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SEGURANÇA E DEFESA NO BRASIL: DESAFIOS COMPLEXOS E A DEMANDA POR RESPOSTAS INTEGRADAS
Daniel Mendes Aguiar Santos* Fernando Augusto Valentini da Silva** Alexandre dos Santos Gallera*** RESUMO12
Esta pesquisa, associada à demanda contida na Política Nacional de Defesa – 2012, trata de esforços que contribuam com o incremento do nível de Segurança Nacional, integrando as instâncias estatais em prol da prevenção e do gerenciamento de crises. Desse modo, esta breve análise estabeleceu o objetivo de examinar os principais desafios e respostas que têm transpassado o espectro da Segurança e Defesa (S&D) no Brasil, para, a seguir, sugerir uma perspectiva que contribua para uma gestão integral da Segurança Nacional. A metodologia contemplou uma perspectiva qualitativa, operacionalizada por um método de abordagem indutivo, combinando esforços descritivos e analíticos, coletando impressões acerca da S&D no mundo e, em especial, aprofundando o estudo no espaço brasileiro. Na discussão, verificou-se que há demanda e ambiente para a concepção de uma política pública permanente com a finalidade de otimizar a gestão integral da Segurança Nacional, particularmente, em face das ameaças hodiernas, as quais, muitas vezes, excedem
1 Conforme orientação recente da The Scientific Electronic Library Online (SCIELO) / Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de S. Paulo (FAPESP), particulariza-se a participação autoral, como segue. O primeiro autor concebeu a pesquisa, realizou as fases inicial e intermediária, participou da análise dos dados e da redação final. Os autores segundo e terceiro continuaram e ampliaram a pesquisa inicial, participaram da análise dos dados e da redação final.
2 Uma versão, em construção, foi discutida no XVI Ciclo de Estudos Estratégicos organizado pela ECEME, de 05 a 07 jul. de 2017, no Rio de Janeiro, RJ. Ademais, o presente artigo é um dos dividendos do Projeto Interdisciplinar desenvolvido pelo Curso de Comando e Estado-Maior (2016-2017), que versou sobre a Segurança Integrada.
____________________
* Doutor em Ciências Militares pelo Programa de Pós-graduação em Ciências Militares (PPGCM) do Instituto Meira Mattos (IMM), Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME), Rio de Janeiro, RJ, Brasil. Atualmente é aluno no Joint Forces Military University (JFMU), Coreia do Sul. E-mail: danielaguiar.mendes@eb.mil.br Tel.: Coreia do Sul (+82) 10-5708-9062 e Brasil (+55) (21) 96737-1978.
** Mestre e Doutorando do Programa de Pós-graduação em Ciências Militares (PPGCM) do Instituto Meira Mattos (IMM), Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME), Rio de Janeiro, RJ, Brasil. Atualmente é o Comandante do 4º Regimento de Carros de Combate, Rosário do Sul, RS. E-mail: valentini@eceme.ensino.eb.br Tel.: (+55) (55) 9994-0064.
***Mestre em Ciências Militares pelo Programa de Pós-graduação em Ciências Militares (PPGCM) do Instituto Meira Mattos (IMM), Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME), Rio de Janeiro, RJ. Foi instrutor da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, da Escola de Sargentos das Armas (ESA) e da Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN). E-mail: santosgallera@uol.com.br Tel.: (+55) (21) 96882-6884.
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as esferas da Segurança Pública, da Defesa Nacional, da Segurança Nacional, alcançando até a Segurança Internacional. Ademais, o estudo propôs um modelo empírico para a gestão integral da Segurança Nacional, considerando a necessidade de uma abordagem sistêmica e da harmonização dos esforços interagências, tendo em vista que a dinâmica das ameaças atuais não é linear e, portanto, respostas mecanicistas são insuficientes para responder desafios complexos.
Palavras-chave: Segurança Nacional. Defesa Nacional. Segurança Pública.
SECURITY AND DEFENSE IN BRAZIL: COMPLEX CHALLENGES AND THE DEMAND FOR COMPREHENSIVE ANSWERS
ABSTRACT
This is research associated with the demand contained in the National Defense Policy - 2012, which deals with efforts that contribute to the increase of the National Security level, integrating the state instances in favor of crisis prevention and management. In this effort, this brief analysis has set the objective of examining the main challenges and responses that have crossed the spectrum of Security and Defense (S&D) in Brazil and then proposing a perspective that contributes to the comprehensive management of National Security. The methodology included a qualitative perspective, operationalized by an inductive approach method, combining descriptive and analytical efforts, collecting impressions about S&D in the world and, in particular, deepening the study in the Brazilian space. In the discussion, it was found that there is demand and space for the conception of a permanent public policy in order to optimize the integral management of National Security, especially in the face of today’s threats that often cross the spheres of Public Security, National Defense, National Security, even reaching International Security. In addition, the study proposed an empirical model for the comprehensive management of National Security, considering the need for a systemic approach and the harmonization of interagency efforts, since the dynamics of today’s threats are not linear and, therefore, mechanistic responses are insufficient to answer complex challenges.
Keywords: National Security. National Defense. Public Security.
