Regime Jurídico da Reabilitação
Urbana
Fernanda Paula OliveiraALMEDINAmais
1. C
1. C
ONSIDERAÇÕES
ONSIDERAÇÕES
INTRODUTÓRIAS
INTRODUTÓRIAS
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1.1 . Os problemas atuais
Como enfrentar os problemas da
ocupação do território?
1.º Planear (planeamento do território)
2.º depois executar de acordo com os planos (gestão urbanística)
Mas: depois de termos planos o território ficou mais desorganizado!
Porquê? O que falhou?
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a) Defeitos e de insuficiências do planeamento
com implicações na ocupação do território
Falta de elementos estruturantes nos PDM
“Reservas de urbanização” criando áreas vazias no interior das cidades;
Ausência de uma estratégia;
amplas admissibilidades construtivas neles constantes, não sujeitas a condicionantes nem programação;
ausência de iniciativas públicas fundiárias (diretas ou de dinamização de processos societários);
admissibilidade de iniciativas privadas dentro dos limites da respetiva propriedade e de licenciamentos dispersos e desgarrados (desde que conformes com PDM).
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b) O tipo de gestão urbanística
Baseada em iniciativas urbanísticas individualizadas, de pequena dimensão e casuísticas
licenciamentos casuísticos, promovidos por iniciativa privada, no limite da sua propriedade de cada um, de acordo com a sua ordem de prioridades.
Um planeamento que admite (de forma ampla) ocupação urbanística sem, contudo, a programar
Consequência:
surgimento casuístico (ao sabor das iniciativas dos promotores e de acordo com os seus próprios timings);
de operações urbanísticas, em regra concretizadas nos
limites da propriedade de cada um;
bem como de licenciamentos dispersos e desgarrados uns dos
outros (ainda que conformes com os planos diretores municipais em vigor), desordenando, deste modo, o território.
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Consequências
A dispersão da ocupação urbanística no território, Irracional expansão das infraestruturas que o servem.
Os desperdícios associados
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1.2. Respostas aos problemas atuais
Um novo modelo de ocupação territorial
passa por introduzir
Programação pública (municipal),
Promoção ou condicionamento das operações
urbanísticas a soluções de conjunto,
Promoção de parcerias entre privados e destes com a Administração na concretização dos planos.
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Uma nova lógica de gestão urbanística
Onde os municípios programam, coordenam e controlamoperações que, de forma integrada, executam os planos, em vez de se limitarem a controlar operações urbanísticas casuísticas e desgarradas que lhe são apresentadas. Uma Administração municipal que orienta e programa a
ação, em vez de intervir “a reboque” de iniciativas privadas.
As soluções pensadas na lei para a “nova urbanização/edificação”: exemplos
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1.3. A reabilitação urbana no âmbito das
novas tendências do direito do urbanismo
A reabilitação urbana no contexto de um
novo paradigma do direito do urbanismo
de um urbanismo de expansão (com alargamento exponencial de perímetros urbanos e a consequente expansão irracional das infraestruturas no território); a um urbanismo de contenção (de colmatação dos perímetros urbanos e de reabilitação urbana) De um urbanismo casuístico a um urbanismo
programado
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A reabilitação urbana no contexto de um
novo paradigma do direito do urbanismo
O Regime jurídico atual da reabilitação urbana pressupõe:
Programação pública das intervenções a efetuar (de
acordo com a sua ordem de prioridades e não em consonância com os timings dos proprietários);
Áreas que apontem para intervenções integradas (áreas
de reabilitação urbana e unidades de intervenção);
Promoção de parcerias entre privados e destes com a
Administração ou com terceiros na concretização das operações em causa.
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A reabilitação urbana no contexto de um
novo paradigma do direito do urbanismo
A reabilitação permite a consolidação e ocupação do já edificado (cidade compacta), evitando os desperdícios
que caraterizam a expansão urbana:
Territoriais: impedindo a ocupação de novos espaços,
Financeiros: promovendo a racionalização das infraestruturas e equipamentos existentes,
Ambientais e patrimoniais: em virtude da manutenção e valorização do património construído e do ambiente urbano,
Sociais: já que pode funcionar como mecanismo de identificação e integração sócio cultural e promover o bem estar das populações.
Em suma
A reabilitação urbana não pode ser (já não) é um regime excecional, mas um regime normal; Passa a fazer parte da gestão urbanística normal
dos municípios (uma forma normal de gestão urbanística a par de outras);
Uma gestão urbanística programada pelo município e não casuística ou sujeita ao timing dos privados.
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“Por este motivo a reabilitação urbana, posiciona-se também como uma via para contrariar o modelo de desenvolvimento urbanístico assente na expansão urbana (com todos os custos inerentes: territoriais, financeiros, ambientais e, mesmo, sociais), permitindo a consolidação e ocupação do já edificado e dos espaços expectantes dentro das cidades.”
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Assim:
Para inverter as tendências expansionistas dos perímetros e dispersivas da ocupação territorial: em vez de expansão urbana:
contenção (consolidação) dos perímetros, preenchimento (colmatação) de espaços vazios no
seu interior e,
revitalização/reabilitação urbana. coesão social
2
2.. A
A política
política da
da reabilitação
reabilitação
urbana
urbana
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2.1. Traços caraterísticos da política
de reabilitação urbana
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Traços caraterísticos
Política de natureza essencialmente global e integrada
(centrada em conjuntos edificados e não apenas no edifício isolado);
Intervenção assente numa execução a uma escala
territorial limitada (áreas de reabilitação urbana,
unidades de intervenção e unidades de execução);
Intervenção sobre o tecido urbano existente (consolidado), ainda que incluindo áreas de colmatação;
Ditada por preocupações de adequação e proporcionalidade dos instrumentos propostos (em face,
sobretudo, da necessidade de preservar ou tomar em devida consideração direitos já constituídos e expetativas dos particulares)
Traços caraterísticos
Política que exige uma consideração integrada ao nível
territorial e económico e social, pelo que deve ser
ponderada conjuntamente com outras políticas como a
do património, habitação, transportes, ambiental, etc.
