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CARLOS ALBERTO PENHA FILHO
Contribuição para análise do Programa Minha Casa Minha
Vida: um estudo do programa em São José do Rio Preto - SP
Campinas
2015
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
CARLOS ALBERTO PENHA FILHO
Contribuição para análise do Programa Minha Casa
Minha Vida: um estudo do programa em São José do Rio
Preto - SP
Prof. Dr. Claudio Schuller Maciel – Orientador
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico, área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente, do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de mestre em Desenvolvimento Econômico, na área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente.
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELO ALUNO CARLOS ALBERTO PENHA FILHO E ORIENTADA PELO PROF. DR. CLAUDIO SCHULLER MACIEL.
CAMPINAS 2015
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DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
CARLOS ALBERTO PENHA FILHO
Contribuição para análise do Programa Minha Casa Minha Vida: um
estudo do programa em São José do Rio Preto - SP
Defendida em 23/02/2015
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Resumo
Lançado em 2009, durante o segundo mandato Luis Inácio Lula da Silva, o Minha Casa Minha Vida (PMCMV) é propagandeado pelo governo como o maior programa de habitação já realizado no Brasil. De 2009 a 2014, foram contratadas 3,7 milhões de unidades. Esta dissertação apresenta as políticas de habitação que antecederam o PMCMV e aborda as maneiras em que cada uma delas influenciou a estrutura do programa. A ênfase é dada à FNHIS e SNHIS, duas institucionalidades voltadas exclusivamente para habitação que foram implementadas no início do governo Lula. São José do Rio Preto, no estado de São Paulo, é utilizado como estudo de caso para análise do PMCMV.
Assim, no primeiro capítulo, tratamos das políticas de habitação que antecedem ao PMCMV, dando ênfase nas políticas gestadas durante os anos 1990. É também nesta década que surge o projeto de lei que institui o fundo e o sistema nacional de habitação, que será aprovado apenas em 2005 - após mais de uma década de tramitação nas casas legislativas. Apesar das institucionalidades criadas em prol da efetivação do FNHIS e do SNHIS e a elaboração do Plano Nacional de Habitação, ao longo do segundo mandato de Lula as políticas circunscritas no âmbito do sistema e do fundo foram “esvaziadas” no que toca a provisão de novas habitações.
No segundo capítulo abordamos as regulamentações empreendidas no governo Lula que possibilitaram o crescimento do mercado imobiliário no país e também como essas influenciaram a formação do segmento de mercado denominado econômico. Mostraremos como as políticas de habitação criadas nos anos 1990 cresceram em número de contratações e de recursos. Evidenciaremos como as empresas construtoras e incorporadoras passaram a pleitear mais recursos do governo federal para programas habitacionais voltados para baixa renda e reiteravam a necessidade de reduzir o déficit habitacional, algo que já ocorria da década de 1990. Com isso, passamos a investigar o PMCMV e consideramos que a forma como o programa está estruturado ele exacerba as práticas do capital de incorporação. Para tanto, neste capítulo também exploraremos as práticas deste capital e como contribuem para precariedade urbana.
O terceiro e último capítulo trata do PMCMV em São José do Rio Preto. Primeiramente realizamos um breve retrospecto da formação econômica do município, em seguida expomos as políticas de habitação empreendidas nas ultimas décadas e como, por meio destas, o poder municipal cindiu a cidade entre norte pobre e sul rico. Também mostraremos a participação do município no âmbito do SNHIS e como foi pensada a questão da habitação no PMHIS. Assim, contrapomos o que ditava o PMHIS e como o PMCMV é executado. Na análise do programa habitacional no município, utilizamos dados e mapas para mostrar como o programa é significativo para redução do déficit habitacional municipal e como também ele move a dinâmica imobiliária local. Com milhares de unidade produzidas e apoiado pelo poder municipal o PMCMV traz mudanças significativas para o município e está transformando algumas partes da cidade. Por meio do estudo de caso também investigamos as práticas do capital de incorporação no interior do programa habitacional.
Palavras Chaves: Política de Habitação; Programa Minha Casa Minha Vida; São José do Rio Preto.
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Abstract
Launched in 2009, during Luis Inacio Lula da Silva’s second term, the Minha Casa Minha Vida (PMCMV) initiative is touted by government as the largest housing program ever undertaken in Brazil. From 2009 to 2014, 3.7 million units were contracted. This dissertation shows the housing policies leading up to the MCMV and addresses the ways in which each of them influenced the program’s structure. Emphasis is given to FNHIS and SNHIS, two flagship policies implemented at the beginning of the Lula government. São José do Rio Preto city, in the state of São Paulo, is used as the case study.
The first chapter deals with housing policies prior to the MCMV, emphasizing on the policies gestated during the 1990s. It is indeed in this decade that the bill establishing the Fund and the national housing system passed. It was, howerever, adopted only in 2005 - after more than a decade of discussions. Despite the institutions which were created to promote the actualization of the FNHIS and the SNHIS, as well as the preparation of the National Housing Plan, these policies have been "emptied" in the provision of the new housing bill during Lula's second term. This is what will be discussed in this chapter.
The second chapter discusses the regulations undertaken in the Lula government that allowed the growth of the nationwide real estate market and how these influenced the formation of the market segment called economics. This chapter demonstrates how the housing policies created in the 1990s grew in number of contracts and resources. It will highlight how construction companies and developers began to plead federal funding for housing programs for low-income populations, in order to reduce the housing deficit. With this informations, we will investigate the MCMV and we demonstrate that the way the program is structured exacerbates the practices of capital incorporation .
