PAÍSES BAIXOS / COMISSÃO
A C Ó R D Ã O D O T R I B U N A L D E JUSTIÇA 17 de Outubro de 1995 *
N o processo C-478/93,
Reino dos Países Baixos, representado por A. Bos, consultor jurídico no Ministé- rio dos Negócios Estrangeiros, e J. W. de Zwaan, consultor jurídico adjunto no mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxem- burgo na Embaixada dos Países Baixos, 5, rue C. M. Spoo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. de March e T. van Rijn, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um recurso de anulação do Regulamento (CEE) n.° 2920/93 da Comissão, de 22 de O u t u b r o de 1993, que fixa o coeficiente uniforme de
* Língua do processo: neerlandês.
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redução para a determinação da quantidade de bananas a atribuir a cada operador das categorias A e B no àmbito do contingente pautal para o segundo semestre de 1993 QO L 264, p. 40),
O T R I B U N A L DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N . Kakouris, D . A. O.
Edward e G. Hirsch, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (relator), J. C. Mortinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray e L. Sévon, juízes,
advogado-geral: M. B. Elmer,
secretário: H . von Holstein, secretário adjunto,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 6 de Junho de 1995,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Julho de 1995,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Dezembro de 1993, o Reino dos Países Baixos, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE,
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pediu a anulação do Regulamento (CEE) n.° 2920/93 da Comissão, de 22 de O u t u - bro de 1993, que fixa o coeficiente uniforme de redução para a determinação da quantidade de bananas a atribuir a cada operador das categorias A e B no âmbito do contingente pautal para o segundo semestre de 1993 (JO L 264, p. 40, a seguir
«regulamento impugnado»).
2 O Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1, a seguir «regulamento do Conselho»), institui, a partir de 1 de Julho de 1993, um regime comum de importação que substitui os diferentes regimes nacionais.
3 O título IV deste regulamento, relativo ao regime comercial com países terceiros, prevê um contingente pautal anual para as importações de bananas de países ter- ceiros e de bananas ditas não tradicionais ACP.
4 O artigo 19.°, n.° 1, do regulamento do Conselho atribui este contingente na p r o - porção de 66,5% à categoria de operadores que comercializaram bananas de países terceiros e/ou não tradicionais ACP, na proporção de 30% à categoria de opera- dores que comercializaram bananas comunitárias e/ou tradicionais A C P e na p r o - porção de 3,5% aos novos operadores económicos.
5 O artigo 20.° deste regulamento autoriza a Comissão a decidir as modalidades de aplicação, segundo o processo dito «dos comités de gestão», designadamente no que respeita à emissão dos certificados, à periodicidade da emissão de certificados e à quantidade mínima de bananas que os operadores devem ter comercializado.
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6 D e acordo com o décimo quinto considerando do regulamento do Conselho, os certificados de importação devem «ser concedidos a pessoas singulares ou colecti- vas que tenham assumido o risco comercial da comercialização de bananas» e esta concessão deverá «evitar perturbações nas relações comerciais normais».
7 O Regulamento (CEE) n.° 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comuni- dade (JO L 142, p. 6, a seguir «regulamento de aplicação»), prevê, no artigo 2.°:
«Para o seguindo semestre de 1993, o contingente pautal é aberto até ao limite de:
a) 665 000 toneladas para a categoria de operadores que, antes de 1992, tenham comercializado bananas de países terceiros e/ou bananas não tradicionais ACP...
a seguir denominada 'categoria A';
b) 300 000 toneladas para a categoria de operadores que tenham comercializado bananas comunitárias e/ou tradicionais ACP, a seguir denominada 'categoria B';
c) 35 000 toneladas para a categoria de operadores que tenham começado, em 1992 ou ulteriormente, a comercializar bananas que não as bananas comunitárias e/ou tradicionais ACP, a seguir denominada 'categoria C'».
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8 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento de aplicação:
«Considera-se 'operador' das categorias A e/ou B... o agente económico... que...
tenha realizado pelo menos uma das seguintes funções:
a) compra de bananas verdes originárias de países terceiros e/ou de países A C P aos produtores, ou, se for caso disso, produção, seguida de expedição e venda na Comunidade;
b) abastecimento e introdução em livre prática enquanto proprietário das bananas verdes e colocação à venda com vista à ulterior colocação no mercado comuni- tário; o ónus dos riscos de deterioração ou perda do produto é equiparado ao ónus do risco assumido pelo proprietário do produto;
c) amadurecimento, enquanto proprietário de bananas verdes, e colocação no mer- cado da Comunidade.
