Olá!
Seja bem-vindo ao nosso curso isolado de Direito Administrativo (teoria e exercícios), que tem por objetivo prepará-lo para o concurso do Ministério Público da União – MPU (cargos de nível médio e superior), cuja publicação do edital irá ocorrer brevemente (o prazo de validade do último concurso já expirou).
Como é grande a expectativa de que o CESPE também seja o organizador do próximo certame, nada mais prudente do que conhecer a fundo a forma de abordagem dessa banca examinadora em relação aos principais tópicos do Direito Administrativo, o que lhe proporcionará a prerrogativa de gabaritar a prova, assegurando todos esses preciosos pontos.
Em nosso curso será apresentada toda a parte teórica do Direito Administrativo, relações de questões comentadas, Resumo de Véspera de Prova (contendo os pontos cruciais que devem ser recordados pelo candidato) e diversos exercícios de fixação do conteúdo (apenas com o gabarito), o que o tornará um verdadeiro especialista em CESPE.
Como o edital ainda não foi publicado, iremos basear o nosso conteúdo programático nos termos do último concurso do órgão, realizado em 2010 e organizado pelo CESPE. Todavia, deve ficar claro que faremos todas as adaptações necessárias caso o edital seja publicado durante o decorrer do curso e apresente eventuais tópicos que, a princípio, não seriam abordados em nossas aulas.
A propósito, muito prazer, meu nome é Fabiano Pereira e atualmente exerço as funções de Analista Judiciário no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais. Paralelamente às atribuições desse cargo público, também ministro aulas em universidades e cursos preparatórios para concursos públicos em várias cidades brasileiras.
Aqui no Ponto dos Concursos, ministro cursos teóricos e de exercícios na área do Direito Administrativo e Direito Eleitoral.
Nesses últimos anos, tive a oportunidade de sentir “na pele” a deliciosa sensação de ser nomeado em razão da aprovação em vários concursos públicos. Entretanto, sou obrigado a confessar que a minha realização profissional está intimamente atrelada à docência.
A convivência virtual ou presencial com os alunos de todo o país e a possibilidade de abreviar o caminho daqueles que desejam ingressar no serviço público é o que me inspira no cotidiano.
Assim, tenho procurado reservar um tempinho para uma de minhas grandes paixões: escrever para candidatos a concursos públicos.
Até o momento, foram publicados pela Editora Método os seguintes livros de minha autoria:
1) “Direito Administrativo – Questões comentadas do CESPE”;
2) “Direito Administrativo – Questões comentadas da ESAF”;
3) “Direito Administrativo – Questões comentadas da FCC”.
4) “1001 Questões Comentadas de Direito Eleitoral – FCC”.
Esses livros possuem uma linguagem acessível, objetiva e direta, abordando o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal em relação aos temas mais importantes do Direito Administrativo e Eleitoral. Vale à pena conferir!
Se você ainda não teve o privilégio de ser nomeado para um cargo ou emprego público, mantenha-se firme nesse propósito, pois, certamente, a sua aprovação virá. Trata-se apenas de uma questão de tempo e perseverança!
Quantos anos de braçadas foram necessários para que Cesar Cielo chegasse ao ouro olímpico? Será que o ouro foi obtido no primeiro mergulho na piscina? Tenho certeza que não!
Deve ficar claro que a sua aprovação dependerá de algumas privações, muita vontade de vencer e, principalmente, muito estudo! E não é qualquer estudo. Tem que ser um estudo direcionado, objetivo e programado, focado sempre na meta que foi anteriormente traçada.
Bem, como você não tem tempo a perder, passemos então aos detalhes do curso. Primeiramente, lembre-se de que o nosso curso será de teoria e exercícios, isto é, um curso completo. Serão apresentadas várias questões de concursos anteriores para facilitar a fixação do conteúdo, algumas comentadas, outras apenas com os gabaritos.
