se condições mais atraentes para todos os agentes da sociedade, a começar pelos municípios afetados por usinas hidrelétricas, os quais recebem compensações financeiras pela utilização de recursos para a geração de energia. Tais compensações foram instituídas pela CF/1988, em seu artigo 20, §1º:
Art. 20. São bens da União: (…)
§1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
A prática da compensação financeira foi um modo de instituir um instrumento que, além de assegurar o pagamento pelo uso do serviço ambiental, assegurasse às regiões afetadas condições para a promoção do desenvolvimento local considerando os impactos relacionados às usinas hidrelétricas.
A Lei nº 8.001 de 1990 estabelece o forma pela qual se dará a distribuição mensal da compensação financeira:
Art. 1o A distribuição mensal da compensação financeira de que trata o inciso I do § 1o do art. 17 da Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998, com a redação alterada por esta Lei, será feita da seguinte forma: I – quarenta e cinco por cento aos Estados;
II - quarenta e cinco por cento aos Municípios; III - três por cento ao Ministério do Meio Ambiente; IV - três por cento ao Ministério de Minas e Energia;
V – quatro por cento ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei no 8.172, de 18 de janeiro de 1991.
Os recursos da compensação financeira são rateados proporcionalmente à área do município alagada pelo reservatório. Assim, os municípios mais atingidos recebem montantes maiores do que os menos impactados pelo reservatório.
Em se tratando de municípios com orçamento anual baixo, como Alecrim e Porto Mauá, por exemplo, o valor arrecadado com a compensação financeira é muito relevante. Atenta-se para o fato de que a compensação financeira não deve ser aplicado em despesas correntes, como folha de pessoal ou pagamento de dívidas, conforme dispõe o artigo 8ª da Lei nº 7.990 de 1989:
Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subsequente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal.
Ainda na questão municipal, a construção da usina hidrelétrica e o extenso lago formado por ela pode se tornar um fator de suma importância para impulsionar a exploração do turismo local.
Devido a impossibilidade de aplicação da Compensação Financeira em despesas correntes, os valores arrecadados através dela podem ser investidos,
dentre outras maneiras, na construção de praias artificiais, marinas, bem como outros tipos de áreas de lazer relacionadas ao lago o que, obviamente, trata-se de oportunidades para o empreendedorismo, de criação de empregos e melhoria da qualidade de vida dos habitantes do município atingido.
A partir disso, temos a expectativa de aumento de empregos a partir do Efeito-Renda, ou seja, obtidos a partir do aumento da renda dos trabalhadores ou dos empresários. Trata-se de uma sequência de fatores: aumento de produção proporciona aumento de renda, que, por sua vez, gera aumento de consumo privado.
Esses trabalhadores, ao receberem seus salários, gastarão uma parte de sua renda em consumo, comprando alimentos, roupas e serviços diversos, como cabeleireiro, advogado, mecânico, dentre outros. Haverá, portanto, aumento da procura de bens desses setores e a contratação de trabalhadores nesses mesmos setores, que são computados como empregos efeitos-renda em relação ao setor elétrico.
A nível nacional, a construção da Usina Hidrelétrica Panambi faz parte do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), instituído pelo Governo Federal no ano de 2007, visando promover a retomada do planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentável.
Obras como a construção da Usina Hidrelétrica Panambi devem contribuir de maneira decisiva no desenvolvimento do país. Trata-se de investimento em infraestrutura, necessário para atender a demanda da indústria, a qual cresce cada dia mais desde a década de 1950, período de início da industrialização brasileira.
A energia elétrica é fundamental para o desenvolvimento, tanto de indústrias, como da área do comércio e dos serviços, trazendo, além da geração de energia, novas obras de infraestrutura para a comunidade, como estradas e áreas de lazer,
por exemplo, estimulando a economia e melhorando a qualidade de vida da população.
Além disso, a contribuição para o desenvolvimento sustentável de uma usina hidrelétrica é muito grande, uma vez que se trata de energia limpa e renovável, com ótima relação de custo/benefício e um impacto ambiental muito inferior ao gerado por outros tipos de usinas, como a termoelétrica, por exemplo.
Assim, diversamente do que acontece com a questão ambiental, no que tange ao desenvolvimento econômico, as perspectivas são boas para toda a sociedade.
