31º Encontro Anual da ANPOCS de 22 a 26 de outubro de 2007
Caxambu, MG
ST 4: As mudanças climáticas na perspectiva das ciências sociais
Alexandre Ratner Rochman UNESP
Efeitos das mudanças climáticas sobre mares e oceanos, direitos humanos e
políticas públicas
Introdução: Meio Ambiente, Direitos Humanos e as Futuras Gerações
A questão ambiental tornou-se uma preocupação mundial, de maneira mais acentuada, desde as últimas décadas do século XX, havendo um reconhecimento cada vez mais amplo dos problemas que surgem, especialmente derivados de atritos entre as propostas de resolução destes e as esferas político-jurídica e econômica. De destruição da camada de ozônio, alterações climáticas e desertificação, até acidentes nucleares e armazenamento e transporte de resíduos perigosos, passando pela necessidade de conservação e de suprimento de recursos naturais e pela perda de biodiversidade, o cenário internacional vem trazendo uma série de desafios aos Estados, exigindo-lhes responsabilidade, ação e, por vezes, afetando sua soberania.
Recebendo crescente atenção, mais especificamente desde os anos 1970, a questão ambiental constitui, na primeira década do século XXI, um dos principais focos de reflexão da sociedade e, como tal, motivo de elaboração e evolução de políticas públicas. As mudanças climáticas receberam especial atenção nesta evolução, pois, no complexo integrado do bioma planetário, resultam de uma série de razões –do desmatamento de áreas florestais à persistente poluição humana dos diversos ecossistemas-, ao mesmo tempo em que também acentuam outros processos ambientais iminentemente nocivos ao ser humano, como o derretimento das massas polares, aumento da temperatura e, conseqüentemente, da elevação do nível dos mares e oceanos.
O Earth System Modelling Group entrevistou especialistas em clima
e geleiras de todo o mundo e, como resultado do levantamento, aponta-se para
um consenso em torno do iminente derretimento da plataforma de gelo da
Groenlândia, o qual pode elevar o nível do mar em até sete metros, devido à
elevação das temperaturas do planeta. Isto levará a grandes inundações, as
quais forçarão milhões de pessoas a abandonarem suas casas, em um
horizonte em torno de um século. Uma vez que, na atual perspectiva, as
temperaturas elevar-se-ão a mais de meio grau centígrado, ainda que se
bloqueiem mais emissões de gases que provocam o efeito estufa, e que tal
cataclisma pode ser desencadeado pelo aumento de somente um grau, o perigo é presente e a necessidade de se tentar evitar o pior é urgente. Isto inclui não apenas uma reflexão ambiental específica, mas também sobre alternativas de políticas públicas que podem ser aplicadas dentro de tal cenário.
1O panorama preocupante é resultando de um longo processo histórico de descaso e erros versus uma recente onda de conscientização, educação e novas perspectivas das atividades humanas. Por exemplo, durante séculos, a questão ambiental ficou marcada pela luta para a obtenção de arranjos sanitários e de depósitos de água não poluída. Registros comprovam que até a criação de artifícios para o tratamento da água, no final do século XIX, nenhuma cidade do mundo conseguia manter seus depósitos de água limpos e não contaminados por fezes humanas e outros detritos. Ao contrário, atirava-se o lixo de toda espécie nas correntezas dos rios (e ocasionalmente no mar), na esperança de que este seria levado para outros lugares, ou que seria diluído (PONTING, 1995). Na Londres do século XIV, por exemplo, havia somente doze carroças de lixo para toda a cidade e os resíduos recolhidos eram jogados no rio Tâmisa. Nas cidades do Oriente Médio, registros de 1694 informam que mesmo quando o lixo era removido das ruas da cidade, em geral era atirado por cima das muralhas das cidades, decompondo-se em uma pilha fétida.
A partir do século XX, o problema tem sido menos o da poluição causada pelos detritos humanos e mais pelo desenvolvimento da indústria e agricultura modernas, que contaminam o meio ambiente pelos lixos industriais e, nas áreas rurais, pelo depósito de fertilizantes artificiais e pesticidas nos rios – que nem sempre são removidos pela filtragem e pelos métodos de tratamento da água.