Além disso, ao final de cada aula será apresentado o famoso “R.V.P. – Revisão de Véspera de Prova”, que nada mais é do que um resumo das principais informações que devem ser recordadas na semana que antecede a prova, pois são frequentemente exigidas pelo CESPE.
Para que você possa programar os seus estudos, apresento a seguir o conteúdo que será ministrado, bem como o respectivo cronograma de divulgação das aulas:
AULA DEMONSTRATIVA – Administração pública: princípios básicos
AULA 01 (01⁄03⁄2013) – Poderes administrativos: poder vinculado;
poder discricionário; poder hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polícia; uso e abuso do poder.
Aula 02 (08⁄03⁄2013) - Serviços Públicos: conceito e princípios. Ato administrativo: conceito, requisitos e atributos; anulação, revogação e convalidação; discricionariedade e vinculação.
Aula 03 (15⁄03⁄2013) - Lei nº 8.666/93 e alterações.
Aula 04 (22⁄03⁄2013) - Contratos administrativos: conceito e características.
Aula 05 (27⁄03⁄2013) – Servidores públicos: cargo, emprego e função públicos. Lei nº 8.112/90 (regime jurídico dos servidores públicos civis da União) e alterações: Das disposições preliminares; Do provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição. Dos direitos e vantagens: do vencimento e da remuneração; das vantagens; das férias;
das licenças; dos afastamentos; das concessões de tempo de serviço; do direito de petição. Do regime disciplinar: dos deveres e proibições; da acumulação; das responsabilidades; das penalidades; do processo administrativo disciplinar.
Aula 06 (05⁄04⁄2013) - Processo administrativo (Lei nº 9.784/99). Lei nº 8.429/92: das disposições gerais; dos atos de improbidade administrativa.
Use e abuse do nosso fórum de dúvidas, enviando-nos todos os questionamentos que surgirem durante os seus estudos. Lembre-se de que o objetivo deste curso é tentar garantir que você gabarite a prova, isto é, acerte todas as questões de Direito Administrativo.
No mais, lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para atender às suas necessidades, portanto, as críticas e sugestões serão prontamente acatadas, caso sirvam para aumentar a produtividade das aulas que estão sendo ministradas.
Caso você ainda tenha alguma dúvida sobre a organização ou funcionamento do curso, fique à vontade para esclarecê-las através do e-mail fabianopereira@pontodosconcursos.com.br.
Até a próxima aula!
Fabiano Pereira
Ps.: também estou à sua disposição no FACEBOOK, é só clicar no link www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor
“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma gota”.
Madre Teresa de Calcutá
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Considerações iniciais ... 17
1.1. Princípios expressos e implícitos ... 18
1.2. Colisão entre princípios ... 20
1.3. Princípios Básicos ... 21
2. Princípios constitucionais expressos 2.1. Princípio da legalidade ... 21
2.2. Princípio da impessoalidade ... 24
2.3. Princípio da moralidade ... 28
2.4. Princípio da publicidade ... 32
2.5. Princípio da eficiência ... 34
3. Princípios implícitos 3.1. Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado... 36
3.2. Princípio da indisponibilidade do interesse público ... 38
3.3. Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade ... 39
3.4. Princípio da autotutela ... 41
3.5. Princípio da tutela ... 43
3.6. Princípio da segurança jurídica ... 44
3.7. Princípio da continuidade dos serviços públicos ... 45
3.8. Princípio da motivação ... 47
3.9. Princípio da especialidade ... 49
4. Super R.V.P ... 50
5. Questões comentadas ... 52
6. Questões para fixação do conteúdo ... 64
7. Lista das questões que foram comentadas ... 69
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
1. Considerações iniciais
Os princípios administrativos estruturam, orientam e direcionam a edição de leis administrativas e a atuação da Administração Pública, pois não existe um sistema jurídico formado exclusivamente de leis.
Os princípios contêm mandamentos com um maior grau de abstração, já que não especificam ou detalham as condutas que devem ser seguidas pelos agentes públicos, pois isso fica sob a responsabilidade da lei. Entretanto, no momento de criação da lei, o legislador deverá observar as diretrizes traçadas nos princípios, sob pena de sua invalidação.
