REGULAÇÃO
Custos da falta de regulação
prudencial no setor de energia
Em busca da necessária modernidade
JOISA DUTRA ANTONIO BARBALHO 12/02/2019 13:49 Imagem: Pixabay
PARCERIA DE
Em consequência de uma não antecipada elevação dos preços de eletricidade, a comercializadora Vega teria deixado de honrar R$ 200 milhões em contratos de energia elétrica na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE (Valor Econômico, 01/02/2019). O evento explicita a necessidade urgente de aperfeiçoar a regulação aplicável a mercados de eletricidade no Brasil. Se bem aproveitado, referido episódio cria oportunidade de colocar o setor em uma trajetória sustentável.
Em âmbito mundial, a indústria de eletricidade experimenta verdadeira revolução, caracterizada por inovações tecnológicas, facilitadas pela
Espaço voltado à análise e proposição de soluções para os sistemas de regulação do país e seu respectivo
impacto para o desenvolvimento socioeconômico do Brasil. Pro>ssionais de diversas áreas – órgãos públicos reguladores, agentes
privados regulados e do meio acadêmico– produzirão conteúdo para
a página.
CONTEÚDO
digitalização das redes, e serviços ofertados por e para consumidores. Mudam a con\guração da indústria, os modelos de negócios e a regulação. Há enorme potencial de geração de valor. Mas para alcançá-lo, é necessária uma adequada articulação entre mundos físico (da produção, redes e consumo de eletricidade), comercial e \nanceiro. No Brasil, esse elo é quebrado.
As contribuições do CERI e discussões com o Banco Mundial no âmbito do Programa Gás para Crescer e da CP 33/2017 apontam a necessidade de desenvolver regulações \nanceiras como forma de trazer disciplina para as transações com energia1. Melhores práticas de gerenciamento de risco têm sido desenvolvidas nos últimos 30 anos, mostrando que isso é possível. E requisito para alcançar transparência,
accountability, sustentabilidade e
melhoria de governança para
formuladores de política e reguladores, con\ança para investidores,
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\nanciadores e consumidores. Esse processo é parte essencial da melhoria no gerenciamento do risco e das
condições para promover
\nanciamento de longo prazo com menores custos de capital.
O desenvolvimento de mercados de energia ao redor do mundo caminha na direção de aumento no volume e
participação de negociações de
produtos e/ou contratos com duração menor (day ahead, intra-day
and pro3ling). O aumento da frequência
nas negociações e a competição geram benefícios para consumidores, produzindo ganhos de e\ciência e redução de preços. Porém, como mostra a experiência internacional, transações de curto e curtíssimo prazo dependem da existência de instituições de mercado con\áveis. Este atributo ainda não existe no mercado elétrico brasileiro.
Recente relatório da Comissão
Europeia aponta volumes negociados crescentes no mercado de eletricidade. A título ilustrativo, no maior mercado – Alemanha – a liquidez medida pela
razão entre o volume negociado e o consumo de eletricidade (churning
rate), tem se mantido em
aproximadamente 14. Esse valor é de 3 a 8 vezes maior que os demais
mercados europeus; porém, mesmo naqueles se veri\ca tendência de crescente liquidez.
No Brasil, a contratação e expansão do setor elétrico são baseadas em
contratos de longo prazo. Os Purchase
Power Agreements, ou PPAs, no jargão
da indústria, nada mais são do que contratos futuros (swaps) legally
binding, liquidados e ajustados mensal
ou anualmente. No ambiente regulado, no qual é contratada a energia para atendimento a consumidores cativos atendidos pelas distribuidoras, mais de 70% do total, sua atribuição se dá
através de leilões. Tem-se assim
competição pelo mercado, ao invés de no mercado. Não há no país
negociação de eletricidade em mercados organizados como estabelecidos desde as reformas liberalizantes da indústria. Hoje essa opção implica custos muito elevados.
Nas contribuições às reformas recentes, argumentamos que o
desenvolvimento do SEB depende de aperfeiçoamentos na regulação que englobam: regulação setorial, pela ANEEL; defesa da concorrência, pelo CADE; e regulação prudencial para transações comerciais e \nanceiras (derivativos de energia baseados na ISDA), pelo Banco Central e Comissão de Valores Mobiliários – CVM.
É bem conhecido na regulação
econômica o problema de assimetria de informação entre regulador e agente regulado (a parte informada, que
conhece melhor seu negócio); contudo, na prática, a \rma é regulada por
múltiplos reguladores (Problema de Agência Comum), cada um exercendo suas competências de acordo com arcabouço legal e regulatório e com suas expertises próprias. A título ilustrativo, no caso de um produtor de eletricidade, a instalação de
empreendimento depende de uma outorga, pelo Poder Concedente,
regulação setorial pela ANEEL e licença ambiental (de órgão regulador
As transações comerciais e \nanceiras dos contratos futuros de energia
elétrica são de outra natureza. E
demandam regulação prudencial, cujo conjunto de instrumentos depende de expertise diferenciada, atribuição do Bacen e CVM. Esses componentes regulatórios devem ser articulados dentro de uma arquitetura clara, com boa governança de modo a permitir criação de valor, exequibilidade das transações e nível adequado de tolerância a risco.