A maioria dos países industrializados sanciona regulamentações ambientais, mas os governantes ainda priorizam o crescimento econômico e o
1LEAHY, Stephen. Mudança climática:
Ouvidos surdos às advertências. Disponível em:
<http://www.mwglobal.org/ipsbrasil.net/nota.php?idnews=3162>. Acesso em 21/08/2007.
lucro e, na maioria dos casos, as indústrias conseguem obter permissão para liberar produtos químicos, causando uma situação de poluição regulamentada.
Na década de 1980, por exemplo, existiam aproximadamente 70 mil produtos químicos em uso e outros novos vêm sendo acrescentados em ritmo de mais ou menos mil por ano. A segurança de sua grande maioria ainda não foi testada, mas as melhores estimativas sugerem que aproximadamente metade desses produtos é definitiva ou potencialmente prejudicial aos seres humanos. Na década de 1940, os EUA produziam cerca de 1 milhão de tonelada de lixo perigoso. Quarenta anos depois, o total subiria para mais de 250 milhões de toneladas por ano – aproximadamente dois terços do total mundial de 375 milhões de toneladas. Segundo o governo daquele país, 90%
do lixo tóxico é eliminado de maneira imprópria. Até a década de 1970, quase não havia controle sobre a eliminação de lixo tóxico em qualquer sociedade industrializada.
No caso específico da questão da poluição crescente e desenfreada dos mares e oceanos, identificaram-se três formas de ocorrência e progressão da mesma: alijamentos deliberados de refugos, em geral na forma de óleos usados provenientes de navios; deposição, em suas águas, de cinzas provenientes de queima em alto-mar de rejeitos industriais; poluição telúrica, carregada pelas águas doces que servem de desaguadouro dos rejeitos altamente tóxicos industriais não recicláveis. Assim, os primeiros textos sobre poluição de águas doces continentais comuns surgem nos anos 50, como o Protocolo de Benelux, seguindo-se às regulamentações das Comunidades Européias ou da Organização Européia de Cooperação e Desenvolvimento, incluindo outros países da Europa Oriental, EUA e Canadá, ou ainda o Conselho Europeu.
No escopo da América do Sul, foi assinado, em 1969, em Brasília o
Tratado da Bacia do Rio da Prata, o qual regulamentava aspectos do meio
ambiente, com a utilização de uma retórica inusitada nas relações latino-
americanas do Cone Sul: “a ação conjugada permitirá o desenvolvimento
harmônico e equilibrado, assim como o ótimo aproveitamento dos grandes
recursos naturais da região e assegurará sua preservação para as gerações
futuras, através da utilização racional dos aludidos recursos”. A preocupação
com as gerações futuras, então, revela-se, há várias décadas, presente no
âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente e de uma discussão filosófica mais ampla, envolvendo a questão dos Direitos Humanos.
Mas foi na Conferência das Nações Unidas no Rio de Janeiro, em 1992, que as gerações futuras tiveram grandemente impulsionada a sua adesão ao meio ambiente. Com a participação de 178 governos e a presença de mais de 100 chefes de Estado, a ECO 92 foi a maior conferência realizada pelas Nações Unidas até aquele momento histórico. Seus principais resultados foram: adoção da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança de Clima, e a Convenção sobre a Diversidade Biológica; subscrição de documentos de fixação de grandes princípios normativos e/ou de linhas políticas a serem adotadas pelos governos (a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Agenda 21 e a Declaração de Princípios sobre as Florestas); fixação cogente de temas para próximas reuniões de órgãos da ONU, na forma de gentlemen’s agreements e ainda de conferências internacionais subseqüentes sobre a questão da estabilização do lançamento do dióxido de carbono na atmosfera, responsável pelo aquecimento da temperatura da Terra; criação de um órgão de alto nível nas Nações Unidas, a Comissão para o Desenvolvimento Sustentável, subordinada ao Ecosoc (Conselho Econômico e Social da ONU), encarregada de submeter após deliberação, relatórios e recomendações à Assembléia Geral da ONU, além de ter a incumbência de acompanhar a implementação da Declaração do Rio de Janeiro e da Agenda 21, inclusive quanto a questões de financiamentos e as relativas às execução das convenções internacionais sobre o meio ambiente.
