FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
EVELINE OLIVEIRA GUIMARÃES
GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO EM DECORRÊNCIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
FORTALEZA 2018
GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO EM DECORRÊNCIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Monografia submetida à Coordenação do Curso em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Dra. Fernanda Cláudia Araújo da Silva.
FORTALEZA 2018
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a) G1g GUIMARÃES, EVELINE.
GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO EM DECORRÊNCIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS / EVELINE GUIMARÃES. – 2018.
45 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2018.
Orientação: Prof. Dr. Fernanda Cláudia Araújo da Silva.
1. Gestão de Frotas de Veículos. 2. Pregão Eletrônico. 3. Tribunal de Contas da União. I. Título. CDD 340
GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO EM DECORRÊNCIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Monografia submetida à Coordenação do Curso em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em:____/____/______.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________ Profª. Dra. Fernanda Cláudia Araújo da Silva (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________________ Profª. Ma. Vanessa de Lima Marques Santiago
Unichristus
_________________________________________________ Me. David Alcântra Isidoro
A Deus.
Ao meu amado marido Alisson e à minha linda e doce filha Ana Beatriz.
À minha mãe Edna e às minhas queridas irmãs Evelise e Milena.
A Deus por ter me permitido chegar até aqui.
À minha preciosa filha, Ana Beatriz, que, mesmo na mais tenra idade, possui maturidade para entender que, nesses últimos meses, a mamãe não poderia estar tão presente e, mesmo sem saber, era ela que me dava forças para nunca desistir.
À minha mãe, Edna, que é minha heroína, um exemplo a seguir.
Às minhas irmãs, Evelise e Milena, que são as minhas melhores amigas.
Ao meu amado marido, Alisson, por ter me dado todo apoio emocional e financeiro durante toda essa caminhada.
À querida Profª. Ma. Fernanda Cláudia que prontamente aceitou a árdua missão de orientar este trabalho e por tê-lo feito com maestria.
À professora e ao mestre participantes da Banca examinadora Vanessa de Lima Marques Santiago e David Alcântra Isidoro pelo tempo e pelas valiosas colaborações e sugestões.
Aos pares da Marinha do Brasil que nunca titubearam em acreditar que podem a cada dia fazer um país melhor e muito têm realizado para a obtenção desse propósito.
A Administração Pública no âmbito federal tem se valido cada vez mais da contratação de empresas especializadas em gerenciamento das frotas de seus veículos utilizando-se da tecnologia da informação. A modalidade de licitação adotada por esses órgãos públicos federais para realizar esse tipo de contratação é o pregão eletrônico. A gerenciadora do sistema informatizado de manutenção dos veículos é responsável por disponibilizar o software e credenciar para si as prestadoras de serviços aptas a realizarem as manutenções e reparos na frota da contratante, bem como verificar se as obrigações fiscais das credenciadas estão sendo seguidas. Esse modelo tem sido adotado em vários entes públicos federais e mostrado uma melhor gestão sobre as manutenções da frota oficial e, assim, reduzindo as despesas com tal ação. Foi realizada uma análise sobre a viabilidade desse tipo de contratação conforme alguns acórdãos do Tribunal de Contas da União sobre o tema que vem sendo amplamente utilizado pela Administração Pública.Quanto ao aspecto metodológico, a pesquisa é quali-quantitativa a partir de dados coletados e adotados, além de oficiais. O objetivo desse trabalho é demonstrar que esse tipo de contratação tem diminuído os gastos públicos com manutenções veiculares, mas é necessária uma pesquisa minuciosa para que seja escolhido esse tipo de contratação em detrimento de outros contratos, por exemplo, a locação veicular.
Palavras-chave: Administração Pública. Gerenciamento das frotas. Pregão eletrônico.
The Public Administration in the federal environment has increasingly been hiring specialized companies in vehicles fleet management through information technology. The bidding process embraced for those federal public agencies is the electronic procurement. The company to be awarded the contract is responsible for disposal a software and license for itself companies with a service agreement suitable to repair and maintain the client vehicles fleet, as well as verify if those companies are being follow the taxes implications. This model has been adopted in plenty federal public agencies and has been proved to be a better officials vehicles fleet management, thus reducing the expenses in this corresponding action. Was performed an analyze of the bidding process viability according some Court of Auditors judgements related to the subject that has been widely used by the Government Agencies. As for the methodological aspect, the research is qualitative and quantitative based on data collected and adopted, as well as official data. The objective of this work is to demonstrate that this type of hiring has reduced public expenses with vehicular maintenance, but a thorough research is necessary to choose this type of hiring to the detriment of other contracts, for example, vehicle rental.
Key Words: Public Administration. Fleet Management. Electronic Procurement. Federal Court
Tabela 1 – Quantidade de editais de pregões presenciais e eletrônicos realizados nas regiões do Brasil no último ano para a contratação de empresas para
gerir as frotas de veículos no âmbito da União... 18 Tabela 2 – Comparativo entre os valores de peças veiculares em lojas autorizadas do
fabricante e em lojas avulsas... 25 Tabela 3 – Tempo de serviço do motor em hora centesimal de alguns modelos de
AGU Advocacia Geral da União
Comprasnet Portal de Compras do Governo Federal
Crea Conselho Regional de Engenharia e Agronomia ICP Brasil Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira
IFCE Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Secex/RJ Secretaria de Comércio Exterior do Rio de Janeiro SICAF Sistema de Cadastramento de Fornecedores
SINDIREPA-RJ Sindicato da Indústria de Reparação de Veículos e Acessórios do Estado do Rio de Janeiro
SISG Sistema de Serviços Gerais STF Superior Tribunal Federal
STIP Serviço de Transporte Individual
SR/DPF/RJ Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro
TCU Tribunal de Contas da União VW Volkswagen
1 INTRODUÇÃO 10
2 MODALIDADE DE LICITAÇÃO UTILIZADA PARA A CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO ... 11
2.1 Modalidades de licitação... 12
2.2 Procedimento do pregão eletrônico para a contratação de empresa para gestão de frotas de veículos no âmbito da União Federal... 17
2.2.1 Fase interna... 19
2.2.2 Fase externa... 21
3 GERENCIAMENTO DA FROTA DE VEÍCULOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO POR UMA EMPRESA PRIVADA... 24
3.1 Contratação tradicional para a manutenção veicular de órgãos da Administração Pública Federal... 25
3.2 Contratação de empresas para gerenciamento da frota de veículos da Administração Pública no âmbito federal... 27
3.2.1 Quarteirização... 28
3.2.2 Relação jurídica entre as empresas credenciadas e a Administração Pública... 29
3.2.3 Gerenciamento da manutenção de frota... 31
4 A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE GERENCIAMENTO DE FROTA PELO PODER PÚBLICO SOB A ÓTICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO... 34
4.1 Análise do Acórdão n° 2.731/2009 do Plenário do TCU... 35
4.2 Análise do Acórdão n° 120/2018 do Plenário do TCU... 38
4.3 Análise de outros Acórdãos do TCU que versam sobre o tema... 39
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 41
1 INTRODUÇÃO
O Poder Público não goza de ampla liberdade quando pretende adquirir materiais e contratar a execução de obras ou serviços, para realizá-la é obrigado a adotar um procedimento preliminarmente estabelecido em lei.