The third and final chapter deals with the MCMV in Sao José do Rio Preto. First, a brief review of the economic formation of the city will be conducted, then we will expose the housing policies that were undertaken in the recent decades and how, through these, the municipal power girded the city between the poor north and the rich south. We will also show the participation of the SNHIS and how the issue of housing in the PMHIS was thought. Thus, we will oppose what dictated the PMHIS and how PMCMV actually runs. In the housing program analysis in the city, we will use data and maps to show how the program is significant to reduce the municipal housing deficit and also how it moves the dynamic of real estate. With thousands of units produced and supported by the municipal government, PMCMV brings significant contours for the city and is changing some of its areas. We will also investigate through the case study the incorporation of capital practices within the housing program
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Sumário
INTRODUÇÃO ... 1
CAPÍTULO 1 TRAJETÓRIAS DA POLÍTICA HABITACIONAL PÓS-BNH : CONTRADIÇÕES, CONTINUÍSMOS E AVANÇOS ... 5
1. Breve revisão da política habitacional entre 1930 e 1990: IAPs, BNH e o impasse na Nova República. ... 5
2. A Constituição Federal de 1988 e suas implicações para a política habitacional. ... 13
2.1. Do projeto popular ao “Projeto Frankestein”: breve retrospecto do Projeto de Lei de Moradia Popular. ... 15
3. As políticas habitacionais em tempos de liquidação do Estado (1995-2002). ... 17
4. O momento de ruptura: o Projeto Moradia e as a novas formas de pensar e agir na política habitacional – da implementação ao impasse na execução. ... 23
4.1 A construção de um novo ideário para habitação – o Ministério das Cidades e a Política Nacional de Habitação. ... 27
4.1.1 A Política Nacional de Habitação: princípios e instrumentos. ... 33
4.2. Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social: instrumentos esquecidos pela gestão Lula ou falta de capacidade institucional? ... 35
4.3 Plano Nacional de Habitação (Planhab): participação, democracia e inclusão – o esforço na elaboração e a não implantação. ... 44
CAPÍTULO 2 O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA: DETERMINANTES, INSTRUMENTOS E A INTOCABILIDADE DA QUESTÃO FUNDIÁRIA. ... 49
1. Do continuísmo à hibridez: A política econômica da era Lula. ... 49
2. A retomada da produção imobiliária no Brasil a partir de 2003: mudanças institucionais e a confluência de interesses entre governo e empresas. ... 56
2.1 O “renascimento” do imobiliário: mudanças institucionais e crescimento de mercado. ... 57
2.2 Transformações no circuito imobiliário e o déficit habitacional como norte do mercado privado: a formação da “habitação social de mercado”. ... 64
3. O Programa Minha Casa Minha Vida: governo e empresas na condução da política de habitação. ... 72
3.1 Programa Minha Casa Minha Vida e seus aspectos estruturais ... 73
4. O Minha Casa Minha Vida e o “nó da terra”: articulações entre governo e empresas no desenvolvimento das cidades. ... 82
4.1 Propriedade do solo urbano, especulação e segregação social: os mecanismos de ação do capital imobiliário sobre a terra urbana. ... 84
xii 4.2 Considerações sobre a incorporação imobiliária e o mercado de terras no interior do programa Minha Casa,
Minha Vida. ... 90
CAPÍTULO 3 A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA: ANÁLISE DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA EM SÃO JOSÉ DO RIO PRETO – SP. ... 97
1. A formação do município de São José do Rio Preto: dos cafezais à “capital do noroeste” ... 98
2 A grande transformação: economia, desenvolvimento urbano e políticas de habitação a partir dos anos 1970. ... 103
3 Os anos 1990: produção ilegal na zona rural, condomínios fechados e aumento do perímetro urbano. ... 115
3.1 Expansão urbana por meio de “enclaves fortificados” ... 119
4. A política de habitação no âmbito do SNHIS/FNHIS: criação das instituições e ações. ... 124
4.1 O Plano Municipal de Habitação de Interesse Social : Diagnósticos e Eixos Estratégicos ... 126
4.1.1 PMHIS : princípios , diretrizes e programas. ... 129
5. PMCMV em São José do Rio Preto: o programa de habitação social e a expansão urbana. ... 134
5.1 PMCMV e a dinâmica imobiliária Rio-pretense: as faixas 2 e 3. ... 143
5.2 PMCMV como valorização da terra e criador do vetor de expansão urbana. ... 157
5.2.1 Mudanças na Zona Norte: Transformações e Valorização. ... 157
5.2.2 PMCMV como vetor de expansão urbana. ... 163
6. Considerações Finais sobre o PMCMV em São José do Rio Preto. ... 168
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 171
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Agradecimentos
Ao CNPQ pela concessão da bolsa durante os dois primeiros anos do curso de mestrado. Ao Prof. Claudio Maciel, pela orientação na condução dessa dissertação.
Aos professores do CEDE Mariana Fix ,Humberto Miranda , Fernando Macedo e Wilson Cano pelas aulas ao longo do curso de mestrado e pela vivência que muito contribuiu para formação desse aluno.
Agradeço aos meus pais, Carlos e Noeli, pelo apoio dado desde os primeiros anos de estudo, seja emocional ou financeiro, sem vocês jamais poderia chegar até aqui. Agradeço por me fazerem o que sou e me guiarem ao que quero ser. Ao meu irmão Eduardo que apesar da distância, me ajudou a seguir em frente, obrigado também por me ajudar com as imagens do trabalho.
Daniel Grisotto, meu arquiteto favorito, que me ensinou o que é alvenaria estrutural e tudo mais que envolve a construção. Obrigado por me fazer gostar cada dia mais desse mundo imobiliário. Obrigado por estar ao meu lado nas horas mais tensas e nas mais alegres, você foi e é essencial em tudo. E também meus agradecimentos pelas imagens que me ajudou a construir e que estão presentes no trabalho.
Aos amigos que fiz ao longo do curso de mestrado : Evaldo, Ana Paula, Bea, Pietro e Vivi, vocês foram fundamentais em momentos dentro e fora do universo acadêmico.
Rodrigo, Ricardo, Tamya, Tadeu, Roberta, Vivian e Alessandra amigos de tempos passados da Unicamp que estiveram presentes nesta nova etapa.
Cajú, Bili e Marina, amigas de todo sempre, desde os tempos de “juventude”, é sempre bom ter vocês ao meu lado.
Alline, Andrei e os gatinhos Teozinho, Costelinha e Nick, obrigado por poder participar dessa família.
Elisa e Luana, parceiras de trabalho e que me transportaram das páginas dos livros para o cotidiano do universo imobiliário. Com vocês pude aprender de perto como pensam e agem aqueles que constroem prédios pelas cidades. O pouco tempo que trabalhamos juntos possibilitou grande salto de aprendizagem para empreender essa dissertação.
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Lista de Gráficos
Gráfico 1. Projetos Contratatos com Recursos do FNHIS - modalidade PAC e Não-PAC ... 41
Gráfico 2. Taxa de Investimento (% do PIB) e Variação do PIB (%) – 2000 a 2010 ... 53
Gráfico 3. Variação Nominal do Salário Mínimo, Variação Nominal dos recursos ao PBF e N° de beneficiários do PBF. ... 53
Gráfico 4. Evolução do Crédito - % PIB (2002-2009) ... 54
Gráfico 5. Valor dos Empréstimos no SFH e Variação (%) a preços de 2010 (corrigido pelo INCC) ... 59
Gráfico 6. Número de Unidades Financiadas pelo SFH e Variação anual (%). ... 60
Gráfico 7. Arrecadação Líquida FGTS e Variação (%) – 2003-2010. Corrigidos pelo INCC. ... 61
Gráfico 8. Evolução dos recursos do FGTS destinados à habitação (2003-2010). corrigidos pelo INCC ... 61
Gráfico 9. Valor das ações – Construtoras (2007-2010) ... 70
Gráfico 10. Loteamentos (m²) ... 117
Gráfico 11. N° de Unidades Habitacionais PMCMV Fase 1 e Fase 2 por faixa de renda (2009-2012) em SJRP ... 135
Gráfico 12. Participação nas unidades por faixa de atendimento (2009-2012) em SJRP ... 136
Gráfico 13. Ano de fechamento de contrato e Faixa do PMCMV (2009-2012) em SJRP ... 136
Gráfico 14. Partic. (%) Origem dos recursos e faixa com uso do FGTS em SJRP ... 144
Gráfico 15. Dados Imobiliários – Predial (n° de contribuições) ... 166
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Lista de Figuras
Figura 1. Organograma do Ministério das Cidades ... 29
-Figura 2. Necessidades Habitacionais e suas ramificações ... 67
Figura 3. Síntese das principais ações do PMCMV por faixa de renda ... 76
Figura 4. Rossi Ideal nas cidades de Uberlândia (MG) e Campinas (SP ... 88
Figura 5. Terra Nova em Uberlândia (MG) e Cascavel (PR) ... 89
Figura 6. Rodobens Malls em São José do Rio Preto próximo ao conjunto Terra Nova ... 92
Figura 7. Terra Nova Rodobens em Londrina (PR) ... 94
Figura 8. Publicidade de Empreendimento da Bairro Novo em Camaçari (BA) e, abaixo, entrada do empreendimento. ... 95
Figura 9. Mapa do Zoneamento de 1958 ... 102
Figura 10. Proposta para PECPM ... 111
