-PROCESSO Nº : 11.187-2/2012
INTERESSADO : PREFEITURA MUNICIPAL DE APIACÁS
ASSUNTO : CONSULTA
RELATOR : CONSELHEIRO ANTONIO JOAQUIM PARECER Nº : 041/2012
Excelentíssimo Senhor Conselheiro:
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Sebastião Silva Trindade, Prefeito Municipal de Apiacás, à fl. 02 -TC, indagando sobre a obrigatoriedade em limitar as vagas para concurso público no cargo de controlador interno para aqueles que possuem nível superior nos cursos de Administração, Direito, Ciências Contábeis e Economia, nos seguintes termos:
“ (...) vimos pelo presente solicitar deste Egrégio Tribunal de Contas, consulta para saber se há obrigatoriedade em limitar as vagas para concurso público no cargo de controlador interno, somente para os que possuem cursos de Administração, Direito, Contabilidade e Economia”.
Não foram juntados documentos complementares aos autos. É o relatório.
1. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE
Os pressupostos de admissibilidade da presente consulta, exigidos pelo art. 232, incisos II e III, da Resolução 14/2007 (Regimento Interno do TCE/MT), não foram preenchidos em sua totalidade, pois a indagação não apresenta uma situação em tese e,
também, não descreve de forma objetiva uma dúvida quanto à interpretação ou aplicação de dispositivos legais ou regulamentares.
A situação concreta da consulta assenta-se no fato de que o consulente indaga se há obrigatoriedade de realização de concurso público para o cargo de controlador interno estritamente a ser ocupado por profissionais com qualificação nos cursos de Administração, Direito, Contabilidade e Economia, apresentado, ao final, as dificuldades existentes no município, nos seguintes termos:
“Nossa preocupação é no sentido de que Apiacás, é uma cidade pequena, não tem nenhuma faculdade no Município e também não possui muitos profissionais com a intitulação acima especificada, limitando as vagas para poucos concorrer. Neste sentido solicitamos se há essa obrigatoriedade”. Assim, foge à competência desta Corte de Contas a emissão de parecer da natureza que foi solicitada, pois, se assim fosse, estaria se afastando da sua condição de órgão fiscalizador para assumir a tarefa de assessoramento direto, o que é incompatível com suas atribuições.
Noutra banda, entendendo o Relator pela resposta à consulta, nos termos do parágrafo único, do art. 48 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, segue a pertinente manifestação quanto ao mérito da indagação apresentada.
2. MÉRITO
A Constituição Federal dispõe que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei (artigo 31).
cada Poder, exercerão a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (artigo 70).
Mais adiante a Carta Magna, em seu artigo 74, estabelece:
Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, o sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como de aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício da sua missão institucional. § 1° - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
Na legislação infraconstitucional, a Lei nº 4.320/64 regulamenta as atividades do controle interno dando ênfase à execução orçamentária (arts. 75 a 80) e a Lei de Responsabilidade Fiscal aborda a atividade de controle interno no acompanhamento da gestão fiscal (artigo 59).
Da leitura dos dispositivos legais, depreende-se que o controle interno é parte integrante no processo de fiscalização da gestão pública, apoiando o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas neste desiderato.
é exercido por uma pessoa ou mesmo por um setor específico da estrutura organizacional, mas por todos aqueles que executam ou respondem pelas diversas atividades, em especial os que ocupam funções de comando. Isto porque todos os servidores devem agir, zelar e observar as normas existentes na Administração Pública e não só aqueles lotados nas unidades ou setores de controle interno.
Assim, o sistema de controle interno a que faz menção a Constituição Federal envolve toda estrutura organizacional, sob a coordenação de um órgão central, que pode ser composto por um servidor ou por uma estrutura organizada em carreira, dependendo do volume e da complexidade das atividades administrativas a serem controladas.
De acordo com o Guia para Implantação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública1, publicado por este Tribunal de Contas, o órgão central do controle interno, denominado Unidade de Controle Interno tem as seguintes responsabilidades:
“As responsabilidades básicas destas unidades são a de promover o funcionamento do Sistema, exercer controles essenciais e avaliar a eficiência e eficácia dos demais controles, apoiando o controle externo no exercício de sua missão institucional”.
Indiscutível, portanto, que tais atividades da Unidade de Controle Interno demandam dos servidores conhecimento, qualificação técnica adequada, postura independente, responsável e identificada com a natureza da função, sendo necessário a realização de concurso público com o requisito de formação de nível superior, conforme orienta o citado Guia2:
“Assim, a designação de servidores efetivos com formação em nível superior para o exercício das atividades reveste-se de maior eficácia. Esse entendimento é aplicável, inclusive, para os casos em que, não havendo 1 Cuiabá: TCE, 2007. p. 20. Acessado em 28.06.2012 no site: http://www.tce.mt.gov.br/publicacao?categoria=7 2 Cuiabá: TCE, 2007. p. 21 Acessado em 28.06.2012 no site: http://www.tce.mt.gov.br/publicacao?categoria=7
necessidade de equipe, seja nomeado apenas um servidor para responder pela unidade de controle interno”.