A licitação é o procedimento administrativo em que um ente público abre a todos os interessados, que devem estar sujeitos às condições fixadas no instrumento convocatório, a possiblidade de realizarem propostas dentre as quais será selecionada a mais conveniente para a celebração do contrato. A modalidade de licitação utilizada para esse tipo de contratação tem sido o pregão eletrônico. O ente público deve ter bastante cautela durante a fase interna do pregão eletrônico, pois nesse momento irá realizar o termo de referência, que servirá como base para o futuro edital.
A Administração Pública no âmbito federal vem realizando diversas contratações de empresas especializadas na prestação de serviços de gerenciamento e controle de frota de viaturas com implantação e operação de sistema informatizado e integrado, via internet, com tecnologia de pagamento por meio de cartão magnético, nas redes de estabelecimentos credenciados pela contratada, localizados por todo o país, para manutenção preventiva e corretiva de seus veículos. Esse tipo de contratação vem substituindo a tradicional forma de contratação de uma única empresa, geralmente uma oficina, que presta somente o serviço de manutenção de veículos. Pelas peculiaridades desse tipo de contrato de gerenciamento se utiliza a modalidade pregão eletrônico para selecionar a empresa que será contratada pelo ente público. O Tribunal de Contas da União TCU vem tratando em diversos acórdãos sobre esse tipo de contratação, porém se tem admitido a legalidade desse modelo de gestão, mas, diversas vezes, observa-se irregularidades nas questões relativas a fiscalização e controle, além de questões afetas às cláusulas dos editais das licitações. O colegiado do tribunal também vem instruindo os diversos órgãos públicos sobre a análise minuciosa da necessidade desse tipo de contratação para que os princípios da eficiência, economicidade e outros possam ser cumpridos.
2 MODALIDADE DE LICITAÇÃO UTILIZADA PARA A CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA GESTÃO DE FROTAS DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DA UNIÃO FEDERAL
O Poder Público, diferentemente dos particulares, não possui a liberdade de escolher com quem deseja contratar para a aquisição de materiais ou contratação de serviços para a Administração Pública, devendo sempre obedecer a um procedimento preestabelecido na legislação brasileira.
A análise do procedimento licitatório é de suma importância para que se possa entender como funciona a máquina administrativa direcionada à contratação pública a fim de que os princípios constitucionais e alguns princípios específicos possam ser observados, conforme o art. 3º da Lei nº 8.666/93.1
A licitação pode ser definida como um procedimento administrativo em que um ente público abre a todos os interessados, que devem estar sujeitos às condições fixadas no instrumento convocatório, a possiblidade de realizarem propostas dentre as quais será selecionada a mais conveniente para a celebração do contrato.
Celso Antônio Bandeira de Melo leciona de forma sintética:
Licitação é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir.2
De acordo ainda com José dos Santos Carvalho Filho, afere-se a seguinte definição:
1 Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
BRASIL. Lei N° 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 2 set. 2018.
2 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.
Podemos conceituar a licitação como o procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos - a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico.3
A Constituição Federal4 de 1988 no seu inciso XXI do art. 37 afirma sobre a obrigatoriedade de a Administração Pública realizar a licitação previamente a suas contratações para compras e serviços.5
2.1 Modalidades de licitação
A Lei n° 8.666/93, prevê, em seu art. 22, cinco modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Essa lei traz expressamente no art. 22, §8º, que é vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação das modalidades nela referidas. No entanto, foi criado o pregão, que é a sexta modalidade de licitação, sendo inicialmente utilizada exclusivamente pela União6 por meio da Medida
3 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2011, p.218.
4 BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1998: promulgada em 5 de
outubro de 1988. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 2 set. 2018.
5 O próprio texto constitucional também prevê a possibilidade de contratação direta, nas hipóteses autorizadas
legislativamente: inexigibilidade e dispensa de licitação.
A inexigibilidade está regulamentada no art. 25 da Lei n° 8.666/93 que estabelece, em princípio, que a licitação será inexigível sempre que a competição for impossível. As hipóteses dispostas na lei não são taxativas, mas meramente exemplificativas.
Nas situações de dispensa, o Poder Público encontra-se diante de situação em que é plenamente possível a realização do procedimento licitatório mediante a competição, no entanto, a lei dispõe que é desnecessária a execução do certame. Somente a Lei de Licitações pode definir as hipóteses que são taxativas de dispensa, não podendo haver definição de novas hipóteses por atos administrativos específicos ou decretos.
6 A Lei n° 8.666/93 é uma norma geral, de acordo com o art.22, XXVII, da Constituição Federal. Por ser e para
ser norma geral aplica-se indistintamente à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Logo nenhum dos entes federativos pode produzir leis, para as suas respectivas esferas, que contrariem normas gerais. Assim, o pregão enquanto não foi estendido à esfera jurídica de Estados, Distrito Federal e Municípios era inconstitucional. In: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 171.
Provisória n° 2.026-6 de 20007. Tal medida provisória foi convertida na Lei n° 10.520/20028 que passou a permitir a utilização do pregão por Estados, Distrito Federal e Municípios.
A maioria da doutrina afirma existirem somente seis modalidades de licitação. No entanto, há alguns doutrinadores que defendem a existência de sete, pois consideram a consulta como modalidade de licitação. A justificativa dos que discordam que a consulta seja uma modalidade de licitação é: “Todavia, não se trata de modalidade prevista na Lei de Licitações, tendo aplicação somente para as agências reguladoras, com procedimento por elas definido.”9
A licitação não tem um procedimento uniforme, assim os procedimentos irão variar de acordo com a modalidade de licitação e o objeto de contratação.
A concorrência é a modalidade de licitação mais complexa. É utilizada nas contratações de grande vulto. A Lei n° 8.666/93 estabelece duas faixas de valores: acima de três milhões e trezentos mil reais para obras e serviços de engenharia e acima de um milhão, quatrocentos e trinta mil reais para os demais tipos de serviços.