SEGURIDAD Y DEFENSA EN BRASIL: DESAFÍOS COMPLEJOS Y DEMANDA DE RESPUESTAS INTEGRADAS
RESUMEN
Esta es una investigación asociada con la demanda contenida en la Política de Defensa Nacional - 2012, que se ocupa de los esfuerzos que contribuyen al aumento del nivel de Seguridad Nacional, integrando las instancias estatales a favor de la prevención y gestión de crisis. Este breve análisis ha establecido el objetivo de examinar los principales desafíos y respuestas que han cruzado el espectro
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de Seguridad y Defensa (S&D) en Brasil y luego proponer una perspectiva que contribuya a la gestión integral de la Seguridad Nacional. La metodología incluye una perspectiva cualitativa, elaborada por un método de enfoque inductivo, combinando esfuerzos descriptivos y analíticos, recolectando impresiones sobre S&D en el mundo y, en particular, profundizando el estudio en el espacio brasileño. En la discusión, se encontró que hay demanda y espacio para la concepción de una política pública permanente para optimizar la gestión integral de la Seguridad Nacional, especialmente frente a las amenazas actuales que, a menudo, cruzan las esferas de la Seguridad Pública, Defensa Nacional, Seguridad Nacional, llegando incluso a la Seguridad Internacional. Además, el estudio propuso un modelo empírico para la gestión integral de la Seguridad Nacional, considerando la necesidad de un enfoque sistémico y la armonización de los esfuerzos entre agencias, ya que la dinámica de las amenazas actuales no son soluciones lineales y, por lo tanto, las respuestas mecanicistas son insuficientes para responder a desafíos complejos.
Palabras clave: Seguridad Nacional. Defensa Nacional. Seguridad Pública. 1 INTRODUÇÃO
Após o término da Guerra Fria, observou-se um declínio quantitativo dos conflitos interestatais3 e a ocorrência de novas tendências no campo da Segurança e Defesa (S&D), como a transição do paradigma da “guerra industrial” para a “guerra no meio do povo”4 (SMITH, 2008); o recrudescimento de ações anárquicas deflagradas por entes não estatais (crimes transnacionais, subversão e terrorismo) (LIANG; XIANGSUI, 1999); e a evolução de uma “guerra híbrida” (combinação de táticas não convencionais, guerra cibernética e ações clandestinas) (KOFMAN; ROJANSKY, 2015). Como consequência, o século XXI revela um ambiente multipolar e incerto, advindo da capacidade de inúmeros atores gerarem insegurança (AGUILAR, 2013), com destaque ao crime organizado transnacional5 (COT) e às organizações terroristas internacionais. Tais vetores têm
3 Segundo o Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung, dos 401 conflitos
assinalados em 2016, apenas 69 foram entre Estados, sendo apenas uma guerra, o conflito indo-paquistanês (HIIK, 2016, p. 15-16).
4 Segundo Serrano (2014), o paradigma da “guerra no meio do povo”, caracterizado por um mundo de confrontos e conflitos, teria emergido após a Segunda Guerra Mundial, quando a sequência paz-crise-guerra-resolução-paz, prevalecente da “guerra industrial” (paradigma anterior), cujo fator decisivo era a aplicação da força militar, teria deixado de vigorar. Assim, na “guerra no meio do povo”, não haveria uma sequência pré-definida, “mas um entrecruzar contínuo entre confronto e conflito” (SMITH, 2008, p. 223) na qual a paz não constituiria necessariamente o ponto de partida ou de término.
5 Segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), o crime organizado transnacional (COT) engloba praticamente todas as ações criminais motivadas pelo lucro e cometidas por grupos organizados, envolvendo mais de um país. Disponível em: https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/ frontpage/2013/10/16-un-convention-against-organized-crime-celebrates-10-years.html
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permeado, cada vez mais, as fronteiras das nações e disputado com os Estados o monopólio da violência (DUPAS, 2005).
Sob este prisma, a discussão sobre a temática da Segurança ampliou-se, instigando Estados e organizações supranacionais a integrarem as suas ações em resposta às ameaças hodiernas. O principal desafio para condução destas ações advém da necessidade de integração de uma gama de instituições e agências, neutralizando o viés competitivo existente, em prol da sinergia necessária ao enfrentamento de desafios complexos (SCHNAUBELT, 2009).
No Brasil, a Política e a Estratégia Nacional de Defesa (PND-END) ratificam o fato do século XXI apresentar desafios mais complexos do que os enfrentados na Guerra Fria (BRASIL, 2012a, 2012b). Em especial, o cenário doméstico tornou-se palco de uma fricção entre interestornou-ses concorrentes do crime organizado, quer seja nas regiões de fronteira, ou nos grandes centros urbanos. Neste diapasão, nos últimos dez anos, a discussão acerca da S&D expandiu-se, com atenção para os debates legislativos sobre o tema; os esforços estabelecidos para interoperabilidade entre as Forças Armadas (FA); a gestão pública relacionada à S&D, advinda da edição do primeiro Livro Branco da Defesa Nacional (LBDN); e a condução dos ciclos de atualização da PND-END (MIGON, 2013; 2014).
Neste contexto, o objetivo do artigo é examinar os principais desafios e respostas que têm transpassado o espectro da S&D no Brasil para, a seguir, propor uma perspectiva que contribua para uma gestão integral da Segurança. Nesse sentido, o estudo acolhe a demanda contida na PND, a qual remete à consecução de esforços para o incremento do nível de Segurança Nacional, integrando as instâncias estatais em prol do aperfeiçoamento dos processos de prevenção e de gerenciamento de crises (BRASIL, 2012a, p. 134).
Para isso, após esta introdução, são apresentadas as considerações metodológicas, evidenciando a maneira de pensar e estruturar a investigação. A seguir, delineia-se uma moldura teórica e conceitual, revisitando os principais paradigmas e conceitos inerentes à S&D. Avançando, examinam-se os desafios e respostas que têm transpassado a S&D no Brasil para, na sequência, sugerir uma perspectiva que contribua com a gestão integral da Segurança. Na conclusão, são assentadas considerações relativas à perspectiva apresentada, como instrumento gerador de S&D para a sociedade.
2 CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS
De antemão, para pensar a discussão proposta, considera-se que o campo da S&D é objeto de atenção tanto da Ciência Política quanto das Ciências Militares (DOMINGOS, 2006).