Ao mesmo tempo, a definição destas políticas setoriais
deve, igualmente, integrar o interesse da reabilitação urbana (em particular quanto a novos investimentos em
edifícios) .
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2.2. Conceito amplo de reabilitação
urbana
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Conceito amplo de reabilitação urbana
[reabilitação de cidades e não (apenas) de edifícios] –artigo 3.º
Que não se prende apenas a aspetos da vertente imobiliária ou patrimonial, mas que opta por uma disciplina integrada, e coordenada das distintas intervenções de ordem:
Urbanística (política urbanística); Habitacional (política habitacional);
De proteção e valorização do património cultural (política patrimonial);
Ambiental (política ambiental); De coesão social (políticas sociais);
De (racionalização de) transportes intimamente relacionada com a reordenação da vida nas cidades (política de transportes).
Traços caraterísticos
A vocação global não se atem a aspetos da vertente imobiliária ou patrimonial,
mas aponta para uma disciplina integrada, coordenada e dirigida das intervenções.
Uma política “de fusão”, em que se misturam e priorizam interesses públicos e privados de vária ordem: a conservação e valorização integrada do património cultural, o acesso a uma habitação apropriada, a promoção da coesão social e territorial e a contribuição para o desenvolvimento sustentável das cidades através da gestão cautelosa do ambiente.
•
Da reabilitação à regeneração urbana
(cfr. artigo 61.º da LBPSOTU)ALMEDINAmais
Objetivos da reabilitação urbana
objetivos arquitectónico-urbanísticos: deve contribuir para recuperar, modernizar e requalificar os edifícios e o conjunto em que se inserem, incluindo as infraestruturas urbanas, os espaços verdes, os espaços urbanos e os equipamentos de utilização coletiva que se encontrem degradados, em degradação ou sejam funcionalmente inadequados.
A reabilitação urbana visa, desta perspetiva, não apenas a recuperação de edifícios e a melhoria das suas condições de utilização, mas também recuperar e requalificar os espaços
urbanos que estejam funcionalmente obsoletos
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Objetivos da reabilitação urbana
objetivos económico-sociais: não basta ter edifícios e
espaços urbanos recuperados; é preciso também que esses sejam habitados e tenham vida, o que significa a necessidade de fomentar uma interligação entre as funções residenciais e as funções económicas, dotando os espaços reabilitados de estabelecimentos comerciais, de serviços e de atividades sociais, lúdicas, culturais e outras que as tornem atrativas para a população.
Objetivo: fomentar atividade económica e sociocultural de uma forma diversificada e sustentável nas áreas reabilitadas, que promovam a integração funcional, a inclusão social, a coesão territorial, a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, aos equipamentos, aos serviços e às funções urbanas
Objetivos da reabilitação urbana
objetivos culturais: a reabilitação urbana deve contribuir para a
valorização do património cultural, protegendo-o e promovendo-o, designadamente através de novos usos, como o turístico. Uma reabilitação do ponto de vista cultural deve encontrar formas de promover o património e, em simultâneo proteger e promover a cultura enquanto atividade económica que também é, contribuindo para revitalizar o centro urbano
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Reabilitação/regeneração
A reabilitação urbana visa muito mais do que uma mera intervenção no edificado ou no parque habitacional. Reabilitar é revitalizar as cidades:
repovoar os centros urbanos, atrair investimento,
aumentar a sustentabilidade ambiental, dinamizar negócios,
melhorar o ordenamento do território e
aumentar a mobilidade das pessoas e a mobilidade territorial das famílias.
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O RJRU e a regeneração urbana entendida esta como “a forma de intervenção territorial integrada que combina ações de reabilitação com obras de demolição e construção nova e com medidas adequadas de revitalização económica, social e cultural e de reforço da coesão e do potencial territorial” (cfr. n.º 2 do artigo 61.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio).
Conceito amplo de reabilitação urbana
[alínea j) do artigo 2.º do RJRU]
A reabilitação urbana é “a forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente, em que o património urbanístico e imobiliário é mantido, no todo ou em parte substancial, e modernizado através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização coletiva e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios”.
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Embora a reabilitação urbana pressuponha a
manutenção do património urbanístico e imobiliário, tal
não significa, muito pelo contrário, que não se admitam operações de nova construção, de demolição ou de substituição de edifícios por outros, distintos deles:
por isso se refere a lei à “manutenção substancial” no todo ou em parte (e não à manutenção integral) do património urbanístico e imobiliário (e não dos edifícios). A área de referência é a da ARU.
E por isso se refere, também, à modernização daquele património (e não apenas dos edifícios isolados), designadamente por via distintas operações (onde se inclui expressamente a nova construção e a demolição).
Conceito amplo de reabilitação urbana
[alínea j) do artigo 2.º do RJRU]
Portanto na ARU, a ORU que vier a ser aprovada pode
diferenciar ações (projetos), nada impedindo que em determinadas áreas os projetos correspondam à construção de novos edifícios, noutras à demolição de outros e noutras, ainda, à substituição de certos edifícios por outros, material e funcionalmente distintos: fundamental é que parte substancial do tecido urbano da ARU (da totalidade da sua área de abrangência) seja mantido.