Exatamente porque os recursos financeiros a serem empregados pela Administração são mais elevados, essa modalidade é a que apresenta, em seu procedimento, maior rigor formal e exige mais ampla divulgação. Por isso, dela podem participar quaisquer interessados que demonstrem possuir os requisitos mínimos de qualificação fixados no edital.10
Em regra, a concorrência é exigida para a compra de imóveis e para alienação de imóveis públicos, para a concessão de direito real de uso, para as licitações internacionais, para a celebração de contratos de concessão de serviços públicos e para os contratos de parcerias público-privadas.
7 BRASIL, Medida Provisória n° 2.026-6, de 26 de outubro de 2000. Institui, no âmbito da União, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF,
Seção 1, 27 out. 2.000. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2000/medidaprovisoria-2026-6-26-outubro-2000-376338-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 10 set. 2018.
8 BRASIL, Lei n° 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Brasília, DF, 18 julho de 2002. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm>. Acesso em 10 set. 2018.
9 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 8. ed. Niterói: Impetus, 2014, p. 384.
10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen
A tomada de preços é definida no art. 22, §2º, da Lei n° 8.666/9311.Destina-se a contratações de médio vulto, cujas faixas de valor vão até três milhões e trezentos mil reais para obras e serviços de engenharia e até um milhão, quatrocentos e trinta mil reais para as demais compras e serviços. Do mesmo modo que ocorre com a concorrência, as referidas faixas serão consideradas em dobro, no caso de consórcios públicos com até três participantes e em triplo, se esse número for mais elevado.12
O convite é a modalidade de licitação utilizada para as contratações de menor valor, que correspondem às obras e serviços de engenharia com valores de até trezentos e trinta mil e, para os demais bens e serviços, até o montante de cento e setenta e seis mil reais. Dessa forma, possui o procedimento mais simples, ou seja, comporta menor formalismo. O art. 22, § 3º, da Lei 8.666/93 traz a definição dessa modalidade13.
Para Celso Antônio Bandeira de Melo:
Mesmo os não cadastrados simetricamente ao disposto em relação à tomada de preços, terão direito a disputar o convite se, tomando conhecimento dele, requererem, o cadastramento no prazo estabelecido em relação àquela modalidade licitatória (três dias antes do recebimento das propostas).14
O instrumento de convocação é a carta-convite, enviada aos interessados. Dessa forma, não há edital. A carta-convite não exige publicação em diário oficial, mas não há qualquer impedimento, se o administrador desejar fazê-la.
O modus procendi do convite, sem a menor dúvida, rende maior ensejo a atos de improbidade de alguns maus administradores. Por isso, alguns órgãos têm exercido maior controle sobre essa modalidade, quando não a substituem pela tomada de preço, na qual a publicidade é mais ampla e menos dirigida. Apesar de tudo, permite maior mobilidade e celeridade na seleção15.
11 Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
12 Alteração introduzida pela Lei N° 11.107, de 0.04.2005, que inseriu o §8º, art. 23, do Estatuto.
13 Art. 22, § 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados
ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
14 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006,
p. 533.
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Não se pode confundir o concurso da Lei da n° 8.666/93 com o concurso público cujo objetivo do administrador é a seleção de profissionais capacitados para o provimento de cargos púbicos. O concurso como modalidade licitatória consiste em uma disputa entre quaisquer interessados que possuam a qualificação exigida para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores em consonância com o art. 22, § 4º, da lei de licitações.
Essa modalidade é também utilizada preferencialmente para a contratação de serviços técnicos e especializados, elencados no art. 13 da Lei n° 13.666/93, ressalvadas as hipóteses em que há inexigibilidade de licitação.
Nos termos do art. 22, §5º, da Lei n° 8.666/93, o leilão é modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para a venda, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação, dos seguintes bens: bens móveis inservíveis, produtos legalmente apreendidos ou penhorados e alienar bens imóveis adquiridos em procedimento judicial ou através de dação em pagamento, de acordo com o art. 19 do Estatuto.
A regra geral é que tem direito à compra o candidato que oferecer o maior lance, este ser igual ou superior à avaliação como disciplina no art. 22, § 5º, da lei de licitações.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, temos o seguinte ensinamento sobre essa modalidade:
Há dois requisitos importantes no leilão. Primeiramente, deve ser dada ao certame a mais ampla divulgação, com o que rigoroso aqui é o princípio da publicidade (art.53, § 4º). Depois é, necessário que que, antes do processo, sejam os bens devidamente avaliados, e isso por óbvia razão: o princípio da preservação patrimonial dos bens públicos; é o que emana do art. 53, § 1º, do Estatuto16.
As modalidades licitatórias expressas na Lei n° 8.666/93, muitas vezes, não possuíam a celeridade necessária para que o processo de escolha dos futuros contratantes ocorresse no período desejável. As grandes reclamações se centravam nos contratos menores, prejudicados pela excessiva burocracia que envolve o processo regular de licitação17.
O pregão é uma modalidade de licitação do tipo menor preço. Possui procedimentos próprios, tendo como objetivo acelerar algumas licitações de contratações específicas. Ele não é modalidade de uso obrigatório como está expresso no art. 1º da Lei n° 10.520/02. Vale
16 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2011, p. 257.
ressaltar que a Lei n°8.666/93 é aplicada de forma subsidiária a essa nova modalidade de licitação18.
Tem-se, ainda, o Decreto n° 3.555, de 08 de agosto de 2000, que trata da regulamentação do pregão para a ordem federal19.
A nova modalidade foi instituída com o escopo de aperfeiçoar o regime de licitações, permitindo o incremento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participação nas licitações, além de desburocratizar os procedimentos para a habilitação e o cumprimento da sequência de etapas do procedimento, contribuindo para a redução de despesas e concedendo uma maior agilidade nas aquisições. A introdução do pregão no sistema brasileiro consiste em ação, prevista no Programa Redução de Custos, integrante no Plano Plurianual 2000-2003, que visa à implementação de um conjunto articulado de medidas voltadas para a modernização dos processos de compra e contratação, a introdução de controles gerenciais de custo e a aplicação de tecnologia da informática nas licitações. A revisão da legislação busca o cumprimento das metas de redução de custos do Programa. A ideia simples e inovadora de estabelecer uma competição mais acirrada pelo menor preço em licitações favorece a Administração Pública, os fornecedores e a sociedade, que têm como exercer maior controle sobre as contratações realizadas20.
O pregão é utilizado para aquisição de bens e serviços comuns cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser definidos de modo objetivo por edital, por meio de especificações usuais de mercado. Não há um limite de valor para que seja realizado a contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública.
