UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
CENTRO DE EDUCAÇÃO / CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO PROFISSIONAL EM GESTÃO NAS
ORGANIZAÇÕES APRENDENTES
JÚLIO CÉSAR DE MEDEIROS MEIRA
MELHORIA DE UM PROCESSO INTENSIVO EM CONHECIMENTO: Elaboração de Edital de Licitação na Universidade Federal do Rio Grande do Norte
MELHORIA DE UM PROCESSO INTENSIVO EM CONHECIMENTO: Elaboração de Edital de Licitação na Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Profissional em Gestão nas Organizações Aprendentes da Universidade Federal da Paraíba na área de concentração Inovação em Gestão Organizacional, em cumprimento às exigências para obtenção do título de mestre.
Orientador: Prof. Dr. Miguel Maurício Isoni
Gostaria de prestar meus agradecimentos às pessoas que participaram da construção desta pesquisa e deste curso de mestrado.
À minha esposa Érica Trindade pelo amor, representado pela compreensão, paciência e incentivo integral na realização deste mestrado. Juntos, comemoramos cada nova conquista.
Aos meus pais pelo apoio prestado durante toda a minha vida escolar e acadêmica, traduzindo todo o amor desta relação que ultrapassa o sentimento de pais e filhos.
À Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), da qual há cinco anos me orgulho de fazer parte de uma das melhores instituições de ensino superior deste país, e ao Pró-reitor de Administração Anaílson Gomes quero agradecer o incentivo à qualificação de nós servidores e a autorização de desenvolver a pesquisa nas dependências desta instituição.
À Diretoria de Material e Patrimônio (DMP), em nome do diretor Paulo Pereira a quem saúdo, pelos conhecimentos transmitidos durante toda essa jornada e a tolerância na realização deste mestrado.
Aos queridos colegas de trabalho e, especialmente, àqueles que participaram dessa pesquisa como entrevistados. Agradeço pela presteza com que forneceram os dados e informações imprescindíveis para a execução desta pesquisa.
Ao Mestrado Profissional em Gestão nas Organizações Aprendentes (MPGOA) da respeitada Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e toda a sua equipe pela vontade demonstrada na execução das tarefas e na instrução dos alunos.
Ao Professor Dr. Miguel Maurício Isoni pelas orientações dadas e pela confiança depositada no meu trabalho. Agradeço também aos professores Dr. Marcelo Bispo e Dr. Wagner Junqueira pelas valorosas contribuições dadas no exame de qualificação da pesquisa.
À Turma MPGOA 04, formada por excelentes alunos e essencialmente pessoas, que permitiram um convívio harmonioso e produtivo. Agradeço especialmente aos amigos Anderson Matias e Karoline Queiroz, companheiros de jornada.
RESUMO
O desempenho das organizações está relacionado ao nível de resposta dada ao ambiente. A melhoria de processos é estratégica, pois também é através dos processos que a organização responde ao seu ambiente. O processo de licitação para gestão de compras e contratação de serviços, que deve ser desempenhado por toda a administração pública direta ou indireta, faz parte de um ambiente regulado. Uma vez que o processo de elaboração de edital de licitação não está plenamente especificado na legislação e se apresenta de forma complexa para sua elaboração, o mesmo exige o uso intensivo do conhecimento de suas especificidades. A administração pública deve gerenciar seus processos complexos através do gerenciamento contínuo de melhoria e, para tal, faz-se necessário explorar os vários componentes do processo, além de realizar o seu mapeamento. O objetivo desta dissertação é investigar a aplicabilidade da Melhoria de um Processo Organizacional intensivo em Conhecimento para a otimização do processo de elaboração de editais de licitação na Universidade Federal do Rio Grande do Norte. O presente trabalho, de natureza aplicada, teve como população os participantes do referido processo e a amostra foi selecionada por critérios intencionais, tais como disponibilidade e experiência na execução do processo de licitação. A coleta de dados foi realizada a partir de entrevistas não estruturadas junto aos participantes. Dados históricos e de referência sobre a execução do processo licitatório, foram coletados consultando processos de licitação finalizados, como também a legislação e jurisprudência sobre licitação na modalidade pregão e na sua forma eletrônica. A análise de dados foi desenvolvida através da análise de conteúdo. A gestão do processo de licitação foi conduzida de acordo com a metodologia Knowledge-intensive Business Process Improvement (KBPI) e para a representação do mapa do processo foi utilizado o padrão de notação Business Process
Modeling and Notation (BPMN). Esta pesquisa desenvolveu um mapa para o processo estudado e os resultados alcançados sugeriram algumas melhorias como a utilização de ferramentas apropriadas para armazenamento de informações e conhecimento objetivo e o desenvolvimento de um painel de monitoramento do processo a partir do modelo desenvolvido para este estudo.
The performance of organizations is related to the level of response given to the environment. The process improvement is strategic because it is also through the processes that the organization responds to its environment. The invitation to bid drafting process should be played by all direct or indirect public administration and is part of a regulated environment. Once this process is not fully specified in the legislation and presents a complex way, it intensively requires knowledge of their specific. The government must manage their complex processes through continuous improvement of management and to this end it is necessary to explore the various components of the process, and perform your mapping. The aim of this work is to investigate the applicability of the Improvement of Knowledge-intensive Business Process to optimize the preparation of bidding documents process at the Universidade Federal do Rio Grande do Norte. This research of applied nature, had the population participants of this process and the sample was selected by intentional criteria such as availability and experience in invitation to bid drafting process execution. Data collection was carried out unstructured interviews with the participants. Historical data and reference on the implementation of the notice of preparation process were collected by consulting bidding process completed, as well as legislation and case law on bidding mode trading on its electronic form. The Data analysis was done based on content analysis. The process management was conducted in accordance with Knowledge-intensive Business Process Improvement methodology (KBPI) and the process map representation we used the standard notation and Business Process Modeling Notation (BPMN). This research developed a map for the study process and the results achieved have suggested some improvements and the use of appropriate tools for storing information and objective knowledge and the development of a monitoring panel process from the model developed for this study.