A Declaração do Rio sobre Meio Ambiente é um conjunto de
princípios normativos que, em suas linhas gerais: consagram a filosofia da
proteção dos interesses das presentes e futuras gerações; fixam os princípios
básicos para uma política ambiental de abrangência global; consagram a luta
contra a pobreza e recomendam uma política demográfica; reconhecem o fato
de a responsabilidade de os países industrializados serem os principais
causadores dos danos já ocorridos ao meio ambiente mundial. A Declaração
do Rio estabelece obrigações aos Estados de respeitarem as importantes
regras a respeito da proteção ao meio ambiente, tais como: o princípio do
poluidor-pagador; da prevenção, da integridade da proteção ao meio ambiente
em todas as esferas da política dos Estados; da aplicação dos estudos de
impacto ambiental, bem como a consagração de um princípio que passou a figurar como uma das normas do Direito Internacional do Meio Ambiente: a
“internalização de custos externos” (medidas legais tendentes a fazer com que os custos derivados da produção de bens e serviços, e que onerem a sociedade como um todo, deixem de ser vistos como “custos externos”) e passem a ser ressarcidos diretamente pela fonte poluidora que, assim, os internalizaria.
A Agenda 21, assim denominada por pretender traçar, por todo século XXI, as ações que devem ser empreendidas pelos Estados, caracteriza- se como um documento complexo, no qual se estabelece um programa global de política de desenvolvimento e de política ambiental, elaborado por países industrializados e pelos em vias de desenvolvimento, com seus princípios válidos para ambos os conjuntos, embora com exigências distintas para cada um. O documento estipula as diretrizes que deverão servir de base para a cooperação bilateral e multilateral quanto a políticas de desenvolvimento, inclusive de financiamento de órgãos internacionais, relativas ao combate à pobreza, política demográfica, educação, saúde, abastecimento de água potável, saneamento, tratamento de esgotos e detritos, agricultura e desenvolvimento rural, bem como ao gerenciamento sustentável dos recursos hídricos e de solo, inclusive florestas, funcionando, na prática, como exercício de negociação global.
Não apenas a Convenção sobre Diversidade Biológica, mas, como
afirma Eckstein, o próprio Direito Internacional costumeiro estabelece a
obrigação de não utilizar nem de permitir atividades de um Estado que
contrariem o direito de outros. O autor lembra o caso da arbitragem da fundição
Trail Smelter, a qual promoveu poluição atmosférica transfronteiriça nos EUA
por atividades no Canadá, e aponta que danos substanciais por meio de
recursos aquáticos também deveriam trazer a responsabilização
estatal.(ECKSTEIN, 1995) De fato, a Convenção sobre a Proteção e Uso de
Cursos d’Água e Lagos Internacionais, de Helsinque, em vigor desde 1996,
estipula responsabilidades quanto à poluição destes bens ambientais,
utilizando-se dos princípios da precaução, do poluidor-pagador e do
compromisso com as futuras gerações (art. 2°).
Direitos Humanos e Ambientais das Futuras Gerações
“As futuras gerações, assim como o ambiente, são beneficiárias de obrigações e deveres de proteção, originários do específico sentido de responsabilidade traçado pelo art. 225, caput, de nosso texto constitucional, que define o conteúdo de uma responsabilidade solidária e participativa. A proteção do direito ao meio ambiente realizada no interesse de um conjunto indeterminado de destinatários, e sem a imposição de quaisquer limites ou restrições discriminatórias, é atributo definidor de uma nova qualidade de cidadania, a ambiental, e expressa, de forma inédita, um sofisticado sistema de proteção de uma espécie de direito a um futuro, direito que é atribuído não só a todos os membros desta geração, como também às futuras gerações, e que acompanha o reconhecimento pela ordem constitucional de uma obrigação jurídica de proteção do futuro, obrigação esta que atende particularmente aos interesse das futuras gerações.”