Crises no mercado de comercialização de energia produziram remédios na forma de aumento de regulação \nanceira. As falências das companhias Enron e El Paso
explicitaram a necessidade de conectar regulações de mercado e \nanceiras. E estabeleceram requisitos de
procedimentos contábeis e
informações \nanceiras mais rigorosos e transparentes. A lei Sarbanes-Oxley focou nesses procedimentos
contábeis, sem engessar a criação de valor na comercialização. Instituições \nanceiras passaram a ocupar papel de destaque na comercialização de
commodities relacionadas a energia. Mais recentemente, dois fatores afetaram a comercialização de
commodities a nível internacional. Em primeiro lugar, em resposta à crise \nanceira de 2007/8 emergiu onda de regulação \nanceira (Basel III & Dodd-Frank Act – EUA): aumentaram
requisitos de colateralização física e penalidades por inadequação das
provisões de capital. Um segundo fator, em decorrência, foi a diminuição da lucratividade das negociações e o desalinhamento entre os negócios das
utilities e o core business de
instituições \nanceiras. Esse processo acarretou aumento de requisitos de transparência nos riscos de
contraparte2. A saída das instituições \nanceiras da comercialização de commodities de energia diminuiu consideravelmente a liquidez do mercado.
Ao longo desse processo, a
comercialização de energia nunca cessou. Passou a ser conduzida por comercializadores independentes e
implícitos à época foram reduzidos: a razão entre volume de exposição e a reserva de capital caiu de 8 para 4, aproximadamente. Em consequência, ajustou-se a tolerância ao risco.
As informações veiculadas na
imprensa indicam que no episódio da Vega a relação mencionada era
superior a 13, com uma elevada
concentração. Caso con\rmada, essa razão se mostra muito superior a níveis de tolerância a risco aceitáveis. A
solução implementada pelo mercado, como reportado, denota compra de posições em aberto pela VEGA sem submissão a regulador \nanceiro. Perpetua-se falta de transparência. No presente contexto, participantes e regulador(es) são meros espectadores, sem qualquer capacidade de disciplinar o processo. Os perdedores são a
credibilidade e a sustentabilidade do mercado de eletricidade.
Conclusão
É passada a hora de introduzir um mercado de eletricidade no Brasil dotado de adequada regulação
prudencial. Os mecanismos e entes instituídos na atual governança do setor não detêm essas competências do ponto de vista formal nem técnico. Essa inadequação permeia a falta de transparência na alocação de riscos no setor. Problemas e defaults emergem quando já é tarde ou custoso demais, gerando custos e litigância. Impede-se assim o adequado funcionamento dos puxos de mercadorias e pagamentos. As respostas aparecem na forma de criação de mecanismos ou câmaras laterais, igualmente não sujeitos à regulação prudencial, nem dotados de boas práticas de gerenciamento de risco.
A reforma desenhada para o setor não ataca esse problema. A justi\cativa apontada para evitar a regulação (que é diferente de controle), de aumento de custos, é inaceitável em mercados \nanceiros modernos. O que se tem hoje é uma enorme assimetria em benefício de um grupo de insiders e custos elevados para os demais
agentes. A falta de transparência impõe elevado risco de contraparte que
conta transferida aos usuários – pagadores de última instância, é aumentada por essas disfunções. A aprovação da reforma da previdência tende a liberar volumes expressivos de capital em busca de ativos con\áveis. É hora de formuladores de política, participantes de mercado e
reguladores se engajarem na implementação de uma nova
arquitetura para o setor elétrico no Brasil. Mecanismos adequados de formação de preços e gerenciamento de riscos são necessários para
complementar a estruturação
\nanceira de projetos de infraestrutura. Uma adequada regulação \nanceira não inibe inovações; ao contrário, evita riscos excessivos e pouco
transparentes. Na sua ausência,
perdem-se enormes oportunidades de criação de valor no setor para
consumidores e contribuintes.
*As opiniões expressas nesse artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores e não representam posições da FGV, do Banco Mundial e de seu Board of Directors.
——————————————— 1 Ver https://ceri.fgv.br/sites/default/Gles/p ublicacoes/2018- 10/49_49_desenvolvimento-de-um-mercado-de-gas-no-brasil.pdf e https://ceri.fgv.br/sites/default/Gles/p ublicacoes/2018- 10/52_52_aprimoramento-do-marco- legal-do-setor-eletrico-brasileiro-cp-mme-n-033-2017.pdf
2 O Risco de Crédito de Contraparte
(“Counterparty Credit Risk”), é aquele associado a perdas econômicas causadas pelo default de uma contraparte em transação bilateral, devido a putuações nas condições de mercado. Trata-se de um tipo
especí\co de risco de crédito e que passou a \gurar no radar dos
reguladores devido aos eventos da crise americana dos Sub-primes. A avaliação de risco de crédito de contrapartes é fundamental para participantes no mercado \nanceiro e de energia. Preparada por agências como S&P, Moody´s e Fitch, faz parte de contratos de comercialização
baseados na ISDA.
JOISA DUTRA – Diretora do FGV CERI. Ex-Diretora da ANEEL. Membro do Global Future Council on Energy do World Economic Forum. ANTONIO BARBALHO – Practice Manager for Energy in Latin America at the World Bank and former Vice-President of Emerging
Commodities Trading & Financing group at Deutsche Bank AG.