Como bem afirma o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, “[...]
violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isso porque, por ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada”1.
Para que fique nítida a importância dos princípios, basta analisar o conteúdo do inciso III, artigo 1º, da Constituição Federal de 1988, que prevê a dignidade da pessoa humana como um fundamento da República Federativa do Brasil.
Mas o que significa isso? Significa que todas as leis criadas em nosso país, assim como todos os atos e condutas praticados pela Administração Pública e pelos particulares, devem orientar-se pelo respeito à dignidade da pessoa humana.
O princípio da dignidade da pessoa humana assegura que o ser humano tem direito a um “mínimo existencial”, ou seja, o direito a condições mínimas de existência para que possa sobreviver dignamente. Inseridos nesse “mínimo existencial” estariam, por exemplo, o direito à alimentação, a uma renda mínima, à saúde básica, ao acesso à justiça, entre outros.
Para se garantir o efetivo cumprimento dos direitos relativos ao “mínimo existencial”, não é necessário aguardar a criação de uma ou várias leis. A simples existência do princípio no texto constitucional, por si só, é capaz de assegurar a necessidade de seu cumprimento.
1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008.
Assim, sempre que um indivíduo sentir-se violado em sua dignidade humana em virtude de uma ação ou omissão do Estado, poderá recorrer ao Judiciário para exigir as providências cabíveis.
O Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, no julgamento do Recurso Especial 950.725/RS2, garantiu a um paciente portador de grave doença muscular o recebimento gratuito de medicamento, mesmo não integrante da listagem do SUS.
Ao determinar que a Administração fornecesse o medicamento ao paciente, o STJ fundamentou a sua decisão no princípio da dignidade humana, já que não existia nenhuma regra expressa (lei) que garantisse a gratuidade do medicamento ou a sua inclusão na lista geral do SUS.
1.1. Princípios expressos e implícitos
A responder às questões do CESPE, lembre-se sempre de que os princípios administrativos se dividem em expressos e implícitos.
Princípios expressos são aqueles taxativamente previstos em uma norma jurídica de caráter geral, obrigatória para todas as entidades políticas (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e seus respectivos órgãos públicos), bem como para as entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
Não interessa se a norma jurídica de caráter geral possui status constitucional ou infraconstitucional, mas sim se é de cunho obrigatório para toda a Administração Pública, em todos os níveis.
É possível encontrarmos princípios expressos previstos em nível constitucional, como constatamos no caput do artigo 37 da Constituição Federal. Esse dispositivo estabelece a obrigatoriedade de a Administração respeitar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Da mesma forma, existem princípios que estão expressos somente na legislação infraconstitucional. É o que se constata na leitura do artigo 3º da Lei de licitações, que determina a obrigatoriedade de respeito aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, dentre outros.
Esses princípios são considerados expressos porque é possível identificar, claramente, o “nome” de cada um deles no texto legal ou constitucional. É o que acontece, por exemplo, com o princípio da
2 Recurso Especial nº. 950.725/RS, rel. Ministro Luiz Fux. Superior Tribunal de Justiça. Julgado em 06.05.2008 e publicado no DJU em 18.06.2008.
moralidade. O nome desse princípio não é “princípio do respeito à ética e à moral”, mas sim MORALIDADE, com todas as letras!
Em alguns casos, os princípios estarão expressos em leis que não são de observância obrigatória para toda a Administração Pública brasileira, mas somente para determinado ente político. Podemos citar como exemplo a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal.
Em seu artigo 2º, a lei 9.784/99 declara que a Administração Pública obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, segurança jurídica, eficiência, do interesse público e do contraditório.
Tais princípios são considerados expressos somente para a Administração Pública Federal (União, seus respectivos órgãos e entidades da administração indireta), pois estão previstos em uma norma jurídica que é de observância obrigatória apenas para a Administração Pública Federal.