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE SIGLAS
AGU Advocacia Geral da União
BPM Business Process Management
BPMN Business Process Modeling and Notation
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CEIS Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas
CF Constituição Federal
DMP Diretoria de Material e Patrimônio
GC Gestão de Conhecimento
IFES Instituição Federal de Ensino Superior
KBPI Knowledge-intensive Business Process Improvement
OMG Object Management Group (OMG)
PROAD Pró-Reitoria de Administração
REUNI Programa de Apoio aos Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais
SC Setor de Compras
SciELO Scientific Electronic Library Online
SIASG Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
SISG Sistema de Serviços Gerais
SLTI/MPOG Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão
TCU Tribunal de Contas da União
1 INTRODUÇÃO 11
1.1 OBJETIVO GERAL 13
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 13
2 REFERENCIAL TEÓRICO 14
2.1 LICITAÇÃO PÚBLICA 15
2.1.1 Os Princípios da Administração Pública para a Licitação 17
2.1.2 As Modalidades da Licitação 20
2.1.3 Pregão Eletrônico 21
2.1.4 Elaboração de Edital de Licitação 24
2.2 A ORGANIZAÇÃO E SEUS PROCESSOS 30
2.2.1 Conhecimento Organizacional 34
2.2.2 Processos Intensivos Em Conhecimento 36
2.2.3 Gestão De Processos 41
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 47
3.1 APRESENTAÇÃO DA METODOLOGIA APLICADA À COLETA DE DADOS 48
3.2 APRESENTAÇÃO DA METODOLOGIA APLICADA À ANÁLISE DE DADOS 49
3.3 APRESENTAÇÃO DA METODOLOGIA PARA PROPOSIÇÃO DE MELHORIAS AO
PROCESSO 50
4 EXECUÇÃO DA PESQUISA 53
4.1 AUDITORIA DO PROCESSO 53
4.2 ANÁLISE DO PROCESSO 69
4.3 DESENHO DO PROCESSO 74
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 81
1INTRODUÇÃO
Mais de 16.000 editais de licitação, somente na modalidade pregão, foram lançados em 2014 pelos órgãos vinculados ao Ministério da Educação do Brasil, ao qual inclui as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), segundo dados divulgados pelo Painel de Compras do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) do Governo Federal (BRASIL, 2015a).
A educação superior é um dos pilares para o desenvolvimento nacional e é apontada como a solução para qualificar os profissionais brasileiros. Assim é necessário ter Universidades com qualidade (FERRARI, 2013). As IFES têm alcançado, ao longo das últimas décadas, relevância no cumprimento desse papel, principalmente com os investimentos realizados desde 2008 com o Programa de Apoio aos Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI).
Voltadas para atendimento dos objetivos institucionais, as atividades de ensino, pesquisa e extensão com o suporte de áreas administrativas e de manutenção geram necessidades de entrada (suprimentos) para posterior transformação em serviços ou produtos (saída), envolvendo o processo de aquisição de materiais e equipamentos e a contratação de serviços.
Como exemplo desse cenário em questão, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em conseqüência da expansão nos últimos cinco anos, superou 750 milhões de reais licitados em mais de 600 processos de licitação na modalidade pregão (BRASIL, 2015a).
Em termos gerais, segundo o Painel de Compras Governamentais, somente no ano de 2014, foram realizados mais de 35 mil processos de licitação na modalidade pregão em todo o Brasil apenas para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG). Isso significa que estão excluídos deste cálculo os processos feitos por alguns dos municípios, estados e outros órgãos dessas esferas (BRASIL, 2015a). Portanto, considera-se que a licitação abrange uma cadeia complexa constituída por fornecedores, instituições públicas e usuários de serviços.
A importância está na elaboração de um instrumento convocatório, chamado de edital, que se constitui em um instrumento de garantia para as partes envolvidas à medida que esclarece as condições da contratação e assegura direitos às partes.
Além de garantir, o edital disciplina a licitação, a contratação, a execução e a liquidação do gasto público ao definir os procedimentos, regulamentos e condições para todas as situações futuras. Um dos exemplos são as condições de sanção administrativa ao contratado, que devem estar definidas, com base na legislação vigente. Essas sanções, devidamente aplicadas, permitem que a administração pública recupere em parte o prejuízo advindo de uma possível má contratação e possa impedir o fornecedor de participar de licitações e contratações por um determinado período. De acordo com o Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), em 01 de outubro de 2015, 6.580 sanções administrativas estavam em período de vigência para aquela data (BRASIL, 2015b).
O processo de elaboração de edital de licitação não está definido na legislação e, portanto, faculta ao administrador público definir as etapas e as ações necessárias para sua execução. A legislação de compras públicas se limita a abordar os princípios que deverão estar presentes, cabendo ao administrador responsável buscar as interpretações válidas para as particularidades de cada processo. Os princípios são as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita a adequada compreensão de uma estrutura.
Nesse contexto, vale definir que a licitação é um processo organizacional que obedece aos princípios da Administração Pública brasileira, determinados pelo alcance e o sentido das regras e ordenamento jurídico, conforme fixado pela Constituição Federal de 1988.
pesquisa. O capítulo segundo referencia a literatura que foi utilizada, com ênfase nos processos organizacionais envolvidos na elaboração de editais de licitação. O terceiro capítulo disserta sobre os procedimentos metodológicos que norteiam o presente trabalho. O capítulo quarto destaca a Melhoria de um Processo Organizacional Intensivo em Conhecimento na elaboração de editais de licitação executado pela UFRN. Por fim, no capítulo cinco, são apresentadas e discutidas as considerações finais desta dissertação.
1.1OBJETIVO GERAL
Investigar a aplicabilidade da Melhoria de um Processo Organizacional intensivo em Conhecimento para a otimização do processo de elaboração de editais de licitação executado pela UFRN.
1.2OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Para atingir o objetivo, será necessário alcançar os seguintes objetivos específicos: · Desenvolver o mapa atual do processo de elaboração de edital de licitação;
2REFERENCIAL TEÓRICO
das fontes de informação utilizadas pelos pregoeiros durante a execução da licitação. Este autor destaca que os pregoeiros elencaram que a leitura do edital, a consulta à procuradoria jurídica e os servidores que exercem a mesma função são as fontes mais importantes.
Outros estudos investigaram os benefícios da adoção do pregão eletrônico às instituições federais de ensino superior; e os fatores e variáveis que influenciam o resultado dos preços praticados no pregão eletrônico.
governo novamente emite um Decreto-Lei na tentativa de modernizar e adequar as licitações e contratos da Administração Federal ao nível de controle desejado pelos administradores públicos. O Decreto-Lei nº 2.300 de 21 de novembro de 1986 somente foi revogado pela atual legislação (BRASIL, 1993).
A Constituição Federal (CF) (BRASIL, 1988) estabelece em seu art. 22 e inciso XXVII que compete privativamente à União editar normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades. Portanto, em 21 de junho de 1993 foi promulgada a Lei 8.666, que regulamenta o art. 37, inciso XXI da CF, o qual determina que para qualquer administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ressalvados os casos especificados na legislação, é obrigatória a contratação de obras, serviços, compras e alienação através de processo de licitação pública (BRASIL, 1993).
Para Meirelles (1999, p. 241):
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Visa proporcionar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro dos padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. É o meio técnico-legal de verificação das melhores condições para a execução de obras e serviços, compra de materiais, e alienação de bens públicos
Di Pietro (2002, p. 298) traz definição similar ao afirmar que licitação é:
O procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato.
determinou a utilização de meio eletrônico para realização do processo administrativo em até dois anos da publicação da norma e ainda esclarece que:
Art. 4º Para o atendimento ao disposto neste Decreto, os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional utilizarão sistemas informatizados para a gestão e o trâmite de processos administrativos eletrônicos. Art. 5º Nos processos administrativos eletrônicos, os atos processuais deverão ser realizados em meio eletrônico, exceto nas situações em que este procedimento for inviável ou em caso de indisponibilidade do meio eletrônico cujo prolongamento cause dano relevante à celeridade do processo.
