ESTRATÉGIAS DE REDUÇÃO DE RISCOS E CONFLITOS EM CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO NO SERVIÇO PÚBLICO NA PERSPECTIVA DA TEORIA DA AGÊNCIA
RESUMO
O presente artigo teve o intuito de identificar a aplicabilidade da Teoria da Agência nas relações firmadas nos contratos de terceirização pelo setor público. A Teoria da Agência estuda as relações contratuais entre principal e agente, sendo nesse artigo, considerado o Estado e as empresas contratadas para prestar serviços terceirizados, respectivamente. Para atingir tal objetivo foi utilizada uma pesquisa bibliográfica, que evidencia as diversas dificuldades apresentadas durante a gestão e fiscalização dos contratos terceirizados e apresenta algumas ações que são capazes de atenuar tais problemas. Foi possível identificar mecanismos propostos pela Teoria para atenuar riscos, conflitos e demais problemas inerentes aos relacionamentos de agência, tais como assimetria de informações e custos de monitoramento dos contratos. As ações propostas têm o intuito de diminuir riscos e potencializar o sucesso de relacionamentos de terceirização no setor público, para que os envolvidos consigam alcançar situação de equilíbrio entre as partes.
Palavras-chave: Terceirização; Serviço Público; Teoria da Agência.
ABSTRACT
The present article was intended to identify the applicability of the Agency Theory in the relations signed in the outsourcing contracts by the public sector. The Agency Theory studies the contractual relationships between principal and agent, in this article, considering the State and the companies contracted to provide outsourced services, respectively. To achieve this goal, a bibliographic research was used, which highlights the various difficulties presented during the management and inspection of outsourced contracts and presents some actions that are capable of mitigating such problems. It was possible to identify mechanisms proposed by the Theory to mitigate risks, conflicts and other problems inherent to agency relationships, such as information asymmetry and contract monitoring costs. The proposed actions are intended to reduce risks and enhance the success of outsourcing relationships in the public sector, so that those involved are able to achieve a balanced situation between the parties.
Keywords: Outsourcing; Public Service; Agency Theory.
INTRODUÇÃO
O serviço público no Brasil possui algumas características e peculiaridades que o distingue minuciosamente do setor privado. Está fortemente fundamentado em leis e regras, que pertencem a um ramo do direito chamado de Direito Administrativo, o qual rege, direciona e restringe as sanções e reações do serviço público como um todo.
Para fins desse estudo, o setor público é analisado como um conjunto integrado de secretarias, unidades e organizações públicas diversas que comportam vários instrumentos contratuais nos quais há uma parte que delega atividades (principal) e outra que as executa (agente). De acordo essa visão contratual, diversos problemas e custos estão envolvidos nessas relações, discutidos principalmente pela Teoria da Agência entre outras abordagens teóricas originadas na Nova Economia Institucional - NEI. (OLIVEIRA e FILHO, 2017)
Nos últimos anos ocorreram várias modificações na gestão pública e transformações na força de trabalho, destacando-se principalmente as terceirizações e a suas fiscalização, o que tem apresentado certa inquietação com a sua eficácia nas contratações públicas, e os problemas decorrentes da relação contratual entre o Estado (principal) e a empresa que presta serviços terceirizados (agente). arte desses conflitos pode ser avaliada à luz da Teoria da Agência, que procura analisar as relações e conflitos existentes entre os diversos atores de uma determinada rede de relacionamento. (SATO, 2007) (juntar com o parágrado anterior)
A Teoria da Agência objetiva lidar com os problemas que surgem com a separação entre propriedade e gestão, chamados problemas de agência, e tem representado a perspectiva teórica dominante aplicada aos estudos de governança corporativa (DAILY, DALTON, CANNELLA, 2003), mas sua utilização tem permeado inúmeros outros setores, em especial o setor público e suas relações internas e externas, como nos processos de terceirizações e parcerias público- privadas. Sua premissa básica é que, se ambas as partes em um relacionamento principal-agente buscam maximizar sua função utilidade, nem sempre o agente vai agir no melhor interesse do principal. O principal pode limitar interesses divergentes aos seus estabelecendo incentivos apropriados para o agente e incorrendo em custos de monitoramento delineados para limitar extravagâncias ou atividades anômalas do agente. (OLIVEIRA e FILHO, 2017)
Assim, este artigo faz uma análise do relacionamento entre os atores na terceirização de serviços públicos no Brasil tendo como base o referencial teórico da Teoria da Agência, com o intuito de identificar as diversas dificuldades apresentadas durante a gestão e fiscalização dos contratos
terceirizados e propor alternativas e métodos de controle que possam melhorar significativamente o acompanhamento dos contratos terceirizados.