...»
9 O artigo 5.° do regulamento de aplicação prevê, no seu n.° 1, que as autoridades nacionais competentes estabelecerão anualmente as quantidade de referência, para cada operador das categorias A e B, com base na média das quantidades comerci- alizadas nos três anos anteriores.
io O n.° 2 deste artigo aplica às quantidades comercializadas coeficientes de ponderação, diferentes segundo as funções, que visam, nos termos do terceiro
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considerando do regulamento, ter em conta a importância da função económica desempenhada e os riscos comerciais assumidos e corrigir os efeitos negativos de u m computo múltiplo das mesmas quantidades de produtos em diferentes estádios da cadeia comercial.
n O n.° 3 desse artigo prevê que as autoridades nacionais comunicarão anualmente à Comissão o montante total das quantidades de referência ponderadas, bem como a quantidade total de bananas comercializadas por cada função relativamente aos operadores inscritos nos seus registos.
i2 N o s termos do artigo 6.° do regulamento de aplicação:
«Em função do volume do contingente pautal anual e do montante total das quan- tidades de referência dos operadores referidas no artigo 5.°, a Comissão fixará, se for caso disso, o coeficiente uniforme de redução, para cada categoria de operado- res, a aplicar à quantidade de referência de cada operador, a fim de determinar a quantidade que lhe será atribuída.
O s Estados-Membros determinarão a quantidade atribuída a cada operador regis- tado nas categorias A e B e comunicá-la-ão a este ùltimo...»
1 3 O artigo 4.°, n.° 5, segundo parágrafo, do regulamento de aplicação autoriza a Comissão a transmitir as listas elaboradas pelos Estados-Membros aos outros
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Estados-Membros, a fim de detectar ou prevenir declarações abusivas dos opera- dores.
i4 O Regulamento (CEE) n.° 1443/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece medidas transitórias para a aplicação do regime de importação de bana- nas na Comunidade em 1993 (JO L 142, p. 16), determina, nos artigos 2.° e 3.°, as modalidades segundo as quais os Estados-Membros registam os operadores das categorias A e B, estabelecem as quantidades de referência para cada um e comu- nicam à Comissão o montante total das quantidades de referência.
is Relativamente ao segundo semestre de 1993, as autoridades neerlandesas registaram como operadores, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), do regulamento de apli- cação, comerciantes neerlandeses que compraram bananas verdes originárias de países terceiros e as enviaram para a Comunidade para as vender em seguida a ope- radores alemães, que cumpriram as formalidades de colocação em livre prática, em virtude de os operadores neerlandeses continuarem a assumir o risco comercial ligado à deterioração ou à perda dos produtos, apesar da transferência de proprie- dade.
ie Segundo o parecer da Comissão, comunicado aos Estados-Membros numa nota interpretativa de 9 de Setembro de 1993, o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), do regula- mento de aplicação contém três condições, a saber, a colocação em livre prática de bananas verdes, a qualidade de proprietário no momento dessa colocação em livre prática e a venda a um outro agente econômico com vista à posterior colocação no mercado comunitário. A segunda frase desta disposição significa, no entender da Comissão, que os operadores que efectuam a colocação em livre prática sem serem proprietários do produto, mas que efectivamente suportam os riscos de perda e deterioração do produto, assumem a função comercial prevista nesta disposição.
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i7 C o m o o total das quantidades de referência transmitidas pelos Estados-Membros excedia os montantes registados pelo Eurostat (Serviço de Estatística das Comuni- dades Europeias) relativamente às quantidades colocadas no mercado comunitário, a Comissão concluiu que havia contagens duplas devidas a uma má interpretação por certos Estados-Membros, entre os quais o Reino dos Países Baixos, das fun- ções comerciais mencionadas no artigo 3.°, n.° 1, do regulamento de aplicação.
is N a sequência de controlos efectuados pelos serviços e de contactos com os serviços nacionais, designadamente com os do Reino dos Países Baixos, a Comissão proce- deu a uma redução das quantidades de referência comunicadas pelos Estados- -Membros, da ordem dos 19,7% para os Países Baixos, 6,3% para a Itália e de 0,04% para a Bélgica.
i9 C o m base nos números assim revistos, a Comissão estabeleceu, através do regula- mento impugnado, com base no artigo 20.° do regulamento do Conselho, o coefi- ciente de redução para a determinação da quantidade de bananas a atribuir a cada operador das categorias A e B para o segundo semestre de 1993.