A formalização do processo de licitação foi modernizada através da publicação dessa norma, a qual vem para esclarecer como o processo administrativo, fruto do procedimento licitatório, deve ser elaborado e arquivado para consultas futuras. Anteriormente, amarrados ao Princípio da Publicidade, os administradores públicos dependiam de publicação de norma que possibilitasse o uso de tal avanço tecnológico.
A definição dos autores é reforçada pela publicação do Tribunal de Contas da União (TCU) (BRASIL, 2010, p. 28):
Licitação é, por definição, o procedimento administrativo mediante o qual os órgãos públicos e entidades selecionam a proposta mais vantajosa para a avença de seu interesse. Surge, assim, um princípio basilar ao direito administrativo, qual seja, o da indispensabilidade da licitação para se adquirir, alienar ou locar bens, contratar a execução de obras ou serviços, o qual tem assento constitucional (art. 37, inciso XXI, da Carta Política) e infraconstitucional (art. 2º da Lei nº 8.666/1993).
2.1.1Os Princípios da Administração Pública para a Licitação
O TCU enaltece a obrigatoriedade da licitação e dar um caráter excepcional às demais formas de contratação (BRASIL, 2010, p. 28):
Relativamente às falhas detectadas nas áreas de licitações e contratos, cabe ressaltar que a regra estatuída na Constituição Federal é a da obrigatoriedade de licitar (art. 37, inciso XXI, da Carta Magna), devendo as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de certame ser tratadas como exceções. Isso decorre dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, também insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal, além de outros elencados pela doutrina para a licitação.
· Princípio da Legalidade: A licitação deve obedecer à legislação vigente do país sob pena de ser anulada;
· Princípio da Impessoalidade: O agente público deve tratar os concorrentes de forma igualitária, sempre preservando o acesso claro e irrestrito às condições estabelecidas no edital e na legislação. Somam-se a esse princípio os demais princípios de isonomia e igualdade;
· Princípio da Moralidade: os padrões éticos devem ser respeitados por todos os participantes da licitação, principalmente quando não estiver claramente definido em lei. Soma-se a este o princípio da probidade administrativa;
· Princípio da Publicidade: tem por objetivo tornar público os atos, o que deve ser feito em tempo hábil em acordo com cada fase do procedimento licitatório a fim de prover transparência;
· Princípio da Vantajosidade da proposta: os critérios de avaliação da proposta não deverão se limitar aos preços ofertados, outros critérios devem ser considerados, como manutenção, padronização e necessidade;
· Princípio do Desenvolvimento Nacional Sustentável: sempre que possível o administrador público deverá promover a escolha de empresas que apresentem desenvolvimento econômico, social e ambiental para o país;
· Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório (edital): as regras do procedimento licitatório, observada a legislação vigente, deverão estar contidas no edital e a ele todos os participantes, sejam da administração pública, licitantes ou sociedade geral, deverão obedecer. Aqui termina a discricionariedade da administração pública, a qual tem a capacidade de selecionar as regras até o momento da autorização da publicação do edital pela autoridade competente. O grande objetivo é disciplinar a realização do procedimento e dar publicidade prévia aos critérios de julgamento das propostas e de fornecimento. O edital é a lei interna das licitações. · Princípio do Julgamento Objetivo: Todas as avaliações de proposta deverão ser
celeridade às contratações de bens e serviços comuns, além de prover transparência sobre os atos dos agentes públicos ao simplificar o processo e disponibilizá-lo em sítios de internet.
2.1.3Pregão Eletrônico
Os primeiros registros dessa nova modalidade aconteceram através da promulgação da Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, chamada de Lei Geral das Telecomunicações (BRASIL, 1997). Posteriormente, conforme Ferraz (2007, p. 230):
O sucesso da modalidade, derivada sobremaneira da simplificação do procedimento, motivou o Governo Federal a editar, com base no art. 22, XXVII da Constituição, a Medida Provisória nº 2.026, de 04.05.2000, reeditada 18 vezes, transformando-se na Medida Provisória nº 2.182-18, cuja vigência posterior a 11 de setembro de 2001 teve respaldo no art. 2 da Emenda Constitucional nº 32/11.
Em 17 de julho de 2002 foi promulgada a Lei nº 10.520, chamada Lei do Pregão, que estabeleceu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios a nova modalidade de licitação denominada pregão, somente, para aquisição de bens e serviços comuns (BRASIL, 2002a). Já em 2005, foi regulamentado o Pregão na sua forma eletrônica através do Decreto nº 5.450 (BRASIL, 2005), e, entre outras regulamentações, determinou a obrigatoriedade de utilizar pregão, preferencialmente, na sua forma eletrônica quando se tratar de aquisição de bens e serviços comuns.
propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;
III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e
IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.
O art. 9º do Decreto 5.450 apresenta o instrumento chamado Termo de Referência (BRASIL, 2005), que deverá conter as informações citadas no Inciso II do art. 3º da Lei do Pregão. O § 2º daquele artigo define o que seria o Termo de Referência:
§ 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.
No Termo de Referência deverão constar as decisões discricionárias tomadas pela administração, assim como orienta o TCU (BRASIL, 2010, p. 139):
abertura de processo é precedida por um conjunto de decisões discricionárias que envolvem a política de gerenciamento da Administração (fase interna), em especial a captação e alocação de recursos financeiros, o tipo de objeto a ser desenvolvido e o cronograma de execução, entre outros fatores.
VII - receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando à autoridade competente quando mantiver sua decisão;
VIII - indicar o vencedor do certame;
IX - adjudicar o objeto, quando não houver recurso; X - conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e
XI - encaminhar o processo devidamente instruído à autoridade superior e propor a homologação.
Ainda sobre a fase interna, a figura do edital surge novamente no art. 30 do Decreto 5.450 (BRASIL, 2005), este estabelece os documentos essenciais para a instrução do processo de licitação na modalidade pregão na sua forma eletrônica, são eles:
I - justificativa da contratação; II - termo de referência;
III - planilhas de custo, quando for o caso;
IV - previsão de recursos orçamentários, com a indicação das respectivas rubricas; V - autorização de abertura da licitação;
VI - designação do pregoeiro e equipe de apoio; VII - edital e respectivos anexos, quando for o caso;
VIII - minuta do termo do contrato ou instrumento equivalente, ou minuta da ata de registro de preços, conforme o caso;
IX - parecer jurídico;
X - documentação exigida para a habilitação; XI - ata contendo os seguintes registros: a) licitantes participantes;
b) propostas apresentadas;
c) lances ofertados na ordem de classificação; d) aceitabilidade da proposta de preço; e) habilitação; e
f) recursos interpostos, respectivas análises e decisões; XII - comprovantes das publicações:
a) do aviso do edital; b) do resultado da licitação; c) do extrato do contrato; e
d) dos demais atos em que seja exigida a publicidade, conforme o caso.
