Avaliação de Alternativas - Grupo de Estudos
de Seguro Depósito - Subgrupo: Transição de
Garantias de Ampla Abrangência para um
Sistema de Seguro Depósito com Cobertura
Limitada.
(abril, 2002)
Ana Carla Abraão Costa Economista, Introdução
O estabelecimento de um sistema explícito de seguro depósitos no Brasil se deu fruto de uma preocupação das autoridades em relação à recém conquistada estabilização e às conseqüências econômicas de uma crise bancária sistêmica. Dentro desse contexto, as políticas públicas se voltavam para a manutenção da estabilidade de preços, e a transição para um sistema de seguro depósito explícito obedecia a essa preocupação. O sistema bancário brasileiro apresentava, já no final do ano de 1994, uma situação de grande fragilidade. Altos custos administrativos, inexperiência na concessão de crédito, redução brusca nas receitas de floating inflacionário, aliadas a uma política de juros altos e crescente inadimplência, minaram a estrutura de grande parte dos bancos brasileiros. Estudos mostram que ao final de 1997 cerca de 15% dos ativos bancários totais tinham sua liquidez comprometida.
O Brasil não teve, durante o período de maior tensão financeira dos bancos, a saber o período logo após estabilização econômica, um sistema de garantias ilimitadas contra as quebras bancárias no sentido absoluto da expressão. O que houve, sim, foi a constituição de um programa de financiamento às instituições insolventes e ilíquidas e que visava a sua reestruturação ou a viabilização de transferência de seu controle acionário. Era o PROER, Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, que foi instituído em 1994, pelo Conselho Monetário Nacional, através da Resolução 2.208. O objetivo do programa era o de permitir ao Banco Central socorrer os bancos de forma preventiva através de linhas de
crédito específicas e assim viabilizar reorganizações administrativas, operacionais e societárias, inclusive através de transferência de controle acionário e modificação de objeto social. Buscava-se assim evitar quebras e conseqüente prejuízo de depositantes. Estima-se que com as quebras evitadas pelo PROER cerca de quatro milhões de correntistas deixaram de ter seus recursos presos em processos de liquidação (Franco, 2000). O PROER, embora bastante criticado politicamente, cumpriu um importante papel na estabilidade econômica nascente. Formalmente, porém, as críticas quanto à subjetividade dos critérios adotados para sua concessão e a noção de que foi uma versão da teoria de “too big to fail” permanecem.
Esse foi o mecanismo de controle de crise bancária que o governo brasileiro adotou inicialmente. Não se tratava, pois, de uma garantia ilimitada mas sim de uma linha de financiamento que viabilizava a reestruturação do sistema e principalmente buscava resolver os problemas de insolvência que vinham minando todo o setor bancário.
Dois foram os fatores que levaram ao fim do PROER: o desgaste político enfrentado pelo governo e o esgotamento da sua fórmula. Sendo necessária a mudança de controle acionário para viabilizar o financiamento, chega-se a uma situação em que não mais haviam bancos interessados em novas aquisições – mesmo com o benefício do PROER. Assim sendo, não mais se resolvia o problema via PROER. Nesse momento percebe-se então, a necessidade de uma nova estrutura de socorro. Havia necessidade de se aliar: 1. Credibilidade
2. Fundeamento Privado 3. Eficiência
Foi nesse contexto que se estruturou a substituição do sistema de socorro via PROER por um sistema explícito de seguro depósito, totalmente privado e com cobertura limitada.
1. Variáveis que devem ser consideradas na decisão de adotar um sistema explícito de seguro depósito limitado. 1.1. Considerações dos objetivos de política pública.
De todas as condições a serem observadas no estabelecimento de um sistema explícito de seguro depósito no Brasil, as condições macroeconômicas e políticas foram as que mais pesaram, junte-se a elas a situação de fragilidade do sistema bancário. Muito embora a situação ótima seja estabilidade macroeconômica, sistema bancário sólido, setor privado confiante, regulação prudencial eficaz e fiscalização bancária eficiente, além de outras características positivas, nada disso ocorria no Brasil de 1995. A estabilidade econômica ainda não se consolidara. O sistema bancário, cuja rentabilidade se baseava principalmente em ganhos de float inflacionário, não se ajustara à nova realidade. O setor privado nacional estava cético em relação à evolução do país. Ainda assim, e apesar das análises teóricas em contrário, o sistema de seguro depósito de cobertura limitada foi instituído no Brasil no momento de maior tensão do sistema financeiro nacional. A consideração de todas as variáveis importantes na decisão de se estabelecer um sistema explícito levaram as autoridades brasileiras, juntamente com o setor privado nacional, a estruturar um sistema que transmitisse credibilidade suficiente para minimizar os possíveis riscos de fracasso advindo da adversidade conjuntural.