20 N o quinto considerando deste regulamento, a Comissão dá conta de duplas con- tagens das mesmas quantidades, a título da mesma função, em benefício de diferen- tes operadores em vários Estados-Membros, que foram constatadas quando das verificações efectuadas junto das autoridades nacionais competentes e cujo volume foi avaliado de forma relativamente precisa. A Comissão declara que estas duplas contagens decorrem da incorrecta aplicação dos critérios de determinação das fun- ções que conferem o direito de participação no contingente pautal. N o sexto con- siderando, a Comissão declara que é conveniente determinar o coeficiente de redução com base nas comunicações dos Estados-Membros, deduzidas das duplas contagens por ela avaliadas.
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Quanto ao primeiro fundamento de anulação
21 O Reino dos Países Baixos sustenta que a Comissão procedeu a uma interpretação errada do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), do regulamento de aplicação, ao qualificar como operador, na acepção desta disposição, aquele que cumpre as formalidades aduaneiras materiais, sem verificar se essa pessoa assume o risco comercial em caso de deterioração ou perda do produto. Ora, resulta do décimo quinto considerando do regulamento do Conselho que os certificados devem ser concedidos a pessoas singulares ou colectivas que tenham assumido o risco comercial da comercialização de bananas.
22 A esse respeito, c o n v é m o b s e r v a r q u e o artigo 3.°, n.° 1, alínea b ) , d o r e g u l a m e n t o de aplicação estabelece três c o n d i ç õ e s cumulativas p a r a definir u m o p e r a d o r n a acepção da função da alínea b ) , a saber, a colocação e m livre p r á t i c a d e b a n a n a s ver- des, a q u a l i d a d e d e p r o p r i e t á r i o ou, na falta dessa q u a l i d a d e , a a s s u n ç ã o d o ó n u s d o s riscos d e d e t e r i o r a ç ã o o u p e r d a d o p r o d u t o , e, finalmente, a colocação e m v e n d a c o m vista a u m a p o s t e r i o r colocação n o m e r c a d o c o m u n i t á r i o .
23 Resulta da análise deste preceito que o critério da assunção do ónus dos riscos de deterioração ou perda do produto constitui apenas uma condição alternativa à qual se pode recorrer na hipótese de não estar preenchida a condição da propriedade.
Esta conclusão não é, entretanto, contrariada pelo décimo quinto considerando do regulamento do Conselho, dado que a noção de risco comercial de comercialização não pode resumir-se ao simples risco de deterioração ou de perda das bananas.
24 Deve, por isso, considerar-se improcedente o primeiro fundamento.
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Quanto ao segundo fundamento de anulação
25 O Reino dos Países Baixos argumenta que a Comissão não tinha competência para fazer uma redução das quantidades de referência comunicadas pelos Estados- -Membros e que violou o princípio da igualdade de tratamento ao proceder a redu- ções em detrimento apenas de certos Estados-Membros.
26 N o que diz respeito à acusação de incompetência, o recorrente explica que nem o artigo 155.° do Tratado CE nem o artigo 20.° do regulamento do Conselho dão poderes à Comissão para alterar unilateralmente os dados comunicados pelos Estados-Membros. Estes últimos são os únicos encarregados de determinar a lista dos operadores, fixar as quantidades de referência e detectar e prevenir as declara- ções abusivas dos operadores.
27 A Comissão responde que lhe compete, nos termos do artigo 155.° do Tratado, detectar as duplas contagens e deduzi-las das quantidades de referência comunica- das. O regulamento impugnado fundamenta-se, tal como o regulamento de aplica- ção, no artigo 20.° do regulamento do Conselho que contém uma enumeração não exaustiva das modalidades de aplicação a decidir.