Portanto o edital se apresenta como essencial instrumento convocatório, que prevê e vincula todos os atos da administração pública relacionados à execução da licitação e posteriormente do contrato administrativo.
2.1.4Elaboração de Edital de Licitação
edital e do contrato administrativo a ser firmado e sanções pelo descumprimento do contrato pelas partes.
As regras deverão ser estabelecidas de forma técnica, quando necessário, mas sempre de forma clara e objetiva a fim de evitar dificuldades na execução da licitação. O julgamento objetivo se inicia na clareza das normas e no esclarecimento de como a administração interpreta a legislação vigente. Para Justen Filho (2004, p. 15):
apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; [...]
XIII - limites para pagamento de instalação e mobilização para execução de obras ou serviços que serão obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;
XIV - condições de pagamento [...];
XV - instruções e normas para os recursos previstos nesta Lei; XVI - condições de recebimento do objeto da licitação; XVII - outras indicações específicas ou peculiares da licitação.
São ainda partes integrantes os seguintes anexos, conforme § 2º do referido artigo:
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos;
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor; IV - as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.
Os artigos 27 a 31 da Lei 8.666 limitam as condições de participação na licitação ao apontar a documentação exigível para a habilitação dos licitantes. A habilitação consiste nas condições necessárias para que o licitante tenha sua proposta avaliada. Para todas as modalidades de licitação a habilitação acontece em fase anterior à disputa, porém somente na modalidade pregão a habilitação acontece após a fase de avaliação das propostas, devendo o licitante atender aos critérios sob pena de sua proposta ser considerada inabilitada, portanto acontecem de maneira inversa as demais modalidades.
A documentação prevista em lei está dividida em três categorias, são elas: a) Habilitação jurídica, composta por documentos de identificação de empresa e representantes, registros e contratos, certidões de prova de regularidade fiscal; b) Qualificação técnica, composta por comprovação de aptidão para desempenho de atividade, capacidade técnico-profissional e ciência das veracidades das informações contidas no edital e proposta; e c) Qualificação Econômico-financeira, composta por demonstrações da capacidade financeira do licitante (BRASIL, 1993).
Segundo Justen Filho (2004, p. 299):
Essa opinião do autor sobre dimensionar os requisitos de habilitação a partir das peculiaridades do contrato revela os reflexos e implicações do edital em cada fase do procedimento do pregão. Ao assumir a forma eletrônica, a modalidade pregão permitiu a participação de empresas distribuídas por todo território nacional nos procedimentos licitatórios, garantindo o interesse do legislador em aumentar a disputa. Entretanto, essa disputa não ficou resumida aos lances de preços do leilão reverso, ela se estendeu para os termos do edital da licitação e da análise da proposta. Necessariamente antes de disputar os lances, os licitantes querem eliminar seus concorrentes ou conseguir vantagens legais que os coloquem à frente dos demais. Isso acontece em razão da busca da melhor proposta em detrimento de somente menor preço.
Até o edital ser publicado, a fase interna é confidencial, não podendo aquele ser disponibilizado para possíveis licitantes concorrentes. A partir da publicação, o procedimento estará disponível em meio eletrônico e a convocação para apresentação de proposta deverá durar no mínimo oito dias úteis. Conforme o art. 18 do Decreto 5.450, logo após a publicação, o edital já é passível de impugnação nos seguintes termos (BRASIL, 2005):
Art. 18. Até dois dias úteis antes da data fixada para abertura da sessão pública, qualquer pessoa poderá impugnar o ato convocatório do pregão, na forma eletrônica. § 1o Caberá ao pregoeiro, auxiliado pelo setor responsável pela elaboração do edital, decidir sobre a impugnação no prazo de até vinte e quatro horas.
§ 2o Acolhida a impugnação contra o ato convocatório, será definida e publicada nova data para realização do certame.
alguns casos para compreender as condições impostas para o objeto é necessário dispor no edital de uma planilha eletrônica para que o licitante informe suas condições. A possibilidade de utilização de planilha como anexo do edital é apresentada no inciso II, § 2º do Art. 40 e a elaboração da mesma deverá ser consoante com o edital.
Passada a etapa de apresentação das propostas não será possível impugnar o edital, o procedimento licitatório segue para a abertura e posterior etapa de lances. Nesta, os licitantes disputarão o primeiro lugar, alcançado através do menor preço. A etapa seguinte é a análise da proposta, a qual ocorrerá pela ordem crescente de classificação dos licitantes e considerará as especificações do objeto e demais condições de habilitação do licitante. Nessa etapa, nota-se a relevância de um edital bem elaborado para garantir a devida segurança jurídica para a seleção de uma proposta vantajosa para a administração pública, que sem a competência necessária para a avaliação dentro de critérios bem estabelecidos estará fadada a encontrar diversas fragilidades na disputa entre a vontade do ente público de contratar vantajosamente e a vontade do ente privado de contratar de qualquer maneira.
Uma vez analisadas as propostas e selecionada a mais vantajosa, a próxima etapa é abertura de prazo recursal, oportunidade única e decisiva para os licitantes, descontentes com a seleção da proposta, impetrar intenção de recurso contra a decisão do pregoeiro. Após a etapa recursal, caso não tenha recurso, o pregão segue para a adjudicação pelo pregoeiro e posterior homologação pela autoridade competente. Caso tenha recurso, é aberto prazo para razão e contra-razão dos licitantes e decisão do pregoeiro, a qual deverá ser ratificada pela autoridade competente observando os princípios que regem a Lei 8.666 (BRASIL, 1993).
Todos os atos da fase externa estarão disponíveis para visualização em sítio de livre acesso. Para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG), definidos pelo Decreto nº 1.094/94, o pregão na forma presencial com exceção de algumas etapas e o pregão na forma eletrônica em sua totalidade, a partir da publicação, deverá ser realizado no Site Portal de Compras do Governo Federal (www.comprasgovernamentais.gov.br) disponibilizado pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), conforme § 4º do art. 2º do Decreto nº 5.450 (BRASIL, 2005):
universidades. Portanto, os processos de ensino na graduação, de desenvolvimento de uma pesquisa e assistência jurídica prestada à comunidade são exemplos de processos organizacionais para uma IFES.
Para a realização dos processos organizacionais é necessário desenvolver uma série de outras atividades, as quais podem ser caracterizadas como processos de suporte organizacional. Como o nome já aponta, a função desses processos é prover a estrutura necessária para a execução da atividade-fim da organização. Para uma instituição federal de ensino superior, os processos podem ser exemplificados como: realização de matrículas, manutenção da estrutura predial, além da aquisição de materiais e contratação de serviços, estes últimos relacionados à execução de licitações e à elaboração de editais, entre outros.