A Lei n° 12.349/10 traz uma sujeição expressa no art. 2º que a mesma se aplica à modalidade licitatória pregão, logo também é finalidade do procedimento licitatório a promoção do desenvolvimento nacional, além da aplicação do princípio da isonomia, da impessoalidade, e da seleção da proposta mais vantajosa21.
Há duas modalidades de pregão: o pregão presencial e o eletrônico. No primeiro, há a necessidade de comparecimento presencial dos interessados em participar de algumas etapas do procedimento e dos agentes da Administração envolvidos com tal procedimento. No
18 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 8. ed. Niterói: Impetus, 2014, p. 399.
19 BRASIL, Decreto n° 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação
denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 9 ago. 2000. Seção 1, p.1.
20 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 8. ed. Niterói: Impetus, 2014, p. 399-401.
21 BRASIL, Lei n° 12.349, de 15 de dezembro de 2010. Altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958,
de 20 de dezembro de 1994, e 10.973, de 2 de dezembro de 2004; e revoga o § 1o do art. 2o da Lei no 11.273, de 6
de fevereiro de 2006. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 dez. 2010. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm>. Acesso em 15 set. 2018.
segundo, são utilizadas as novas tecnologias eletrônicas para a sua realização, assim se processa em um ambiente virtual.
O pregão eletrônico foi introduzido para a busca de algumas finalidades e vantagens, tais como: agilidade nas aquisições de bens e serviços, garantia de transparência maior, segurança, otimização dos recursos, interação de diversos sistemas, redução de custos aos fornecedores e inibição à formação de cartéis22.
A regulamentação do pregão eletrônico ocorreu por meio do Decreto n° 3.697/2000, momento em que foram estabelecidos as normas e os procedimentos para a realização deste tipo de licitação. Nas lições de Welder Rodrigues23, “o decreto em questão não contempla todos os procedimentos necessários para a realização do pregão eletrônico, o que obrigou a edição do Decreto 5.450 de 2005 (...)”.
2.2 Procedimento do pregão eletrônico para a contratação de empresa para gestão de frotas de veículos no âmbito da União Federal
A empresa responsável pela gestão da frota de veículos no âmbito da União estará realizando um serviço comum. Serviços comuns são, pelo artigo 1°, parágrafo único, da Lei n° 10.520 e pelo artigo 3°, § 2°, do Decreto no 3.555, de 8 de agosto de 2000, “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”. Vale destacar a afirmação de José dos Santos Carvalho Filho24 acerca de bens e de serviços comuns “A definição legal sobre o que são bens e serviços comuns está longe de ser precisa, haja vista que as expressões nela contidas são plurissignificativas”.
De acordo com o caput do art. 4º, do Decreto n° 5.45025, de 31 de maio de 2005 “Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão,
22 MARINELA, op. cit., p. 402.
23 LIMA, Welder Rodrigues. Ilegalidade ou inconstitucionalidade: análise dos dispositivos do Decreto
Regulamentar do Pregão Eletrônico (5.450/2005). Disponível em: < http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11158>. Acesso em: 14 set. 2018.
24 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2011, p. 282.
25 BRASIL, Decreto n° 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição
de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 1 jun. 2005. Seção 1, p.5.
sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica”. Dessa forma, a modalidade de licitação utilizada é, preferencialmente, o pregão eletrônico para esse tipo de contratação.26
Os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as entidades controladas direta e indiretamente pela União irão se subordinar, preferencialmente, ao pregão eletrônico quando necessitarem contratar uma empresa para gerir suas frotas de veículos.
Tabela 1 – Quantidade de editais de pregões presenciais e eletrônicos realizados nas regiões do Brasil no último ano para a contratação de empresas para gerir as frotas de veículos no âmbito da União
Estado da Federação Pregão Presencial Pregão Eletrônico
Centro-Oeste 0 07
Norte 0 15
Nordeste 0 25
Sul 0 04
Sudeste 0 08
Fonte: Autora apud COMPRASNET (2018) 27.
O pregão eletrônico, como modalidade de licitação do tipo menor preço, é realizado em uma sessão pública, por meio de um sistema de tecnologia eletrônica, que possa promover a comunicação via internet entre a Administração Pública e os interessados. Há a necessidade de um sistema de tecnologia moderno, a fim de que possa existir uma infraestrutura de informática ligada à internet.
Para o âmbito federal, o pregão na forma eletrônica será conduzido pelo órgão ou entidade promotora da licitação, com o apoio técnico e operacional da Secretaria e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que atuará como provedor do sistema eletrônico para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG. A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação poderá ceder o uso do seu sistema eletrônico a órgão ou entidade dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante celebração do termo de adesão28
26 O Tribunal de Contas da União fixou entendimento no sentido de que o pregão eletrônico deve ser escolhido
preferencialmente. A escolha da forma presencial deve ser motivada, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico (Acórdão 1.515/2011, Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro, 08.06.2011, Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos do TCU n. 66).
27 O COMPASNET – Portal de Compras do Governo Federal- é um site web, instituído pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, para disponibilizar a sociedade, informações referentes às licitações e contratações promovidas pelo Governo Federal, bem como permitir a realização de processos eletrônicos de Aquisição.
O pregão eletrônico é um procedimento que se desenvolve por meio de vários atos da Administração e dos licitantes. Compreende uma fase interna, que precede a abertura do procedimento ao público, e uma fase externa, que se inicia com a publicação do aviso do edital de convocação.
2.2.1 Fase interna
O art. 9º do Decreto n° 5.450/05, que dispõe sobre o pregão eletrônico, classifica essa fase de preparatória, momento em que será formalizado o processo e elaborado o instrumento convocatório. Essa fase constitui do conjunto de atos de atividades de caráter preparatório a cargo do órgão administrativo29.
Nessa fase, será elaborado o termo de referência, que é de suma importância para todo o procedimento licitatório. Um termo de referência mal elaborado pode levar a contratações direcionadas ou que não atendem a necessidade do órgão. Nesse documento haverá a indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustem a competição. O art. 9º, § 2°, do Decreto n° 5.450/05, traz a definição legal desse documento30.
A Advocacia Geral da União AGU possui em sua página eletrônica um modelo de termo de referência para a modalidade de licitação pregão na sua forma eletrônica para serviços contínuos e sem dedicação de mão de obra exclusiva. Esse modelo de termo de referência é o
29 Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:
I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;
II - aprovação do termo de referência pela autoridade competente; III - apresentação de justificativa da necessidade da contratação;
IV - elaboração do edital, estabelecendo critérios de aceitação das propostas;
V - definição das exigências de habilitação, das sanções aplicáveis, inclusive no que se refere aos prazos e às condições que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebração e execução do contrato e o atendimento das necessidades da administração; e
VI - designação do pregoeiro e de sua equipe de apoio.