Figura 11. – Localização dos Distritos e Minidistritos Industriais ... 111
Figura 12. Loteamentos Clandestinos ... 119
Figura 13. Planta Unidade Residencial Luz da Esperança e Lealdade ... 151
Figura 14. Entrada Moradas Parque da Liberdade 4 ... 153
Figura 15. Outdoor Condomínio Moradas dos Ipês - SJRP ... 154
Figura 16. Outdoor Av. Bady Bassit ... 159
.Figura 17. Imóveis à venda com logo apagado ... 162
Figura 18. Anúncio Tarraf Vila do Sol ... 162
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Lista de Mapas
Mapa 1. Localização dos Conjuntos Habitacionais (1968-2007) ... 113
Mapa 2. SJRP por faixa de renda (2000) ... 115
Mapa 3. Localização dos assentamentos na Zona Rural ... 118
Mapa 4. Potencial de consolidação e tendência de expansão urbana ... 133
Mapa 5. Conjuntos Habitacionais Localização Faixa 1 – São José do Rio Preto ... 141
Mapa 6. Localização Empreendimentos PMCMV Faixa 2 (2009-2012) ... 147
Mapa 7. Localização Empreendimentos Faixa 3 (2009-2012) ... 148
Mapa 8. Concentração das Unidades Habitacionais (2010-2013) São José do Rio Preto – Total ... 156
Mapa 9. Localização de Empreendimentos por Tipologia ... 161
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Lista de Tabelas
Tabela 1. Programas financiados com recursos do FNHIS ... 38
Tabela 2. Caracterização dos Municípios Planhab ... 45
Tabela 3. Legislações e Resoluções ... 58
Tabela 4. Conjuntos Habitacionais Populares (1968-2007) ... 114
Tabela 5. Necessidades Habitacionais São José do Rio Preto 0 a 5 salários mínimos (2010) ... 128
Tabela 6. Particip. (%) Por faixa de preço (maio/2011 a maio/2014) ... 145
Tabela 7. N° de UHs Lançadas , Vendidas e Vendas sobre Oferta (VSO) (mai/11 a mai/14) .. 145
Tabela 8. Relação dos Empreendimentos Faixa 2 e 3 (2009-2012) ... 149
Tabela 9. Produção Habitacional (Vertical) SJRP (2010- ago/2014) por segmento ... 158
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Lista de Abreviaturas
Abecip – Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNH – Banco Nacional de Habitação
CBIC – Câmara Brasileira da Indústria da Construção
CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional de Urbano do Estado de São Paulo CEF – Caixa Econômica Federal
CMV – Conselho Monetário Nacional CMP – Conselho Municipal de Habitação COHAB – Companhia de Habitação Popular
EBTIDA - Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization EMCOP – Empresa Municipal de Construções Populares
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial FCP – Fundação Casa Popular
FCVS – Fundo de Compensações de Variações Salariais FDS – Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FJP – Fundação João Pinheiro
FMP – Fundo Municipal de Habitação
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social IAP – Instituto de Aposentadoria e Pensão
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços INCC – Índice Nacional de Custo da Construção
IPO – Initial Public Offering
IPTU – Imposto Territoral e Predial Urbano
ISSQN – Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos MAS – Ministério da Ação Social
MBES – Mistério do Bem- Estar Social
MPO – Ministério do Orçamento e Planejamento OGU – Orçamento Geral da União
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PAR – Programa de Arrendamento Residencial PBF – Programa Bolsa Família
PBQP-H – Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Habitat PCS – Programa Crédito Solidário
PECPM – Programa Especial Cidades de Porte Médio Planhab – Plano Nacional de Habitação
PMCMV – Programa Minha Casa, Minha Vida
PMHIS – Plano Municipal de Habitação de Interesse Social PNDR – Política Nacional de Desenvolvimento Regional PNH – Política Nacional de Habitação
PP – Partido Progressista PT – Partido dos Trabalhadores
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PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PSH – Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SECOVI - SP – Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de ImóveisResidenciais e Comerciais de São Paulo
SELIC – Sistema Especial de Liquidação e de Custódia Sepurb – Secretaria de Política Urbana
SFH – Sistema Financeiro de Habitação SFI – Sistema Financeiro Imobiliário SJRP – São José do Rio Preto
SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SUDAM – Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste VGV – Valor Geral de Vendas
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Introdução
E eu quero explicar uma coisa para vocês como é que a gente pensou o programa. Sabe como que era antes? Por que no Brasil tem essa quantidade de gente sem casa? Por que achavam que era só uma questão que o mercado iria resolver, ora, como é que o mercado ia resolver um problema onde não fecham as contas? Uma casa que custa 70 mil reais, como é que alguém pode comprar se não tiver uma contribuição do imposto de todos os brasileiros? Como é que ele pode? Não pode. Se ele ganha até 1.600 reais, não consegue pagar. Então o que o governo fez? Enfiou a mão no bolso do dinheiro arrecadado e disse: Este dinheiro tem prioridade, ele tem de ir para o pagamento das casas, para que o Brasil tenha uma política de moradia em que as pessoas possam ter acesso a sua casa própria.
Presidenta Dilma Rousseff em cerimônia de entrega das casas dos conjuntos Amizade e Lealdade em São José do Rio Preto (04/04/2014)
No discurso de entrega das chaves dos conjuntos Amizade e Lealdade, em São José do Rio Preto, a Presidenta da República proferiu a mesma indagação que despertou o interesse para pesquisa do entendimento da questão habitacional e do Programa Minha Casa, Minha Vida. A interrogação foi: “Por que no Brasil tem essa quantidade de gente sem casa?”. Para entendermos como é a política de habitação atualmente, e por que se faz necessária a ação estatal para mitigar a carência de casas no país trabalhamos outro questionamento da presidente nesse discurso: “Sabe como era antes ?”.
Nosso primeiro objetivo nessa dissertação - para analisarmos o Programa Minha Casa Minha Vida e seus resultados em São José do Rio Preto - foi revisitar as políticas públicas de habitação no Brasil, nos últimos anos. Pois, para termos ciência da atual configuração do PMCMV, consideramos importante retratar as políticas antecedentes. Desta forma, o capítulo 1 é dedicado às políticas de habitação dos últimos vinte e cinco anos até o lançamento do PMCMV. Abordamos como as políticas voltadas para habitação foram pensadas e executadas nos anos 1990, período em que o governo federal abre, ainda mais, espaço para atuação do mercado imobiliário1 no tocante a provisão de novas habitações.
Nesse capítulo, julgamos necessário discutir as políticas de habitação iniciadas após Luis Inácio Lula da Silva ser eleito presidente, em 2002. Tratam-se daquelas inscritas no Sistema
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Ao longo da dissertação mercado imobiliário se refere às empresas de construção e incorporação. Também usamos como referência a estas empresas, termos como mercado ou setor da construção.
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Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e do Plano Nacional de Habitação (Planhab). Apresentaremos como surgem essas institucionalidades e debateremos algumas questões que levaram ao “esvaziamento” da política (KRAUSE, BALBIM e LIMA NETO, 2013: 13). Pois, apesar da criação das institucionalidades, elas foram paulatinamente abandonadas de seu ideal inicial.
No segundo capítulo, evidenciamos pontualmente as reformas econômicas e institucionais que alavancaram o crédito habitacional e permitiram o acesso às famílias de baixa renda. Essas mudanças transformaram o mercado imobiliário o que fez com que surgisse a faixa de mercado denominada segmento econômico. Como aponta Fix (2011), este segmento é uma invenção tanto política como imobiliária. Demonstraremos que os programas herdados da era FHC - que a presidenta, no discurso, diz que eram direcionados ao mercado - se agigantaram nos anos que antecedem o PMCMV, e influenciaram o desenvolvimento do programa habitacional, que se figura como o maior já empreendido no país.
Passando para análise do PMCMV, exploraremos o desenho institucional do programa, suas formas de operação, as faixas atendidas, e como ele atende as exigências do mercado imobiliário. Mostraremos, por meio de publicações do setor, como o PMCMV respondeu às demandas das empresas.
Também contraporemos o PMCMV ao que ditava o Plano Nacional de Habitação de 2009. Este aglutina um conjunto de planos e políticas de habitação a serem executadas pela União no âmbito do SNHIS e do FNHIS. A comparação se deu no tratamento concedido à questão fundiária, às formas de ação para provisão de novas habitações, à seleção dos beneficiários e agentes privilegiados.