28 Para apreciar a fundamentação desta acusação, convém analisar os poderes respec- tivos da Comissão e dos Estados-Membros no âmbito da gestão do contingente de importação de bananas.
29 N o s termos do artigo 155.°, quarto travessão, do Tratado, a Comissão, a fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, exerce a
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competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele esta- belecidas. O regulamento do Conselho, no seu artigo 20.°, atribui à Comissão a competência para decidir as modalidades de aplicação do título IV deste regula- mento, especificando algumas destas modalidades.
30 Segundo a jurisprudência assente, resulta da economia do Tratado, na qual se deve inserir o artigo 155.°, bem como das exigências da prática, que a noção de execução deve ser interpretada de modo lato. Sendo a Comissão a única a seguir de modo constante e atento a evolução dos mercados agrícolas e a agir com a urgência exi- gida pela situação, o Conselho pode ser levado, neste domínio, a conferir-lhe amplos poderes. Consequentemente, os limites destes poderes devem ser aprecia- dos nomeadamente em função dos objectivos gerais essenciais da organização do mercado (v. acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e o., 22/88, Colect., p. 2049, n.° 16, e jurisprudência nele citada).
31 Assim, o Tribunal decidiu que em matéria agrícola a Comissão está autorizada a adoptar todas as medidas de aplicação necessárias ou úteis para a implementação da regulamentação de base, desde que não sejam contrárias a esta ou à regulamentação de aplicação do Conselho (acórdão de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Recueil, p. 2039, n.° 13).
32 Resulta do exposto que a redacção do artigo 20.° do regulamento do Conselho não impede a Comissão de decidir as modalidades de aplicação que, ainda que não visa- das expressamente por essa disposição, sejam necessárias ao funcionamento do regime de importação.
33 C o m efeito, a necessidade de efectivar a igualdade de tratamento de todos os ope- radores económicos em todos os Estados-Membros e de garantir o funcionamento do regime de importação com base em dados correctos implica que a Comissão, I-3107
responsável da gestão da organização comum de mercado no sector das bananas, pode tomar medidas para obstar a duplas contagens de quantidades de referência no momento da fixação do coeficiente de redução.
34 N a organização comum de mercado no sector das bananas, os Estados-Membros não foram investidos, nem pelo Conselho nem pela Comissão, de um poder de decisão para a gestão do contingente de importação, mas apenas chamados a assu- mir certas funções técnicas por conta e sob o controlo da Comissão.
35 Assim, resulta do décimo sexto considerando do regulamento do Conselho que, tendo em conta as estruturas de comercialização, o recenseamento dos operadores e a determinação das quantidades comercializadas a adoptar como referência para a emissão dos certificados devem ser efectuados pelos Estados-Membros com base em modalidades e critérios adoptados pela Comissão.
36 Dentro desta lógica, o artigo 19.°, n.° 1, último parágrafo, do regulamento do Con- selho prevê que os Estados-Membros elaborarão a lista dos operadores e determi- narão a quantidade média de bananas que cada operador tenha vendido nos três anos anteriores para os quais haja dados estatísticos disponíveis.
37 Este papel dos Estados-Membros na recolha e transmissão dos dados não pode, todavia, impedir a Comissão, chamada a assegurar a gestão quotidiana da organi- zação comum de mercado, de controlar a precisão destes dados e de os corrigir se se verificar que duplas contagens ameaçam falsear a base do regime de importação.
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38 Esta conclusão não é infirmada pelo acórdão de 20 de Janeiro de 1993, Emerald Meats/Comissão (C-I06/90, C-317/90 e C-129/91, Colect., p. 1-209, n.° 40), no qual o Tribunal de Justiça decidiu que as exigências de uma gestão comunitária não implicam que a Comissão deva necessariamente poder corrigir, em casos concretos, as decisões erradas tomadas pelas autoridades nacionais no âmbito desta gestão, pois que o respeito das regras comuns e a sua aplicação uniforme em todos os Estados-Membros da Comunidade podem ser assegurados quer através do pro- cesso por incumprimento previsto no artigo 169.° do Tratado CEE, quer no âmbito dos processos judiciais intentados nos órgãos jurisdicionais nacionais, aos quais está aberto o processo previsto no artigo 177.° d o Tratado.