30 § 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo
pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.
utilizado para realizar o procedimento licitatório para contratação de empresa de gestão de frotas veículos no âmbito da união.31
Após a elaboração do Termo de Referência, é necessário a aprovação pela autoridade competente do determinado órgão da administração pública. No entanto, a legislação não indica de modo explícito quem é a autoridade competente, porém, geralmente, essa competência é exercida pela mesma autoridade que determina a contratação e assinará o respectivo contrato administrativo. Nesse sentido leciona Marçal Justen Filho:
Não basta a elaboração do projeto básico. É necessária a sua aprovação, por ato formal e motivado da autoridade competente, a qual deverá avalia-lo e verificar sua adequação às exigências legais e aos interesses supraindividuais. A autoridade, ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juízo de legalidade e de conveniência adotado. Será competente para aprovar o projeto básico a autoridade competente para determinar a contratação da obra ou do serviço a que tal projeto se refere32.
Ainda sobre a autoridade competente, leia-se a doutrina de Joel de Menezes Niebuhr:
A autoridade competente é a responsável pela licitação púbica e pela celebração do futuro contrato, conduzindo diretamente a fase interna, decidindo os pedidos de impugnação ao edital, os recursos contra atos da comissão de licitação ou do pregoeiro, bem como sobre a homologação final do processo.
A autoridade competente costuma ser o agente que reúne competência para assinar o contrato, isto é, representar a entidade administrativa perante terceiros. Os órgãos e entidades administrativas gozam de liberdade para disporem de regras para distribuir internamente as suas funções, por imperativo de racionalidade administrativa, desde que sem contrariar dispositivos legais, definindo os agentes responsáveis pelos atos produzidos no transcurso de processo de licitação pública, dentre os quais os de titularidade da autoridade competente, expressão utilizada pelo legislador na Lei nº 8.666/93 e na Lei nº 10.520/02. Nem sempre a autoridade competente, para efeito de licitação pública, será o presidente do órgão ou da entidade ou sua autoridade máxima. As normas internas de competência dos órgãos e entidades da Administração Pública, que estabelecem os organogramas e os processos internos, muitas vezes atribuem as funções a um diretor, gerente ou equivalente. Por vezes, tais regras de distribuição de competência variam de acordo com a complexidade e com os valores envolvidos nas licitações33.
O órgão requisitante da licitação deve justificar os motivos pelos quais os bens e serviços a serem adquiridos são indispensáveis para a unidade orgânica ou mesmo para todo
31 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO. Modelos de Licitações e contratos. Disponível em:
<http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/270265>. Acesso em: 15 set. 2018.
32JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 15. ed. São Paulo:
Dialética, 2012, p. 153.
33 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum,
órgão ou entidade. As despesas públicas devem estar sempre devidamente fundamentadas e comprovadas para que o ato de autorização de despesa tenha respaldo fático jurídico.
O termo de referência no pregão eletrônico será a base para a elaboração do edital. O edital é a lei interna da licitação. Ele deve fixar as condições de realização da licitação e vinculará a administração e os proponentes.34
Sobre o pregoeiro e a equipe de apoio, ensina José dos Santos Carvalho Filho: O ponto diferencial que se configura como novidade é a designação , pela autoridade competente, da figura do pregoeiro, a quem incube dirigir todos os trabalhos, inclusive receber as propostas e lances, analisar sua aceitabilidade e classificação e, ainda, decidir sobre a habilitação e proceder à adjudicação do objeto do pregão ao licitante vencedor. Para tanto, deverá contar com equipe de apoio, integrantes em sua maioria de servidores efetivos ou trabalhistas, preferencialmente, do quadro permanente35.
Haverá a designação do pregoeiro e de sua equipe de apoio. Essa equipe deverá ser integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargos efetivos ou emprego da administração, preferencialmente, pertencentes ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora do evento. Conforme os normativos aplicáveis, em especial o art. 12 do Decreto n° 5.450/05, a equipe de apoio presta assistência necessária ao pregoeiro, não participando de ato decisório36.
2.2.2 Fase externa
O marco inicial dessa fase é a convocação dos interessados, por meio de publicação de aviso de edital. Esse edital deverá conter a definição precisa, suficiente e clara do serviço a ser contratado, a indicação dos locais, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida todo o conteúdo do edital, além do endereço eletrônico em que ocorrerá a sessão pública, a data e a hora de sua realização e a indicação de que o pregão será realizado por meio da internet 37. A publicação do mesmo poderá ser feita em sítios oficiais da administração pública, na internet,
34 Em se tratando de órgão ou de entidade integrante do Sistema de Serviços Gerais SISG, a íntegra dos editais
deve estar disponível, em meio eletrônico, no COMPRASNET, disponível em: htttp://www.compasnet.gov.br.
35 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2011, p. 283.
36 Há precedentes no Tribunal de Conta da União que os integrantes da equipe de apoio ao pregoeiro não possuem
poder decisório, logo, não respondem pelas decisões do pregoeiro (Acórdãos 64/2004 e 2.341/2012, ambos da 2ª Câmara).
desde que certificado digitalmente por autoridade certificadora credenciada no âmbito da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Publicado o instrumento convocatório, o prazo de intervalo mínimo para a apresentação das propostas será de oito dias úteis, sendo que até dois dias úteis antes da data fixada para abertura da sessão pública, qualquer pessoa poderá impugnar o ato convocatório do pregão na forma eletrônica. O pregoeiro, auxiliado pelo setor responsável pela elaboração do edital, terá o prazo de vinte e quatro horas para decidir sobre a impugnação. Caso seja acolhida a impugnação contra o ato convocatório, deverá ser definida e publicada uma nova data para que o certame seja realizado.
A fase seguinte é de julgamento e classificação das propostas. Após a divulgação do edital em endereço eletrônico, os licitantes deverão encaminhar suas propostas até a data e hora marcadas para abertura da sessão, exclusivamente por meio de sistema eletrônico, quando encerrar-se-á o recebimento de propostas.
A partir do horário previsto no edital, a sessão pública na internet será aberta por comando do pregoeiro com a utilização de sua chave de acesso e senha. O sistema também disponibilizará campo próprio para troca de mensagens entre o pregoeiro e os licitantes. O pregoeiro dará início à fase competitiva somente com as propostas classificadas, que estão em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital, quando então os licitantes poderão encaminhar lances exclusivamente por meio do sistema eletrônico. Durante a sessão pública, os licitantes serão informados, em tempo real, do valor do menor lance registrado, vedada a identificação do licitante.