Tomamos como hipótese, para desenvolver a pesquisa, que o PMCMV não enfrenta as questões de ordem urbano-fundiária. Dessa forma, exacerba as práticas do capital de incorporação e prejudica o desenvolvimento urbano equitativo. Para averiguarmos nossa hipótese, fizemos um estudo de caso do programa em São José do Rio Preto, localizado no interior de São Paulo. Retratar o programa nessa cidade, em todas as suas faixas e discutir como ele é articulado, ou seja, como o poder público municipal viabiliza os empreendimentos, além de seus impactos no meio urbano, foi o segundo objetivo dessa dissertação. Também por meio do estudo de caso objetivamos compreender as práticas do capital de incorporação que abordamos no segundo capítulo.
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São José do Rio Preto nos mostra como uma prefeitura - com amplo histórico de políticas de habitação e dotada de instituições direcionadas para construção de habitações populares – atua de modo a atrair recursos para um grande número de unidades, voltadas para as faixas de renda entre 0 a 3 salários mínimos. A participação ativa do poder municipal trabalha a fim de garantir terras para construção e dotar os conjuntos de infraestrutura. A agilidade para participar do programa pode ser ilustrada com a promulgação da lei municipal, que cria incentivos para execução de empreendimentos na faixa 1, que ocorreu em pouco mais de vinte dias após a aprovação da lei federal. Em poucos meses, Rio Preto já erguia o maior conjunto habitacional do PMCMV no interior paulista, o Parque Residencial Nova Esperança e, por duas vezes contou com a participação da presidenta da república durante a entrega das chaves aos beneficiários.
O caso também é de interesse no que se refere aos empreendimentos das faixas acima de três salários mínimos, uma vez que a pesquisa nos revela como a política de habitação, nos moldes do PMCMV, tem sido a força motriz da produção imobiliária rio-pretense. Por assumir importante participação relativa na produção imobiliária total, os empreendimentos ligados ao programa estão transformando algumas áreas da cidade.
Para discutirmos o PMCMV em Rio Preto, foi essencial resgatar a formação do município e as políticas de habitação em âmbito municipal. Por meio dessas, nos anos 1980 e 1990, o poder municipal transformou o meio urbano. De acordo com Bueno (2003), a alocação dos loteamentos e conjuntos populares na região norte cindiria a cidade entre norte pobre e sul rico. A zona norte, conforme atesta o autor, ficará conhecida como a região dos pobres e os empreendedores imobiliários reforçaram essa característica.
A disposição das classes sociais no meio urbano rio-pretense é um convite para entender como um programa com a grandiosidade e as particularidades do PMCMV intervém no município, e como ele está transformando este. De que modo o programa reforça o padrão de disposição das classes sociais no meio urbano e como o altera, criando novos vetores de expansão, são questionamentos que igualmente nortearam o desenvolvimento da pesquisa e buscamos uma resposta a isso no capítulo três.
Também discutimos neste capítulo a participação do município no âmbito do SNHIS/FNHIS. Apesar de o estudo de caso embasar as questões que fizemos em relação ao PMCMV, os demais temas tratados no capítulo 1 também constarão na análise do estudo de caso. Desse modo, realizamos uma comparação entre o que ditava o Plano Municipal de Habitação de
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Interesse Social e como foi realizado o PMCMV. E, além disso, de que maneira o PMCMV responde às diretrizes colocadas no plano.
Dissemos anteriormente que o resgate das políticas de habitação, em âmbito federal, foi essencial para compreensão do PMCMV. Retomar essas, em âmbito municipal, também foi fundamental para debater o programa em Rio Preto. Sem este trabalho nossa análise careceria de elementos para argumentar como o programa transforma o município e impõe novas determinações ao meio urbano rio-pretense.
Por fim, cabe considerar que o entendimento de um programa da magnitude do PMCMV demandará grande esforço das pesquisas que surgirem ao longo de seus anos de implementação. Trata-se de um programa em andamento, transformando o meio urbano brasileiro e as habitações em que mora a classe trabalhadora. O fato de essa dissertação sair em meio a seus cinco anos de existência e mais de 3,7 milhões de unidades contratadas já nos garante certa bagagem para compreensão do programa. Porém, este trabalho é apenas uma parte de um assunto que não esgotará facilmente e permitirá, ao longo dos anos, o aprofundamento do entendimento de seus efeitos sobre as cidades brasileiras.
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Capítulo 1
Trajetórias da política habitacional pós-BNH : contradições, continuísmos e
avanços
1. Breve revisão da política habitacional entre 1930 e 1990: IAPs, BNH e o impasse na Nova República.
A necessidade de intervenção estatal na provisão de habitação para as camadas de baixa renda, no Brasil, surge concomitante ao projeto varguista de transformar a nação em um país urbano e industrial. A intervenção, com viés higienista e sanitarista dominante, durante o período da República Velha, não contribuiu para geração de habitações para as camadas de baixa renda, moradoras dos centros urbanos, ficando relegada ao mercado a provisão de habitações populares (salvo algumas exceções de industriais que empreenderam vilas operárias a seus funcionários2).
A habitação, encarada como necessária à reprodução da força de trabalho e uma questão social, era reiterada por diversos setores sociais, de industriais a comunistas, que argumentavam a incapacidade do mercado de gerar habitações populares, sendo, portanto, questão de Estado a formulação de um programa habitacional. Bonduki (1998) argumenta que, durante o Estado Novo, Vargas enaltecia-se a geração de casas para os trabalhadores, demonstrando como o regime ditatorial, implantado a partir de 1937, valorizava o trabalhador. Durante este período, visando afastar a ideologia comunista que tinha simpatia das classes populares, ficou-se acordado que a forma de intervenção do Estado na questão habitacional seria a geração de casa própria aos trabalhadores, habitando apenas uma família por domicilio3.
Dessa forma, imputava-se aos trabalhadores a forma de viver das classes dominantes, processo que o autor denomina de “reprodução da moral burguesa”, além disso, implicitamente na política de concessão da casa própria, vislumbrava-se esta como mantenedora da ordem social e econômica, vista também como o maior progresso a ser alçado na vida de um trabalhador. Bonduki (1994) afirma ainda que os objetivos de Vargas, além da paz social, eram a legitimação do regime ditatorial e a acumulação de capital, atendendo aos interesses tanto da classe trabalhadora como dos setores empresariais, que viam nesta política uma forma de rebaixamento dos custos de reprodução da força de trabalho, além de o setor da construção civil ter importante
2
Ver BONDUKI, N. Origens da Habitação Social no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do Inquilinato e Difusão da Casa Própria. BLAY, Eva Alterman. Dormitórios e Vilas Operárias: O trabalhador no espaço urbano brasileiro
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Encarada também como uma questão de saúde pública, dada a falta de higiene e a promiscuidade com que eram vistas as habitações coletivas predominantes durante o período da República Velha.
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impacto na atividade econômica. Além disso, transformar os despossuídos em proprietários faria destes, defensores da ordem e do conservadorismo.
Porém, a débil capacidade de arrecadação do Estado, a concorrência por recursos para industrialização, somadas aos elevados custos para geração da habitação, e ao expressivo tempo de maturação dos contratos, (isto é, dado o elevado custo da habitação, seu financiamento alcança décadas até ser totalmente pago), a solução estabelecida foi a criação das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadorias e Pensões. Modelo caracterizado pelo corporativismo, os IAPs atendiam apenas os trabalhadores formais, ficando desassistidos os trabalhadores rurais e os trabalhadores urbanos informais, em um período de aceleração da urbanização do país. O autor argumenta que dados os riscos inerentes à provisão habitacional à baixa renda, os IAPs tiveram uma atuação muito mais rentista. Ou seja, passaram a ofertar casas de aluguel, atendendo às demandas de casa própria, principalmente das classes de renda média e alta, e também financiando empreendimentos imobiliários comerciais. Visando superar os obstáculos inerentes à concessão do crédito para as camadas de baixa renda, Vargas pretendia unificar os IAPs, trazendo maior efetividade à política habitacional, projeto embrionário que nos anos 1940 se efetivaria com a Fundação Casa Popular.