Trata-se de um estudo de cunho bibliográfico e abordagem qualitativa. Para a efetivação deste trabalho foram consultados os principais teóricos e trabalhos científicos em revistas, periódicos e sites na Internet, sobre a Teoria da Agência e terceirização no serviço públicos no Brasil O presente trabalho, além desta introdução, apresenta uma revisão teórica dos Riscos e Conflitos em Contratos de Terceirização no Setor Público, da Teoria da Agência e Recursos Teóricos Conceituais e Contribuições da Teoria da Agência para Definição de Estratégias de Diminuição de Problemas na Relação Principal/Agente em Contratos de Terceirização. E, por fim, apresenta as conclusões.
REFERENCIAL TEÓRICO
Riscos e conflitos em contratos de terceirização no setor público
A política do Estado na terceirização surgiu no Brasil a partir da década de 1990, com a inserção destes serviços como forma estratégica na administração dos órgãos públicos, sendo que a reforma gerencial vem ocorrendo constantemente no Estado brasileiro, tendo o seu início na gestão do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira em 1995. (NESI, 2012)
A busca incessante pela redução de custos e melhoria de qualidade, resultou o processo de terceirização, uma vez que ao terceirizar, a instituição concentra a sua atenção em atividades principais, deixando para empresas especializadas a realização de atividades que exigem certos investimentos, buscando sempre a qualidade e segurança, com otimização de custos, necessária em um mercado cada vez mais competitivo.(FURTADO, 2016)
De acordo com Nesi (2012), a terceirização no serviço público foi admitida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu § 1º do art. 18 da Lei Complementar 101/2000, passando, a partir daí, a Administração Pública a investir no sistema terceirizado o dinheiro que antes era pago a um servidor público.
Furtado (2016) ressalta que na contratação de serviços terceirizados, antes de tudo, é necessário identificar a forma pela qual vai ser elaborado o contrato e qual à modalidade a ser utilizada para a sua contratação, respeitando-se a Lei 8.666/93 que é a base geral para esse procedimento.
O Estado tem de seguir a lei, fazendo apenas o que ela permite, considerando o princípio da legalidade em que todas as compras de bens e serviços devem observar a legislação,
assegurando assim a igualdade e transparência nos processos licitatórios, na busca da racionalização dos seus procedimentos, bem como a redução de custos em função do aumento da competitividade (LEIRIA, SOUTO E SARATT,1993). Criou-se, assim, uma forma de compra e contratação de serviços por meio das modalidades de licitações, objetivando-se os atos convocatórios através da aplicação da Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso, Leilão, as Dispensas e Inexigibilidades. (Lei nº. 8.666/93) e o Pregão (Lei 10.520/02) (NESI, 2012).
A Lei nº. 8.666/93 considera contrato todo e qualquer ajuste celebrado entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, por meio do qual se estabelece acordo de vontades, para formação de vínculo e estipulação de obrigações recíprocas (BRASIL, 2010).
O instrumento contratual administrativo regula-se por suas cláusulas e pelas normas da Lei de Licitações e pelos preceitos de direito público. Na falta desses dispositivos, são regidos por princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. (NESI, 2012) A Administração Pública, muitas vezes, necessita contratar serviços privados para a realização de tarefas que lhe competem. Contratação essa permitida pela Constituição Federal que, no entanto, exige uma série de requisitos, dentre eles a obrigatoriedade da licitação prévia. Isso significa que, sem licitação, a Administração Pública não poderá realizar quaisquer contratos, e se o fizer, esses serão nulos (FURTADO, 2016). Dessa forma, juntamente com os princípios e as cláusulas exorbitantes, a licitação é um dos requisitos mais importantes do contrato administrativo.
Assim como o contrato, o procedimento licitatório, é um ato vinculado e formal, ou seja, a lei estabelece uma série de requisitos e pressupostos para a realização do mesmo.
Licitação, em suma, é um certame que as entidades governamentais devem promover. Abre-se uma disputa entre os interessados, travam-se determinadas relações de conteúdo patrimonial, visando à escolha da proposta mais vantajosa, ou seja, de maior conveniência pública.
(BRASIL, 2010).
Segundo Furtado (2016) os contratos devem ser constituídos por cláusulas que definam o seu objeto, o regime de execução, os preços e as condições de pagamento, critérios de atualização, prazo de início de execução, conclusão, entrega, recebimento provisório e definitivo, indicação dos valores e os recursos para atender os compromissos das despesas financeiras, categoria econômica, direitos e obrigações das partes, fixação das penalidades, valores das multas e a
taxa de câmbio para a possível conversão.