O julgamento e a classificação das propostas se fazem pelo critério menor preço. A redação do art. 4º , X, da Lei n° 10.520 é confusa sobre o assunto e parece tentar dizer que o critério é exclusivamente o do menor preço, mas que podem ser feito exigências específicas quanto aos outros aspectos mencionados no dispositivo, constituindo se os mesmos em condições para aceitabilidade ou não da proposta; o não atendimento das exigências levará à desclassificação da proposta38.
A terceira fase é referente à habilitação do vencedor, que ocorrerá após a classificação das propostas. A habilitação dos licitantes será verificada por meio do Sistema de Cadastramento de Fornecedores (SICAF), nos documentos por ele abrangidos, quando dos procedimentos licitatórios realizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais
(SISG) ou por órgãos ou entidades que aderirem ao SICAF. Os documentos exigidos para habilitação que não estejam contemplados no SICAF, inclusive quando houver necessidade de envio de anexos, deverão ser apresentados via fax, no prazo definido no edital, após solicitação do pregoeiro no sistema eletrônico. Se o licitante não atender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará a proposta subsequente e, assim sucessivamente, na ordem de classificação, até a apuração de uma proposta que atenda ao edital.
A quarta fase é a adjudicação ao vencedor, logo após a decisão dos recursos sobre a declaração do vencedor.
Finalmente, a quinta e última fase é a homologação do procedimento pela autoridade competente.
3 GERENCIAMENTO DA FROTA DE VEÍCULOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO POR UMA EMPRESA PRIVADA
Nas últimas décadas, houve um avanço na tecnologia de modo surpreendente. Esse avanço influenciou as relações socias nos mais diferentes níveis. No atual momento, percebe-se a era do armazenamento de informações em chips, compartilhamento de dados em nuvem, telefones inteligentes e outros produtos ou mecanismos eletrônicos capazes de facilitar a vida das pessoas na sociedade. E dessa forma, o homem está vivendo o ápice da influência tecnológica em sua vida e cada vez mais dependente dos aparatos digitais.
E isso não seria diferente na administração pública, de forma que os contratos realizados pelo Estado não ficam incólumes a toda essa influência tecnológica. Assim, os entes públicos necessitam se adaptar diariamente às mudanças que estão a ocorrer, principalmente, porque se vive em um mundo globalizado, sobretudo, na área da tecnologia da informação.
Os agentes públicos devem sempre observar os princípios constitucionais e administrativos aplicáveis às licitações e às contratações administrativas não importando a realidade tecnológica utilizada. Esses princípios possuem caráter balizador no direito público, logo qualquer prática inovadora utilizada pela Administração Pública deve estar em consonância com tais princípios. Dessa forma, qualquer prática de entes públicos, dissociada desses princípios, não se harmoniza com o sistema e com ele colidirá, provocando entraves e disparidades de difícil superação39.
Assim, as empresas privadas que gerenciam frotas de veículos da Administração Pública por meio de um sistema informatizado e uma rede de oficinas credenciadas surgiram nessa realidade de avanços na tecnologia. Uma das finalidades mais importantes desse tipo de contratação é modernizar os mecanismos de gestão pública, transferindo uma atividade do ente público para a iniciativa privada que seria o da gerência da prestação e o da execução da prestação40.
39 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Manutenção da frota e fornecimento de
combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública? Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v.41, n. 116, p.88, set/dez 2009.
3.1 Contratação tradicional para a manutenção veicular de órgãos da Administração Pública Federal
O modelo tradicional utilizado pelos entes públicos federais para a realização da manutenção preventiva e corretiva das suas viaturas é, frequentemente, por meio da contratação direta de oficinas que prestam esse tipo de serviço e fornecem peças veiculares. No entanto, há a possibilidade de se dividir a licitação em grupos, assim uma empresa é contratada para a prestação do serviço de manutenção veicular e a outra para fornecer peças automotivas. Portanto, o ente público terceiriza41 tal serviço, pois contrata uma pessoa jurídica de direito privado para prestar serviços à Administração42. Vale destacar que raros são os órgãos públicos federais que mantêm oficinas internas que, por sua vez, carecem de infraestrutura e equipamentos adequados, bem como de pessoal com conhecimentos atualizados. Sendo essa, geralmente, a justificativa nos termos de referência para esse tipo de contratação.
A empresa vencedora da licitação para o fornecimento de peças é, frequentemente, a que apresenta o maior desconto sobre a tabela de preço do fabricante para cada veículo ou o da concessionária autorizada43. Porém, os valores das peças em concessionárias, geralmente, são extremamente superiores ao valor do item semelhante, mas de outro fabricante, em uma loja avulsa. Dessa forma, dependendo da peça esse valor pode ser até seis vezes mais caro ou mais.
Tabela 2 – Comparativo entre os valores de peças veiculares em lojas autorizadas do fabricante e em lojas avulsas
Valores de peças do Ônix 1.0
Lojas Diferença de valor
entre as peças em porcentagem Autorizadas Avulsas Pastilha de freio R$ 191,00 R$ 98,20 94,5% Jogo de velas R$ 42,00 R$ 39,95 5,13% Bobina (jogo) R$ 1.658,00 R$ 230,60 619%
Fonte: Quatro Rodas44.
41 Uma das grandes vantagens para Administração Pública terceirizar é o aumento da eficiência administrativa,
pois a prestação de serviços por uma empresa especializada irá permitir que a Administração possa concentrar sua atenção na prestação da atividade-fim.
42 No âmbito legislativo, várias normas fundamentam a terceirização de serviços, destacando-se, por exemplo, o
art. 10 do Decreto-lei nº 200/1967.
43 Edital de licitação do pregão eletrônico n° 20180007 da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos –
COGERH, visando a contratação de serviços de manutenção preventiva e corretiva com reposição de peças originais, genuínas ou legítimas e acessórios, para a frota dos veículos leves da COGERH.
44 RUFFO, Gustavo Henrique. Peças em concessionárias: [às vezes] um bom negócio. Disponível em
<https://quatrorodas.abril.com.br/auto-servico/pecas-em-concessionaria-as-vezes-um-bom-negocio/>. Acesso em: 04 out 2018.
Vale salientar que, geralmente, o particular só compra peças automotivas em concessionárias quando o veículo tem pouco tempo de uso. Porém, a Administração Pública adquire peças com o valor próximo do fabricante para uma frota de carros bastante antiga e desgastada.
A contratação da oficina para prestação de serviço de manutenção preventiva e corretiva é de acordo com o critério do maior desconto em relação a um valor da hora/homem de acordo com valores de mercado. O tempo demandado em cada tipo especifico de serviço é conforme uma tabela de horas trabalhadas, por exemplo, a tabela do Sindicato da Indústria de Reparação de Veículos e Acessórios do Estado do Rio de Janeiro (SINDIREPA) RJ45.