No entanto, as dificuldades para provisão da habitação para as classes de baixa renda não ficariam restritas apenas ao obstáculo da concessão de crédito e à captação de recursos para impulsionar o mercado creditício. Bonduki (1998) expõe que a questão fundiária foi percebida como necessidade a ser superada, caso se efetivasse uma política habitacional direcionada às classes de baixa renda. A especulação com terras era vista nos anos 1930 como um impeditivo à provisão de habitação popular, pois o preço do terreno, principalmente em áreas próximas aos centros, encarecia a mercadoria habitação. Todavia, não combatida a especulação com os terrenos, os conjuntos habitacionais acabaram se direcionando para as periferias das cidades, em áreas até então definidas como integrantes da zona rural.
Este fato impôs outro custo ao poder público: a provisão de infraestrutura urbana básica nestes locais, como água, transporte, iluminação e demais serviços urbanos, como saúde e educação. Assim sendo, o padrão periférico de expansão urbana, de acordo com Bonduki (1998), inicialmente processado durante os anos 1930, imputou ao Estado o gasto com urbanização destes locais, a segregação entre as classes sociais nas cidades e a retenção de terras vazias próximas aos centros, sendo seu uso delegado aos interesses dos especuladores.
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Durante o período de vigência da Fundação Casa Popular (1946-1964), estas questões estariam na ordem do dia, principalmente no que se refere à obtenção de recursos para o financiamento habitacional. Apesar da maior centralização em âmbito federal da política de habitação, a obtenção de novos recursos fracassou, por conseguinte, a tentativa de uma política que alcançasse a ampliação da demanda, que crescia a passos largos com o avanço da industrialização e da urbanização, a partir dos anos 1950, não se concretizaria. Com metas expressivas e, também, atuando no desenvolvimento da cadeia produtiva da construção civil não obteve-se sucesso. Isso, devido aos conflitos de ordem federativa, causados pela não aceitação dos estados quanto ao recolhimento de um imposto destinado à habitação. Tal fato fez com que a irrigação de recursos à habitação fosse apenas de dotações orçamentárias. Azevedo e Andrade (2001) argumentam que a FCP não conseguiu alçar o paradigma universalista, restringindo sua atuação a práticas clientelísticas, além de sua chefia flutuar conforme os interesses políticos. Atuando principalmente em cidades com população inferior a 20 mil habitantes, ou seja, não agindo onde se concentrava os contingentes populacionais, a FCP teve impacto pífio na atenuação da questão habitacional, em um período em que o país assistia ao crescimento elevado das grandes cidades.
O maior poder de alcance da provisão habitacional se efetivaria durante o regime autoritário que se instalou após o golpe militar de 1964. A criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), em 1964, além das reformas tributárias e financeiras empreendidas no âmbito do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), que criaram o Fundo de Garantia Por Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos(SBPE), em 1967, permitiram ao regime militar, durante os 22 anos de vigência do BNH, alcançar a inédita cifra de 4,5 milhões de novas habitações. Tornando o BNH, nos anos 1970, o segundo maior banco nacional, se colocando atrás apenas do Banco do Brasil.
Apesar do volume milionário de habitações edificadas, o BNH não teve sucesso ao atender as demandas por novas habitações para as classes populares, em um país que, entre 1960 a 1980, inseriu no meio urbano aproximadamente 50 milhões de pessoas. Ao passo que se avolumou a oferta de casas no âmbito do BNH/SFH, o mercado informal de habitações cresceu a cifras mais impressionantes, formando um conjunto de aglomerações informais nas franjas das grandes cidades, em áreas de desinteresse do mercado imobiliário.
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O insucesso do BNH, segundo Azevedo e Andrade (2011), foi reflexo principalmente da sua tentativa de unir objetivos econômicos com os sociais. Além disso, a política de arrocho salarial, implementada ao longo dos anos 1960 e 1970, iria conflitar-se com a política de crédito habitacional. Comprimindo os salários das classes de baixa renda, a ditadura militar limitava a capacidade de pagamento desses, colocando em risco a saúde financeira do SFH e reduzindo a oferta de casas populares, com isso, concentrando esforços e recursos nas classes de renda média. Essa é só uma ilustração de como o desenho da política pública, e sua relação com as demais políticas implementadas no período autoritário, freavam a capacidade de ação da primeira e tolhiam a tentativa de unir o econômico ao social.
Chamado de “o Bode Expiatório”, por Bolaffi e Cherkezian (1985), o BNH, de acordo com Bolaffi (1979), não foi pensando para mitigar o problema da habitação que se avolumava no país, mas como uma medida de reversão do quadro de estagnação, por qual passava a economia brasileira. Atenuando os efeitos de uma fase conjuntural da economia, os militares também conquistariam apoio das massas, dada a política de concessão da casa própria, e, além disso, legitimariam a ditadura militar. Decorrente desta interpretação, o autor conclui que o BNH atuou de modo a elevar o crescimento econômico, ou seja, atuou no sentido da acumulação e, do ponto de vista político, o BNH influiu para a tentativa de legitimar a ditadura militar, garantindo apoio das classes de baixa renda e média. Como meio de agraciar as classes populares, a solução do “falso problema da habitação” segundo interpretação de Bolaffi (1979), consistia na sinalização de atenção aos excluídos enquanto engordava com recursos semipúblicos os cofres da indústria da construção civil e das sociedades de crédito imobiliário.
Financiando de habitações populares às “obras faraônicas” do regime militar, os 22 anos de existência do BNH não são homogênios, alternando suas frentes de atuação de acordo com o ambiente macroeconômico e sua constante tentativa de unir seus dois inconciliáveis objetivos, o econômico e o social. Não convém para os propósitos desta dissertação retratar as frentes de ação do BNH ao longo de suas duas décadas de existência. No entanto, é de especial importância evidenciar a maneira como o governo interveio na questão da habitação, levando em consideração seus reais propósitos, como colocado por Bolaffi (1979).
Azevedo e Andrade (2001) consideram o BNH um modelo empresarial, em que a lógica técnica e racional guiam as escolhas do banco. Outra questão se coloca no modelo empresarial do BNH : a rentabilidade dos produtos lançados e a redução da vulnerabilidade do sistema
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financeiro, ou seja, a concessão de crédito ficava sujeita à possibilidade de adimplência dos beneficiários. Em linhas gerais, o modelo BNH/SFH atuava da seguinte maneira: era composto de dois subsistemas, um voltado para promoção de habitações para as camadas de baixa renda (0 a 3 salários mínimos, posteriormente até 5 s.m.) , empreendidas pelas Companhias de Habitação (Cohabs), tanto dos estados como dos municípios, que atuavam como promotores, enquanto a construção era realizada por empresas privadas. Os recursos destinados a este subsistema eram do FGTS. Já o segundo subsistema, destinado às classes de renda média e média alta operava com recursos do SBPE, sendo as obras, resultado da associação entre agentes financeiros e construtores, ambos empresas privadas.