Por fim, a gestão é um processo inerente a toda organização, cujo objetivo é planejar, coordenar e controlar os demais processos (definidos anteriormente) e envolve tomada de decisão complexa, experiência e julgamento humano. Essas atividades são desenvolvidas por gestores com a colaboração dos demais funcionários. A melhoria contínua de processos é um processo de gestão, que avalia os demais processos da organização em busca da otimização de desempenho para a organização.
Hagen et al. (2005) classificaram os processos organizacionais em três tipos: estruturado, parcialmente estruturado e não estruturado. Os processos estruturados são predefinidos e apresentam o mesmo padrão de repetição. Já os processos parcialmente estruturados apresentam alternância entre atividades com sequência definida e atividades sem regras previamente estabelecidos. Portanto, são uma conversão intermediária entre as atividades estruturadas e as não estruturadas. Estas últimas formam os processos não estruturados, os quais devem apresentar alto grau de imprevisibilidade, não sendo claras as etapas a seguir. Para os autores os processos intensivos em conhecimento são parcialmente estruturados.
Corroborando com os autores acima, em sua pesquisa Marjarnovic e Freeze (2012) desenvolveram uma classificação de processos (Ver Quadro 2) considerando uma abordagem holística para a referida integração entre a Gestão de Processos Organizacionais, conhecida como Business Process Management (BPM) e a Gestão de Conhecimento (GC). Para os autores (2012, p. 183, tradução nossa):
Marjanovic e Freeze (2012) contestam a afirmação de que processos se resumem à simples procedimentos. Devem-se pensar processos como posicionar atividades de trabalho criativas ou rotineiras em um contexto de interação com outras atividades. Para tanto, existem três tipos de processos: processos simples, processos complexos e processos de alta complexidade.
Os processos simples são caracterizados por um escopo bem definido e com regras claras. Isso possibilita enxergar a sequência de etapas desse processo com exatidão. Os executores não necessitam de grande qualificação, mas deverão entender a necessidade de manter a padronização e a eficiência do processo. Em razão de se controlar o desempenho através de variáveis como custo, tempo e resultado, existe forte orientação à modelação e automação do processo através de Sistemas de Informação. Como exemplo, nas licitações públicas federais, o Portal Compras Governamentais automatizou uma parte das atividades de execução da fase externa da licitação na modalidade pregão em sua forma eletrônica, deixando ao pregoeiro a função de coordenação do pregão e supervisão das atividades automatizadas.
Os processos complexos, também chamados de processos intensivos em conhecimento, são representados por atividades com vários pontos de decisão e um escopo abrangente e difuso. Isso cria uma necessidade de utilização intensiva do conhecimento, disponibilizado para o executor através de regras, mas também através das experiências acumuladas pelos profissionais através de vivências passadas ou do compartilhamento destas por outros profissionais. Portanto, a automação total não é possível, já que o sucesso e a efetividade do processo requerem interação humana em pontos-chave, podendo ser somente modelado em um nível funcional mais alto.
Dentro do macro-processo licitação, inclui-se o processo de elaboração de edital, o qual é caracterizado por ser intensivo em conhecimento à medida que é facultado à administração pública exercer seu poder discricionário, selecionando as regras que estarão contidas no edital dentro de tópicos previamente estabelecidos pela legislação. O processo de elaboração também não segue etapas pré-definidas e em razão da ausência de obrigações na legislação, é critério da administração e do executor definir as etapas e a sequência das mesmas. A lógica do processo não é explicitamente definida, entretanto a existência de normas e regulamentos permite identificar etapas pré-definidas. Já as etapas indefinidas só podem ser especificadas durante a evolução do processo.
com os objetivos a serem alcançados, utilizando recursos não previstos. Não é possível a modelagem nem a automação. Processos de desenvolvimento de produtos são considerados altamente complexos.
Para Marjanovic e Freeze (2012, p. 187, tradução nossa), as organizações, tendo investido na gestão dos processos mais simples, estão buscando a evolução em direção a processos que envolvem mais conhecimento:
Como BPM atinge um estágio mais maduro, as organizações estão gradualmente mudando seu foco, mais e mais longe do lado esquerdo da tabela, descrevendo processos organizacionais muito simples, no sentido de um processo altamente complexo.
Assumindo esse desafio, busca-se compreender melhor o que seriam os processos intensivos em conhecimento e como é possível desenvolver melhorias para estes.
2.2.1Conhecimento Organizacional
desenvolver um processo em que estejam contidas ações para o armazenamento e posterior resgate do conhecimento pode ser uma estratégia para as organizações responderem ao ambiente com efetividade.
2.2.2PROCESSOS INTENSIVOS EM CONHECIMENTO
Knowledge-intensive business process ou processo intensivo em conhecimento, como é conhecido no Brasil, é tema de pesquisas acadêmicas, cujos enfoques percorrem várias áreas do conhecimento: da administração a sistemas de informação.
Eppler; Seifried; Ropnack (1999) relacionam em sua pesquisa seis atributos que definiriam um processo organizacional como sendo intensivo em conhecimento. Para eles, o conhecimento faz a diferença na execução de um processo intensivo em conhecimento, que ainda é caracterizado por ter uma grande necessidade de inovação por parte do membro executor. Para alcançar a inovação este necessita estar sempre atualizado em um cenário de constantes mudanças e variedade de opções para tomada de decisão. Isso requer tempo de experiência para execução das atividades mais complexas (Ver Quadro 4).
Essa transferência do conhecimento pode ser através de ações que envolvam a troca de conhecimento objetivo (documentado) e subjetivo (internalizado). Conforme Maldonado (2008) o processo intensivo em conhecimento é:
Um tipo de processo semi ou não-estruturado com elevado grau de complexidade dinâmica, que é altamente dependente do conhecimento, seja, embutido nos atores que participam no processo ou embutido nas tarefas e atividades que conformam o próprio processo, e com requerimentos que incluem conhecimento explícito e tácito distribuído entre os atores especialistas e não-especialistas.
Portanto, baseado nas definições citadas, o processo de elaboração de edital pode ser caracterizado como um processo intensivo em conhecimento, pois:
· Apresenta contingências, a serem tratadas pelos agentes, advindas da necessidade de contratação de objetos com complexa execução;
· Apesar da discricionariedade limitada, os diversos entendimentos da legislação permitem ao administrador ter opções de decisão;
· Problemas únicos exigem decisões inovadoras de agentes capacitados, característica de instituições universitárias, as quais lidam com uma variedade de atividades, não comum na administração pública, como contratação de manutenção de equipamentos diversos;
· A legislação é constantemente recebe atualizações incrementais através de regulamentos e instruções normativas, assim como os entendimentos dela decorrentes, o que impõe ao agente a necessidade de atualização do seu conhecimento;
· A elaboração de edital, quando bem realizada, trará celeridade e garantias para uma boa execução da contratação, o papel do agente influencia o resultado;
· O tempo necessário para um novo agente obter um conhecimento razoável para a execução do processo é longo, comparado a processos completamente estruturados. Para compreender como um processo intensivo em conhecimento é executado, Dalmaris et al. (2007) sugeriram em sua pesquisa quais seriam os componentes do processo. Para os autores, as seguintes classes estão presentes em um processo intensivo em conhecimento: Funções, Membros, Objetos, Transformações, Ferramentas, Recipientes, Cursos, Transações e Ambiente.