Tabela 3 – Tempo de serviço do motor em hora centesimal de alguns modelos de automóveis VW- Volkswagen
Serviço de substituição Apolo Bora Fox Gol 95
Boia tanq. Combustível c/ vigia 0,50 1,00 1,00 1,00
Boia tanq. Combustível s/ vigia X 3,00 3,00 3,00
Bomba d´água X 3,00 3,00 3,00
Bomba de combustível 0,50 1,00 1,00 1,00
Bomba de combustível externa 0,50 X X X
Bomba de óleo 3,00 3,50 3,50 3,50
Fonte: Sindirepa-RJ (2018).
Infelizmente, por mais qualificada que a oficina seja, frequentemente, diagnostica mais serviços do que os realmente necessários, pois cerca de 99,999% das oficinas trabalham com comissão e metas, muitas vezes os funcionários se veem obrigados a “enfeitar” o orçamento para superar a meta do mês46. Isso também ocorre, principalmente, com as oficinas que participam de licitações, pois essas ainda possuem despesas extras com equipes de apoio jurídico/administrativo para que as mesmas possam auxiliá-las nas licitações e contratos administrativos.
45 BRASIL. Termo de referência do pregão SRP Nº14/2017 do Parque Regional de Manutenção da 10ª Região
Militar - PQ R MB - 10ª RM, visando a contratação de serviços de manutenção de viaturas para o Parque Regional de Manutenção/10 e demais órgãos e entidades participantes.
46 DIAS, Anderson. Cuidados ao levar o carro para oficina. Disponível em:
<http://www.carrosinfoco.com.br/carros/2012/07/cuidados-ao-levar-o-carro-para-oficina/>. Acesso em: 05 set 2018.
Esse tipo de contratação tradicional também é bastante limitada para atender a demanda de órgãos públicos com estrutura mais complexa, por exemplo os que possuem unidades administrativas em diversos municípios do Estado ou que a frota de veículo realiza constantemente viagens. Além do fato de que, geralmente, tais empresas não possuem um sistema de gestão integrado ao da Administração Pública, assim fica sob a responsabilidade do agente público o lançamento de cada manutenção realizada nas viaturas, porém isso nem sempre é realizado de forma tempestiva, trazendo prejuízos para o órgão público. Esse modelo tradicional, infelizmente, abre brecha para que os serviços e itens adquiridos nas manutenções de viaturas sejam dispostos nos orçamentos de forma despadronizada, muitas vezes, dificultando a análise por parte dos servidores responsáveis pela aprovação e favorecendo a ocorrência de desvios47.
3.2 Contratação de empresas para gerenciamento da frota de veículos da Administração Pública no âmbito federal
A Administração Pública, principalmente no âmbito federal, tem aumentado48 o número de contratações com empresas especializadas na prestação de serviços de gerenciamento para manutenção preventiva e corretiva de veículos automotivos, a incluir o fornecimento de peças e acessórios, com implantação e operação de um sistema informatizado e integrado para gestão de frota de veículos, por meio da internet, através de rede de estabelecimentos credenciados, que utilizam tecnologia de cartão magnético ou cartão eletrônico do tipo smart com chip, para atender os veículos que compõem a frota do ente público.
Em consulta ao Comprasnet, observou-se que, nos anos de 2015 e 2016, foram realizados mais de 40 processos licitatórios utilizando o código de serviço 000025518 -
47 SOARES, Marcos Eduardo Silva; DE MOURA, Leonardo Siqueira. Quarteirização da manutenção da frota
de veículos oficiais: o desenho do modelo de gerenciamento adotado em Minas Gerais a fim de se garantir a economicidade da contratação. In: CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 7.,
2014,Brasília.Palestras...Brasília:CCUG,2014.Disponívelem<http://banco.consad.org.br/bitstream/123456789/1 159/1/C7_PP_QUARTEIRIZA%C3%87%C3%83O%20DA%20MANUTEN%C3%87%C3%83O%20DA%20F ROTA.pdf>. Acesso em: 18 out. 2018.
48 As principais vantagens para o aumento desses tipos específicos de contratações são: garantir maior
racionalização e controle de gastos, guardando correlação com o princípio da eficiência; permitir o atendimento tempestivo das demandas, com redução no tempo para elaboração de orçamento e realização dos serviços; reduzir custos e burocracia; eliminar a dependência de uma única oficina ou prestadora de serviços contratada; possibilitar a realização de manutenção de veículos em qualquer unidade da federação e apresenta, pelo próprio sistema, relatórios gerenciais globais e individualizados, demonstrando todos os dados referentes à utilização dos veículos.
Administração / Gerenciamento-Manutenção Veículo Automotivo. Verificou-se, igualmente, que diversos órgãos públicos federais, a exemplo da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Rio Grande do Norte, Procuradoria da República no Estado de Goiás, que, inclusive, licitou para várias unidades do órgão ao longo do Brasil, e Centro de Lançamento da Barreira do Inferno, atual Grupamento de Apoio de Natal, têm optado por esse tipo de contratação49.
Atualmente, no estado do Ceará, diversos órgãos públicos federais vêm adotando esse tipo de contratação por gerenciamento de frotas: Força Aérea Brasileira, Marinha do Brasil, Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia IFCE Campus Fortaleza, IFCE Campus Acaraú e outros órgãos públicos. Nos últimos cincos anos, foram realizadas no estado do Ceará, aproximadamente, onze licitações da modalidade pregão eletrônico cujo objeto era esse novo modelo de contratação.
3.2.1 Quarteirização
A quarteirização pode ser considerada como uma evolução da terceirização, alguns doutrinadores a chamam de subterceirização. Tal prática teve início no setor privado, tendo já se desenvolvido e consolidado nos últimos anos na iniciativa privada. No entanto, tem sido adotada no setor público mais recentemente tendo como um dos principais objetivos a busca pela maior eficiência na gestão dos serviços.
Esse termo é ainda pouco utilizado pela maioria da doutrina administrativista. No entanto, sobre esse novo conceito, preleciona Rafael Carvalho Rezende:
A “quarteirização” envolve a contratação de empresa especializada com a incumbência de gerenciar o fornecimento de serviços por terceiros à Administração. Trata-se, em verdade, da terceirização da atividade de gerenciamento à empresa que fiscalizará os demais contratos de terceirização no âmbito da Administração Pública.50
49 BRASIL. Termo de referência do Pregão Eletrônico PGE Nº02/2017 do Centro de Intendência da Marinha em
Natal - CeIMNa, visando a contratação de pessoa jurídica prestadora de serviços especializados em apoio à gestão de frota, incluindo a manutenção preventiva e corretiva, e o fornecimento de peças, em rede de estabelecimentos credenciados, utilizando-se de tecnologia da informação, na administração e controle das frotas de veículos oficiais das Organizações Militares subordinadas ao Comando do 3º Distrito Naval - Com3ºDN, para atendimento das suas necessidades.