Na Ciência Política, salienta-se o campo das Relações Internacionais, contendo o subcampo dos Estudos de Segurança, que contribuem com a temática da S&D
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ao discutir a concepção objetiva de segurança, pautada na ausência ou presença de ameaças concretas; e a subjetiva, caracterizada pelo sentimento de sentir-se ameaçado ou não (BUZAN; HANSEN, 2009). Já sob o enfoque do Estado, encontra-se a área das Políticas Públicas, que dialoga com a da Administração Pública e impacta na elaboração das políticas públicas relativas à S&D (CAPELLA; BRASIL, 2016).
Da mesma forma, a S&D é temática corrente nas Ciências Militares, definidas como o “sistema de conhecimentos relativos à arte bélica, obtido mediante pesquisa científica, práticas na esfera militar e a observação do fenômeno das guerras e dos conflitos [...]” (BRASIL, 2010, p. 09). Portanto, o campo da Segurança e Defesa caracteriza-se por um viés de transdisciplinaridade (HENDRICK, 2009), impelindo um debate abrangente para sua investigação.
Fruto do exposto, e já avançando aos aspectos metodológicos, optou-se por uma pesquisa qualitativa, operacionalizada por um método de abordagem indutivo, combinando esforços descritivos e analíticos (PRODANOV; FREITAS, 2013). Para isso, na fase exploratória, aplicaram-se as técnicas da pesquisa documental e bibliográfica, coletando impressões acerca da S&D no mundo e, em especial, no Brasil. Já na fase explicativa, aprofundou-se no estudo do espaço brasileiro, examinando os desafios e respostas inerentes à S&D para, em última instância, propor uma perspectiva que contribua para pensar a gestão integral da Segurança no Estado Brasileiro.
Para apoiar tal desenho de pesquisa, o recorte espacial, inicialmente, alcançou o cenário internacional, ao coletar diferentes perspectivas da S&D e, a seguir, direcionou-se para a observação do ambiente doméstico, ao analisar desafios e respostas que transpassam a S&D no Brasil. Por sua vez, a delimitação temporal adotou, como marco inicial, o fim da Guerra Fria (1989), pelo fato de carrear as fontes de insegurança contemporâneas. A seguir, inserido no contexto brasileiro, os Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro (2016) foram eleitos como marco de observação final, pelo fato de representarem um episódio ímpar de esforço interagências domésticos (reunindo as instâncias federal, estadual e municipal) em prol da S&D. 3 MOLDURA TEÓRICA E CONCEITUAL
Dentre as inúmeras percepções acerca da segurança, ainda na Idade Moderna, em 1651, Thomas Hobbes (2002) definiu o termo como a situação necessária para que o homem pudesse produzir e se beneficiar de seu trabalho honesto, desde que tal condição não expusesse o Leviatã (Estado) ao risco ou à inconveniência, sendo , portanto, um fim do Estado. Avançando à Idade Contemporânea, a concepção da segurança como um fim é ratificada na obra A política entre as nações, na qual Morgenthau (1968), relaciona a sua ausência ao risco de agressão externa e de ameaças à sobrevivência do Estado. Finalmente, já no século XXI, Buzan e Hansen (2009) enxergam a segurança como um ato de posicionamento, influenciado por
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cinco “forças”: as grandes potências políticas; a institucionalização; a tecnologia; os eventos históricos; e o debate acadêmico. Isto posto, torna-se necessário revisitar os três paradigmas que estruturam o debate sobre as percepções e matizes circunscritas à temática.
Primeiramente, observa-se o paradigma da Segurança Nacional, que percebe os Estados, ao mesmo tempo, como fontes da segurança e das suas principais ameaças. Atualmente, a Segurança Nacional ainda é uma perspectiva referencial, evidenciando a ideia de que a atribuída ao Estado está no centro do debate, tendo a capacidade militar estatal como sua fiadora porque busca garantir a sua sobrevivência (HERZ, 2010).
A seguir, tem-se o paradigma da Segurança Internacional, o qual propõe um mundo caracterizado pela mistura de conflito e cooperação, constituindo o que se intitulou “Sociedade Anárquica”6. À luz da Segurança Internacional, observa-se que os Estados têm configurado as suas políticas externas com base nos seus interesses materiais e ideais, como insumos à construção das relações com os demais e com atores internacionais (DAHL, 1988).
Finalmente, como paradigma hodierno, evidencia-se a perspectiva da Segurança Humana, que considera a segurança do indivíduo como aspecto fundamental no cenário global, transbordando a esfera da política meramente doméstica (PREECE, 2011). Tal perspectiva foi indicada pelo Relatório de Desenvolvimento Global, elaborado pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 1994, enfocando o indivíduo sob duas vertentes: freedom from fear and freedom from want7 (UNITED NATIONS, 1994, p. 22). E propõe a observação da Segurança Humana em sete dimensões: pessoal, econômica, política, alimentar, sanitária, ambiental e comunitária (PARIS, 2001; GÓMEZ; GASPER, 2013).
Avançando a perspectiva da Segurança Humana, a Special Security Conference8, realizada no México em 2003, emitiu o documento intitulado Declaration on Security in the Americas9, ratificando a concepção multidimensional acerca da segurança ao evidenciar os seus aspectos políticos, sociais, ambientais e sanitários. Desde então, várias questões têm sido “securitizadas” – crimes transnacionais, tráfico de drogas, terrorismo, epidemias, danos ambientais e outros – tanto na esfera internacional, quanto nacional (HERZ, 2010). Neste processo de “securitização”, uma questão pode ser percebida como “não politizada”, quando o Estado não está relacionado a ela; “politizada”, quando demanda decisão governamental e integra uma política
6 O termo foi cunhado por Hedley Bull, em 1977, no livro de mesmo nome, considerando que “os indivíduos não podem formar uma sociedade sem governo, os príncipes soberanos ou estados também não podem, não se sustentam não apenas porque mesmo na ausência de governo pode haver uma certa ordem entre os indivíduos, mas porque os estados são diferentes destes, e mais capazes de formar uma sociedade anárquica” (BULL, 2002, p. 63).