No entanto, na administração pública existe o critério das cláusulas exorbitantes utilizado pela doutrina majoritária no Brasil a fim de separar em contratos administrativos e contratos privados os ajustes celebrados pela administração. A conceituação dessas cláusulas é feita a partir da constatação de que elas conferem ao poder público, em função das necessidades do serviço público, posição de supremacia sobre o contratado. (ARÊDES, 2010)
A característica das cláusulas exorbitantes no contrato administrativo está relacionada ao seu desequilíbrio em favor do interesse público, representado pela administração pública (FURTADO, 2016). As cláusulas exorbitantes são constituídas de vários privilégios pelo poder público, o que numa relação contratual à luz da Teoria da Agência significa um desequilíbrio entre o principal e o agente. Em um contrato privado este procedimento seria ilícito por ofender as características do acordo.
De acordo com Furtado (2016) são cláusulas exorbitantes:
Alteração Unilateral dos Contratos
A alteração unilateral é possível, pois o Estado, sendo representante do interesse público, dispõe de tal prerrogativa, mesmo não existindo expressa a referida cláusula;
A Rescisão Unilateral dos Contratos Administrativos
Quando por interesse público e representado pela administração, pode ser autorizado o rompimento do contrato sem a aplicação de penalidades ao Estado. (Art. 78 da lei 8.666/93, I a XII e art. 79, I do mesmo diploma legal);
Reajustamento dos Preços
O reajustamento dos preços só é permitido nos contratos administrativos, em situações fortuitas, como a lei do príncipe ou econômicas inflacionárias, que tem como função repor as perdas monetárias, desde que previsto na cláusula contratual.
Embora haja um significativo favorecimento ao Estado numa relação contratual entre o ente privado e o poder público, devido às cláusulas exorbitantes, ainda é grande a participação de empresas em processos licitatórios. Para Nesi (2012), a terceirização bem gerenciada traz inúmeras vantagens, como a redução no quadro de funcionários diretos, diminuição do desperdício, aumento na produtividade, entre outras vantagens que podem ser evidenciadas ao longo do processo de terceirização. Porém, tais benefícios só virão com um bom gerenciamento desses contratos. Caso contrário, tais benefícios aparentes podem se tornar grandes
desvantagens, influenciando em mais gastos aos cofres da instituição.
A administração pública tem enfrentado diversos problemas na execução dos contratos, devido a sua qualidade que, às vezes, não correspondem ao desejado.
Segundo Furtado (2016), os contratos com falhas, principalmente, aquelas relacionadas a objetos mal definidos, podem apresentar diversos problemas futuros, levando, às vezes, a omissão na execução contratual, associada à falta de informação detalhada, criando problemas na habilitação da empresa licitante e gerando, assim, inadimplência na execução do contrato, que pode persistir durante os 60 meses de validade, trazendo, com isso, riscos maiores quanto ao seu desempenho.
Para Belmonte (2009), ao descentralizar a produção e atribuir a terceiros a execução de determinadas tarefas, a organização pode ocupar-se das atividades essencialmente ligadas ao ramo em que atua. Por outro lado, as empresas para as quais foram descentralizadas as atividades, igualmente passam a ser especializadas nos ramos da terceirização. Há, portanto, uma racionalização a partir da especialização e cujo objetivo é a economia de material e mão de obra, de modo a eliminar tempo e desperdício em atividades secundárias não integrantes do negócio principal, com o intuito de aumentar a produtividade.
Por outro lado, Belmonte (2009) destaca que a terceirização traz em seu bojo desvantagens como a “demasiada setorialização” das atividades delegadas, com perda da noção de conjunto das partes ligadas à cadeia produtiva, fragmentação do poder de mobilização coletiva, perda do poder de negociação e dos benefícios insertos nas normas coletivas da categoria profissional pertinente à empresa tomadora, risco de inidoneidade financeira das empresas contratadas e precarização consequente das condições de trabalho”.