1.1.1. Os objetivos de política pública foram avaliados ao se considerar o estabelecimento do sistema de seguro depósito brasileiro?
A idéia da estruturação do FGC partiu do governo brasileiro visto a necessidade de um sistema privado e de cobertura limitada com o objetivo claro de proteção a depositantes – e não a bancos e, no limite, proteção do sistema bancário. Dessa forma não só os objetivos foram avaliados mas também foram diretamente considerados na estruturação do sistema brasileiro de seguro depósitos e portanto na criação do FGC. Esses objetivos estão inclusive explicitados nos estatutos do Fundo.
1.1.2. Os objetivos foram atingidos com o estabelecimento do sistema de seguro depósitos brasileiro?
Os objetivos foram claramente atingidos com a criação do FGC. Não só se protegeu os depositantes pequenos – dado que o FGC no limite de R$ 20,000,00 cobre 97,92% dos depósitos bancários – como se protegeu o sistema bancário brasileiro de um colapso maior, e a economia real de impactos de alto custo. Em nenhum momento houve, durante o período de fragilidade do sistema bancário, uma corrida a bancos que pudesse comprometer o sistema. E com certeza, a confiança no Fundo teve importante papel nos episódios de quebras de grandes e médios bancos nacionais.
1.1.3. Quais os trade-offs considerados no estabelecimento do sistema brasileiro de seguro depósito?
Os trade-offs considerados foram os normalmente inerentes aos sistemas de seguro depósito. Quais sejam:
1. Perigo moral;
2. Credibilidade de um sistema privado, vis-à-vis estrutura de fundeamento de um sistema público;
3. Imposição de custos ao sistema bancário com reflexos sobre as taxas de empréstimo.
1.2. Análise Situacional: avaliação das condições antes de se fazer a transição para um sistema de seguro depósitos de cobertura limitada.
1.2.1. Instituições de garantia generalizada.
Analisaremos as questões levantadas com base no PROER que embora não possa ser enquadrado como garantia ampla, teve a função de evitar a quebra de bancos grandes e médios e portanto funcionou como uma intervenção governamental no sentido de estancar a crise bancária sistêmica que se desenhava.
O PROER – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, foi instituído através da Resolução 2.208/95 e visava incentivar a reorganização e transferência acionária de bancos com problemas de liquidez e/ou solvência. O PROER foi assim definido:
"I - linha especial de assistência financeira vinculada a:
a) títulos ou operações de responsabilidade do Tesouro Nacional ou de entidades da administração federal indireta; b) perdas decorrentes do processo de saneamento;
c) gastos com redimensionamento e reorganização administrativa e decorrentes de reestruturação e modernização de sistemas operacionais;
d) desmobilização de ativos de propriedade da instituição financeira dele participante.
II - liberação de recursos do recolhimento compulsório/encaixe obrigatório sobre recursos à vista para aquisição de Certificados de Depósitos Bancários (CDB) de emissão de instituições participantes do PROER.
III - flexibilização do atendimento dos limites operacionais aplicáveis as instituições financeiras;
IV - deferimento dos gastos relativos aos custos, despesas e outros encargos com a reestruturação, reorganização ou modernização de instituições financeiras."
Visava-se assim, conceder liquidez ao sistema bancário brasileiro, através da concessão de financiamento direto a bancos. O enquadramento estava condicionado à apresentação de garantias e transferência de controle acionário.
1.2.2. Foi feita uma análise situacional quanto às condições do país?
A transição do PROER para um sistema explícito de seguro depósitos com limitação de cobertura foi feita de forma emergencial, tendo sido a análise situacional determinante no processo de transição, no seu timing e na sua estruturação.
O PROER mostrava esgotamento como alternativa de solução da crise bancária que ameaçava o país e a recente conquistada estabilidade econômica. Além disso o desgaste político e o questionamento da sociedade em relação à sua conveniência e aos critérios que determinavam sua aprovação vinham afetando a credibilidade do governo. Dentro desse contexto não se hesitou em buscar uma alternativa viável e eficaz para o PROER, que acabou sendo a criação do Fundo Garantidor de Créditos – FGC que embora tenha coexistido com o PROER assumiu uma função preponderante nas situações de quebra de bancos principalmente no período 1995/1998.