7 Tradução dos autores: liberdade do medo e liberdade da necessidade. 8 Tradução dos autores: Conferência Especial de Segurança.
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pública; e “securitizada”, quando apresenta uma ameaça existencial, justificando ações, além do processo político comum (FARRET, 2014).
Neste processo, uma Política de Segurança Nacional está no mais alto nível de decisão política, articulando os interesses nacionais; a estratégia para consecução dos Objetivos Nacionais; e os meios para alcançá-los (políticos, econômicos, sociais, científico-militares e militares). Em especial, quando a “securitização” de certas ameaças incidir sobre assuntos que devam ser solucionados pelo uso da força militar, ativa-se uma Política de Defesa (RUDZIT; NOGAMI, 2010).
Uma vez revisitados os principais paradigmas acerca da segurança, cabe atentar para o espaço brasileiro e realizar uma breve digressão, no intuito de coletar impressões que contribuam para assentar a discussão a respeito da Segurança e Defesa no Brasil.
Historicamente, a perspectiva da segurança foi evidenciada no escopo das constituições brasileiras. Em um primeiro plano, na Constituição de 1824, já era postulado o emprego da “Força Armada de Mar e Terra” em proveito da “segurança e defesa do Império” (Art. 148).
Ainda na República, na Constituição de 1934, foi introduzido o conceito de Segurança Nacional (Título VI) e criado o Conselho Superior de Segurança Nacional (Art. 159) (NASCIMENTO, 2017). Nesta ocasião, evidenciou-se a perspectiva da Segurança Nacional, desenvolvida pelo General Góis Monteiro10, como uma doutrina/ política para o desenvolvimento nacional e para o fortalecimento das Forças Armadas.
Cabe salientar que, durante as décadas de 1920 e 1930, evidenciaram-se os escritos do Professor Everardo Backheuser (1879-1951), considerado o precursor do estudo da Geopolítica no Brasil, à luz das ideias de Friedrich Ratzel11. Sob a perspectiva da Segurança Nacional, Backheuser (1948, p. 32) descreve que as fronteiras refletem o poder de um Estado e, portanto, devem ser protegidas para a preservação da Nação. Logo, deveriam ser vitalizadas por meio da ocupação de assentamentos humanos, subordinados ao governo central.
Neste sentido, verifica-se uma convergência nas preocupações de Góis Monteiro e de Backheuser, no âmbito da montagem do chamado Plano de Guerra12 (1938), com destaque à segurança das fronteiras – no Sul, no Norte e no Centro-Oeste. Consequentemente, a criação de organizações militares ajudaria
10 Principal idealizador do planejamento militar da Revolução de 1930. Em seguida, liderou as tropas federais que debelaram a Revolução Constitucionalista de 1932. Após esse evento, foi nomeado Ministro da Guerra (1934-1935) do governo Getúlio Vargas, elaborando a chamada Doutrina de Segurança Nacional.
11 Ratzel (1844-1904) foi um pensador alemão, considerado como um dos principais teóricos clássicos da Geografia e o precursor da Geopolítica e do Determinismo Geográfico.
12 Documento assinado pelo General Góis Monteiro, quando chefe do Estado-Maior, contendo um estudo das possibilidades e capacidades da estrutura militar de países fronteiriços e das respectivas intenções no entorno estratégico. Disponível em: http://docvirt.com/docreader.net/ DocReader.aspx?bib=gvconfid&pagfis=312
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na vivificação das fronteiras por meio da presença de militares e de suas famílias, deslocando atividades comerciais e, assim, promovendo o desenvolvimento e a preservação da unidade territorial (ATLAS DO ESTADO NOVO, 1941, p. 18).
Avançando, na Constituição de 1967, a perspectiva da Segurança Nacional foi configurada considerando as ameaças inerentes à Guerra Fria e observando não só a bipolarização em curso, como também o recrudescimento do atrito ideológico. Neste contexto, a Segurança Nacional passou a ser uma responsabilidade compartilhada por todos cidadãos.
A seguir, com o advento da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) (BRASIL, 1988), a perspectiva da Segurança Nacional perdeu espaço e, desde então, o enfoque estatal passou a contemplar, separadamente, as perspectivas da Segurança Pública e da Defesa Nacional.
Atualmente, no que diz respeito à Segurança Pública, o Art. 144 da CF/1988 prevê que é “dever do Estado, direito e responsabilidade de todos [...] exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” (BRASIL, 1988). Está organizada no âmbito dos Estados/Distrito Federal (polícias civis, militares e corpos de bombeiros) e na esfera federal (polícias federal, rodoviária federal e ferroviária federal). Ainda, na esfera federal, conta com instituições de gestão (Secretaria Nacional de Segurança Pública e o Sistema Penitenciário Federal) e de contingência (Força Nacional de Segurança Pública)13, sob a coordenação do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP).
Em relação à Defesa Nacional, a PND (2012) a define como o “conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase no campo militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças [...]” (BRASIL, 2012a, p. 15). Contudo, apesar das Forças Armadas (FA) terem sido vocacionadas à Defesa Nacional, e os Órgãos de Segurança Pública à Segurança Pública, a missão constitucional das FA (Art. 142) engloba tanto a Defesa Nacional quanto a Segurança Pública, na medida que demanda, além da defesa da pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (NASCIMENTO, 2017).
Finalmente, a PND (2012) define Segurança como a “condição que habilita o país à preservar sua soberania e integridade territorial, promover seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças e garantir aos cidadãos o exercício de seus direitos e deveres [...]” (BRASIL, 2012a, p. 15). Ao examinar este conceito, identifica-se um vácuo, pois, ainda, não há uma política pública que contemple a gestão da Segurança Nacional per se, colimando os interesses e objetivos nacionais.