Para Arretche (1990) tanto o subsistema para baixa renda, como o subsistema de renda média e média alta, em outras palavras, o de promoção pública e o de promoção privada, seguiam a lógica da empresa privada, isto é, a necessidade de retorno do capital investido. A autora argumenta que o papel exercido pelo Estado era apenas relativo à regulação do mercado e à garantia dos fluxos de crédito ao setor da construção civil. Para Azevedo e Andrade (2001), tratava-se de uma política pública em que o protagonista era o setor privado. A este cabia a escolha do terreno e o tipo de habitação ser construída, seguindo as normas exigidas. Segundo os autores, ao Estado cabia ditar “ as regras do jogo”, portanto, havendo uma íntima relação entre Estado e mercado no modelo BNH de provisão habitacional. Melo (1986) evidencia que o BNH se traduz no casamento entre os interesses da indústria da construção civil e políticos conservadores, em um primeiro momento (1964-1966), posteriormente, unindo também os interesses do setor produtor de material de construção e das sociedades de crédito imobiliário.
Bolaffi (1979) argumenta que o papel central do setor privado gerou uma “cadeia de negociatas inescrupulosas”, acarretando em terrenos mal localizados e inadequados, habitações de péssima qualidade e concessão de crédito a uma parcela da população incapacitada de honrar seus compromissos financeiros. Para o autor, o sistema BNH/SFH atuou de modo a drenar recursos privados, intermediados pelo Estado, ao setor privado.
Maricato (1987) atenta para aqueles que irão ocupar os “espaços da miséria” nas cidades, os excluídos do mercado formal de habitação colocado nos termos do BNH. Segundo a autora, moldada a política habitacional em esquemas capitalistas de produção e comercialização, uma parcela da população ficou excluída, pois não se enquadrava nos requisitos impostos pelo sistema, beneficiando principalmente os setores da construção civil, os promotores imobiliários e
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os agentes financeiros privados. A falta de controle estatal com relação ao mercado fundiário será um dos principais determinantes da exclusão de grande parte da demanda e pela periferização dos grandes conjuntos habitacionais. O problema fundiário é encarado por Bolaffi (1979) como uma questão real a ser enfrentada pelo regime militar que, no entanto, não foi motivo de intervenção estatal.
Sob controle da especulação, o mercado de terras desregulado eleva os custos da terra urbanizada, dessa forma, somente em locais carentes de infraestrutura e distante dos centros é que se viabilizaria a construção dos conjuntos habitacionais destinados às faixas de baixa renda. Reforçando o padrão periférico de expansão urbana, as marcas deixadas pelo BNH nas cidades são notórias. Os custos sociais decorrentes desse padrão de acordo com Bolaffi(1979) são : “baixa densidade de ocupação do solo urbano, aumento das distâncias, ineficiência dos transportes, elevação dos custos sociais e privados da urbanização e comprometimento irreversível da eficiência da administração pública.” (BOLAFFI, 1979 : 60). Nesse processo de expansão horizontal das cidades e transformação de hectares em metros quadrados, Cano (2011) argumenta que o BNH acionou uma máquina de acumulação primitiva nas cidades, jamais vista em tempos anteriores. Em suma, o autor adverte que neste sentido
A política habitacional – ou seja, o Estado – acomodava os interesses do capital mercantil construtor (empresas de construção civil e as de infraestrutura), das empresas de transporte, de comunicações, das imobiliárias, dos bancos etc. Desse conluio surgia a cooptação entre esse capital e as instituições públicas, ampliando os horizontes da corrupção e da especulação imobiliária local. (CANO, 2011 : 203).
Cabe dizer que o legado do BNH não se resume apenas pela distância dos empreendimentos, mas também pela arquitetura destes, em linhas retas, em formato de caixas dispostas em sequência, considerado pelos arquitetos, uma visão monótona e tediosa. Bonduki (1998) compara os empreendimentos dos IAPs , que eram diversos e assinados por arquitetos de renome, aos empreendimentos do BNH, para o autor, a partir de 1964:
(...) introduziu-se, no repertório da habitação social brasileira, um suposto racionalismo formal desprovido de conteúdo, consubstanciado em projetos de péssima qualidade, monótonos, repetitivos, desvinculados do contexto urbano e do meio físico e, principalmente, desarticulados de um projeto social. (BONDUKI, 1998 : 135)
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Maricato (1987), também chama atenção para monotonia dos conjuntos habitacionais, entretanto, argumenta que, para aqueles que até então não eram atendidos por políticas habitacionais, o conjunto do BNH simboliza uma conquista para esses trabalhadores, como colocado na citação seguinte:
Aos olhos dos arquitetos eles são muito pouco interessantes, com suas malhas ortogonais, com suas formas repetitivas e monótonas, mas aos olhos da população, acostumada à disputa pela habitação no verdadeiro far West que caracteriza a comercialização de terras e imóveis em nossas cidades, eles estão no centro de um sonho a ser atingido.” ( MARICATO, 1987 : 53).
Os reveses pelos quais passaram a economia brasileira e o regime militar, no decorrer dos anos 1980, sepultariam o Banco Nacional de Habitação. Um dos símbolos mais marcantes da ditadura militar seria fechado por José Sarney, em 1986, devido ao insucesso da tentativa de reformulação do SFH/BNH4, além da simbologia que o banco representava. Isto é, como remanescente da ditadura militar, o fechamento deste simbolizava, também, a ruptura com o que representava a ditadura militar, por conseguinte, abria caminho para a construção de um novo ideário para o país.
Para Azevedo (1995), a situação do BNH, quando instalada a Nova República, era : “baixo desempenho social, alto nível de inadimplência, baixa liquidez do sistema, movimentos de mutuários organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema sem a penalização dos mutuários.” (AZEVEDO, 1995 : 295).
A questão envolvendo a correção das prestações e a pressão dos mutuários de renda média fragilizaria a situação do BNH, e é considerada um dos condicionantes do fechamento deste, além dos elementos expostos anteriormente. A concessão de subsídios a todos os mutuários, independente da faixa de renda, visando reduzir a inadimplência e injetar liquidez no sistema, segundo Santos (1999), resultou no descasamento entre o ativo e o passivo do SFH, causando prejuízo no Fundo de Compensações de Variações Salariais (FCVS)5, principal fundo
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Arretche (1996) diz que o Grupo de Trabalho de reformulação do SFH (composto por Maria da Conceição Tavares e Rafael Magalhães) propunha uma política de subsídio seletiva e explícita, separando os segmentos de mercado com a política para baixa renda. Além disso, consideram a necessidade de descentralizar a atuação do banco, sendo este o principal motivo de sua ineficiência. Já a burocracia do BNH propunha a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano, descentralizado e regionalizado.
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Criado em 1967, o FCVS, atuava como um corretor monetário do SFH visando não haver um descasamento entre a prestação e o saldo devedor, de maneira a garantir segurança de longo prazo nos financiamentos de longo prazo (ROYER, 2009).
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equalizador do ativo e do passivo do SFH. O autor ainda considera que o lançamento do Plano Cruzado , em fevereiro de 1986, agravaria a situação do FCVS.
No campo dos conflitos intraburocráticos , Arretche (1996), argumenta que um dos fatores que contribuíram para a decisão de Sarney eram os atritos entre a burocracia do BNH, do Ministério da Fazenda e do Banco Central.
Neste período de agudização da crise e paralisia dos projetos habitacionais, mostraremos no capítulo 3, que São José do Rio Preto empreende o maior programa de habitação executado na cidade. Fato que transformará o meio urbano e dará a forma como as classes sociais estão dispostas na cidade. Também mostraremos que, para driblar a carência de recursos, a prefeitura municipal, ofertava lotes para as faixas de maior renda para financiar a provisão de habitação para as famílias de menor renda.
Com o fechamento do BNH, que ao longo de sua existência foi o segundo maior banco do país, suas competências foram distribuídas entre a CEF, que assumiria a gestão do FGTS, a administração dos contratos ativos e passivos, os bens móveis e imóveis e os funcionários do BNH. Ao Conselho Monetário Nacional (CMN) caberiam as funções de orientar, disciplinar e controlar o SFH. Já o Banco Central do Brasil, seria incumbido de fiscalizar as instituições bancárias pertencentes ao sistema e, por fim, ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) caberia a formulação da política habitacional e de desenvolvimento urbano.