A situação conjuntural à época da transição do sistema de garantias geral para o sistema de cobertura limitada era extremamente delicada. O sistema bancário vinha de um processo de fragilização fruto de uma série de fatores, todos eles advindos direta ou indiretamente dos 25 anos de processo inflacionário que caracterizaram a economia brasileira. Dentro desse contexto os bancos se especializaram em operações de captação e empréstimo ao governo, concentrando nos juros elevados e nas receitas de float inflacionário a grande parcela de suas receitas. Com a estabilização e a brusca queda da inflação os bancos tiveram que buscar na expansão das carteiras de crédito e na cobrança de serviços a recomposição dos seus lucros. Custos administrativos elevados, falta de experiência na concessão de crédito, juros altos e elevação da inadimplência, determinaram a fragilização do sistema como um todo.
Em relação à estrutura do sistema bancário uma análise dos anos pós Plano Real mostram de forma clara a transformação experimentada pela indústria a partir de meados dos anos 90. Em 1993 o sistema era composto de 241 instituições, entre bancos comerciais e múltiplos, já em 1998 passou a ter 201 bancos, sendo que 104 foram liquidados, intervindos, comprados ou foram fundidos a outras instituições nesse mesmo período. O triênio 1995-1997 representou a maior parte do ajuste com um encolhimento no número de bancos da ordem de 15%. Atualmente o setor bancário brasileiro conta com 786 bancos, tendo modificado totalmente a sua composição com a entrada de bancos estrangeiros. Em 1993 38,8% dos depósitos e 40% dos ativos eram detidos pelo setor bancário privado nacional contra 4,83% e 8,35% de participação de bancos estrangeiros, em depósitos e ativos respectivamente. No ano de 1999 esse quadro se modifica
totalmente com o encolhimento dos bancos privados que agora detêm 31,8% dos depósitos e 33,11% dos ativos e paralela expansão da participação dos bancos estrangeiros que passam a deter 16,80% dos depósitos e 23,19% dos ativos.
Em termos institucionais o Brasil apresentava, no momento da transição, grande fragilidade em relação aos modelos de regulação e fiscalização bancárias adotados. Além disso toda a estrutura regulatória, de fiscalização e de busca de soluções – inclusive via PROER – eram centralizadas no Banco Central do Brasil, sem qualquer participação privada nas decisões.
2. Estabelecendo objetivos para a transição para um seguro depósitos de cobertura limitada.
No caso brasileiro, ao se criar o FGC, as considerações acerca dos limites de cobertura foram feitas com base na experiência internacional, aliada a uma análise doméstica da estrutura do sistema bancário. A cobertura foi então determinada de forma a se proteger o pequeno depositante que normalmente mantinha seus recursos aplicados em contas correntes à vista, certificados de depósitos bancários, cadernetas de poupança, letras hipotecárias e letras de câmbio. Dessa forma, 97,89% dos depositantes estão cobertos pelo limite estabelecido de R$ 20.000,00 que equivalem atualmente a cerca de 3,4 vezes a renda per capita brasileira. A transição para um sistema de seguro depósito de cobertura limitada foi feito no Brasil com grande sucesso, principalmente se forem considerados a adversidade da conjuntura e o caráter emergencial em que foi adotado. O sistema financeiro estava fragilizado e não havia sido totalmente saneado pelo PROER. Grandes, médios e pequenos bancos nacionais apresentavam sua estrutura patrimonial comprometida e uma crise de confiança generalizada ameaçava a estabilidade econômica. Não havia tempo para uma transição gradual e a nova estrutura tinha uma grande responsabilidade que era a de evitar o colapso do sistema, apesar das quebras que se mostravam irreversíveis. E isso se verificou, grandes, médios e pequenos bancos quebraram (no total de 20 cobertos pelo Fundo até maio de 2000), os depósitos foram honrados e o FGC se consolidou como uma instituição crível, sendo determinante no restabelecimento da confiança no sistema bancário nacional.
Sem dúvida que vantagens deve haver em uma transição gradual e dentro de condições ideais. Essa não foi, porém, a realidade brasileira. Muito ao contrário. A transição foi rápida por necessidade e as condições estavam distantes das ideais. Apesar disso houve sucesso no processo e atualmente o FGC trabalha para melhorar sua estrutura tendo em vista que seu papel inicial - que foi o de proteger os depositantes de prejuízos e estancar uma crise bancária que ameaçava toda a economia - foi plenamente cumprido.
3. Desenhando e implementando um plano de transição para um seguro depósito de cobertura limitada.
Não houve, na experiência brasileira, qualquer planejamento em relação à transição para um sistema de seguro depósito de cobertura limitada. Até porque as duas estruturas – a do PROER e a do FGC – se sobrepuseram, tendo sido criadas no mesmo ano. Houve porém um esvaziamento do PROER que embora não fosse um sistema de cobertura ampla, representava uma estrutura com a finalidade de fornecer socorro a bancos com problemas de insolvência que tinha pesando sobre si toda uma cobrança política, além de estar baseado em estruturações que dependiam de várias partes.