Portanto, fruto da moldura teórica/conceitual delineada e da digressão desenvolvida, observa-se que, de fato, a Segurança Nacional abrange não só a
13 Programa de cooperação federativa, criado em 29 de novembro de 2004, para atuar em atividades específicas de segurança pública, em qualquer município, quando solicitada pelo governador do respectivo estado ou do distrito federal e mediante autorização do Governo Federal.
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Defesa Nacional como também a Segurança Pública, entretanto, a partir dos anos 1980, ocorre um afastamento deste conceito no âmbito do Estado Brasileiro. Desta forma, em uma síntese apertada, estima-se que a perspectiva da Segurança Nacional carece de uma política/estratégia própria, a qual possa gerar S&D, de forma sinérgica, à sociedade.
4 DESAFIOS E RESPOSTAS QUE TRANSPASSAM A SEGURANÇA & DEFESA 4.1 Enxergando os Desafios
No século XXI, o Brasil tem enfrentado desafios complexos, com ênfase para o recrudescimento do crime organizado, apoiado por capacidades coercitivas, técnicas e políticas. Em primeiro plano, o tráfico de drogas destaca-se como ilícito capaz de captar mais lucro e, em um segundo plano, o tráfico de armas que detém o potencial mais danoso à segurança (CEPIK; BORBA, 2011). Neste cenário, os mais de 16.000 Km da fronteira do Brasil, com atenção às regiões Sul, Centro-Oeste e Norte, 9.500 Km são permeados por rios cujas nascentes estão em países vizinhos, servindo como rotas de aproximação para inúmeros ilícitos: narcotráfico, tráfico de armas/munições, extração ilegal de madeiras, garimpo clandestino, contrabando, tráfico de pessoas, corrupção etc. (COSSUL; JAEGER, 2016).
Da mesma forma, o extenso litoral e os diversos complexos portuários desdobrados de Norte a Sul, juntamente com o vasto espaço aéreo e os respectivos aeroportos (nacionais e internacionais), tornam-se pontos sensíveis à aproximação dos ilícitos transnacionais, implicando desafios tão ou mais complexos dos que os verificados nas fronteiras terrestres. Consequentemente, este cenário instiga o avanço desses vetores às diversas regiões do país, na busca por mercados consumidores nos grandes centros urbanos (SANTANA, 2012).
Esta realidade é recrudescida pelo fato de que na maioria dos centros urbanos brasileiros se concentram fragilidades com capacidade de ampliar os desafios à segurança, como: precariedade da rede sanitária; deficiências na mobilidade; informalidade generalizada no mercado de trabalho; e questões ambientais. Assim, a urbanização indisciplinada tem gerado cidades frágeis, marcadas por desigualdades e por altas taxas de letalidade, privando a população de certas áreas do acesso aos serviços públicos, incluindo principalmente a segurança (MOULIN; TABAK, 2014). Fruto destas fragilidades, cada vez mais, acentua-se o complexo fenômeno da violência urbana, impossível de ser reduzido a uma equação, mas claramente distinguido em dois momentos, no que se refere à forma e à intensidade da violência perpetrada pelos criminosos – o antes e o depois do estabelecimento do tráfico de drogas (SILVA; LEITE, 2007).
Observando os desafios contemporâneos à segurança, em 2016, foi publicada a Política Nacional de Inteligência (PNI). Como política pública primordial à S&D, enfocou as principais ameaças à Segurança Nacional e à Sociedade. Para tanto,
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o documento identificou onze ameaças: a criminalidade organizada; a corrupção; os ataques cibernéticos; as ações contrárias ao estado democrático; as atividades ilegais envolvendo bens de uso dual e tecnologias sensíveis; a espionagem; ações contrárias à soberania nacional; a sabotagem; as armas de destruição em massa; a interferência externa; e o terrorismo (BRASIL, 2016a).
Passando à construção de um modelo empírico para percepção dos desafios à S&D, na figura 1, tem-se um Espectro de Ameaças Primário, contendo as onze ameaças referidas na PNI (BRASIL, 2016a) e quatro esferas ao centro, ilustrando, do interior para o exterior, o espectro da Segurança Pública (BRASIL, 1988), da Defesa Nacional (BRASIL, 2012a), da Segurança Nacional e da Segurança Internacional (PREECE, 2011). Com destaque, os polos inferiores das esferas encontram-se colimados, evidenciando a situação em que as ameaças transpassam os espectros, instigando a “securitização” (BUZAN, et al., 1998), caso da criminalidade organizada, da corrupção e dos ataques cibernéticos, por exemplo. Logo, quanto mais próximo dos polos inferiores, maior seria o potencial da ameaça (vermelho), e quanto mais afastado, menor seria o seu potencial (laranja).
Figura 1 - Espectro de Ameaças Primário
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Avançando à construção de um modelo empírico para percepção dos desafios à S&D, na figura 2, tem-se um Espectro de Ameaças Ampliado, compreendendo as onze ameaças evidenciadas no escopo da PNI (BRASIL, 2016a), complementadas pelas ameaças às sete dimensões da Segurança Humana (GÓMEZ; GASPER, 2013), totalizando, assim, dezoito desafios. Neste contexto, no centro do referido modelo, observa-se a adição de uma quinta esfera que representa a Segurança Humana (PARIS, 2001). Desta maneira, o modelo empírico completa-se e viabiliza a percepção e o debate acerca dos desafios à S&D, integrando os diferentes paradigmas e perspectivas da segurança, com enfoque no Estado Brasileiro.
Figura 2 - Espectro de Ameaças Ampliado
Fonte: BRASIL (2016a), adaptado pelos autores.
4.2 Examinando as Respostas
Uma vez enxergados os desafios à S&D no Brasil, cabe examinar a dinâmica e as respostas que têm influenciado na mitigação de tais desafios, com ênfase no tratamento das ameaças advindas da criminalidade organizada, tanto nas fronteiras quanto nos centros urbanos, haja vista o seu potencial impacto no cenário brasileiro do século XXI.