2A questão das futuras gerações, também discutida na forma de
"posteridade", traz uma série de análises filosófico-metodológicas ao Direito e, em especial, ao Direito Internacional. Visto que a discussão sobre as futuras gerações ganhou verdadeiro impulso junto com a evolução do Direito Internacional do Meio Ambiente, surgiu praticamente um caráter indissociável entre elas.
De acordo com Partridge, várias questões sui generis derivam do status ontológico e epistemológico das gerações futuras. Primeiramente, se elas não existem agora, como estabelecer direitos e deveres a elas, especialmente considerando que é a geração atual que arcará com o ônus da responsabilidade presente. Em segundo lugar, uma política de melhoria de vida das futuras gerações levaria a uma alteração na configuração das mesmas, extinguindo a ocorrência das mesmas enquanto tais. Terceiro, o termo
2AYALA, Patryck de Araújo. A proteção jurídica das futuras gerações na sociedade do risco global: o direito ao futuro na ordem constitucional brasileira. In: FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato (org.). Estado de direito ambiental: tendências. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 246.
"posteridade" é uma categoria abstrata, ou seja, ela não pode ser aplicada a indivíduos separadamente, o que inviabiliza a aplicação de uma série de perspectivas. Em quarto lugar, não há reciprocidade das futuras gerações, e, assim, inexiste punição ou recompensa para a geração atual pelo que faz ou vier a fazer. Quinto, não há como saber com certeza o que beneficiaria as futuras gerações (o que elas considerariam como "bens"). Por fim, é preciso designar quem vai agir em nome das futuras gerações.
3Partridge aponta algumas correntes que se voltam à questão das futuras gerações, de forma relacionada ao meio ambiente. O libertarianismo afirma que a total privatização de recursos ambientais levará à proteção dos mesmos, uma vez que um proprietário de um bem não deseja a depreciação do mesmo; ao contrário, tende a buscar valorizá-lo e se inserir no mercado com posições mais vantajosas. Desta maneira, a procura pelo lucro traria naturalmente uma preservação para as futuras gerações, sem a necessidade de políticas ou ações direcionadas às mesmas. Contudo, a redução do valor econômico ao longo do tempo e a presunção otimista das previsões enfraquecem tal perspectiva teórica.
4Em relação ao utilitarismo, Partridge mostra-se cético: se a lógica do cálculo de provisões e de utilidade é o adotado, ou não devemos utilizar nada a fim de que as futuras gerações tenham algo, ou não há como saber se o que é útil/preferido hoje o será no futuro, ou devem ser tomadas medidas de controle populacional para que se avalie se o que se busca é "criar pessoas para a felicidade (utilidade total) ou se deveríamos criar felicidade para as pessoas (utilidade média)". Nenhuma destas opções permite uma adequada solução para a questão das futuras gerações.
5Partridge aponta que o caminho levantado por Rawls e seus seguidores apresenta as melhores possibilidades para se tratar do tema das futuras gerações e do meio ambiente no plano internacional. Vale notar, em um primeiro momento, que o pensamento de Rawls é anti-utilitarista, no sentido de não permitir que um bem coletivo seja imposto às custas de alguns.
6. Dessa
3 PARTRIDGE, Ernest. Future Generations. In: JAMIESON, Dale. A Companion to Environmental Philosophy. USA: Blackwell Publishing Ltd., 2003.pp. 378-379.
4 idem, ibidem. pp. 379-380.
5 idem, ibidem. p. 380.
6 RAWLS, John. A Theory of Justice. USA: Harvard University Press, 1971. pp. 3-4.
forma, pode-se inferir que se preservam as diferenças -e, portanto, a individualidade- dos Estados em uma internacionalização da teoria rawlsiana.
Outro ponto, que se relaciona ao anterior, é a necessidade de se resolver o que é bom para a humanidade. A concepção deontológica de Rawls apresenta o bem humano como algo “neutro, isto é, como não favorecendo a nenhuma concepção plena da boa vida em particular”
7(itálico do autor), o que possibilita a aceitação de um padrão mínimo geral, tanto para a geração presente quanto para referência a uma justiça intergeracional.