Este Tribunal de Contas já possui entendimento sedimentado quanto à necessidade de concurso público para provimento de controlador interno, nos seguintes termos:
Resolução de Consulta nº 24/2008 (DOE 10/07/2008). Controle Interno. Pessoal. Admissão. Realização de concurso público. Período de transição. Recrutamento de servidor efetivo qualificado. Casos excepcionais e medidas discricionárias. Análise individual.
1) Os cargos da unidade de controle interno deverão ser preenchidos mediante concurso público.
2) No período de transição, até a nomeação dos aprovados, o gestor deverá recrutar servidores já pertencentes ao quadro efetivo do ente público e que reúnam as qualificações necessárias para que, temporariamente, exerçam as funções de controle interno.
3) Os casos excepcionais deverão ser dirimidos por medidas discricionárias do gestor que estarão sujeitas à análise e à apreciação isoladamente. (grifamos)
Deve-se ressaltar que o item 2 (dois) da Resolução de Consulta acima não mais se aplica, tendo em vista que o processo de implantação do controle interno teve início em 2007, sendo o período de cinco anos suficiente e razoável para que os jurisdicionados tenham se adequado à necessidade de realização de concurso público.
Assim, o item 2 (dois) evidenciado acima foi importante regra de transição que, em decorrência do tempo, perdeu seu sentido e objeto.
Oportuno destacar que em recente decisão, este Tribunal de Contas, ao julgar as contas da Auditoria Geral do Estado (Acórdão nº 340/2012), determinou ao atual gestor que “designe servidor efetivo responsável pelo controle interno”, reforçando o prejulgado
acima destacado.
A aludida determinação ocorreu em função de que aquela Auditoria Geral tinha como controlador interno um servidor que ocupada um cargo de provimento comissionado e não efetivo.
Outros Tribunais de Contas também entendem que deve ser feito concurso público para seleção de controlador interno, como é o caso do Tribunal de Contas do Paraná, de Minas Gerais e o de Santa Catarina, conforme transcrições a seguir.
TCE/PR – Acórdão 867/2010
Ementa: Consulta. Controle Interno. Lapso temporal para o desempenho das funções de controlador. Exercício por servidor efetivo. Possibilidade de criação de cargo em comissão para a figura do controlador geral a ser desempenhada, preferencialmente, por servidor público efetivo, com o propósito de chefiar equipe composta por servidores com a função de controladores internos.
TCE/MG 727.149
Câmara Municipal. (...) VI. Controle Interno. Obrigatoriedade da composição do quadro de membros por servidor de provimento efetivo.
TCE/MG 683.720
Sistema de controle interno. Criação. Exigência de ordem constitucional. I. Definição de critérios. Atribuição do Município. II. Quadro de membros da Controladoria. Composição por servidores de provimento efetivo, sem vínculos de parentesco com os controlados.
TCE/SC 1900
4. Nas Câmaras Municipais com reduzida atividade administrativa, após instituição do serviço de controle interno a execução das atribuições pode ser conferida:
realização de prévio concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal), ou para exercer cargo em comissão de livre nomeação e exoneração (art. 37, II e V, da Constituição Federal), observados os termos do item 6;
4.2. com vistas ao cumprimento do princípio da eficiência, é recomendável que o cargo de Controlador Interno seja de provimento efetivo ou de provimento em comissão preenchido por servidor de carreira;
5. (...) A chefia da unidade, quando a unidade for composta por vários servidores, pode ser exercida através de cargo em comissão, preferencialmente, preenchido por servidor efetivo do quadro de pessoal da Câmara, indicado pelo Titular do Poder Legislativo ou pela Mesa Diretora, conforme definido na Resolução.
Nestes sentido, o Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que o cargo de controlador interno (ou outra nomenclatura equivalente) deve ser provido por concurso público, conforme decisão abaixo:
Por entender violada a exigência constitucional do concurso público (CF, art. 37, II), o Plenário julgou procedente pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Procurador-Geral da República para declarar a inconstitucionalidade do artigo 16-A, XI, XII, XIII, XVIII, XIX, XX, XXIV e XXV, da Lei 15.224/2005, do Estado de Goiás, bem como do Anexo I da mesma norma, na parte em que criou os cargos de provimento em comissão. Asseverou-se que, na espécie, os cargos em comissão instituídos — perito médico-psiquiátrico, perito médico-clínico, auditor de
controle interno, produtor jornalístico, repórter fotográfico, perito
psicólogo, enfermeiro, motorista — teriam atribuições eminentemente técnicas, nos quais inexistiria relação de confiança entre nomeante e nomeado. Assim, apontou-se que tais cargos deveriam ser
preenchidos regularmente pela via do concurso público. ADI
3602/GO, rel. Min. Joaquim Barbosa, 14.4.2011. (ADI-3602). (grifamos)
Diante da abrangência e complexidade das atribuições, torna-se indispensável que o cargo exija nível superior para seu provimento. Dúvida surge com relação à
formação a ser exigida.