Desse modo, o estabelecimento de contrato onde se delega certo nível de autoridade para tomar decisões quanto à execução de uma atividade por uma parte em nome de outra é o fundamento da Teoria da Agência (OLIVEIRA e FILHO, 2017). O contrato é o instrumento por meio do qual o principal encarrega o agente de atuar em seu nome. A essa relação contratual atribui-se o nome de relação de agência (SCHILLEMANS, 2013). Como consequência da relação de agência, surgem os problemas e a ocorrência de custos para sua minimização — seja no âmbito da administração privada ou da administração pública (ATTILA, 2012)
Os problemas decorrentes de uma relação de agência impõem ao principal custos (de agência) para sua minimização. O primeiro desses problemas remete à existência de metas divergentes
entre agente e principal, dada a premissa de que ambas as partes procuram maximizar sua função utilidade precípua a partir da relação contratual e que, portanto, existem boas razões para se acreditar que o agente não agirá sempre com base nos interesses do principal (LANE, CANNELLA e LUBATKIN, 1998). As assimetrias de informação entre o principal e o agente, por sua vez, criam condições para que este reporte informações incompletas ou tendenciosas, voluntariamente ou não. Para Oliveira e Filho (2017), a ação oportunista é sempre maliciosa e envolve mentira, roubo, trapaça e formas sutis de fraude. Esse oportunismo, na Teoria da Agência, manifesta-se tanto ex ante quanto ex post em relação ao momento da contratação, traduzindo-se nos problemas de seleção adversa e de risco moral, respectivamente.
Os contratos mal gerenciados podem trazer prejuízos incalculáveis à sociedade. É por isso que o administrador público deve adotar estratégias para o acompanhamento dos contratos de modo a evitar riscos e conflitos, resguardando com isso o interesse público e também a si próprio.
Para tanto, será utilizada neste trabalho estratégias baseadas na Teoria da Agência.
Teoria da Agência e recursos teórico-conceituais
Diversos segmentos organizacionais têm despertado interesse pela Teoria da Agência, motivo pela qual tem sido utilizada como marco teórico para trabalhos acadêmicos nos mais diversos setores (GODOY e MARCON, 2006).
A Teoria da Agência se insere no campo da nova economia institucional (NEI), que abarca um conjunto de teorias que estudam as organizações com base em formas complexas de contratação e entendem que relações econômicas podem ocorrer fora dos moldes de transações de mercado tradicionais e, nem por isso, constituem falhas de mercado (NILAKANT e RAO, 1994).
O relacionamento da agência é definido por Jensen e Meckling (1976) como um contrato no qual uma ou mais pessoas (principal) contratam uma outra pessoa (agente) para realizar alguma atividade em seu nome ou a seu mando, delegando autoridade ao agente. Toda vez que alguém
— chamado de agente — é posto para administrar os interesses de outro — chamado de principal — surge a relação de agência.
Para Contrera (2013) os autores supracitados são responsáveis por estabelecer a terminologia básica desta abordagem, eles definem o problema fundamental no sentido de que uma relação de agência corresponde a um contrato explícito em que uma das partes, o agente, compromete- se a executar determinadas ações em nome de outra parte, o principal, em um relacionamento
que geralmente envolve a delegação de autoridade.
De acordo com Sato (2007) a relação da agência é representada na Figura 1:
Figura 1: Relação principal-agente (SATO, 2007)
O contrato é proposto por Oliveira e Filho (2017) como uma metáfora ilustrativa da relação de agência e alega que o acordo entre as partes pode ser explícito ou implícito e a relação de agência encontra-se onipresente na sociedade, manifestando-se entre gerentes e empregados, proprietários e administradores, e inclusive no setor público, entre os cidadãos e os políticos, e os políticos e a burocracia. Os autores adotam a visão de que o Estado, representado por políticos democraticamente eleitos, é o agente das demandas dos cidadãos, a quem cabe o título de principal. É em nome destes últimos que os políticos e burocratas tomam as decisões coletivas e definem políticas públicas, conforme afirmam os autores.
Para Hendriksen e Breda (1999) a Teoria da Agência é um modelo de tomada de decisão para mais de um indivíduo, que tem um enfoque prescritivo, embasado num modelo normativo que envolve a teoria da utilidade. Neste modelo, onde um dos indivíduos é o agente e o outro é o principal, o primeiro cumpre certas tarefas para o segundo, o qual se compromete a remunerá- lo. O principal é o avaliador das informações e o responsável pela escolha do sistema de informação e o agente assume o papel de tomador de decisão, optando pelas melhores alternativas de decisão do ponto de vista do proprietário e das informações que a eles estarão disponíveis.
Oliveira e Filho (2017) citam duas correntes dentro da Teoria da Agência: a positivista e a principal-agente. Enquanto a corrente positivista preocupa-se em identificar vários contratos alternativos, a corrente principal -agente indica qual contrato é mais eficiente sobre uma variedade de níveis de incerteza de resultado, aversão ao risco e informação. Segundo os autores, o foco desta última está em determinar um contrato ótimo entre o principal e o agente.