Os princípios previstos no artigo 2º da Lei 9.784/99 não podem ser considerados expressos para o Distrito Federal ou para o meu maravilhoso município de Montes Claros – MG (terra da carne de sol com pequi), pois a referida lei é federal.
O Estado de Minas Gerais, por exemplo, possui uma lei própria regulando os processos administrativos que tramitam no âmbito estadual (lei 14.184/02). Assim, os princípios previstos no artigo 2º da Lei 9.784/99 não serão expressos em relação ao Estado de Minas Gerais, pois não têm caráter obrigatório em relação a este.
Da mesma forma, no artigo 2º da lei estadual mineira está previsto que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, eficiência, ampla defesa, do contraditório e da transparência.
Observe que na lei federal não consta a obrigatoriedade de respeito ao princípio da transparência, que somente será expresso em relação ao Estado de Minas Gerais.
Por outro lado, princípios implícitos são aqueles que não estão previstos expressamente em uma norma jurídica de caráter geral, pois são consequência dos estudos doutrinários e jurisprudenciais.
São princípios cujos nomes não irão constar claramente no texto constitucional ou legal, mas que, de qualquer forma, vinculam as condutas e atos praticados pela Administração Pública.
Um bom exemplo para facilitar o entendimento é o princípio da eficiência. Esse princípio somente foi introduzido no caput, do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, a partir de 04 de junho de 1998, com a promulgação da Emenda Constitucional 19. Apenas a partir dessa data é que esse princípio passou a ser expresso.
Apesar disso, antes mesmo de ter sido incluído expressamente no caput do artigo 37 da Constituição Federal, tal princípio já era considerado implicitamente obrigatório para toda a Administração Pública brasileira pelos Tribunais do Poder Judiciário.
O Ministro Luiz Vicente Cernichiaro, do Superior Tribunal de Justiça, em 1996, ao julgar o Recurso em Mandado de Segurança – RMS 5.590-6/DF3, declarou que a “Administração Pública é regida por vários princípios. Além dos arrolados no art. 37, da Constituição da República: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, outros se evidenciam na mesma Carta Política. Sem dúvida, não se contesta, urge levar em conta ainda o princípio da eficiência, ou seja, a atividade administrativa deve voltar-se para alcançar resultado e interesse público”.
Assim, constata-se que mesmo antes de ser incluído no texto constitucional (em 04 de junho de 1998), o princípio da eficiência tinha caráter obrigatório para toda a Administração Pública brasileira, mas era considerado implícito, porque ainda não estava “escrito” no caput, do artigo 37, da CF/1988.
1.2. Colisão entre princípios
Não há hierarquia entre os princípios administrativos, apesar de vários autores afirmarem que o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é o princípio fundamental do Direito Administrativo.
Isso não significa que o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado se sobreponha aos demais princípios, mas apenas que irá amparar e fundamentar o exercício das atividades finalísticas da Administração Pública.
Diante de uma aparente colisão entre princípios, o intérprete (administrador ou o juiz) deverá considerar o peso relativo de cada um deles e verificar, no caso concreto em análise, qual deverá prevalecer. A solução da colisão dar-se-á através da ponderação entre os diversos valores jurídicos envolvidos, pois os princípios possuem um alcance (peso) diferente em cada caso concreto e aquele que possuir maior abrangência deverá prevalecer.
Não é correto afirmar que o princípio “x” sempre deverá prevalecer em face do princípio “y”, ou vice-versa. Somente ao analisar o caso em concreto é que o intérprete terá condições de afirmar qual princípio deve prevalecer. Para a ponderação de princípios, o intérprete poderá valer-se de outros princípios, principalmente o da proporcionalidade.
3 Recurso em Mandado de Segurança 5.590/95 DF, rel. Ministro Luiz Vicente Cernicciaro.
Superior Tribunal de Justiça. Diário da Justiça, Seção I, p. 20.395.