Apesar de o legislador ter distinguido entre reabilitação de
edifícios e reabilitação urbana, apenas esta constitui o objeto do Decreto-Lei n.º 307/2009, que se baseia na delimitação de áreas de reabilitação urbana e não na reabilitação isolada de edifícios.
Conceito amplo de reabilitação urbana
(alínea j) do artigo 2.º do RJRU )
Assim
o conceito de reabilitação urbana, apesar de assentar na conservação
substancial do edificado, admite todo um conjunto de intervenções
que tanto pode consistir na alteração e na demolição do existente como na nova edificação.
Apesar de haver uma linha de preferência pelos instrumentos que
promovam a conservação do património incluído essencialmente nos centros das cidades, como forma de preservação ou recuperação da sua atratividade, (pluri)centralidade e multifuncionalidade, tal não exclui que, em situações justificadas, se possa lançar mão de instrumentos que promovam uma intervenção mais intensa nessa área, tendo em vista os objetivos que, com a reabilitação urbana se visam atingir, designadamente a substituição de edifícios obsoletos e/ou degradados por outros destinados a novas funções que permitam promover a sustentabilidade e dinamização de certas áreas da cidade
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3
3.. O
O
REGIMEREGIMEJURÍDICOJURÍDICO
DADA
REABILITAÇÃOREABILITAÇÃO
URBANA
URBANA
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Reabilitação como gestão urbanística
normal
Já não é um regime excecional.
Passa a fazer parte da gestão urbanística normal dos
municípios (uma forma normal de gestão urbanística a par de outras): nesta medida devem cumprir os planos municipais em vigor e a sua programação.
Regime em vigor
Reabilitação em áreas de reabilitação urbana.
Reabilitação fora de áreas de reabilitação urbana.
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I. Reabilitação em áreas de reabilitação urbana
.
38 ALMEDINAmais
Os conceitos fundamentais
Áreas de reabilitação urbana (artigo 7.º e Secção II do Capítulo II)
Operações de reabilitação urbana e instrumentos de programação (artigo 8.º, Secção III do Capítulo II e Capítulo III, artigos 29.º a 35.º)
Entidades gestoras (artigos 9.º e 10.º e Capítulo IV, artigos 36.º a 38.º)
Modalidades de execução (artigo 11.º e Capítulo V, artigos 39.º a 43.º)
Instrumentos de execução (Capítulo VI, artigo 44.º a 68.º) ALMEDINAmais
O funcionamento do regime
Uma operação de reabilitação urbana por cada área de reabilitação urbana.
Inicialmente: um processo integrado - a delimitação da ARU integrava também necessariamente a aprovação da ORU, dos seus instrumentos estratégicos e a definição da entidade gestora Admissão atual de faseamento do processo de
reabilitação urbana.
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O faseamento do procedimento
o município pode começar por efetuar uma simples delimitação da área a sujeitar à operação de reabilitação urbana.
Remete para um momento posterior [que não deve
ultrapassar os três anos após esta delimitação, sob pena de caducidade da mesma (artigo 15.º da Lei de alteração)] a aprovação da operação de reabilitação urbana (a qual integrará, como seu elementos componente, a aprovação da estratégia ou do programa estratégico da reabilitação consoante se trate de operação simples ou sistemática). Só se poderá aplicar o regime integral previsto neste diploma, (desencadeamento das modalidades e dos instrumentos de execução) quando, para além de delimitada a área de atuação, tiver sido aprovada a respetiva ORU com seus “instrumentos estratégicos” (idem para alguns benefícios fiscais)
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1. Área de reabilitação urbana
Qualquer área da cidade, não apenas os tradicionais centros
históricos.
Não necessariamente solo urbano: pode abranger
aglomerados rurais ou áreas de génese ilegal (classe de solo rústico/rural nos planos).
Deverá corresponder a escolhas estratégicas do município (programação municipal), isto é, à determinação de onde importa intervir com estes objetivos específicos.
Deve estar em consonância com a ordem de prioridades identificados pelo município para a intervenção no território (concretização de uma programação constantes dos instrumentos de planeamento em vigor).
Áreas de reabilitação urbana: área de
incidência
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Critérios para a delimitação da área de
incidência
Deve garantir uma adequada articulação desta área com a restante cidade, isto é, uma adequada articulação com a restante gestão urbanística, de forma a perspetivar a cidade como um todo.
O planeamentos (integral e abrangente do território municipal) como pressuposto necessário
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Ideia de intervenção integrada
não se perspetivar as ARUs como “pedaços da cidade” a ser
intervencionados de forma atomística separada do resto do espaço urbano (muito menos os projetos que se concretizem no seu interior podem ser vistos “atomisticamente”, devendo, sempre, ser perspetivados como uma parte de um todo que é a operação de reabilitação urbana a concretizar no seu âmbito de incidência);
entender a estratégia ou programa estratégico da operação de
reabilitação urbana como instrumentos de programação da respetiva execução, os quais não dispensam, e devem ser articulados, com uma estratégia mais ampla para toda a cidade e para todo o território municipal, cuja definição deve constar dos instrumentos de planeamento municipal;
Necessidade de se convocarem para o efeito, os vários níveis de planeamento municipal:
necessariamente o plano diretor municipal enquanto o instrumento que define os objetivos de desenvolvimento estratégico a prosseguir e os critérios de sustentabilidade a adotar na totalidade do território municipal;
de preferência o plano de urbanização particularmente vocacionado para estruturar a totalidade da área da cidade (a cidade como um todo), tendendo a perspectivá-la como um sistema de continuidades;
eventualmente o plano de pormenor, não como instrumento suficiente, por si só, para promover a reabilitação urbana, mas como instrumento que completa, ao respetivo nível, uma estratégia mais ampla e coerente para o território.