Desde os municípios, recebendo um aumento considerável em seu orçamento, com as compensações financeiras; seus habitantes, com o aumento da geração de empregos e a consequente melhoria nas condições de vida; o país, com obras de infraestrutura, para alavancar o crescimento da indústria e, por consequência da economia nacional.
2CRITÉRIOS E PROCEDIMENTOS PARA A INDENIZAÇÃO DOS ATINGIDOS
Ultrapassadas as questões atinentes a conceitos e definições de atingidos, desapropriação, interesse público, dentre outros referente à subtração da propriedade, além dos impactos sociais e a contrapartida econômica, passamos a tratar do remanejamento e das indenizações às pessoas atingidas pela construção da hidrelétrica.
A lei nº 8.987 de 1995 dispõe sobre as prerrogativas atribuídas ao poder concedente, com intenção de viabilizar a efetivação de serviços públicos, permitindo a intervenção sobre a propriedade privada por meio da desapropriação, conforme dispõe o artigo 29 da referida lei:
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: (…)
VIII - declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do serviço ou obra pública, promovendo as desapropriações, diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis; Desta forma, depreende-se que o Estado, detentor da competência para realizar desapropriações, pode outorgar este poder para a concessionária responsável pela execução da obra, passando a ela o dever de indenizar o desapropriado.
Para a realização das indenizações a concessionária deve elaborar um plano de remanejamento das famílias atingidas, conforme estabelece o Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Elétrico:
Na etapa de inventário, a par da caracterização da população e de seu quadro de vida, deverá ser realizado o exame preliminar de alternativas de tratamento do espaço regional e da população que poderá ser atingida. Os estudos deverão incluir estimativas preliminares de custos de remanejamento de grupos populacionais e de relocação de equipamentos, elementos de infra-estrutura e outros componentes da vida regional. Nesse momento, também, deverá estar delineado o quadro de articulações interinstitucionais que se fariam necessárias ao prosseguimento dos estudos e projetos e à implementação das ações indicadas. (II PDMA, 1990, p.40)
No referido plano devem ser avaliadas as formas de remanejamento das famílias. Existem algumas modalidades de ressarcimento ao atingidos pelo alagamento. São as principais a indenização na modalidade de reassentamento e a indenização em dinheiro.
A modalidade de reassentamento, como o próprio nome refere, tem por objetivo reassentar as famílias atingidas pelo alagamento. Desta forma, a concessionária seria responsável por adquirir áreas de terra e realocar os atingidos. Desta feita, é possível deduzir que os atingidos contemplados por essa modalidade serão produtores rurais, os quais teriam maiores dificuldades em adquirir glebas de terra.
O termo de acordo proposto pelo Consórcio Energético Cruzeiro do Sul, aos atingidos pela construção da Hidrelétrica Mauá estabelece duas formas de reassentamento, sendo eles o individual e o coletivo, ficando a cargo do reassentado optar por qualquer delas.
Conforme o termo de acordo anteriormente citado, na modalidade de reassentamento individual, o atingido receberá, além da indenização em dinheiro, carta de crédito no valor equivalente ao valor de seu direito, desde que opte por adquirir novo imóvel para reassentamento individual, com a orientação e aprovação prévia do Consórcio.
Já na opção de reassentamento coletivo, além da indenização em dinheiro, o atingido será alocado em área de terras a serem adquiridas pelo Consórcio, escolhidas com a participação da Comissão de Atingidos. Cada atingido receberá um lote com casa e a estrutura necessária para viver e trabalhar (água encanada, galpão, luz elétrica, etc.).
Na modalidade de indenização em dinheiro, os proprietários e possuidores de áreas atingidas, após aferição do direito, farão jus à indenização em dinheiro pela perda da área de terra que possuíam.
A proposta de acordo da UHE Mauá, amplamente citada neste trabalho, estabelece que, os atingidos que detenham área total de até 05 (cinco) alqueires paulista de terra (cerca de 12,1 hectares), serão reassentados em áreas a serem adquiridas pelo Consórcio. Os filhos destes atingidos, residentes na área atingida pertencente aos seus pais e que tenham unidade familiar própria, terão o mesmo tratamento.
Desta feita, passamos a tratar dos princípios e diretrizes básicos, além dos critérios e procedimentos para a indenização/remanejamento das pessoas atingidas pela construção da usina hidrelétrica.