Em licitações, em razão dos entendimentos legais diferentes, é comum o administrador recorrer ao conhecimento presente nos acórdãos e outras publicações de tribunais superiores de justiça ou de contas, para compreender os termos legais, como o Manual de Contratações do TCU. O conteúdo lógico contido no acórdão representa um objeto de conhecimento, pois é capaz de provocar ação, assim como as instâncias: o modelo padrão de edital, o Termo de referência, Editais de outras instituições e a própria legislação.
O acórdão, publicado eletronicamente, é um exemplo de Recipiente (Contêiner) de conhecimento também, estes são utilizados para armazenamento do conhecimento lógico objetivo. Desde as inscrições rupestres, passando pelo surgimento da escrita no papel até os dias atuais das memórias computacionais baseadas na computação em nuvem, o homem se utiliza desses materiais para potencializar a sua memória e poder tornar os objetos de conhecimento acessíveis para os demais. O Portal Compras Governamentais desempenha o papel de repositório ao ser a fonte de consulta do edital, disponibilizado eletronicamente através da internet, pelos licitantes. Outras instâncias são as pastas de arquivos digitais compartilhadas pela rede, arquivos de e-mail e outros documentos impressos, como livros, memorandos, ofícios e correspondências.
Para que o conhecimento possa fazer parte de repositórios é necessário utilizar as
planejamento da ação, de elaboração de um novo termo para o edital, da revisão e análise da minuta de edital até a sua publicação são funções inerentes ao processo.
As ações devem ser desempenhadas quase sempre, quando não automatizadas, por um
para acessar estes objetos e realizar a transformação destes através do processamento no nível funcional e também se apropriam do conhecimento subjetivo na forma de novas experiências e informações contextuais, produtos do feedback e da interpretação do ambiente, contexto influente dos processos. Para uma melhor compreensão, a Figura 1 apresenta o mapa conceitual para a referida definição.
Os processos organizacionais envolvem vários cursos de dados, informação e conhecimento entre papéis e funções da organização, que, quando obstruídos pelos responsáveis pelo processo, podem ocasionar atrasos e erros. As organizações podem obter benefícios para o seu desempenho ao monitorar os cursos de dados, informação e conhecimento transferidos entre processos e subprocessos (KOCK JR; MCQUEEN; CORNER, 1997).
processos, considerado a base do BPM (WEI et al., 2006). Para fins deste estudo, foi desenvolvida a aplicação somente da primeira fase, visto que as demais representam a ação de acompanhamento e avaliação inerente aos gestores da organização e que foge do escopo deste estudo.
Várias notações gráficas já foram desenvolvidas para representar abstrativamente os modelos de processo. Segundo Ko, Lee S. S. G. e Lee E. W. (2009) o padrão Business
A despeito de uma possível simplicidade, esta metodologia foi considerada apropriada para desenvolvimento deste estudo pela clareza com que fundamenta a existência dos conhecimentos objetivos e subjetivos dentro dos processos intensivos em conhecimento. Essa é composta por três fases: 1) auditoria do processo, 2) análise do processo e 3) desenho do processo, para os próprios autores, o valor desta metodologia está em explorar os conceitos ontológicos do processo baseado em conhecimento para desenvolver melhorias nos processos organizacionais (Ver Figura 2).
intrafuncionais e, em um segundo momento, as multifuncionais. Para tanto, pode-se utilizar o roteiro de perguntas disponível na pesquisa de Dalmaris et al. (2007) (ver Quadros 8 e 9).
3PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
processo de licitação, na modalidade pregão na sua forma eletrônica, formalizado e finalizado no ano de 2015, disponível e arquivado nas dependências da Diretoria de Material e Patrimônio (DMP).
Foram analisadas as datas dos documentos internos ao processo, como: Despacho da chefia do Setor de Compras (SC) para a Diretoria/DMP, um dos eventos que inicia formalmente o processo; Despacho da Diretoria/DMP para a Pró-Reitoria de Administração (PROAD) solicitando Autorização ou Parecer jurídico da minuta de edital, evento que marca o fim dos subprocessos internos a Diretoria/DMP; e, Despacho da PROAD autorizando o edital, evento que finaliza o processo. Em caso de solicitação de parecer, também foram analisados os documentos e prazos envolvidos: emissão do referido documento e a data de encaminhamento do processo para o retorno à PROAD.
Neste caso específico, em razão de não se localizar processos de licitação em que o Parecer-referencial tenha sido utilizado seguindo todos os critérios acima estabelecidos, foram analisados dois processos de licitação que não fizeram uso deste instrumento e passaram pela Assessoria Jurídica para emissão de parecer. Os referidos processos não estavam disponíveis no arquivo da Diretoria/DMP em razão de não ter sido finalizados a época da consulta.
3.2APRESENTAÇÃO DA METODOLOGIA APLICADA À ANÁLISE DE DADOS
A análise de dados foi realizada através da técnica de pesquisa de Análise de Conteúdo. Para Bardin (1977, p.38) Análise de Conteúdo é:
um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando obter, através de procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam inferir conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) dessas mensagens.
Para tanto, segundo Richardson (2012, p. 223) essa técnica de pesquisa apresenta três principais características metodológicas: objetividade, sistematização e inferências. Para o autor, a objetividade implica em explicitar as regras e os procedimentos utilizados na análise, principalmente, quanto aos critérios utilizados na escolha e definição das categorias. Nesta pesquisa as categorias foram retiradas do estudo de Dalmaris et al. (2007), este apontou nove categorias presentes em um processo intensivo em conhecimento: Funções, Membros, Objetos, Transformações, Ferramentas, Recipientes, Cursos, Transações e Ambiente.
A partir da proposição de melhorias, foram realizadas entrevistas com dois membros da equipe de elaboração de edital escolhidos intencionalmente por disponibilidade e aparente conhecimento de novas tecnologias. A análise das entrevistas foi conduzida através da busca de frases e idéias que estivessem dentro do contexto da avaliação da necessidade e potencialidade das melhorias propostas, além da observação das inferências existentes no discurso do entrevistado.
Quadro 10 - Elementos do padrão BPMN utilizados para desenho do processo
Pool (Piscina) representa o processo que está sendo mapeado. Lane (Raia), uma caixa retangular inserida dentro da pool, representa um papel desempenhado dentro de um processo.
Evento de início representa uma ação que inicia o processo. O tipo Múltiplo, representado por um pentágono no centro do círculo verde, significa o início do processo através de mais de uma ação distinta.
Evento intermediário representa uma ação que estabelece uma parada no processo. O tipo Mensagem Recebida, representado por um envelope branco no centro do círculo amarelo, significa que o processo depende de um recebimento de mensagem para continuar.