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Sob um olhar histórico, cabe ainda observar que, no continente americano, a War on Drugs14 remete à campanha presidencial dos Estados Unidos da América (EUA), conduzida por Richard Nixon, em 1968, centrada na restauração da Law and Order15 no país. Mediante as evidências da extensão do vício da heroína entre os militares americanos no Vietnã (1955-1975), o tema teve o debate recrudescido, levando a criação, em 1973, da Drug Enforcement Administration16 (DEA). Já em
1981, o Congresso Americano flexibilizou a autorização para que as FA atuassem no suporte às operações antidrogas em prol da Segurança Nacional. Como consequência, nas políticas de segurança de R. Reagan (1981-1989) e George H. W. Bush (1989-1993) prevaleceu o esforço de redução da oferta de drogas por meio da atuação nos países de trânsito (Peru e Colômbia) e através do controle da fronteira americana (PEREIRA; PINHEIRO, 2012).
Sob esta influência, o Brasil adotou posição similar no que se refere ao tráfico internacional de entorpecentes, promovendo um processo de securitização da temática. Assim, as primeiras respostas de proibição às drogas começaram nos anos 1980 e avançaram nos anos 1990, por ocasião da Conferência de Cúpula (1990), realizada em Cartagena. Já no ano 2000, o Brasil integrou uma resposta global ao Crime Organizado Transnacional, a Convenção de Palermo, que reuniu 124 países sob a égide das Nações Unidas (SANTANA, 2012).
Ao examinar as fronteiras brasileiras e as repostas que transpassam a S&D, verificou-se a ativação do Sistema de Vigilância da Amazônia/SIVAM (2002), seguida da promulgação da Lei do Abate (2004). Ademais, as Forças Armadas (FA), por meio do Exército Brasileiro, transferiram Brigadas das regiões Sul e Sudeste para São Gabriel da Cachoeira (AM), Tefé (AM) e Boa Vista (RR), adensando a presença na faixa de fronteira amazônica (OLIVEIRA, 2016). Já em 2011, foi ativado o Plano Estratégico de Fronteiras/PEF e deflagrada a Operação ÁGATA (operação conjunta das FA, colimada a um esforço interagências), a fim de intensificar a presença do Estado na faixa de fronteira. Desde então, a operação é ativada para combater os delitos transfronteiriços sob a coordenação do Ministério da Defesa (ZAIA, 2013; FARRET, 2014).
Intensificando as respostas na faixa de fronteira, em 2016, ampliou-se o PEF para o escopo do Programa de Proteção Integrada de Fronteiras17 (PPIF), maximizando o alcance e a sustentabilidade da resposta do poder estatal (BRASIL, 2016b). Tal ação avançou no esforço para “impedir que drogas e armas ingressem
14 Trata-se da campanha do governo dos EUA de proibição de drogas, ajuda militar e intervenção militar, com o objetivo declarado de reduzir o comércio de drogas ilegais.
15 Tradução dos autores: Lei e Ordem.
16 Tradução dos autores: Agência de Administração de Fiscalização às Drogas.
17 Iniciativa do Governo Federal para fortalecer, com auxílio da Inteligência, a atuação do Estado na prevenção e repressão a ilícitos transfronteiriços. Disponível em: http://www.abin.gov.br/abin-integra-programa-de-protecao-das-fronteiras/
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em abundância no território nacional, abastecendo quadrilhas armadas no interior de black spots18 urbanos [...]” (VISACRO, 2016, p. 32).
Passando ao exame dos centros urbanos, observa-se que o poder público federal tem ativado respostas que transpassam a S&D. Em especial, tem sido recorrente o emprego das FA, em Garantia da Lei e da Ordem (GLO), em vários estados da federação, fruto de situações diversas: paralisação de policiais militares; garantia de pleitos eleitorais; crise no sistema penitenciário; e recrudescimento na violência urbana (MONTENEGRO, 2011).
Em particular, destaca-se a situação do Estado do Rio de Janeiro (RJ), onde nos anos 1990 ocorreu a Operação Rio (1994 e 1995), ativada para conter o acirramento da violência nos morros e o consequente transbordamento para outros bairros. E também, ao longo dos anos 2000, verificou-se o emprego da FA em prol do restabelecimento da ordem pública por ocasião das operações: Guanabara (2003 e 2008), Abafa (2006) e Cimento Social (2008) (ESCOTO, 2016; VISACRO 2016). A seguir, ainda dezembro de 2008, avançando nas ações em prol da retomada das áreas sob o jugo do crime organizado, o Governo do Rio de Janeiro iniciou a implementação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), sendo a primeira ativada no Morro Santa Marta, no Bairro de Botafogo, Zona Sul da cidade (OLIVEIRA; NUÑEZ, 2014).
Contudo, como reação ao processo de implementação das UPP, em novembro de 2010, as organizações criminosas “Comando Vermelho” (CV) e “Amigos dos Amigos” (ADA) deflagraram assaltos em massa, interdição de vias e a destruição de transportes públicos no estado (MARQUES, 2012). Tal situação instigou a demanda por uma ação federal no intuito de restabelecer a ordem pública no Rio de Janeiro e, por este motivo, as Forças Armadas foram empregadas, em Garantia da Lei e da Ordem, a fim de combater o crime organizado (CARVALHO, 2013). Neste período, a Operação ARCANJO (2010-2012) promoveu a atuação das FA nos Complexos do Alemão e da Penha, com o intuito de criar as condições de segurança necessárias à instalação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP). Fruto do êxito da operação, ao longo do ano 2012, sua implementação das foi ampliada, alcançando 24 comunidades e, assim, avançou-se na recuperação do controle das áreas sob a influência do crime organizado na cidade (CARNEIRO, 2014).