Em contrapartida, Andrade e Rossetti (2007) relatam a existência do axioma de Klein, segundo o qual uma das razões de ocorrer o problema de agência é a não existência de contratos perfeitos e completos, principalmente por ocorrer, no ambiente empresarial, um grande número de contingências que podem comprometer os resultados se ocorrem com crescente frequência.
O maior desafio do principal é assegurar que seu interesse será cumprido pelo agente. Devem- se comparar as vantagens de um contrato baseado em um comportamento específico por parte do agente com as de um contrato que vise à entrega de resultados predefinidos. Em contexto onde se tem acesso à informação completa e o principal tem condições de observar as ações do agente, Oliveira e Filho (2017) alegam que o modelo de contrato mais eficiente é aquele baseado no comportamento do agente; do contrário, o contrato deve ser firmado com base na entrega de resultados.
Desse modo, o bem-estar do principal não pode ser maximizado porque o principal e o agente possuem diferentes objetivos e predisposição ao risco (SATO, 2007). O principal pode ser considerado neutro quanto ao risco, pois pode realizar escolhas sobre uma ampla gama de participantes (WISEMAN e GOMEZ-MEJIA, 1998). Em contraste, o agente precisa agir de forma adversa ao risco, já que está ligado a um único principal. Em essência, os agentes são em princípio adversos ao risco como forma de preservarem seus bens. Portanto, a Teoria da Agência tem como foco o estudo das formas de minimização dos custos relacionados com a relação de agência (SATO,2007).
O problema de agência, segundo Sato (2007) envolve o risco do agente agir de acordo com seus interesses em vez do principal. Para evitar os problemas de divergência de interesses, são realizados contratos, cujo objetivo é alinhar os interesses dos agentes com os de seus principais.
Para Oliveira e Filho (2017), a habilidade dos principais em saberem se os agentes estão ou não agindo de acordo com seus interesses, depende das informações disponíveis aos principais.
Essas informações podem ser obtidas diretamente pelo monitoramento direto das ações dos agentes, ou, indiretamente, pelo acompanhamento dos resultados produzidos pelos agentes.
Entretanto, como os resultados não dependem apenas dos agentes, eles nesses casos passam a assumir certa parcela do risco.
De acordo com Pinto et al (2012) as informações que o principal recebe são fornecidas em sua maioria pelo agente, pode ter o controle da informação fornecida ao principal, possibilitando a assimetria de informações, causando diferentes níveis de informação entre agente e principal.
O agente dispõe de informações sobre requisitos e resultados de suas atividades, que são desco- nhecidas e, muitas vezes, inobserváveis pelo principal, constituindo fonte de diversos problemas de agência (ATTILA, 2012).
Assim, é premissa da Teoria da Agência a existência de assimetria de informação dentro das organizações, o que cria condições para a ocorrência de problemas sistemáticos de credibilidade das informações trocadas entre principal e agente.
Segundo Schillemans (2013), o cerne da teoria é justamente a incompatibilidade de interesses entre agentes e principais autocentrados, sendo os indivíduos orientados para atender a seus interesses e maximizar sua própria função utilidade.
Nesse sentido, Godoy e Marcon (2006) acreditam que os conflitos entre principal e agente são inevitáveis, porque, se inicialmente e em troca de uma remuneração o agente deveria atuar de acordo com os interesses do principal, na prática, porém, o agente tentará maximizar sua função de utilidade. Ao procurar obter para si vantagens adicionais visando melhorar seu bem-estar, os agentes estariam buscando maximizar sua função de utilidade em benefício próprio.
Diante da complexidade e problemas que envolvem os contratos na Administração Pública, a Teoria da Agência vem sendo utilizada para estudar as relações no âmbito do estado, Oliveira e Filho (2017) analisa que três tipos de relações de agência devem ser considerados: entre o Estado e os agentes econômicos privados; entre os cidadãos e os políticos; e entre os políticos e a máquina pública, isto é, a burocracia, que no caso desse estudo a relação considerada é entre o Estado e as empresas privadas de terceirização, cujas contribuições da Teoria da Agência para esse tipo de relacionamento será explorado no próximo tópico.
Contribuições da Teoria da Agência para definição de estratégias de diminuição de problemas na relação principal/agente em contratos de terceirização
A Teoria da Agência tem sido de grande valia no entendimento das diversas relações entre principal e agente, em diversos setores no ambiente organizacional, e busca estabelecer e identificar os incentivos que levam o agente a, de uma maneira geral, executar o que dele se espera, de forma a atender aos interesses do principal (GODOY e MARCON, 2006).