Em todo o caso, sendo as áreas de reabilitação urbana, áreas vocacionadas para a execução, fará sentido delimitá-las de forma tendencialmente mais contida, de modo a que possam cumprir mais adequadamente a sua função.
Ideia de intervenção integrada
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Procedimento de delimitação (quando
faseado): artigo 13.º
a câmara municipal apresenta proposta à assembleia municipal (planta com delimitação da área abrangida e fundamentação numa memória descritiva e justificativa )onde sejam explicitados: os critérios subjacentes a tal delimitação,
os objetivos estratégicos a prosseguir (e que serão posteriormente concretizados na estratégia ou programa estratégico da reabilitação urbana). programação constantes dos instrumentos de planeamento em vigor) – antecipação dos instrumentos de programação
O quadro dos benefícios fiscais.
Deliberação de aprovação é publicada, através de aviso, na 2.ª série do Diário da República e divulgada na página eletrónica do município sendo simultaneamente remetida ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P., por meios eletrónicos, para conhecimento por esta entidade.
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Ausência de discussão pública: a sua delimitação não tem consequências negativas na esfera jurídica dos interessados nem lhes impõem qualquer tipo de obrigações
Procedimento de delimitação (quando
faseado): artigo 13.º
Efeitos da mera delimitação da ARU
(i) Obriga o município a definir os benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património, designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI) e o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), nos termos da legislação aplicável; (ii) Confere aos proprietários e titulares de outros
direitos, ónus e encargos sobre os edifícios ou frações nela compreendidos o direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana, nos termos estabelecidos na legislação aplicável, sem prejuízo de outros benefícios e incentivos relativos ao património cultural.
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2. Operações de reabilitação urbana
50 ALMEDINAmais
Operação de reabilitação simples: intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se primacialmente à reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da respetiva execução (artigo 8.º, nº 2)
Operação de reabilitação sistemática, intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento público (artigo 8.º, nº 3)
Estratégia de reabilitação urbana artigo 30.º
Programa estratégico de reabilitação urbana – artigo 33.º
• A opção por cada um destes tipos de reabilitação resulta da ponderação e conjugação de vários factores tais como:
• o nível da concertação/negociação com os proprietários,
• a capacidade e vontade de investimento dos privados,
• a necessidade de intervenção em espaço público ou em infraestruturas e equipamentos públicos, • a centralidade da intervenção,
• os interesses de terceiros, etc...
Opção pelo tipo de ORU
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Por instrumento próprio
Por via da aprovação de um plano de pormenor de reabilitação urbana
2.1. Procedimentos de aprovação
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Instrumento próprio (artigo 17.º)
Elaboração da proposta pela câmara municipal (que pode encarregar uma entidade do sector empresarial local de o fazer);
Parecer do IHRU (15 dias para emanar parecer, considerado favorável se silente) em simultâneo com a discussão pública nos termos dos planos de pormenor (logo pressupõe relatório de ponderação);
Aprovação pela assembleia municipal; Publicitação nos termos do n.º 5 do artigo 14.º;
Conteúdo do instrumento próprio
(artigo 16.º)
• Definição do tipo de operação de reabilitação urbana • Estratégia ou programa estratégico
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Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana
Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana (um PP com
algumas especificidades de procedimento) O procedimento do RJIGT com as especificidades do RJRU:
Na conferência de serviços devem as entidades, sempre que se pronunciem desfavoravelmente, indicar as razões da discordância e as alterações necessárias para a viabilização das soluções do plano (?),
A influência na gestão urbanística (artigo 27.º, n.º 3),
No caso de abranger área de reabilitação urbana já definida
com instrumento estratégico aprovado, não tem lugar a participação preventiva (artigo 26.º, n.º 4);
O caso da reabilitação urbana em áreas classificadas: um plano dois em um (plano de pormenor de salvaguarda integra o de reabilitação urbana).
56 ALMEDINAmais
Questões:
Qual a melhor opção: em instrumento próprio ou por intermédio de plano de pormenor?
Qual é a solução mais célere e também mais flexível para alcançar os respetivos objetivos?
Em que situações se torna indispensável delimitar a área de intervenção por intermédio de plano de pormenor?
A elaboração de um plano de pormenor pode apresentar como a melhor via.
Quando se torna imprescindível proceder à alteração dos
instrumentos de planeamento em vigor (via mais célere);
Sempre que se considere fundamental definir princípios e regras de uso dos solos e dos edifícios (do princípio da tipicidade dos planos resulta ser aquele o único que pode ter estes efeitos);
Em situações contadas, tratando-se de operações de reabilitação urbana sistemáticas e em que se pretenda proceder à reestruturação da propriedade, pode torna-se a via mais célere por, se lhe forem atribuídos efeitos registais, permitir concretizar diretamente (com o respetivo registo) a transformação da situação fundiária sem ser necessário desencadear operações de execução em momento posterior.