A seguir, na continuidade do processo de implementação das UPP, a esfera federal respondeu a uma nova solicitação de apoio feita pelo Estado do Rio de Janeiro, agora para região do Complexo da Maré, onde foi ativada a Operação SÃO FRANCISCO (2014-2015). Neste esforço, o maior desafio estava no fato de
18 Tratam-se de áreas sob a influência das facções criminosas, fruto da falha na governança, gerando insegurança ao Estado e aos seus indivíduos.
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que o Complexo da Maré concentrava três facções criminosas rivais: o Comando Vermelho (CV), o “Terceiro Comando Puro” (TCP) e as milícias, aumentando a complexidade das ações necessárias ao restabelecimento da ordem pública (ESCOTO, 2016).
Contudo, apesar das respostas deflagradas por meio das FA e dos resultados iniciais positivos, obtidos com a atuação do Poder Militar, cabe evidenciar que as situações tanto do Complexo do Alemão e da Penha quanto do Complexo da Maré são casos crônicos da ausência do poder público nos seus diversos níveis de atuação (municipal, estadual e federal). Assim, após o término da atuação das Forças Armadas, a descontinuidade de investimento nas Unidades de Políticas Pacificadoras, somada à gestão insuficiente do Governo do Estado do Rio de Janeiro, levou à rearticulação do jugo do crime organizado em tais regiões, permitindo a recorrência das ameaças à segurança pública, nacional e até internacional, uma vez que as organizações domésticas já estão conectadas ao Crime Organizado Transnacional (OLIVEIRA, 2016).
Fruto da continuidade das ações na faixa de fronteira e nos centros urbanos, a demanda pela atuação interagências tornou-se cada vez mais presente. Em especial, no rol das respostas que perpassam à S&D, cabe evidenciar o esforço interagências ativado pelo poder público federal para a realização dos chamados “Grandes Eventos” – Jogos Pan-Americanos e Parapan-Americanos (2007); Jogos Mundiais Militares Rio (2011); Conferência Rio +20 (2012); Copa das Confederações Federação/ Internacional de Futebol (FIFA) (2013); Jornada Mundial da Juventude (2013); e Copa do Mundo FIFA (2014) –, viabilizando uma continuidade na gestão da segurança que culminou com a consecução dos Jogos Olímpicos (2016), na cidade do Rio de Janeiro.
Em especial, no âmbito das respostas que transpassam a S&D, o dia 30 de setembro de 2015 tornou-se histórico para a atuação interagências e para a gestão da Segurança Nacional, porque marcou a ativação do Plano Estratégico de Segurança Integrada (PESI) em prol dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016 (BRASIL, 2015b). O PESI foi aprovado pela Portaria Interministerial nº 1.678, de 30 de setembro de 2015, articulada pelo Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (GSI-PR), em coordenação com o Ministério de Justiça e Segurança Pública de São Paulo (MJSP) e o Ministério da Defesa (MD). A necessidade do PESI veio do fato de que, nos eventos dessa magnitude, a segurança demanda um prisma integrador, englobando a Segurança Pública, a Defesa Nacional, a inteligência, a defesa civil, a segurança privada e o ordenamento urbano.
Para isso, na concepção do PESI considerou-se o dinamismo indispensável ao enfrentamento das ameaças advindas dos cenários nacional e internacional. Cabe salientar que, até então, a perspectiva existente acerca de Segurança Integrada, segundo o Ministério da Defesa, remetia à “expressão usada nos planejamentos
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de Garantia da Lei e da Ordem da força terrestre, com o objetivo de estimular e caracterizar uma maior participação e integração de todos os setores envolvidos” (BRASIL, 2015a, p. 250). Portanto, ampliando esta perspectiva, o Plano Estratégico de Segurança Integrada alargou o escopo do termo em face da complexidade das ações essenciais à implementação das estratégias governamentais planejadas para a segurança dos Jogos.
Desta forma, a Segurança Integrada passou a materializar uma coordenação sólida entre o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (GSI-PR), o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e o Ministério da Defesa (MD), com o propósito de integrar as ações em prol da segurança do evento. Em especial, integração foi definida como a “atuação conjunta, articulada e coordenada entre as agências que, de forma direta ou indireta, participam das ações de segurança, respeitando-se as competências legais específicas dos envolvidos” (BRASIL, 2015b). Sob este prisma, os princípios comuns às instituições participantes eram: complementaridade; cooperação; discrição; eficiência; excelência técnica; interoperabilidade; liderança; respeito; e integração. Fruto desta sistematização, o poder estatal contou com um modelo de atuação civil-militar capaz de integrar as respostas de Segurança e Defesa ao êxito dos Jogos Olímpicos.
Em síntese, verifica-se que as respostas em referência à S&D, nas fronteiras ou nos centros urbanos, requerem um referencial teórico preciso, capaz de aplicar a resposta militar alinhada a “uma abordagem integrada, de modo convergente, complementar e interdependente com todas as demais expressões do poder nacional” (VISACRO, 2016, p. 32). Por outro lado, é crucial garantir um uso episódico do Poder Militar, considerando que “a instituição militar se converte em força policial quando está continuamente preparada para atuar, comprometida a exercer um uso mínimo da força [...]” (JANOWITZ, 1967, p. 418), reflexo que pode degradar as capacidades necessárias à Defesa Nacional per se (uso pleno da força).
5 PENSANDO A SEGURANÇA NACIONAL DE FORMA INTEGRAL
Após enxergar os desafios e examinar as respostas que perpassam a S&D, é possível observar avanços no que tange ao esforço de integração entre as instituições, agências e diversas instâncias do poder público. Contudo, ainda há muito espaço para avançar na gestão pública caso se considere as necessidades de integração ligadas à Segurança Nacional. Diferentemente da Política Nacional de Inteligência, que segue validada no âmbito das políticas públicas, o Plano Estratégico de Segurança Integrada (PESI) restringiu-se ao alcance temporal
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(preparação, execução e desmobilização) dos Jogos Olímpicos (2016), sendo desativado após o evento.