A eventual distância existente entre o que o principal espera e o que efetivamente é realizado pelo agente se dá essencialmente porque o agente tem interesses próprios — sua satisfação pessoal e a maximização de seus benefícios, dentre outros. Para Oliveira e Filho (2017) como principal e agente podem apresentar diferentes interesses e essa diferença traduzir-se em divergência, é possível que as ações tomadas pelo agente muitas vezes não estejam dentro das diretrizes estabelecidas pelos interesses do principal.
Um problema, foco de análise na Teoria da Agência, é o risco a que o principal e o agente estão submetidos, isto é, o agente pode assumir um comportamento oportunista nas suas ações ou
omissões, visando aumentar sua satisfação pessoal, sem pensar no principal. A Teoria da Agência, além de diagnosticar a natureza dos problemas existentes, sugere mecanismos que asseguram a construção de um contrato o mais eficiente possível na solução dos problemas derivados da relação entre principal e agente (ROCHA et al, 2012)
Para Ecco (2010), a Teoria da Agência preocupa-se em resolver dois problemas que podem ocorrer nos relacionamentos de agência: quando os desejos ou metas entre o principal e o agente são diferentes e quando é difícil ou caro para o principal verificar quais atividades o agente está desenvolvendo.
Na tentativa de encontrar uma solução otimizada para eliminar, ou pelo menos reduzir uma eventual distância existente entre o que o principal espera e o que efetivamente é realizado pelo agente, ocorrem alguns custos, chamados de custos de agência. Jensen e Meckling (1976) classificam tais custos em custos de controle (monitoring costs), custos de obrigação (bonding costs) e custos residuais (residual loss).
a) Custos de controle ou de vigilância — são as despesas suportadas pelo principal com o objetivo de verificar e acompanhar se o agente atua para defender os seus interesses.
b) Custos de obrigação ou de justificação — são os encargos que o principal assume perante o agente para justificar que suas decisões foram do interesse desse.
c) Custos residuais — derivam dos dois tipos anteriores e correspondem à
noção de custos de oportunidade. Esse tipo de custo decorre do fato de o principal não exagerar no controle, ou seja, o custo do controle não pode ser superior ao ganho gerado pelo controle;
desse modo, pode ocorrer certo abandono do controle, dando origem aos custos residuais.
De acordo com Pinto et al (2012), para minimizar custos de transação e o oportunismo as partes devem estar envolvidas e compartilhando o mesmo propósito. O agente realizando aquilo que lhe foi proposto - disponibilizando informações claras – em sintonia com as necessidades do principal. Este último, por sua vez, deve saber se suas atribuições estão sendo observadas. A informação é um quesito importantíssimo para que esse equilíbrio aconteça e o controle seja realmente efetivo.
Desse modo, o principal procurará mecanismos para limitação das divergências de interesse e, assim, serão estabelecidos ao agente incentivos e técnicas de monitoramento. Percebe-se, dessa forma, que os conflitos de interesse conduzem à existência de custos, que envolvem tanto custos de oportunidade (relativos às perdas devido à aplicação de recursos em determinado fim e não em outro que geraria maiores rendimentos) quanto gastos para monitoramento do comportamento dos administradores (SEGATTO-MENDES e ROCHA, 2005).
A Teoria da Agência oferece duas respostas ao alinhamento dos interesses. A primeira é
aumentar o fluxo de informações do principal por meio dos indicadores de desempenho, fazer crescer o rendimento das contas financeiras e especificar de forma clara os objetivos. A segunda é contratar no mercado, visto que a concorrência atua como instrumento de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal mais oportunidades de controlar seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produtores (PEREIRA, 2003)
Assim, para Ecco (2010) na relação principal-agente, seja ela entre gerente/empregado ou doador/executivo, o principal procura implementar uma estrutura de monitoramento e incentivo com o objetivo de alinhar os interesses do agente aos seus interesses (MACHADO FILHO et al., 2006).
Oliveira e Filho (2017) defendem que o bom desempenho das empresas, dos governos e da economia, de maneira geral, está diretamente relacionado com a adequada estruturação das relações agente-principal. A busca pela melhor configuração contratual entre principal e agente se dá nos termos de determinadas premissas, descritas por, com relação a informações, pessoas, organizações.
Para tanto, Nesi (2012) ressalta que durante a execução dos serviços, a Administração tem por obrigação acompanhar e verificar se a contratada está cumprindo com todas as etapas do acordo, quanto à qualidade dos serviços prestados, buscando a economicidade e eficácia dos contratos.