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Sempre que a área de reabilitação urbana contenha ou coincida com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação, e respetivas zonas de proteção, já que nestes casos apenas haverá um procedimento em curso em vez de dois: a delimitação por instrumento próprio não dispensa (nem integra) o procedimento de elaboração de um plano de pormenor de salvaguarda (ao contrário do que sucede com o procedimento de elaboração de um plano de pormenor de reabilitação urbana).
A elaboração de um plano de pormenor pode apresentar como a melhor via.
ALMEDINAmais
Natureza dos “instrumentos” estratégicos
Próximos dos planos de pormenor, mas não são instrumentos de gestão territorial , logo sem os seus efeitos;
Possibilidade de mobilização indireta da estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana como parâmetros para a apreciação das concretas operações urbanísticas, já que, com base neles (no seu incumprimento) é possível invocar-se aqueles fundamentos de indeferimento genéricos e, assim, indeferir-se uma licença ou rejeitar-se uma comunicação prévia (agora, reagir às obras) (dúvidas quanto a estes) - cfr. artigo 52.º: sua violação só gera anulabilidade;
São instrumentos de programação vocacionados para a execução, dando cumprimento às exigências de um novo paradigma de intervenção urbanística programada pelas entidades públicas: as intervenções, ainda que da responsabilidade dos proprietários, devem ser realizadas de acordo com a ordem de prioridades e a programação definida pelo próprio município.
Q: As operações de reabilitação urbana são aprovadas através de instrumento próprio ou de plano de pormenor. O Decreto-Lei não define o conteúdo documental do instrumento próprio.
•Pode a ORU, independentemente do meio utilizado para a sua
aprovação – instrumento próprio ou plano de pormenor – e em complemento dos regulamentos municipais em vigor, definir regras específicas para a edificação a aplicar a edifícios ou frações localizados em área de reabilitação urbana, nomeadamente sobre a composição das fachadas e coberturas, utilização de materiais ou técnicas construtivas, sobre a especificidade da utilização ou uso dos edifícios ou fracções relativa à compatibilidade das dinâmicas locais? Ou terão essas regras de ser aprovadas em regulamento municipal?
•Reflexão: o âmbito de regulamentação dos planos e dos regulamentos municipais
Questão
Fernanda Paula Oliveira ALMEDINAmais
Questão
•Tratando-se a ARU do Centro Histórico (única delimitação
aprovada no município, tendo em preparação o projeto da respectiva ORU) dum território entendido como “Zona Urbana Consolidada” cuja morfologia importa preservar, e considerando a especificidade dos critérios de controlo das alterações ao edificado, tal regulamentação municipal específica da ARU/ORU. pode dirigir-se e obrigar os casos de “comunicação prévia” de operação urbanísticas, de escassa relevância urbanística ou isentas de controlo prévio, nomeadamente as promovidas pela Administração Pública (Estado e Autarquias)?
• Reflexão: as isenções do RJUE; a obrigação do cumprimento das regras, o dever de comunicar o inicio da obra
Fernanda Paula Oliveira ALMEDINAmais
Questão
• Tem o instrumento próprio o valor de um regulamento municipal pelo simples facto de ser aprovado em assembleia municipal por proposta da câmara municipal?
•Reflexão: instrumentos de programação da execução e não instrumentos de planeamento. Têm natureza regulamentar (ou normativa), mas não têm a natureza de plano
Fernanda Paula Oliveira
3. Execução das ORUs
64 ALMEDINAmais3.1 Modalidades de execução
Modelos de execução ( artigo 11.º e 39.º e ss) Iniciativa dos particulares Diretamente pelos privados com apoio da entidade gestora Administração conjuntaIniciativa das entidades gestoras Execução direta pela entidade gestora Administração conjunta Parcerias com entidades privadas Concessão de reabilitação Contrato de reabilitação urbana (apenas
(apenas emem operaçõesoperações sistemáticas
sistemáticas ee nono âmbitoâmbito dede unidade
unidade dede intervençãointervenção ouou de
de execuçãoexecução))
Nas operações de reabilitação urbana estratégicas
Possibilidade de realização de intervenções integradas (isto é, impondo a associação de vários proprietários)
Unidades de execução (PPRU)
Unidades de intervenção (Instrumento próprio) Artigos 34.º e 35.º
3.2. Instrumentos de Execução do RJUE
Instrumentos de execução do RJUE
Instrumentos de política urbanística
ALMEDINAmais
Licenciamentos, comunicações prévias e autorizações de utilização (artigo 45.º);
Inspeções e vistorias de fiscalização (artigo 46.º); Medidas de tutela de legalidade (artigo 47.º);
Cobrança de taxas (artigo 48.º) – o relevo do artigo 67.º; Receção das cedências ou compensações devidas (artigo
48.º) - o relevo do artigo 67.º.
Aplicação do RJUE com as devidas adaptações expressas no RJRU.
a) Instrumentos de execução do RJUE
ALMEDINAmais
Aprovação da delimitação da Área de Reabilitação Urbana (ARU) do Centro Histórico de V.N. de Gaia, publicada no Diário da República pelo aviso n.º 1360/2014, de 30 de janeiro de 2014.
A proposta de delimitação desta ARU aprovada pela Assembleia Municipal, prevê como incentivos financeiros, entre outros, a isenção das taxas relativas a “utilização e
ocupação de espaços de domínio público municipal para apoio às obras de reabilitação de edifícios”… Esta norma altera a que se encontra fixada no
Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas (RMTCU) de Vila Nova de Gaia atualmente em vigor, que prevê no artigo 42º, a cobrança de “taxas relativas
a utilização e ocupação de espaços de domínio público municipal” em todo o
território do concelho.