2.1 Os Princípios e diretrizes básicos
Em todo o processo de indenização/realocação da população atingida devem ser observados alguns princípios básicos, dentre os quais se destacam: a recomposição dos danos causados e a não redução da renda familiar, conforme termo de acordo proposto pelo Consórcio Energético Cruzeiro do Sul, aos atingidos pela construção da Hidrelétrica Mauá:
- O ressarcimento deverá recompor os danos causados e comprovados, de forma justa, dispensando tratamento justo a todos os atingidos, independente da sua condição social, porém, buscando colaborar para a diminuição da desigualdade social.
- A renda familiar, devidamente comprovada, não deverá sofrer decréscimo como consequência das obras do empreendimento. (CONSORCIO ENERGÉTICO CRUZEIRO DO SUL, 2007, p. 4) Cabe ao empreendedor a recomposição dos danos causados e comprovados, de forma justa. Conforme dito anteriormente, devem-se observar os fundamentos elencados na Constituição Federal, da cidadania e da dignidade da pessoa humana, dispensando tratamento justo e igualitário aos atingidos e buscando colaborar com o fim da desigualdade social.
O Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Elétrico da Eletrobrás trata a parte econômica da seguinte forma:
O remanejamento de grupos populacionais afetados por empreendimentos do Setor Elétrico deve visar a recomposição de seus quadros de vida num nível de qualidade pelo menos igual, e preferivelmente superior, ao que era usufruído antes da intervenção do Setor. Deve visar, também, a rearticulação do espaço regional, assegurando-se a reorganização da economia, com o desenvolvimento de atividades e serviços de apoio à população - saúde, educação, lazer, transporte, etc. - na própria região, para o que deverá contar com a participação de outros agentes, públicos ou privados.(II PDMA, 1990, p.39)
A intenção do projeto de remanejamento dos grupos populacionais, desta forma, é buscar a melhora ou – ao menos – a manutenção da qualidade de vida dos remanejados, com a realização de ações de ajuda a estes indivíduos.
Com relação a renda familiar, o processo de remanejamento não deve causar a sua redução, sob pena de não recompor os danos causados, de reduzir a qualidade de vida e, até mesmo, contribuir para a desigualdade social.
Importante salientar que renda familiar e indenização não se confundem. Renda familiar é a soma da renda individual de cada um dos moradores do domicilio. Já indenização trata-se de uma compensação para fins de anular ou reduzir um dano.
Uma série de diretrizes básicas devem ser observadas durante a elaboração do plano de indenizações. Tais normatizações devem abordar os aspectos sociológicos, culturais, econômicos, estruturais e geográficos da região afetada, dentre outros.
O termo de acordo anteriormente citado, proposto pelo Consórcio Energético Cruzeiro do Sul, define uma série de diretrizes, destacando-se as seguintes:
• Preservar a cultura e a tradição da população atingida.
• Evitar o êxodo rural das populações atingidas pelo futuro reservatório.
• Manter o vínculo à terra para os produtores rurais.
• Propiciar melhoria da qualidade de vida das famílias atingidas. • Dispensar tratamento justo a todos os atingidos
• Propiciar a reinserção socioeconômica dos moradores atingidos mediante a busca da manutenção da sua produção e melhor aproveitamento das capacidades produtivas.
• Incentivar a participação dos atingidos no processo decisório, sendo que os danos devidamente comprovados serão ressarcidos de acordo com critérios estatuídos de comum acordo.
• Garantir a continuidade e/ou melhoria da infraestrutura regional das áreas atingidas.
• Possibilitar assessoria direta ou indireta aos atingidos, visando colaborar na readaptação das famílias atingidas. (CONSORCIO ENERGÉTICO CRUZEIRO DO SUL, 2007, p. 5)
Com relação a negociação com a população atingida, os procedimento deverão ser estabelecidos com a participação da população, baseada num processo de interação entre as partes envolvidas, visando uma decisão comum aceitável pelas mesmas.
A Eletrobrás estabelece no PDMA os seguintes atributos para a negociação: • Transparência: a concessionária deverá manter a população informada de seus direitos, bem como das políticas, etapas e procedimentos a serem seguidos na negociação.