Mais ainda, uma teoria como a de Rawls (justiça como eqüidade), por ser deontológica -o que equivale a classificá-la como kantiana-, coloca o fazer correto como precedente ao ser bom
8, o que remete à lembrança da ética de responsabilidade para com as futuras gerações.
Expandindo essa idéia rawlsiana, Pogge propõe a construção de um critério de justiça, em face não somente de considerações morais, mas também por razões pragmáticas. Instituições sociais “podem ter um impacto significante” em seus participantes e nos não-participantes, tanto no presente como no passado e no futuro. Isto decorre da crescente interdependência das instituições entre si e entre demais instâncias nacionais e internacionais, processo este que se acentua com a chamada globalização. Disto surge a necessidade de um critério de justiça que permita a avaliação de tais instituições que afetam a vida de todos, colocando-as dentro de um paradigma de respeito à autonomia de cada sociedade e cultura.
9No caso, Pogge, estabelecendo o conceito de “florescimento humano” (human flourishing) como algo próximo de “uma vida que vale a pena”
em termos de qualidade num sentido amplo
10, coloca que o critério universal a ser construído deve: trabalhar com uma noção “magra” (thin) de florescimento humano, com base não nos seus componentes, mas nos meios para a sua consecução, o que inclui, no mínimo, “nutrição, vestuário, abrigo e certas liberdades básicas, assim como interação social, educação e participação”
11; ser modesto, definindo “justiça como um sólido limiar compatível com a
7 VITA, Álvaro de. “A Tarefa Prática da Filosofia Política em John Rawls”. In: Lua Nova. n. 25. 1992. p.
17 8 idem, ibidem, p. 13
9 POGGE, Thomas. “Human Flourishing and Universal Justice”, Mimeo, 1998. p. 338-340
10 idem, ibidem, p. 333
11 idem, ibidem, p. 342
diversidade internacional de esquemas institucionais”; não se pretender exaustivo, deixando às instituições nacionais que instaurem mais critérios de demanda; e ser preeminente a qualquer critério nacional, mantendo sua universalidade.
Dessa forma, ao invés de entregar a atribuição de conceber princípios mundiais de justiça a diversas instituições internacionais, a proposta de Pogge é a instauração de um critério que impõe restrições importantes à atuação das mesmas -além, obviamente, das nacionais-, o que é de grande valia já que elas, as organizações supranacionais, são o ramo das Relações Internacionais responsável pelo estabelecimento do Direito Internacional em sentido amplo. Assim, Pogge adapta-se ao novo cenário internacional, satisfazendo um alto grau de “exportabilidade” de Nickel
12bem como estabelecendo um patamar mínimo de “hospitalidade universal” kantiana
13, ao invés de “render-se” às imposições do processo de globalização.
Weiss Brown, por sua vez, também na esteira do pensamento de Rawls, estipula que uma "eqüidade intergeracional" ambiental envolve três aspectos: a sustentação dos sistemas de suporte vital da Terra; a sustentação dos "processos ecológicos, condições ambientais e recursos culturais necessários para a sobrevivência das espécies humanas"; e a sustentação de
"um meio ambiente humano saudável e decente"
14.
Perspectivas e Necessidades
Sendo assim, recorrendo ao princípio da precaução e ao respeito aos demais Estados com relação a danos provocados por atividades internas, os Estados afetados pela elevação dos mares e oceanos poderiam exigir a responsabilização dos responsáveis e também o término das causas, mas, em uma situação destas, em que os efeitos transfronteiriços são diluídos e, assim,
12 NICKEL, James. Making Sense of Human Rights, University of California Press, 1987. pp. 29-35
13 KANT, Immanuel. “A Paz Perpétua”, in A Paz Perpétua e outros Opúsculos. São Paulo: Edições 70, 1995. p. 137
14 WEISS BROWN, Edith. APUD NICKEL, James W.. Intergenerational Equity, Future Generations and Sustainable Development. In: Instituto O Direito por um Planeta Verde. 5 Anos após a ECO-92. 1997.