A alínea b) do artigo 14º do RJRU refere que a delimitação de uma área de reabilitação urbana, entre outros, confere aos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios ou frações nela compreendidos o direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana, nos termos estabelecidos na legislação aplicável…
No entanto o nº 1 do artigo 67º refere que pode ser estabelecido um regime especial de taxas municipais, constante de regulamento municipal, para incentivo à realização das operações urbanísticas ao abrigo do disposto no RJRU.
Questão
1. O RMTCU tem de ser alterado de forma a integrar os benefícios financeiros aprovados para a ARU do Centro Histórico, nomeadamente a título de exemplo, no que se refere à isenção do pagamento de taxas pela utilização e ocupação de espaços de domínio público municipal para apoio às obras de reabilitação de edifícios?
R: Sim, até porque o n.º 1 do artigo 67.º é claro ao afirmar que o regime especial de taxas (designadamente as isenções) para incentivo à reabilitação urbana tem de constar de regulamento municipal.
Questão 1
Fernanda Paula Oliveira ALMEDINAmais
2. Uma vez que os benefícios financeiros referidos (isenções e reduções de taxas municipais) foram já aprovados pela Assembleia Municipal, podem considerar-se em vigor ou dependem da alteração do RMTCU?
R: A simples delimitação de uma ARU tem um procedimento que não coincide com o de aprovação de regulamentos municipais, designadamente não está sujeita a discussão pública. Por isso, ainda que se pudesse considerar que essa delimitação também tem natureza regulamentar (e o regime das taxas tem de constar de regulamento municipal) este regulamento não cumpre as exigências procedimentais para este tipo de regulamentos
Questão 2
Fernanda Paula Oliveira ALMEDINAmais
3. O regime especial de taxas municipais, a que se refere o nº 1 do artigo 67º do RJRU diz respeito aos incentivos financeiros previstos nas ARUs (aquando da sua delimitação), ou refere-se a outros, que podem ser por exemplo definidos para todo o território do concelho (mesmo sem ARU), relacionados com a reabilitação urbana?
R: O artigo 67.º, por estar integrado num regime da reabilitação urbana, está a pensar em regimes especiais aplicáveis quando esse regime é mobilizado. Em todo o caso, o regime da reabilitação urbana, depois das alterações de 2012, não se aplica apenas a ARUs, mas também a edifícios com mais de 30 anos, o que significa a possibilidade de aplicar esta previsão também nestes casos.
Em todo o caso o regime das taxas das autarquias locais admite que os municípios possam nos respectivos regulamentos municipais criar isenções em geral) e devida fundamentação. Pelo que pode perfeitamente criar este tipo de incentivos mesmo que não haja ARUS e mesmo para intervenções que não se enquadrem no regime especial de reabilitação urbana criada em 2012
Questão 3
Especificidades em relação ao regime do RJUE
Uma nova isenção subjetiva (artigo 49.º), com dever de informação à câmara municipal;
Consulta às entidades externas no âmbito dos procedimentos de controlo preventivo (artigo 50.º): uma comissão de apreciação que substitui a aplicação dos artigo 13.º a 13.º-B do RJUE e que funciona em termos idênticos às conferências de serviço;
Ausência de consultas quando exista plano de pormenor de reabilitação urbana e o caso da entidade responsável pelo património cultural (n.º 3 do artigo 27.º);
Um regime especial de proteção do existente por comparação com o constante do artigo 60.º do RJUE: as obras de ampliação e as obras de construção que visem substituir edifícios previamente existentes (o âmbito de amplitude da norma?) – artigo 51.º;
Um novo motivo de indeferimento: suscetibilidade de provocar prejuízo manifesto à reabilitação do edifício (ORU simples) ou à reabilitação urbana da área em que se insere (ORU sistemática) – o âmbito dos poderes de apreciação compaginável com a figura das comunicações prévias?
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Um procedimento simplificado de
comunicação prévia (só para áreas com PPRU) Ideia inicial
Ver artigo 4.º e artigo 9.º do RJUE (versão do Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro)
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Um
procedimento
específico
de
autorização de utilização (artigo 53.º-G)
Apenas aplicável às situações de comunicação prévia em áreas com PRU e às operações que seguem o regime especial de reabilitação previsto nos artigos 77.º-A e 77.º-B: crítica.
O requerimento (e não o termo de responsabilidade) deve conter a identificação do titular da autorização de utilização, do edifício ou a fração autónoma a que respeita e o uso a que se destina o edifício ou a fração autónoma, devendo este ser acompanhado de termo de responsabilidade no qual se declare que estão cumpridos os requisitos legais para a constituição da propriedade horizontal, quando aplicável.
Caso não se determine a realização de vistoria no prazo de 10 dias úteis a contar da receção do requerimento, o termo de responsabilidade (acompanhado daquele requerimento e do comprovativo da apresentação de ambos à entidade gestora), vale como autorização de utilização, para os efeitos do disposto no artigo 62.º do RJUE, substituindo o alvará de utilização referido no n.º 3 do artigo 74.º do RJUE. ALMEDINAmais
Um
procedimento
específico
de
autorização de utilização
O legislador confere de imediato aos documentos apresentados pelo requerente o valor de alvará para todos os efeitos, inclusive perante terceiros, designadamente para efeitos da celebração de negócios jurídicos relativos ao edifício ou fração autónoma reabilitados e para efeitos de registo.
Já o mesmo não se diz nas situações em que haja lugar a
vistoria e na sua sequência deva ser emitida autorização de utilização ou a realização de nova vistoria, nos casos previstos no artigo 65.º do RJUE. Crítica.