• Participação: a concessionária deverá instituir processo participativo, de comum acordo com a população, prevendo temário, fórum e etapas, de preferência próximo ao local de residência dos grupos afetados. No processo de negociação, a concessionária deverá privilegiar o equacionamento dos interesses coletivos e incorporar entre seus interlocutores as coletividades, instituições da sociedade civil e grupos populacionais com interesses comuns ou convergentes.
• Representatividade e legitimidade: a concessionária deverá acolher as instâncias de representação indicadas pela própria população. Tais atributos são fundamentais para um desenvolvimento sadio das negociações, uma vez que possibilitam a participação da comunidade através de representantes, ao invés da concessionária impor os seus termos.
Desta forma, concluímos que cada consórcio, em parceria com a comunidade, estabelece os princípios e diretrizes pelos quais irão realizar as ações durante a negociação, embora exista o Plano Diretor de Meio Ambiente do Setor Elétrico – PDMA, criado pela Eletrobrás, o qual norteia as ações das empresas,
possibilitando uma participação efetiva da comunidade nas negociações e decisões referentes às indenizações e ao remanejamento.
2.2 Critérios para indenização
Em todos os conceitos e definições acerca de desapropriação - instrumento para a subtração da propriedade – encontramos a palavra “justa” para fins de qualificar a indenização.
Importa saber, no entanto, o significado da expressão “justa” ou, ao menos, trazer critérios que devem nortear o pensamento da Administração Pública e a atuação do Poder Judiciário para que se chegue ao pagamento do que se chama de justa indenização.
Juridicamente, pode-se afirmar que a expressão “justa” classifica-se como um conceito indeterminado, devendo o intérprete preencher o conteúdo do conceito de acordo com a análise do caso concreto e das situações que lhe sejam peculiares, ou seja, abordando as particularidades de cada conjuntura.
Deve-se buscar o justo pagamento dos direitos prejudicados. Carece averiguar a quantia avaliada necessária para recompor integralmente o patrimônio, de forma que este não sofra qualquer redução. Desta forma, a indenização será justa, se permitir a reposição do expropriado à situação econômica que desfrutava antes do desapropriamento.
Desta feita, o conceito de justa indenização vai ao encontro aos princípios e diretrizes estabelecidos no ponto anterior, devendo recompor os danos causados sem gerar decréscimo à renda familiar.
Diante do exposto, depreende-se que os critérios para a indenização dos atingidos devem ser definidos a partir de questões subjetivas, como o local de vivência, história, possibilidade de adquirir nova propriedade, dentre outras e objetivas, definidas por lei e normatizações.
A Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT estabelece critérios objetivos para a avaliação de bens, através das NBR (Normas Brasileiras), que são normatizações técnicas, as quais devem ser seguidas para a estimativa do valor indenizado ao atingido.
A já citada proposta de acordo aos atingidos da UHE Mauá trata a questão da seguinte forma:
Todos os procedimentos adotados seguem as leis e orientações normativas que são preconizadas pelas NBR 1, NBR 14.653-2, NBR 14.653-3, NBR 14.653-4 que se referem às avaliações de bens imóveis: Procedimentos Gerais, Avaliações de Imóveis Urbanos, Avaliações de Imóveis Rurais e Avaliações de Empreendimentos, respectivamente. (CONSORCIO ENERGÉTICO CRUZEIRO DO SUL, 2007, p. 14)
Na NBR 14.653-1 encontramos os procedimentos gerais para a avaliação dos bens, desempenhando um papel de guia, indicando os procedimentos gerais para as demais partes da NBR 14.653 e somente será utilizável em conjunto com as demais, anteriormente citadas.
No corpo de tal normatização encontramos diretrizes para a avaliação de bens quanto a: a) classificação de sua natureza; b) instituição de terminologias, definições, símbolos e abreviatura; c) descrição das atividades básicas; d) definição da metodologia básica; e) especificação das avaliações; e f) requisitos básicos de laudos e pareceres técnicos de avaliação.
Ademais, a NBR 14.653-1 é formada com base em leis, decretos, resoluções e outras normas brasileiras da ABNT.
Na NBR 14.653-2 são fixadas diretrizes específicas para a avaliação de imóveis urbanos. Já a NBR 14.653-3 trata da avaliação de imóveis rurais, enquanto a NBR 14.653-4 estabelece a avaliação de empreendimentos, constando em todas elas conceitos, métodos e procedimentos gerais para os serviços técnicos de avaliação.