39 Com efeito, o Tribunal de Justiça observou, nesse acórdão, que as instituições comunitárias tinham estabelecido um regime de gestão descentralizado baseado numa repartição das tarefas e das competências entre os Estados-Membros e a Comissão (v. acórdão Emerald Meats/Comissão, n.o s 36 e 39).
40 Ora, como resulta das considerações anteriores, a organização comum de mercado no sector das bananas não se baseia numa gestão descentralizada do contingente pautal para a qual os Estados-Membros tenham poder de decisão.
4i Nestas circunstâncias, a acusação de incompetência da Comissão deve ser rejeitada por falta de fundamento.
42 O Reino dos Países Baixos acusa ainda a Comissão de ter violado o princípio da igualdade de tratamento, ao reduzir as quantidades de referência de certos
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Estados-Membros, sem corrigir, n o que respeita aos outros Estados-Membros, as duplas contagens que, de acordo com as estatísticas do Eurostat, aí subsistem ine- vitavelmente.
43 A Comissão admite que poderão existir duplas contagens noutros Estados- -Membros, mas declara que, por razões de ordem técnica, não pode identificar a respectiva origem.
44 Convém observar, em primeiro lugar, que a acusação invocada pelo recorrente não é precisa. Com efeito, embora a Comissão não conteste a existência de eventuais duplas contagens noutros Estados-Membros, o recorrente não foi capaz de provar casos em que os operadores económicos neerlandeses tenham sido objecto de tra- tamento diferente do que foi dispensado aos operadores de outros Estados- -Membros que se encontravam na mesma situação.
45 Deve sublinhar-se em seguida que o recorrente não pode criticar a Comissão por ter feito as correcções que se impunham, a partir do momento em que tinha conhe- cimento de duplas contagens, pela simples razão de aquela não ter podido detectar ou identificar outros casos de aplicação incorrecta da regulamentação ou abusos ocorridos noutros Estados-Membros.
46 Daí resulta que esta acusação também carece de justificação e que se deve rejeitar o segundo fundamento no seu conjunto.
PAISES BADCOS / COMISSÃO
Quanto ao terceiro fundamento de anulação
47 O Reino dos Países Baixos sustenta finalmente que a Comissão preteriu formali- dades essenciais ao omitir a inserção, nos considerandos do regulamento impug- nado, de uma fundamentação apropriada no que diz respeito à base das reduções efectuadas. O recorrente acrescenta que a Comissão atentou assim contra a obri- gação de colaboração leal com os Estados-Membros.
48 Resulta da jurisprudência assente que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado CE deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização (v. acórdão de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho, C-353/92, Colect., p. 1-3411, n.° 19).
49 Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamen- tação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. 1-395, n.° 16, e jurisprudência nele citada).
so E é tanto mais assim quanto os Estados-Membros foram estreitamente associados ao processo de elaboração do acto em litígio e conhecem portanto as razões que estão na base desse acto (v. acórdão de 22 de Junho de 1993, Alemanha/Comissão, C-54/91, Colect., p. 1-3399).
si A esse respeito, é de constatar que o regulamento impugnado se refere, no quinto e sexto considerandos, a duplas contagens que a Comissão verificou e à
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necessidade de efectuar reduções com vista a evitar uma distorção de tratamento sensível, prejudicial e dificilmente reparável em prejuízo de certos operadores, bem como uma perturbação do regime do contingente pautal.
52 Deve acrescentar-se que a questão de interpretação do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), do regulamento de aplicação foi discutida, por várias vezes, entre a Comissão e as autoridades neerlandesas e que a interpretação que a Comissão fixou foi objecto de uma comunicação específica dirigida aos Estados-Membros em 9 de Setembro de
1993.
53 O terceiro fundamento deve, por isso, ser também julgado improcedente.
54 Resulta do exposto que o recurso interposto pelo Reino dos Países Baixos deve ser julgado improcedente.
Quanto às despesas
55 N o s termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
PAÍSES BAIXOS / COMISSÃO
Pelos fundamentos expostos,
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decide:
1) E negado o provimento ao recurso.
2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
Rodríguez Iglesias Kakouris Edward Hirsch Mancini Schockweiler Moitinho de Almeida
Kapteyn Gulmann Murray Sévon
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de Outubro de 1995.
O secretário R. Grass
O presidente G. C. Rodríguez Iglesias
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