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b) Instrumentos de política urbanística
Imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas;
Empreitada única;
Demolição de edifícios;
Direito de preferência; Tacitamente delegadas
Arrendamento forçado;
Servidões;
Expropriação; Venda forçada;
Reestruturação da propriedade
Só nas operações de reabilitação urbana sistemáticas
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Venda forçada Venda forçada
Com a alteração de 2012, caso o proprietário tenha
apresentado contraproposta com um valor superior ao valor base do edifício ou fração resultante da avaliação, o valor base da venda em hasta pública passa a ser o valor fixado por recurso prévio à arbitragem e demais expedientes processuais do Código das Expropriações.
Esta fixação prévia (por via judicial) do valor base da venda forçada (que equivale, nos termos da lei, ao valor da indemnização justa correspondente ao valor venal do bem), assegura que a entidade gestora não tem de cobrir a posteriori o valor que medeia entre o valor da licitação e o valor da justa indemnização.
Venda forçada Venda forçada
Esta alteração salvaguarda assim a entidade gestora e a sustentabilidade financeira das operações de reabilitação urbana, ainda que delongue o processo de reabilitação (já que a venda forçada só tem lugar em momento posterior à discussão judicial do valor base de licitação).
Por outro lado, obriga a uma maior atenção dos proprietários
relativamente à tramitação do procedimento de venda forçada, já que se estiverem de acordo com o valor proposto pela entidade gestora ou não apresentarem contraproposta, a entidade gestora pode lançar a hasta pública com base no valor por si definido nos termos do artigo 62.º, n.º 4, entregando aos proprietários o produto da hasta pública e assim terminado o respetivo procedimento
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II. REGIMEESPECIALDEREABILITAÇÃOURBANA .
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Âmbito de aplicação - edifícios
cuja construção seja legalmente existente; cuja construção tenha sido concluída há pelo menos 30 anos
(este requisito pode ser difícil de provar nas situações em que não tenha sido requerida a respetiva autorização de utilização, cabendo, por isso, ao interessado comprová-lo);
que não sejam individualmente classificados ou em vias de
classificação ou localizados em áreas urbanas de génese ilegal, salvo se estiverem incluídos em áreas de reabilitação urbana (ou que, estando integrados em zonas de proteção e não sendo individualmente classificados nem em vias de classificação, não importem novas aberturas de vãos na fachada ou na cobertura);
Âmbito de aplicação - edifícios
nos quais, em virtude da sua insuficiência, degradação ou obsolescência, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, se justifique uma intervenção de reabilitação destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva;
que preservem as fachadas principais do edifício com todos os seus elementos não dissonantes;
que mantenham os elementos arquitetónicos e estruturais de valor patrimonial do edifício, designadamente abóbadas, arcarias, estruturas metálicas ou de madeira;
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Âmbito de aplicação - edifícios
que mantenham o número de pisos acima do solo e no
subsolo, bem como a configuração da cobertura, sendo admitido o aproveitamento do vão da cobertura como área útil, com possibilidade de abertura de vãos para comunicação com o exterior, nos termos previstos nas normas legais e regulamentares e nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis;
e que não reduzam a resistência estrutural do edifício,
designadamente ao nível sísmico, e observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.
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O regime especial (?)
Por força do artigo 77.º-B aplica-se, com as necessárias adaptações, o procedimento simplificado de comunicação prévia, exceto se as mesmas estiverem isentas de controlo preventivo nos termos do RJUE (caso em que também neste âmbito não estarão sujeitas a controlo). Já não é especial
Nos casos em que se trate de imóveis integrados em zonas de proteção e que não sejam individualmente classificados nem em vias de classificação, que não importem novas aberturas de vãos na fachada ou na cobertura, a comunicação deve ser remetida à administração do património cultural, para emissão de parecer não vinculativo no prazo de 10 dias úteis.
Decorrido este prazo sem que a administração do património cultural se tenha pronunciado, considera-se que a mesma não se opõe à comunicação, podendo esta ser admitida (rectius, a operação ser realizada).
O regime especial
Solução assente em edifícios isolados parece confundir reabilitação do edificado com reabilitação da cidade ou de áreas urbanas nela contidas (reabilitação urbana): a soma da reabilitação de vários edifícios não terá necessariamente como resultado direto a reabilitação da cidade e, assim, da qualidade de vida dos cidadãos.
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A GARANTIA DO EXISTENTE E O DECRETO-LEI N.º
53/2014 DE 8 DEABRIL .
86 ALMEDINAmais
Princípio da garantia do existente
Admite intervenções no edificado que não respeitem as
normas, designadamente de planeamento, vigentes à data da sua concretização (artigo 60.º e 67.º do RJUE)
O que são edifícios legalmente existentes?
O principal problema: a prova da existência da edificação
anterior à aplicação do RGEU (nos demais casos, haverá acto administrativo a firmar a pretensão do interessado):
Provas fortes: existência de indícios claros de existência do imóvel e da sua datação, por intermédio de vistoria
Provas complementares: levantamentos aerofotogra-métricos; descrição no registo e inscrição na matriz (de datação anterior ao RGEU), Fotos, mapas do cadastro
Provas fracas: A prova testemunhal; os atestados das juntas de freguesia
O que permite a garantia do existente?