As especificações referentes às avaliações dos imóveis rurais, urbanos e dos empreendimentos não nos cabe referir no presente trabalho, uma vez que não se trata de matéria de direito.
2.3 Procedimentos para a realização das indenizações
O procedimento de remanejamento da população atingida é um processo social muito complexo, devendo ser amplamente planejado pela concessionária responsável pela construção da Usina Hidrelétrica. É Necessário amplo conhecimento da região onde se situa o empreendimento para que se obtenha eficácia no processo de remanejamento.
Para que isso aconteça, o planejamento da construção é dividido em diversas etapas de estudo e programas, visando obter informações detalhadas para estabelecer um perfil socioeconômico e cultural dos grupos afetados, buscando averiguar as peculiaridades de cada caso.
As etapas de estudo e planejamento são: - Estudos de Inventário;
- Estudos de Viabilidade; - Projeto Básico; e
-Projeto Executivo/Construção/Operação.
Nos Estudos de Inventário, deverá ser realizado o exame preliminar de alternativas de tratamento do ambiente regional e da população que poderá ser atingida, incluindo estimativas de custos para a realização do remanejamento dos grupos populacionais, elementos de infraestrutura, dentre outros componentes da vida da comunidade.
Para isso, os estudos deverão considerar, de forma integrada, os aspectos relativos às dinâmicas econômica, social e ambiental, visando à caracterização do potencial de desenvolvimento da região e dos obstáculos à sua realização.
Na etapa de Estudos de Viabilidade, segundo o PDMA/Eletrobrás, os estudos deverão ser aprofundados, de modo a possibilitar:
• a formulação de critérios gerais para o remanejamento da população;
• a elaboração de anteprojetos alternativos de reassentamento; • a caracterização dos grupos sociais, dos atores políticos e dos interesses envolvidos no remanejamento da população;
• a identificação das lideranças e dos legítimos interlocutores com quem a empresa negociará;
• o início das negociações em torno dos critérios básicos e dos anteprojetos;
• a formulação de cronogramas de atividades e a avaliação do custo das alternativas para o remanejamento; e
• o início dos entendimentos com parceiros institucionais envolvidos no remanejamento, visando alocar responsabilidades e custos. (II PDMA, 1990, p. 40)
Ainda, durante essa etapa, deve ser apresentado aos atingidos e a população em geral os impactos, tanto positivos como negativos, gerados pelo empreendimento.
Deverá ser começada, nesta etapa, a participação ativados grupos locais e dos parceiros institucionais, seja na identificação e qualificação dos impactos sociais do intercâmbio empreendimento-região,seja através de auxílios para a concepção e priorização das ações de mitigação e compensação de impactos negativos, ou ainda do aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento da atividade econômica regional.
Durante a etapa do Projeto Básico, deverão ocorrer as negociações com os grupos atingidos, definindo os critérios que irão nortear o remanejamento e o projeto de reassentamento da população. Deverão ser firmados os convênios com os parceiros institucionais e assegurados os recursos necessários para o remanejamento da população, onde se destacam providências para aquisição de terrenos para reassentamentos.
Conforme o PDMA/Eletrobrás (1990, p.30), “Deverão ser detalhadas as ações definidas na etapa anterior, além de outras que vierem a ser identificadas como resultado do desenvolvimento dos estudos.Dada a particularidade das ações socioambientais, é imprescindível a adoção de uma estratégia preventiva de forma a assegurar a implantação, já nesta etapa e, portanto,antes do início da construção, de alguns programas e ações que se fizerem necessários.”
Por fim, o Projeto Executivo/Construção/Operação, como o próprio nome já refere, é a etapa na qual ocorre a execução da obra.
Durante o Projeto Executivo/Construção, deverá enfatizar a prática das ações definidas e delineadas nas fases anteriores, podendo – até mesmo – indicar novas ações a serem implementadas.
Já na Operação, estabelece o PDMA/Eletrobrás:
As atividades relacionadas à coordenação permanente de ações entre a concessionária, usuários dos recursos naturais e os parceiros institucionais devem ser enfatizadas, assegurando-se a aplicação do Plano Diretor do Reservatório, assim como de medidas dele decorrentes, tais como as de manejo do reservatório e da bacia hidrográfica, segundo os critérios de uso múltiplo dos recursos hídricos. Ressalta-se a importância, nesta etapa, do monitoramento sócio-ambiental, das medidas de manejo e controle que forem indicadas. Estas ações combinam arranjos legais e administrativos, incentivos ou desincentivos monetários, assistência técnica, educação e pesquisa e investimento público direto, entre outros. (II PDMA, 1990, p. 30).