50 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo:
Em um dos pioneiros e extensos estudo sobre o tema, Jessé Torres Pereira Júnior e Marinês Restelatto Dotti apresentam a seguinte definição sobre quarteirização utilizada na Administração Pública:
A “quarteirização” é estágio seguinte ao da terceirização, constituindo-se na contratação, pela Administração, de um terceiro privado, especializado em gerenciar pessoas físicas ou jurídicas, os “quarteirizados”, que o terceiro contratará para a execução de determinados serviços ou o fornecimento de certos bens necessários ao serviço público. Em síntese: a função da empresa gerenciadora é administrar a execução do objeto cuja execução contratará a outrem.51
A Administração Pública tem se valido da quarteirização não somente para a manutenção da sua frota de veículos, mas também para manutenção de faróis, de geradores de energia, de embarcações, abastecimento de combustível e outros tipos de serviços e aquisição de materiais de acordo com a sua necessidade.
3.2.2 Relação jurídica entre as empresas credenciadas e a Administração Pública
Em princípio, há uma relação jurídica entre a Administração Pública e a empresa gerenciadora, mas não entre o ente público e as empresas credenciadas à rede gerenciadora que, por sua vez, encontram-se vinculados apenas à empresa licitada em função dos contratos firmados com ela, para os quais se aplicam as normas de direito privado presentes na Lei n° 10.406/0252. Conforme Jessé Torres Pereira Júnior e Marinês Restelatto Dotti:
Nessa relação jurídica privada, autônoma e independente da relação jurídico-contratual ajustada entre a Administração e a empresa gerenciadora, são partes o contratante (a empresa gerenciadora) e os contratados (prestadores de serviços, fornecedores de peças e acessórios, fornecedores de combustíveis). Estes se obrigam, perante a empresa gerenciadora, a executar o objeto da gestão a esta contratada pela Administração, o que desde logo afasta desse contrato o perfil de relação de consumo, posto que esta se caracteriza pelo fato de o consumidor ser o destinatário final do bem ou serviço (CDC, art. 2º). No caso, o destinatário final dos bens fornecidos ou serviços
51 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Manutenção da frota e fornecimento de
combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública? Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v.41, n. 116, p.88, set/dez 2009.
52 SOARES, Marcos Eduardo Silva; DE MOURA, Leonardo Siqueira. Quarteirização da manutenção da frota
de veículos oficiais: o desenho do modelo de gerenciamento adotado em Minas Gerais a fim de se garantir a economicidade da contratação. In: CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 7.,
2014,Brasília.Palestras...Brasília:CCUG,2014.Disponívelem<http://banco.consad.org.br/bitstream/123456789/1 159/1/C7_PP_QUARTEIRIZA%C3%87%C3%83O%20DA%20MANUTEN%C3%87%C3%83O%20DA%20F ROTA.pdf>. Acesso em: 18 out. 2018.
prestados pelos executores não é a empresa gestora, mas a Administração, que parte não é no contrato53.
Observa-se, que não cabe analogia com a subcontratação, uma vez que o relacionamento entre as credenciadas e a gerenciadora é regido pelo Direito Privado, o qual não deve obediência às disposições da Lei n° 8.666/93.
Em relação aos direitos trabalhistas, o Tribunal Superior do Trabalho TST já firmou a responsabilidade subsidiária do ente público em relação às empresas credenciadas54. No entanto, o art. 71 da Lei n° 8.666/93 dispensa a Administração de tal responsabilidade.
Agravo Regimental na Reclamação. Responsabilidade Subsidiária. Artigo 71, § 1º, da Lei 8.666/93. Constitucionalidade. ADC nº 16. Administração Pública. Dever de fiscalização. responsabilização do ente público nos casos de culpa in eligendo e de culpa in vigilando. Reexame de matéria fático-probatória. Impossibilidade. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. A aplicação do artigo 71, § 1º, da Lei n. 8.666/93, declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADC nº 16, não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 2. As entidades públicas contratantes devem fiscalizar o cumprimento, por parte das empresas contratadas, das obrigações trabalhistas referentes aos empregados vinculados ao contrato celebrado. Precedente: Rcl 11985-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 21/02/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-050 DIVULG 14-03-2013 PUBLIC 15-03-2013. 3. A comprovação de culpa efetiva da Administração Pública não se revela cognoscível na estreita via da Reclamação Constitucional, que não se presta ao reexame de matéria fático-probatória. Precedentes: Rcl 3.342/AP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; Rcl 4.272/RS, Rel. Min. Celso de Mello; Rcl. 4.733/MT, Rel. Min. Cezar Peluso; Rcl. 3.375-AgR/PI, Rel. Min. Gilmar Mendes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF - Rcl: 12758 DF, Relator: Min. LUIZ FUX, Data de Julgamento: 24/04/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-191 DIVULG 27-09-2013 PUBLIC 30-09-2013)55
À vista disso, o Supremo Tribunal Federal STF entende que, excepcionalmente, no exame de casos concretos, é possível a responsabilização subsidiária da Administração, quando se comprovar sua omissão culposa no exercício do seu dever de fiscalização ou de escolha adequada da empresa a contratar, a chamada culpa in vigilando ou culpa in eligendo56.
53 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restelatto. Manutenção da frota e fornecimento de
combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública? Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v.41, n. 116, p.90, set/dez 2009.
54 De Acordo com: Recurso de Revista TST, 5.ª Turma, RR 203500-57.2006.5.18.0001, Rel. Min. Kátia
Magalhães Arruda, DJ 07.10.2011; TST, 8.ªTurma, AI 151740-58.2003.5.01.0030, Rel. Min. Dora Maria da Costa, DJ 30.09.2011.
55 BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental na reclamação: Rcl 12758 DF, relator: Ministro Luiz
Fux, Brasília, DF, 24 abr. 2013. Jusbrasil, [Brasília, DF], set. 2013. Disponível em < https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/24806735/agreg-na-reclamacao-rcl-12758-df-stf?ref=juris-tabs>. Acesso em: 5 de out. 2018.
56 A culpa in vigilando ocorre quando há falta de fiscalização sobre procedimentos exercidos por outrem, no