A colocação da política habitacional junto a CEF considera que esta é vista apenas como uma política setorial. Ao passo que o BNH possuía uma burocracia qualificada para atuar na área das políticas urbanas, na CEF esta será apenas setorial. Como expõe Azevedo (1988), apesar de a CEF ser um banco com vocação social, este opera em semelhança a um banco comercial, buscando equilíbrio financeiro e remuneração do capital. O autor completa a argumentação afirmando que a política habitacional, a partir destas transformações, ganha uma roupagem apenas setorial. Segundo Bonates (2007) a CEF, enquanto agente financeiro da política habitacional, atua no sentido financeiro, e não social . Para tanto, a autora argumenta que a concessão de financiamentos passa ao crivo da capacidade de pagamento dos beneficiários, acarretando a concessão de crédito às famílias com capacidade para tal, ficando, dessa forma, em segundo plano a vocação social do banco. Por fim, argumenta que a função da CEF é apenas conceder empréstimos e lucrar com juros.
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No que tange a formulação e implementação das políticas habitacionais, esta passaria, segundo Arretche (2000), até 1996 uma verdadeira “via-crucis”. O MDU, em 1988, seria transformado em Ministério da Habitação e do Bem –Estar Social (MBES) e operado em conjunto com a CEF. Em 1989 extingui-se o MDS passando, então, a CEF ao domínio do Ministério da Fazenda. Já na gestão Collor de Mello, em 1990, a formulação e implementação da política habitacional ficaria a cargo do Ministério da Ação Social (MAS).
No governo Itamar Franco, seria reaberto o MBES. Por fim, durante a gestão Cardoso a política habitacional ficaria circunscrita na Secretaria de Política Urbana (Sepurb), ligada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO). Arretche (2000) diz que esta ação de Cardoso era uma tentativa de moralização das burocracias ligadas à habitação e ao desenvolvimento urbano que, em sua visão, eram viciados na centralização, sendo necessário acabar com o “balcão de negócios” na distribuição dos recursos do FGTS. Maricato (1998) argumenta que a Sepurb reunia, após anos de separação, as políticas de habitação e de saneamento, considerando importante esta união. A autora ainda considera que a colocação da política urbana junto ao MPO era a consideração do governo Cardoso, do viés econômico da questão urbana.
2. A Constituição Federal de 1988 e suas implicações para a política habitacional.
A CF de 1988 imprimiria novas determinações à condução da política habitacional. Apesar dos avanços no tocante à reforma urbana, com o apensamento dos artigos 182 e 183, sinalizando o reconhecimento da função social da propriedade urbana, no que se refere à política habitacional, a CF não atribuiu aos entes federados a competência da condução. O artigo 23 da Constituição atribui a União, Estados, Municípios e ao Distrito Federal a competência para condução e implementação da política habitacional e de saneamento. Dessa forma, não há divisão de competências, ficando a cargo de todos os entes federados a elaboração e implementação. Arretche (2000) argumenta que neste contexto os entes federados passam a operar por iniciativa própria ou por adesão, sendo necessário, para esta última forma, a formulação de incentivos para que o nível de governo assuma a transferência das atribuições.
Para a autora, os incentivos à adesão devem passar pela redução dos custos financeiros associados à execução da política, elevação das receitas disponíveis, transferência de recursos para tornar atraente à adesão e, por fim, a minimização das condições adversas para
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implementação. Em sua visão, influem na decisão da adesão questões de natureza estrutural e institucional, colocando como requisitos fundamentais a engenharia operacional da política, o legado de políticas prévias e as regras constitucionais.
Ainda segundo essa autora, há advertência de que a existência de municípios com fraco desempenho operacional e com baixa capacidade de arrecadação, que resultam na dependência de transferências fiscais, atribui aos estados um papel de importância no tocante à descentralização. No entanto, em um sistema partidário, fatalmente ocorrem atritos intragovernamentais podendo implicar em “barganhas federativas”. Durante os anos 1990 ocorreria a descentralização por ausência, motivada pela ausência de políticas federais de habitação (CARDOSO,2013). Um dos casos de sucesso é o do estado de São Paulo, que delimitou um porcentual a ser aplicado na habitação com recursos do Imposto sobre Circulação de Bens e Serviços (ICMS).
Durante a gestão Collor de Mello, foram lançados o PAIH (Plano de Ação Imediata para Habitação), os programas de habitação popular , de urbanização e regularização de assentamentos precários e o Plano Empresário Popular. Financiado apenas com recursos do FGTS, e concedendo financiamentos além da capacidade, Collor de Mello colocou em xeque o equilíbrio financeiro do fundo, fazendo com que suas operações fossem paralisadas até 1995. Contratando cerca de 526 mil unidades habitacionais, segundo a literatura, Collor de Mello atendeu a práticas clientelísticas na escolha dos projetos. Marcus Melo denomina o período Collor (1990-1992) como “banalização” da política habitacional, havendo descasamento entre as políticas urbanas e a habitacional, prevalecendo critérios aleatórios de seleção, sem qualquer consonância com as regras colocadas pelo Conselho Curador do FGTS. Fragilizando a situação do SFH, Azevedo (2007) afirma que o presidente não buscou nenhuma tentativa de reformulação do sistema, agiu apenas no sentido de maquiar a situação do SFH.
Na gestão Itamar Franco, intensificam-se os programas de melhoria dos assentamentos precários, sendo os principais o Habitar Brasil e o Morar Município , operados sobretudo com recursos do Orçamento Geral da União (OGU). A frente de ação dessas políticas eram as políticas alternativas de habitação, ou seja, aquelas voltadas para regularização fundiária e urbanização de assentamentos precários. É interessante caracterizar o programa Morar Município, pois ele é reflexo do debate em torno da habitação nos inicio da década de 1990. Tratava-se de uma política descentralizada, em que União constituiria um fundo para habitação
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além de um conselho com função de gerir a política habitacional. Por conseguinte, para aderir a esta política tanto estados como municípios deveriam fazer o mesmo.
Azevedo (2007) qualifica esta tentativa como uma “tabula rasa” quanto sua visão das características dos municípios, dito de outra forma, o autor considera que seus formuladores pecaram em não considerar a diversidade de municípios brasileiros, muitos sem qualquer competência para atuar na área habitacional, e altamente dependentes de transferências governamentais. Todavia, é importante ressaltar que o Morar Município era reflexo dos debates em torno da reformulação do SFH nos anos 1990. Ele claramente expressa a principal proposta que emerge a partir do Fórum Nacional de Habitação , em 1992, em que se discutiam as propostas de diferentes setores da sociedade, com interesses conflitantes em torno do projeto para habitação.
É importante caracterizar este período para os propósitos deste trabalho, pois, a proposta que emerge em 1993 será resgatada quando Luís Inácio Lula da Silva assume a presidência da república em 2003.
2.1. Do projeto popular ao “Projeto Frankestein”: breve retrospecto do Projeto de Lei de Moradia Popular.
Um dos maiores avanços, no que tange a participação popular no campo propositivo alcançado após a CF de 1988, é seu artigo 61, expressando que a iniciativa popular pode propor leis junto à Câmara dos Deputados, desde que o projeto de lei tenha a assinatura de pelo menos 1% do eleitorado nacional. Embasados nesta prerrogativa, em 1991, era encaminhada a primeira lei de iniciativa popular cuja proposta era a reformulação do SFH, apontando para a criação tanto do Fundo Nacional de Moradia Popular como do Conselho Nacional de Moradia.