Evento de término representa uma ação que termina o processo. O tipo Mensagem, representado por um envelope no centro do círculo vermelho, significa o término do processo através de um envio de mensagem.
Gateway (Decisão), representado por um losango amarelo, representa uma convergência ou uma divergência no fluxo do processo.
4EXECUÇÃO DA PESQUISA
Após a coleta e a análise dos dados, os resultados são apresentados considerando a metodologia de Melhoria de Processo Organizacional intensivo em Conhecimento, esta consiste em três fases: auditoria do processo, análise do processo e desenho do processo. Na primeira fase, foram conduzidas sete entrevistas entre 23 de setembro a 17 de outubro de 2015 com sujeitos da Seção de Elaboração de Editais da Diretoria de Material e Patrimônio (DMP/PROAD) selecionados a partir do seguinte critério: ter de 6 meses a 7 anos de experiência com o desenvolvimento do trabalho, além de disponibilidade para prestar os esclarecimentos. Todos os selecionados apresentam formação em nível superior em áreas correlatas ao trabalho desenvolvido, o que possibilitou colher informações valiosas para a construção do mapa do processo. As entrevistas, realizadas a partir de perguntas não estruturadas construídas a partir das classes de um processo intensivo em conhecimento, foram gravadas e transcritas para desenvolvimento da análise de conteúdo. O conteúdo foi contextualizado a partir da pesquisa documental realizada em alguns processos de licitação da modalidade pregão em sua forma eletrônica.
4.1AUDITORIA DO PROCESSO
A partir da fala dos sujeitos, puderam-se explorar as classes de um processo intensivo em conhecimento e suas instâncias (Ver Quadros 11 e 12). Para a classe Ambiente (1.0), elencaram-se as seguintes instâncias: ambiente regulado (1.1) e a base legal (1.2), esta também ressaltada como legislação geral e específica ou jurisprudência.
a base legal (2.5), entendimentos e opiniões de especialistas renomados disponibilizadas em livros, revistas, sites e outras fontes; Acórdãos do TCU (2.6), jurisprudência com esclarecimento sobre entendimentos dispersos sobre a legislação apresentados individualmente ou consolidados na forma do Manual de Licitações e Contratos do TCU (BRASIL, 2010); Pareceres da Assessoria Jurídica (2.7), conhecimento acumulado através de recomendações e atualização sobre jurisprudência e que servem de apoio para a elaboração de novos editais (Parecer-Referencial); Cota Jurídica (2.8), documento que expõe o entendimento dos procuradores quanto à adequações a realizar nas minutas de editais analisadas; Modelo-padrão de edital ou editais anteriores (2.9), modelo que serve como base para a elaboração de um novo edital, dele são aproveitados as condições fixas, como sanções administrativas, e alterados as condições discricionárias, como condições de habilitação; Minuta de edital (2.10), ainda sem a autorização, a minuta é um produto das demais etapas de elaboração; e Planilha de acompanhamento de editais (2.11), planilha eletrônica para coleção de dados sobre a elaboração de editais.
Em alguns casos, as ferramentas de conhecimento acessam recipientes de conhecimento (4.0), as instâncias para esta classe são: Processo de licitação impresso (4.1), fonte de informações para o edital a ser elaborado, o processo impresso também pode se referir a uma licitação que já passou e será utilizada como modelo; Banco de dados computacional (4.2), armazenagem em memória computacional de dados produzidos por ferramentas eletrônicas de acesso livre ou restrito, local ou na rede; Planilha de acompanhamento de editais (4.3), esta consiste em uma coleção de dados e informações sobre vários processos de licitação; e Documentos formais (4.4), instrumentos de comunicação formal, como memorandos e ofícios.
Os conhecimentos objetivos disponíveis são analisados a partir do conhecimento subjetivo e transformados em novo conhecimento objetivo. Para a classe Transformação de conhecimento (5.0), os entrevistados apontaram que as instâncias representam operações de redação, visto que o produto final é um texto. São elas: Redação de edital (5.1); Correção dos termos (5.2); Emissão de Parecer ou Cota (5.3).
O Conhecimento objetivo também pode ser disponibilizado através da Transação de Conhecimento (6.0), que acontece quando existe a transferência do conhecimento sem o controle do processo em questão. Os sujeitos definiram as seguintes instâncias: Troca de mensagens entre interessados (6.1); Compartilhamento de documentos (6.2); e Disponibilização de correções feitas na minuta (6.3).
No processo, o conhecimento também flui através das funções, sempre a partir da mudança de controle funcional. As instâncias definidas para a classe Curso de Conhecimento (7.0) são: Recebimento do processo impresso (7.1); Recebimento de arquivo digital com esboço de minuta (7.2).
O processo ocorre em etapas, cada uma representativa de uma função (8.0), são elas: planejamento (8.1), este consiste nas definições da responsabilidade pela elaboração de edital e demais diretrizes; elaboração (8.2), a qual compreende a elaboração do edital a partir do conhecimento objetivo e subjetivo disponível para o elaborador; análise (8.3), que consiste na revisão da etapa anterior; parecer (8.4); este último consiste na revisão da etapa anterior, e autorização (8.5), ato final da administração para criação do edital, que deixa de ser minuta.
Pró-Reitor/PROAD (9.5); B) na subclasse interessados existem a Equipe de apoio (9.6), responsável por prestar apoio técnico, Chefia do Setor de Compras (9.7) e Pregoeiros (9.8).
Para verificação dos dados coletados nas entrevistas, conforme Quadro 11, foram consultados oito processos de licitação. Estes apontaram para um prazo médio de 5,88 dias para execução do processo de elaboração de edital. Entretanto, pôde-se notar que alguns processos tiveram tempo de elaboração abaixo da média e apresentaram um prazo de apenas um dia. Em razão desse fato, posteriormente, foi realizada nova entrevista com um membro da equipe de elaboração para sanar as dúvidas resultantes dessa análise. Foi esclarecido que o processo de elaboração pode iniciar antes mesmo do processo impresso chegar a Diretoria/DMP. Esta, estrategicamente, determina o início do processo com o objetivo de dar celeridade à contratação. As informações utilizadas para elaboração são repassadas pelo Setor de Compras à medida que são definidas.
Foi apresentada uma planilha de controle dos prazos envolvidos na execução do processo utilizada desde o início de 2015, que não se mostrou eficaz em razão de ser manipulável e, apesar de compartilhada, só pode ser utilizada momentaneamente por um dos participantes. Para comparação da média dos prazos entre os processos de licitação com parecer-referencial e sem parecer-referencial foram consultados mais dois processos relatados no Quadro 14. Por não se tratar de uma amostra probabilística, os dados coletados foram utilizados apenas para comparação entre os dados do Quadro 13.
A figura 4 apresenta o Mapa do processo de Elaboração de Edital de Licitação, o qual inicia e finaliza na Diretoria de Material e Patrimônio.
um alinhamento entre a equipe da Diretoria. Na fala dos entrevistados, é interessante perceber o perfil burocrático da organização, a sua hierarquia atua não só na coordenação do processo, mas tem grande poder de decisão, o qual deve ser respeitado pelos demais subordinados.