Além de referenciada na Teoria da Agência essa obrigação de fiscalizar está contida no art. 67, da lei 8.666/93. Segundo o autor, a falta de fiscalização adequada com a terceirização na Administração Pública é variada e apresenta os seguintes problemas: fraudes, corrupção, inadimplemento, falta de penalização, sobrecarga do fiscal e outros.
A preocupação e o gerenciamento dos contratos podem apresentar uma grande melhora, com a implantação da padronização de gestão e com a criação de sistemas de gerenciamento (NESI, 2012). Portanto, de acordo com Sato (2007), assumindo que os custos de agência existem, tanto os principais quanto os agentes precisam atuar de forma a minimizar esse custo e ficar numa situação de equilíbrio entre ambas as partes. (juntar com o parágrafo anterior)
Dessa forma, a Teoria da Agência tem permitido tanto aos pesquisadores como aos principais e aos agentes melhor compreender a relação contratual existente entre ambos, bem como os conflitos e eventuais custos daí decorrentes. Daí sua importância para a academia e, consequentemente, para as organizações como um todo. (GODOY e MARCON, 2006)
CONCLUSÃO
Este artigo teve como objetivo principal fazer uma análise do relacionamento entre os atores na terceirização no setor público no Brasil, tendo como base o referencial teórico da Teoria da
Agência, com o intuito de identificar as diversas dificuldades apresentadas durante a gestão e fiscalização dos contratos terceirizados e propor alternativas e métodos de controle que possam melhorar significativamente o acompanhamento dos contratos terceirizados.
Verificou-se que os relacionamentos de terceirização de serviços no setor público são conduzidos por vínculos contratuais, previstos em lei, e que possuem características peculiares que favorecem ao Estado, a exemplo das cláusulas exorbitantes.
A Teoria da Agência estuda as relações contratuais entre principal e agente, nesse caso, considera-se o Estado e as empresas contratadas para prestar serviços terceirizados, respectivamente, de modo que a complementaridade entre a teoria e a terceirização, se mostrou relevantes para propor estratégias para evitar riscos, conflitos e demais problemas inerentes aos relacionamentos de agência, tais como assimetria de informações e custos de monitoramento dos contratos.
Desse modo, ao longo desse trabalho, foram apresentadas algumas ações que são capazes de atenuar tais problemas, principalmente relacionadas aos contratos de terceirização firmados pelo poder público.
Dentre as contribuições da Teoria da Agência está relacionada ao problema de divergências no contrato, no qual há interesse próprio por parte do agente, na busca da sua satisfação pessoal e a maximização de seus benefícios, ou seja, o comportamento oportunista do agente sem pensar no principal. A teoria, além de diagnosticar a natureza dos problemas existentes, sugere mecanismos que asseguram a construção de um contrato o mais eficiente possível na solução dos problemas derivados da relação entre principal e agente.
Ainda sobre conflitos, a Teoria da Agência oferece duas respostas ao alinhamento dos interesses entre as parte. A primeira é aumentar o fluxo de informações do principal por meio dos indicadores de desempenho e especificar de forma clara os objetivos. A segunda é contratar no mercado, visto que a concorrência atua como instrumento de disciplina dos agentes.
Quanto a diminuir os custos de transação, as partes devem estar envolvidas e compartilhando o mesmo propósito. O agente realizando aquilo que lhe foi proposto - disponibilizando informações claras – em sintonia com as necessidades do principal. Este último, por sua vez, deve saber se suas atribuições estão sendo observadas. A informação é um quesito importantíssimo para que esse equilíbrio aconteça e o controle seja realmente efetivo.
Outros fatores muito importantes a serem levados em consideração nos contratos de terceirização firmados pelo poder público, não só destacados na Teoria da Agência mas exigidos em lei, são a fiscalização e o acompanhamento do contrato. A preocupação e o gerenciamento dos contratos podem apresentar uma grande melhora, com essas ações, tendo
resultados ainda melhores com a implantação da padronização de gestão e com a criação de sistemas de gerenciamento dos contratos.
As referidas ações foram propostas no intuito de diminuir riscos e potencializar o sucesso de relacionamentos de terceirização no setor público, para que os envolvidos consigam alcançar situação de equilíbrio entre ambas as partes.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, A.; ROSSETTI, J. P. Governança corporativa: fundamentos, desenvolvimento e tendências. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
ARÊDES, S. N. As cláusulas exorbitantes e a distinção dos contratos da administração em contratos administrativos e contratos de direito privado. Revista de Direito
Administrativo,2010. Disponível em:
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/8053/6842 Acesso em:
18/07/2020
ATTILA, G. Agency problems in the public sector. Annals of the University of Oradea (Economic Science Series), v. 21, n. 1, p. 708-712, 2012.