De acordo com Paz (1996) tais propostas manifestaram-se diante das experiências do União dos Movimentos de Moradia da Grande São Paulo (UMM-SP), durante as gestões Franco Montoro, Mário Covas e Luiza Erundina no comando da prefeitura da capital paulista, e do contato deste movimento com a experiência de geração de habitação por autogestão6 no Uruguai.
6Para Paz (1996: 103) “autogestão implica a criação de uma alternativa de gestão e organização popular, sendo as decisões
tomadas autonomamente pela associação que congrega os participantes daquele mutirão, a qual gerencia todo o processo de construção. Ronconi (1993) destaca que a autogestão “é a forma de gestão do empreendimento feita por aqueles que o executam”. Pessina (1994) complementa que a autogestão é entendida como um processo pelo qual se repassam os recursos públicos para
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Os pontos principais do projeto de lei eram: atendimento à demanda de baixa renda, diversidade de programas e projetos habitacionais, definição dos recursos a serem alocados para habitação, sendo imprescindível uma política de subsídios à população de baixa renda (renda até três salários mínimos). Ao Conselho Nacional de Moradia, caberia a função de controle e execução das políticas públicas voltadas para habitação. Os recursos a serem alocados ao FNMP eram oriundos do FGTS e complementados por recursos não-onerosos. Paz (1996) argumenta que a lei de iniciativa popular tratava de um projeto de plano habitacional e não de reforma urbana.
A execução dos projetos, segundo a proposta de lei, ficaria a cargo exclusivamente dos movimentos de autogestão, o que não agradou os representantes da construção civil, figurados pela CBIC (Câmara Brasileira da Industria da Construção Civil). Arretche (1996) elenca os momentos do processo que condensariam as propostas no projeto de lei que cria o Sistema Nacional de Habitação. Segundo a autora, em um primeiro momento, surgem diversas propostas, de diferentes segmentos da sociedade em prol da reformulação do SFH. O ano era o de 1992 em que se juntam os interesses do setor bancário privado, na figura da Abecip, do setor público bancário , CEF, dos empresários da construção civil (CBIC), do SECOVI (Sindicato das Empresas de Compra , Venda e Administração de Imóveis), dos secretários estaduais de habitação, encabeçados pelo secretário de habitação paulista e organizados na Frente Nacional dos Secretários Estaduais de Habitação (FNSEH), da Associação Brasileira de Cohabs e dos movimentos populares.
Dessa gama de interesses conflitantes, emergiria a condensação das propostas da CBIC, da FNSEH e dos Movimentos de Moradia que, em 1991, haviam entregado a proposta de lei de iniciativa popular que contou com a assinatura de aproximadamente 800 mil eleitores em todo país. Formula-se o P.L. 2.710/92, que cria o Sistema Nacional de Habitação, o Fundo Nacional de Habitação e o Conselho Nacional de Habitação conhecido como “Projeto Frankenstein”. Paz (1996) coloca que os ventos neoliberalizantes da gestão Cardoso, impediriam a promulgação da lei. A autora comenta que já no primeiro dia de mandato, Cardoso veta integralmente um projeto de lei de saneamento semelhante ao da proposta para habitação, sinalizando que não adotaria os rumos propostos por aquela lei. Como coloca a autora; “Com a ‘mudança dos ventos’, as propostas de constituição de fundos públicos dirigidos a determinadas políticas sociais parecem ir na contramão das reformas do Estado na perspectiva neoliberal.” (PAZ, 1996 : 148). Ao longo
comunidades organizadas, associações, movimentos sociais e sem terra, cooperativas, que passam a gerenciá-los de acordo com normas estabelecidas.
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dos oito anos da gestão do partido PSDB no Brasil, o P.L 2.710/92 foi aprovado por todas as comissões pelas quais passou na Câmara dos Deputados 7. No entanto, nas oito vezes em que esteve para ser votada, a proposta não logrou sucesso nem para chegar à discussão. Só seria aprovada tal lei no ano de 2005, durante a gestão Lula.
A falta de interesse de Cardoso com esta proposta, era reflexo do entendimento do presidente e de sua equipe quanto aos rumos a serem seguidos com relação à política econômica e, em consequência, à política habitacional. Para tanto, em apenas dois meses de discussão no plenário da Câmara, apoiado por Cardoso, institui-se no país o Sistema Financeiro Imobiliário, proposta encabeçada pela Abecip.
3. As políticas habitacionais em tempos de liquidação do Estado (1995-2002).
A política econômica adotada pela gestão Cardoso, a partir de 1995, focada nas reformas neoliberalizantes irão dar a tônica para a condução das políticas na área de habitação. Como consta em Carmo (2006), o entendimento da concepção de Estado e as políticas macroeconômicas adotadas a partir de 1995 são essenciais para compreensão dos rumos seguidos pela política habitacional. Segundo o autor, na gestão Cardoso, partia-se do suposto de que o Estado atuava em muitas frentes, sendo este o principal motivo da situação precária na qual vivia a maioria da população brasileira. Relegada aos rumos da política econômica, a política social passava a ser encarada de acordo com os seguintes princípios: descentralização, racionalização dos gastos, eficiência na alocação dos recursos, eliminação dos desperdícios e universalização dos direitos sociais. Para o autor, a função do Estado, no entendimento da equipe do presidente, era no sentido da normatização, regulação e redistribuição. Apesar de haver pontos de inovação nesta concepção, o enxugamento das contas públicas, o excessivo endividamento dos estados, e o consequente estancamento dos fluxos de financiamento e a elevação do desemprego impactariam negativamente nos rumos da política habitacional.
A concepção intelectual da Política Nacional de Habitação de 1996 apresenta grandes avanços na elaboração dos instrumentos de ação. Maricato (1998) afirma que o reconhecimento da cidade ilegal, dos programas descentralizados, o apoio a entidades sem fins lucrativos, o tratamento concedido à questão fundiária, a participação popular e a elaboração do conceito de déficit habitacional foram de grande avanço para condução das políticas públicas na área
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habitacional. Carmo (2006) elenca os principais pontos da PNH de 1996, que são: i) entendimento que a questão da habitação não diz respeito apenas à ótica quantitativa, fazendo necessária intervenção em assentamentos precários; ii) política habitacional embasada em um sistema financeiro que mantenha os fluxos de financiamento; iii) participação da sociedade e formação de parcerias, tanto com a iniciativa privada como com movimentos autogestionários; iv) efetivar a função social da propriedade urbana e, v) entendimento de que a política habitacional é dever do Estado e não de governo, sendo imprescindível a ação de todos os entes federados.
A alocação da política urbana juntamente com a política habitacional na Sepurb é, segundo Azevedo (2007), a evidência de que o governo pretendia unir estas duas políticas, buscando articula-las, atuando principalmente no combate a retenção de terras para fins especulativos.
Entretanto, Maricato (1998) afirma que:
Apesar das boas intenções refletidas nos programas propostos e no edifício institucional criado pelo Governo Federal na área de habitação, a prática efetiva não teve a menor repercussão na imensa exclusão que aí se verifica.(MARICATO , 1996 : 9).
As políticas adotadas nas gestões Cardoso atuariam em quatro frentes principais, que eram (CARMO, 2006):
1) Financiamento ao setor público;
2) Financiamento ao mutuário final tanto individual como associativo;
3) Financiamento a empreiteiras privadas para construção de novas moradias;
4) Apoio ao desenvolvimento institucional com o intuito de aprimorar o corpo técnico responsável pela política de habitação.
Carmo (2006) argumenta que as principais políticas exercidas, que responderam a 1,5 milhões de unidades habitacionais financiadas, cerca de 64 % do total, e consumindo 85% do total dos financiamentos concedidos entre 1995 a 2002, são as quatro primeiras a seguir, especialmente o Programa Carta de Crédito e o Programa de Arrendamento Residencial (PAR).