O diretor, após orientar a execução do edital, envia o processo de licitação impresso para o elaborador, este iniciará o sub-processo Elaboração (Ver Figura 6), também do tipo
ad-hoc, é composto pelas seguintes atividades: pesquisar base legal através de sites como Portal Compras Governamentais, Portal do Planalto, Tribunal de conta, além do uso de buscador web para pesquisa sobre temáticas relevantes e, geralmente, são encontrados documentos eletrônicos de acesso livre, como acórdãos e manual do TCU, os editais de outras instituições e instruções normativas; buscar conhecimento compartilhado entre a equipe da Diretoria de Material e Patrimônio, que, em razão do ambiente regulado, muitas vezes são documentos já conhecidos por outros membros; naturalmente, após a pesquisa e o conhecimento compartilhado, podem surgir questionamentos e pontos de indecisão, então o elaborador pode tomar a iniciativa de buscar a definição do entendimento através de reuniões formais e informais.
demonstrando novamente o respeito à hierarquia, informalmente construída a partir do tempo de trabalho na função, além de apontar que a transferência de conhecimento é uma das características do processo intensivo em conhecimento.
licitação impresso com o edital autorizado deverá ser encaminhado para o Setor de Licitações para os devidos trâmites legais de publicação e se inicia a fase externa (Ver Figura 8).
O controle do processo acontece através do acompanhamento pessoal da Diretoria utilizando uma planilha eletrônica de estrutura frágil, em razão de ter campos de informação flexíveis. O Sujeito 4 esclarece que:
Um outro motivo que vai acontecer invariavelmente é que não é um processo automático, ele vai ser meio que subjetivo e quem está recebendo o processo deve ter a lembrança e a capacidade de chegar e botar a data de acordo com o que vem acontecendo sistematicamente, então a razão disso não acontecer é pelo fluxo de trabalho existente, muitas atividades a serem feitas e acaba passando por cima disso e o conteúdo das informações acaba ficando incompleto.
Portanto, pode-se atentar para o não atendimento da planilha atual ao nível de controle desejado para os prazos do processo, o que não possibilita um acompanhamento eficaz, visto que na opinião do entrevistado pode faltar a motivação necessária para manter a disciplina de informar os dados na planilha de controle. Os servidores nem sempre estarão motivados, como na instituição pesquisada.
4.2ANÁLISE DO PROCESSO
A segunda etapa da metodologia consiste na análise do processo com o objetivo de desenvolver melhorias, dividida em duas partes: a primeira parte consiste na melhoria das instâncias das classes envolvidas no nível da função; a segunda envolve o nível do processo.
4.3DESENHO DO PROCESSO
Para realização da terceira etapa da metodologia, foram entrevistados dois membros da equipe de elaboração de edital de licitação para se investigar a necessidade e as potencialidades das melhorias propostas, as quais serão discutidas a seguir.
Para a função Planejamento, a melhoria consistiria em gerar um documento, cujo conteúdo seja uma análise do ambiente e das particularidades da licitação com a formulação de cenários. Atualmente, o diretor, apesar de apresentar mais experiência sobre a base legal e jurisprudência do que o restante da equipe, não utiliza ferramentas para disponibilizar e compartilhar esse conhecimento subjetivo de forma a também tornar o conhecimento facilmente acessível.
e coerente com as condições da licitação, de forma que todos os interessados entendam os termos estabelecidos. As melhorias propostas atendem às necessidades do elaborador, visto que, primeiro, é preciso ter ferramentas para avaliação do conhecimento objetivo armazenado o tornando acessível a todos e também organizado, facilitando as buscas. Conforme esclarecido pelo Sujeito 5:
Embora o conhecimento objetivo e o conhecimento subjetivo (experiência) não possam ser transmitidos da mesma forma, existem ferramentas, no sentido amplo desta palavra, que podem ser utilizadas para um e/ou para o outro tipo de conhecimento. O conhecimento subjetivo pode, por exemplo, ser passado no dia-a-dia do trabalho com reuniões informais, nas quais cada um é incentivado a descrever o seu trabalho e respectivas nuanças, semelhanças e inter-relações com o trabalho dos demais colegas.
Para o mesmo sujeito, existe um esforço em buscar conhecimento sobre aquilo que já aconteceu um dia e falta ações voltadas para inovação a partir de decisões tomadas:
tratamento às correções realizadas nem aos novos entendimentos de forma que se torne acessível aos membros da equipe. Quando se tratar de nova elaboração de edital para a mesma matéria ou mesmo para realização de uma avaliação sobre o resultado das condições adotadas para licitação, ter o conhecimento objetivo estruturado e acessível seria importante. Essa solução é confirmada pela fala do Sujeito 4, o qual afirma que:
Muitas vezes a gente tem tomadas de decisão que são feitas e que depois podem se configurar uma tomada de decisão equivocada. Depois a gente toma essa mesma decisão, porque não tem o histórico do que aconteceu anteriormente. Se a gente tem uma base de informação que nos assegure de que forma as coisas aconteceram, a tomada de decisão hoje fica mais fácil.
A análise no nível do processo estabeleceu melhorias advindas do armazenamento e compartilhamento do conhecimento objetivo produzido pelas funções e detalhadas nos parágrafos anteriores.
O processo pode iniciar através de dois eventos: a Diretoria/DMP recebe o processo de licitação, na sua forma digital em conformidade com o Decreto nº 8.539/2015, encaminhado pelo Setor de Compras. Ou em razão de decisões estratégicas, a própria Diretoria decide iniciar o processo de elaboração de edital de licitação, baseado nas primeiras informações colhidas no Setor de Compras, ficando pendentes outras informações não tão indispensáveis para a elaboração do edital. A via original do processo deve conter o termo de referência, composto pela lista de materiais ou serviços a serem contratados e condições especiais de licitação (restrições, informações sobre a contratação de garantia, modo como deverá ser executado o serviço, entre outros).
Após o recebimento, o Diretor atualiza o Painel de Controle do processo, sinalizando o início do mesmo e do subprocesso Planejamento (Ver Figura 9). Neste, que se apresenta de forma ad-hoc, o executor deverá definir: investigar as condições do edital considerando a base legal e particularidades do objeto, principalmente quando o mesmo já tiver sido licitado e o histórico de informações registrado em base de dados interna; produzir um documento com a análise do ambiente, de potencialidades e de condições adversas, fruto do conhecimento objetivo obtido através da investigação realizada, esse documento também deverá explicitar quem elaborará o edital e definir cronograma e prioridades dentre as várias licitações programadas e do cenário produzido pela análise; alinhar com os interessados, principalmente o elaborador de edital, o analista jurídico e a equipe de apoio; e, por fim, armazenar o conhecimento objetivo produzido pelo subprocesso Planejamento, o qual seria representado pelo documento de análise do ambiente.