O sistema de cobertura limitada, com a criação do FGC, foi implementado, constituído e posto em prática no momento de tensão financeira. Foi portanto estabelecido dentro de um contexto de adversidade conjuntural, sem que houvesse qualquer período de transição de uma estrutura mais ampla. O sistema bancário brasileiro estava fragilizado e a credibilidade das instituições abalada. Tanto que o FGC foi testado dois meses após sua criação, pagando os depósitos de um banco médio de varejo liquidado pelo Banco Central e desembolsando R$ 250.000.000,00.
A experiência brasileira não é portanto muito rica no que se refere à transição de um sistema de garantias amplas para um sistema de cobertura limitada. Isso porque esse período nunca houve. O que houve sim, foi uma necessidade de implementação rápida e eficiente da estrutura de garantias de cobertura limitada, correndo-se o risco dela se revelar ineficaz em sua função de evitar corridas bancárias, mas minimizando-se problemas de perigo moral e custos excessivos para o sistema.
4. Lições aprendidas
A grande lição aprendida na experiência brasileira foi a importância da credibilidade da estrutura do sistema de seguro depósito na neutralização dos impactos negativos das condições adversas à sua boa implementação. No Brasil toda a situação conjuntural apontava para uma crise bancária sistêmica. Um seguro depósitos de cobertura limitada poderia ter o efeito contrário ao buscado, poderia sinalizar aos grandes depositantes que o sistema estava fragilizado. Dado que representavam cerca de 70% dos volumes de depósitos cobertos pelo Fundo – o suficiente para desestabilizar o sistema - e tinham outros ativos bancários não cobertos, uma crise de confiança, aliada a baixa capitalização do Fundo recém criado, poderia ter levado o país a uma cadeia de quebras sem precedentes em nossa história. E nada disso aconteceu. O Brasil saneou seu sistema financeiro, abriu seu mercado à entrada de bancos estrangeiros, redefiniu padrões de regulação e fiscalização bancárias mais eficientes e afastou a ameaça de colapso do seu sistema bancário.
Dentro desse novo contexto o papel do FGC pode tornar-se mais amplo. Há atualmente condições macroeconômicas para isso. As limitações impostas na sua estruturação original como fixação de prêmio de risco, fundeamento exclusivo via contribuições do sistema, impossibilidade de atuação preventiva, são hoje alternativas de avanço no papel do FGC. Avanços no sentido de buscar a minimização de perdas com quebras de bancos paralelamente à redução dos custos impostos ao sistema como um todo.
Quadro 1
Total do Sistema - Comparativo de Dez/1999 e Jun/2000 por Faixas
Dez-1999 Jun-2000
Faixas
(Valores em Reais) Clientes N° s/ Total %
Valores (R$ Milhões)
%
s/ Total Clientes N° s/ Total %
Valores (R$ Milhões) % s/ Total De A 0,01 5.000,00 69.252.950 92,45% 31.812 12,91% 71.319.141 92,50% 31.548 12,89% 5.000,01 10.000,00 2.538.329 3,39% 17.827 7,24% 2.556.064 3,32% 17.962 7,34% 10.000,01 15.000,00 1.032.921 1,38% 12.541 5,09% 1.042.278 1,35% 12.659 5,17% 15.000,01 20.000,00 547.234 0,73% 9.464 3,84% 554.590 0,72% 9.596 3,92% 73.371.434 97,95% 71.644 29,08% 75.472.073 97,89% 71.765 29,32% 20.000,01 25.000,00 355.256 0,47% 7.908 3,21% 363.143 0,47% 8.092 3,31% 25.000,01 30.000,00 225.786 0,30% 6.178 2,51% 230.604 0,30% 6.311 2,58% 30.000,01 35.000,00 166.045 0,22% 5.366 2,18% 170.200 0,22% 5.501 2,25% 35.000,01 40.000,00 118.105 0,16% 4.418 1,79% 121.382 0,16% 4.540 1,86% 40.000,01 45.000,00 93.736 0,13% 3.968 1,61% 96.106 0,12% 4.070 1,66% 45.000,01 50.000,00 78.950 0,11% 3.766 1,53% 81.364 0,11% 3.881 1,59% Acima 50.000,01 498.785 0,67% 143.091 58,09% 566.495 0,73% 140.567 57,44% 1.536.663 2,05% 174.695 70,92% 1.629.294 2,11% 172.962 70,68% Totais 74.908.097 100,00% 246.339 100,00% 77.101.367 100,00% 244.727 100,00%