Permite a manutenção passiva do imóvel (garantia passiva
do existente)
Permite que sejam aprovadas operações de reconstrução
(ao que parece, não todas) e de alteração sobre o bem, mesmo contra normas legais supervenientes (garantia aciva do existente)
Pode aceitar-se alguma ampliação, desde que balizada pela melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 1 de Março de 2005)
Princípio da garantia do existente
(geral)ALMEDINAmais
Garantia da existência excepcional?
Visa garantir a capacidade funcional do edifício, desde que haja uma indissolúvel conexão funcional, sob pena de, sem aquele alargamento ou modificação, a construção ficar sem objecto
Princípio da garantia do existente
(geral)ALMEDINAmais
Os instrumentos de planeamento podem estabelecer regras especiais sobre a garantia do existente:
seja admitindo-a mais amplamente, por exemplo, admitindo a deslocalização ou alteração parcial da localização do imóvel ou admitindo alterações de uso;
Seja restringindo o seu âmbito normal de aplicação, inviabilizando a recuperação de construções existentes, impedindo a consideração de ruínas como edificações;
Seja concretizando o âmbito da garantia do existente,
por exemplo definindo a área máxima de ampliação permitida.
não se limita a permitir operações que não agravem as desconformidades preexistentes (ou que as desagravem, ainda que não cumpram as normas em vigor),
também admite intervenções agravadoras desta desconformidade sempre que
tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação
da intervenção agravadora, resulte uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e desde que, neste caso, o sacrifício decorrente do cumprimento das normas violadas não se revele desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela realização da intervenção.
Princípio da garantia do existente
(na reabilitação urbana)ALMEDINAmais
O n.º 3 do artigo 51.º do RJRU e a “garantia do inexistente”: admite o incumprimento das normas em vigor por parte de novas edificações desde que destinadas a substituir outras preexistentes
Mais ampla que a garantia excecional: não é apenas para garantir a funcionalidade do edificio mas para melhorar essa funcionalidade, com limite na segurança estrutural e sismica do edificio
De forma a evitar verdadeiras deturpações do princípio da legalidade, a admissão destas intervenções ao abrigo
garantia do existente deve ser devidamente
fundamentada.
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Princípio da garantia do existente
(na reabilitação urbana) Para além da identificação das normas não cumpridas deve
explicitar-se qual é o prejuízo que resulta do seu cumprimento para o respectivo promotor (e que, em princípio, não pode basear-se no maior encargo económico que decorre do cumprimento daquelas normas), cotejando-a com o prejuízo que do não cumprimento dessas disposições resulta para os interesses públicos tutelados pela legislação sectorial aplicável (Luís Pereira Coutinho)
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Princípio da garantia do existente
(na reabilitação urbana) Tal como no RJUE, este princípio corresponde à regra geral, mobilizável quando os instrumentos de planeamento em vigor (por exemplo, o plano de pormenor de reabilitação urbana especificamente elaborado para a área) não disponham de forma diferente.
O plano pode determinar expressamente a demolição de um edifício e as regras a que deve obedecer a nova edificação, as quais podem nada ter a ver com os parâmetros do edifício a demolir.
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Princípio da garantia do existente
(na reabilitação urbana) Alteração do regime em 2012 para os edifícios isolados existentes há mais de 30 anos
Um regime especial de proteção do existente (quer em relação ao artigo 60.º do RJUE quer em relação ao artigo 51.º do RJRU) que engloba uma garantia passiva do existente e uma garantia ativa, assente esta na declaração dos técnicos: a entidade gestora apenas pode rejeitar o pedido (agora reagir à obra) por violação de normas legais e regulamentares cujo incumprimento não tenha sido identificado pelo técnico autor do projeto no termo de responsabilidade, devendo este ainda declarar nesse termo que a desconformidade com as normas em vigor não é originada nem agravada pela operação de reabilitação urbana ou que esta melhora as condições de segurança e de salubridade da edificação, a apreciação pela entidade gestora no âmbito da comunicação prévia não incide sobre a desconformidade com as normas em vigor objeto daquela declaração.
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Princípio da garantia do existente
(na reabilitação urbana)Decreto-Lei n.º 53/2014 de 8 de Abril
O presente decreto-lei aplica-se à reabilitação de edifícios ou
de frações, concluídos há́ pelo menos 30 anos ou localizados em áreas de reabilitação urbana, sempre que se destinem a ser afetos total ou predominantemente ao uso habitacional e desde que a operação urbanística não origine desconformidades, nem agrave as existentes, ou contribua para a melhoria das condições de segurança e salubridade do edifício ou fração (pelo menos 50% da área se destine a habitação ou usos complementares, como estacionamento, arrecadação e usos sociais)
Noção ampla de reabilitação: inclui alteração de utilização, reconstrução e construção ou ampliação, na medida em que sejam condicionadas por circunstâncias preexistentes que impossibilitem o cumprimento da legislação técnica aplicável, desde que não ultrapassem os alinhamentos e a cércea superior das edificações confinantes mais elevadas e não agravem as condições de salubridade ou segurança de outras edificações;
Contrabalançada pela sua vigência transitória: 7 anos
Decreto-Lei n.º 53/2014 de 8 de Abril
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Dispensa legal de: algumas disposições do RGEU; regime legal
das acessibilidades; requisitos acústicos; eficiência energética e qualidade térmica (ainda que com termo que identifique as incompatibilidades); instalação de gás em edifícios; de algumas infraestruturas de telecomunicações.
MAS garantia da SALVAGUARDA ESTRUTURAL: As
intervenções em edifícios existentes não podem diminuir as condições de segurança e de salubridade da edificação nem a segurança estrutural e sísmica do edifício