Desta forma, conclui-se o ciclo de planejamento, com as etapas bem definidas, de modo a possibilitar um processo de remanejamento eficaz e justo.
CONCLUSÃO
Do presente estudo, podemos concluir que o processo de construção da Usina Hidrelétrica Panambi, no município de Alecrim, no Rio Grande do Sul deve trazer profundas mudanças para a comunidade. Essas alterações ocorrem, principalmente, no aspecto econômico e social, trazendo pontos positivos e negativos para os atingidos e a comunidade.
Na parte social, ocorrem as alterações mais preocupantes, uma vez que, devido ao alagamento gerado pela construção da hidrelétrica, as pessoas atingidas devem procurar outros lugares para residir ou laborar, deixando para trás – total ou parcialmente – sua cultura e seus costumes, sendo a comunidade, casas e comercio construídos, na maior parte dos casos, em torno do rio, sua vizinhança e amigos, grupos religiosos, de recreação e lazer da comunidade, dentre outros, há necessidade de reconstruir as relações sociais e culturais em outro local, muitas vezes completamente diferente do que estão acostumados.
Na questão econômica, verifica-se que várias famílias devem perder suas moradias e imóveis utilizados para o labor, principalmente as áreas utilizadas no cultivo de grãos e na pecuária. Além destas pessoas que perdem suas propriedades, existem outras que obtém seu sustento através do Rio Uruguai, através da pesca, turismo, etc., tornando sua atividade laboral prejudicada.
Embora existam impactos malignos na parte econômica, também existem benefícios para todos os agentes da sociedade, desde os municípios com a compensação financeira pela utilização de recursos para a geração de energia e os investimentos em infraestrutura, a comunidade pela geração de empregos e o
impulso ao comércio, indústria e serviço, de modo que vislumbra-se perspectivas econômicas mediante a necessidade de investimentos em infraestrutura para a demanda da indústria.
Com relação as indenizações, concluímos que o processo de indenização/realocação deve observar alguns princípios básicos, dentre os quais se destacam a recomposição dos danos causados e a não redução da renda familiar.Da mesma forma, algumas diretrizes básicas devem ser observadas. Tais normatizações devem abordar os aspectos sociológicos, culturais, econômicos, estruturais e geográficos da região afetada, dentre outros.
Com relação aos critérios para a indenização, compreende-se que está deve ser “justa”, indo ao encontro com os princípios básicos anteriormente referidos, devendo ser adotadas as normas preconizadas pelas NBR 14.653-1, NBR 14.653-2, NBR 14.653-3, NBR 14.653-4 que se referem às avaliações dos bens.
Já do complexo processo de remanejamento da população atingida, compreendemos que é necessário o conhecimento da região onde se situa o empreendimento para que se obtenha eficácia no processo de remanejamento.O planejamento da construção é dividido em diversas etapas de estudo e programas, visando obter informações detalhadas para estabelecer um perfil socioeconômico e cultural dos grupos afetados, buscando averiguar as peculiaridades de cada caso.
Tal processo é dividido em 4 etapas:Estudos de Inventário, Estudos de Viabilidade, Projeto Básico, e Projeto Executivo/Construção/Operação, necessários para fins de continuidade nas atividades. As etapas devem ser bem definidas e esquematizadas, de modo a possibilitar um processo de remanejamento mais justo e eficaz.
Por fim, confirma-se a hipótese apresentada no projeto inicial, uma vez que a indenização deve recompor os danos causados pela construção da hidrelétrica de maneira justa, de forma que suas consequências não acarretem na redução da renda familiar. Ainda, deve buscar a redução dos impactos sociais gerados pela realocação das famílias atingidas.
Portanto, o presente trabalho de conclusão de curso, mesmo não exaurindo a matéria, compõe uma nascente pesquisa para novos estudos futuros, pois transmitem ao leitor um ensinamento normativo e doutrinário atualizado. Almejamos ter conseguido alcançar o objetivo proposto na presente pesquisa, com a abordagem dos critérios e procedimentos para a indenização aos atingidos pela Hidrelétrica Panambi.