BELMONTE, A. A. Aspectos jurídicos materiais e processuais da terceirização trabalhista.
Revista LTr nº 10, OUT/2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4. Ed. rev.atul. Brasília: TCU, 2010
CONTRERA, F. A. G et al Teoría de agencia (TA ): supuestos teóricos aplicables a la gestión universitária. Rev. Innovar vol. 25, núm. 57, Julio-Septiembre de 2015 (2013)
DAILY, C; DALTON, D. R.; CANNELLA Jr., A. A. Corporate governance: decades of di0alogue and data. Academy of Management Review, v.28, n.3, p.371-382, Jul. 2003.
ECCO, L.E. et al. Teoria de Agência em uma Organização Sem Fins Lucrativos. Estratégia e Negócios, Florianópolis, v. 3, n. 1, jan./jun. 2010 (2010)
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 5ª Edição revista e atualizada. Belo Horizonte: Forum, 2016
GODOY, P.; MARCON, R. Teoria da Agência e os Conflitos Organizacionais: A Influência das Transferências e das Promoções dos Custos de Agência em uma Instituição Bancária.
Revista de Administração Mackenzie, vol. 7, núm. 4, 2006, pp. 168-210 Universidade Presbiteriana Mackenzie São Paulo, Brasil
HENDRIKSEN, E. S. e BREDA, M. F. V. Teoria da Contabilidade. São Paulo: Atlas 1999.
JENSEN, M. C.; MECKLING, W. H. Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, v. 3, n. 4, p. 305-60, Oct. 1976.
LANE, P. J.; CANNELLA, A. A.; LUBATKIN, M. H. Agency problems as antecedents to unrelated mergers and diversification: Amihud and Lev reconsidered. Strategic Management Journal, v. 19, p. 555-578, 1998.0
LEIRIA, J. S.; SOUTO, C. F; SARAT, N. D. Terceirização passo a passo: o caminho para a administração púbica e privada. 2 ed. Porto Alegre: SAGRA, 1993
MACHADO F; C. A. P. et al. The mechanisms of governance in nonprofit organizations.
Corporate Ownership & Control, v. 4, n. 2, 2006.
NESI, N. A eficiência e eficácia dos contratos terceirizados n IF-SC (2000-2010). Dissertação
de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí.
Itajaí, 2012
NILAKANT, V.; RAO, Hayagreeva. Agency theory and uncertainty in organizations: an evaluation. Organization Studies, v. 15, n. 5, p. 649, 672, 1994.
OLIVEIRA, Clara Brando de; FILHO, Joaquim Rubens Fontes. Problemas de agência no setor público: o papel dos intermediadores da relação entre poder central e unidades executoras.
Revista de Administração Pública | Rio de Janeiro 51(4):596-615, jul. - ago. 2017
PEREIRA, J. M. Reforma do Estado e Controle da Corrupção no Brasil. Revista de Administração Mackenzie. Ano 4, n.1, p. 39-58 (2003)
PINTO, D.W. et al. Teoria da Agência e o Controle Social Da Gestão Pública. Revista Organização Sistêmica. vol.5 n.3 jan/jun 2014
ROCHA, I. et al. Análise da Produção Científica sobre Teoria da Agência e Assimetria da Informação. REGE , São Paulo – SP, Brasil, v. 19, n. 2, p. 329-342, abr./jun. 2012 (2012) SATO, F.R.L. A teoria da agência no setor da saúde: o caso do relacionamento da Agência Nacional de Saúde Suplementar com as operadoras de planos de assistência supletiva no Brasil.
RAP Rio de Janeiro 41(1):49-62, Jan./Fev. 2007 2007
SCHILLEMANS, Thomas. Moving beyond the clash of interests on stewardship theory and the relationships between central government departments and public agencies. Public Management Review, v. 15, n. 4, p. 541-562, 2013.
SEGATTO-MENDES, A. P e ROCHA.K.C. Contribuições da teoria de agência ao estudo dos processos de cooperação tecnológica universidade-empresa. R.Adm., São Paulo, v.40, n.2, p.172-183, abr./maio/jun. 20052005)
WISEMAN, R. M.; GOMEZ-MEJIA, L. R. A behavioral agency model of managerial risk taking. Academy Management Review, v. 23, n. 1, p. 133-153, 1998.