Desta maneira, a demanda por um instrumento capaz de unificar esforços civis-militares, integrando as instituições e agências públicas em prol da Segurança Nacional tem sido diuturna, instigada pelas inúmeras ameaças do cenário brasileiro. Neste contexto, o PESI configura-se como um legado potencial, permitindo ao poder público federal ampliar a sua abordagem, sob a forma de um modelo de atuação permanente, assentando uma política pública que possa integrar a gestão e o enfrentamento dos desafios à Segurança Nacional.
No esforço de integração em relação à Segurança Nacional, no campo da S&D, um dos aspectos primordiais é a conscientização da sociedade brasileira acerca da temática. Para isso, dentre outras ações, “é necessário investir numa maior convergência do sistema de ensino militar com padrões e valores utilizados no sistema de ensino civil e incremento do intercâmbio acadêmico” (CASTRO 2007, p. 1-5 apud MIGON, 2013, p. 112), fomentando a construção de uma mentalidade de S&D que integre civis e militares. Neste sentido, tem-se observado iniciativas conjuntas do Ministério da Defesa e o Ministério da Educação, por meio do programa denominado “Pró-Defesa”19, e com a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, por meio do programa “Pró-Estratégia”� (NUNES, 2012).
Da mesma forma, a fim de dar conta da demanda contida na PND (2012), que trata da consecução de esforços com a finalidade de contribuir com o incremento do nível de Segurança Nacional e instiga a integração das instâncias estatais em benefício do aperfeiçoamento dos processos de prevenção e de gerenciamento de crises (BRASIL, 2012a, p. 134), é necessário pensar a perspectiva da Segurança Nacional sob um prisma integral. Para tanto, como ferramenta para induzir esta discussão, apresenta-se o modelo empírico constante na figura 3, integrando os paradigmas da segurança sob a forma de uma Política Nacional de Segurança Integrada (contorno vermelho), reunindo dez políticas setoriais de segurança (elipses azuis), colimadas aos respectivos Ministérios (retângulos verdes).
No centro da figura, evidencia-se que a referida política teria a sua operacionalização lastreada por uma Estratégia Nacional de Segurança Integrada (retângulo amarelo), instrumentalizada por clusters� setoriais de segurança
(elipses laranja), configurados no âmbito dos Ministérios responsáveis pelas respectivas políticas setoriais. Finalmente, os clusters setoriais de segurança seriam integrados sob a coordenação de um núcleo híbrido, composto pelo Gabinete de Segurança Institucional GSI), pela Casa Civil e pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG) (elipse vermelha).
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Figura 3 - Perspectiva da gestão integral da Segurança Nacional
Fonte: RUDZIT; NOGAMI (2010), adaptado pelos autores.
Em suma, este modelo empírico ilustra uma potencial perspectiva de integração entre os diversos níveis do poder público (federal, estadual e municipal) e entre as autarquias públicas nas suas diversas instâncias (ministérios, secretarias etc.). Ademais, o modelo não é um fim em si mesmo, mas uma ferramenta para debater as opções de unificação da abordagem estatal, visando a uma atuação sistêmica, em face das ameaças à Segurança Nacional.
6 CONCLUSÃO
A motivação deste estudo foi a demanda contida na Política Nacional de Defesa (PND, 2012), a qual remete à consecução de esforços que contribuam com o incremento do nível de Segurança Nacional, integrando as instâncias estatais em prol do aperfeiçoamento dos processos de prevenção e de gerenciamento de crises (BRASIL, 2012a, p. 134). Neste sentido, o estudo objetivou o exame e os principais desafios e respostas que têm transpassado o espectro da S&D no Brasil para, a seguir, propor uma perspectiva de incentivo à gestão integral da
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Segurança Nacional. Assim, no âmbito desta seção conclusiva são apresentadas as considerações relativas à perspectiva proposta, como instrumento gerador de S&D para a sociedade brasileira.
Este trabalho verificou que há demanda e espaço para a concepção de uma política pública permanente com a finalidade de otimizar a gestão integral da Segurança Nacional, especialmente, quando se observa o atual espectro de ameaças que incidem sobre o Estado Brasileiro e, muitas vezes, excedem as esferas da Segurança Pública, da Defesa Nacional, da Segurança Nacional e, até mesmo, da Segurança Internacional. Para tanto, evidenciou que “pensar” a gestão integral da Segurança Nacional, à luz de políticas de Estado, é um aspecto primordial à sinergia da gestão pública em prol da S&D da Nação.
Avançando, o estudo propôs um modelo empírico para a gestão integral da Segurança Nacional, destacando o delineamento de uma Política Nacional de Segurança Integrada, tendo em vista a necessidade de uma abordagem sistêmica e da harmonização dos esforços interagências que permeiam as instâncias federais, estaduais e municipais. O modelo apresentado apoia a discussão acerca da concreção de uma política e de uma estratégia para viabilizar a gestão sistêmica da Segurança Nacional, considerando a sua dinâmica não linear e as soluções singulares e/ou mecanicistas insuficientes para responder ao comportamento complexo das ameaças identificadas pela Política Nacional de Inteligência. Finalmente, como dividendo desta discussão, estima-se a indução do debate acerca de um modelo que direcione o Brasil ao rol dos Estados capazes de colimar o potencial nacional para o enfrentamento das ameaças hodiernas, tanto na prevenção quanto na gestão de crises. Além disso, pretende-se que a reflexão proposta corrobore com o tão necessário diálogo entre a Ciência Política e as Ciências Militares, produzindo subsídios para que outras pesquisas avancem na temática da Segurança Nacional sob o prisma da sua gestão integral.
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