É necessário esclarecer que cada ente tem a competência para criar cargos, descrever suas funções e estabelecer exigências que entenda pertinente para seu preenchimento. Trata-se de matéria que se insere na esfera de discricionariedade do gestor, de exercer a iniciativa de elaboração do projeto de lei sobre o assunto, e do Legislativo, ao votar e deliberar sobre a matéria.
Desta forma, lei local deve dispor sobre as exigências para o preenchimento dos cargos públicos, devendo o gestor cumpri-las ao realizar o concurso público. Existindo lei local que exija qualificação de nível superior em áreas de conhecimento específicas para o preenchimento do cargo de controlador interno, deve constar esta exigência no edital e somente aqueles que comprovarem documentalmente tal formação poderão tomar posse.
Inexistindo lei que exija formação do candidato em determinadas áreas, deverá o gestor admitir a comprovação em quaisquer cursos daquele nível de ensino, desde que preencham as qualificações e aptidões técnicas necessárias ao desempenho da função de controlador.
Este é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, conforme julgados abaixo: "A exigência de especificidade, no âmbito da qualificação, para a feitura de concurso público não contraria o disposto no inciso XIII do art. 5º da CF, desde que prevista em lei e consentânea com os diplomas regedores do exercício profissional." (MS 21.733, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 9-2-1994, Plenário, DJ de 8-4-1994.)
"Concurso público. Carreira judiciária. Analista. Escolaridade. Lei 9.421/1996. Alcance. Provimento 81/1999 do Superior Tribunal Militar. A Lei 9.421/1996 deixa à definição dos tribunais a distribuição dos cargos de analista, sem impor a admissibilidade de todo e qualquer diploma de curso
superior. A exigência de certa especialidade é estabelecida ante as necessidades da Corte, observado o que previsto na lei que haja criado tais cargos." (RMS 25.294, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 9-9-2008, Primeira Turma, DJE de 19-12-2008.) (grifamos)
Desta forma, o gestor ao realizar o concurso público deve observar as disposições na lei sobre a exigência quanto à formação do controlador interno, se há restrição quanto a determinados cursos de nível superior ou se é permitida a apresentação de qualquer diploma de nível superior, respeitando-se sempre os padrões de qualificação técnica que a função exige.
3. CONCLUSÃO:
Pelo exposto, e considerando-se que a consulta não preenche o requisito exigido pelo art. 232, inciso II, da Resolução 14/2007 (Regimento Interno do TCE/MT), pois a indagação não apresenta uma situação em tese; sugere-se o arquivamento desta consulta, nos termos do artigo 232, §2º.
Contudo, entendendo o Relator pela presença de relevante interesse público e consequente resposta à consulta, nos termos do art. 48 da Lei Complementar Estadual nº 269/2007, recomenda-se a consideração de que:
a) é obrigatória a realização de concurso público para provimento do cargo de controlador interno;
b) as atividades de controle interno demandam do servidor conhecimento, qualificação técnica adequada, postura independente, responsável e identificada com a natureza da função, sendo razoável a exigência de formação de nível superior para provimento do cargo;
c) lei local deve dispor sobre as exigências para o preenchimento dos cargos públicos, devendo o gestor cumpri-las ao realizar o concurso público;
d) existindo lei local que exija qualificação de nível superior em áreas de conhecimento específicas para o preenchimento do cargo de controlador interno, deve constar esta exigência no edital do concurso público e somente aqueles que comprovarem documentalmente tal formação poderão tomar posse;
e) inexistindo lei que exija formação do candidato em determinadas áreas, deverá o gestor admitir a comprovação em quaisquer cursos daquele nível de ensino, desde que preencham as qualificações e aptidões técnicas necessárias ao desempenho da função de controlador.
Considerando, ainda, que não existe prejulgado neste Tribunal sobre o assunto, ao julgar o presente processo e concordando este Egrégio Tribunal Pleno com o entendimento delineado no presente parecer, sugere-se a seguinte ementa (art. 234, § 1º, da Resolução n° 14/2007):
Resolução de Consulta nº__/2012. Controle Interno. Pessoal. Admissão. Concurso Público. Nível superior. Área de formação. Previsão em lei de cada ente.
a) As atividades de controle interno demandam do servidor conhecimento, qualificação técnica adequada, postura independente, responsável e identificada com a natureza da função, sendo razoável a exigência de formação de nível superior para provimento do cargo;
b) Lei local deve dispor sobre as exigências para o preenchimento dos cargos públicos de sua esfera, devendo a Administração cumpri-las ao realizar o concurso público;
c) Existindo lei local que exija qualificação de nível superior em áreas específicas de conhecimento para o preenchimento do cargo de controlador interno, deve constar esta exigência no edital do concurso público e somente aqueles que comprovarem
documentalmente tal formação poderão tomar posse;
d) Inexistindo lei que exija formação específica do candidato, em determinadas áreas, deverá a Administração admitir a comprovação em quaisquer curso de nível superior, desde que preencham as qualificações e aptidões técnicas necessárias ao desempenho da função de controlador.
Cuiabá-MT, 29 de junho de 2012.
Bruna Zimmer Edicarlos Lima Silva Bruno Anselmo Bandeira