No caso em concreto, o juiz irá analisar se a aplicação de ambos os princípios é adequada e necessária e, se realmente for, não irá excluir totalmente a incidência de um em detrimento do outro. Deverá, sim, reduzir o alcance de um princípio ou, em alguns casos, de ambos, a fim de se chegar a uma decisão que atenda às expectativas de ambas as partes e mantenha os efeitos jurídicos de ambos.
PARA RESPONDER ÀS QUESTÕES DO CESPE: Lembre-se de que os princípios da Administração Pública se aplicam, em igual medida e de acordo com as ponderações determinadas pela situação concreta, a todas as entidades integrantes da Administração direta e indireta.
1.3. Princípios básicos
Segundo a doutrina majoritária, PRINCÍPIOS BÁSICOS da Administração Pública são aqueles previstos expressamente no art. 37 da Constituição Federal, a saber: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência (o famoso L.I.M.P.E.). Nesse sentido, os demais princípios poderiam ser classificados como GERAIS, pois estão previstos em leis esparsas ou são fruto do entendimento doutrinário e jurisprudencial.
2. Princípios constitucionais expressos
2.1. Princípio da legalidade
Historicamente, a origem do princípio da legalidade baseia-se na Magna
“Charta Libertatum”, imposta pelos barões ingleses ao rei João Sem–Terra, no ano de 1215, caracterizando-se como o primeiro esforço inglês de tentar restringir o poder absolutista do rei.
No referido documento estava expresso que "nenhum homem livre será detido ou sujeito à prisão, ou privado de seus bens, ou colocado fora da lei, ou exilado, ou de qualquer modo molestado, e nós não procederemos nem mandaremos proceder contra ele senão mediante um julgamento regular pelos seus pares ou de harmonia com a lei do país".
Atualmente, o princípio da legalidade pode ser estudado sob dois enfoques distintos: em relação aos particulares e em relação à Administração Pública.
Para responder às questões do CESPE: O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e na mesma extensão, os particulares e a administração pública (Exame da Ordem 137.ª/OAB SP 2009/CESPE). Assertiva incorreta.
Em relação aos particulares, o princípio da legalidade está consagrado no inciso II, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, segundo o qual
"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei".
Isso significa que, em regra, somente uma lei (ato emanado do Poder Legislativo) pode impor obrigações aos particulares.
Segundo o saudoso professor Hely Lopes Meirelles, “enquanto os indivíduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei não veda, o administrador público só pode atuar onde a lei autoriza”.
Para ficar mais fácil o entendimento do princípio da legalidade em relação aos particulares, imaginemos o seguinte: Após ter sido aprovado no concurso para o cargo de Escrivão da Polícia Federal, você decidiu comemorar a sua vitória em uma churrascaria. Depois de muitos
“refrigerantes” e muita carne consumida, foi solicitado ao garçom o valor da conta, que a apresentou no montante de R$ 330,00 (trezentos e trinta reais), sendo R$ 300,00 (trezentos reais) de consumo e mais R$ 30,00 (trinta reais) relativos ao famoso “10%”.
Como não tivemos o atendimento merecido (faltou agilidade e, principalmente, qualidade no serviço), imediatamente você decidiu informar que não pagaria o valor de R$ 30,00 (trinta reais) constante na nota, pois aquela cobrança não seria justa.
Com o objetivo de exigir o pagamento, o gerente da churrascaria compareceu à mesa e afirmou que a referida cobrança estava informada, com letras garrafais, no cardápio. Além disso, alegou também que tal cobrança estava amparada em Convenção Coletiva firmada entre o Sindicato dos restaurantes, churrascarias, bares, meios de hospedagem e similares e o Sindicato dos Garçons.
Pergunta: Nesse caso, você poderá ou não ser obrigado a pagar o valor de R$ 30,00 (10%) calculado sobre o montante do consumo? (Antes de responder à pergunta, é necessário que você saiba que Convenção Coletiva não é lei, pois não foi votada no Poder Legislativo).
Muito simples. Você não é obrigado a pagar o valor de R$ 30,00 porque essa exigência não foi estabelecida através de lei. E, conforme previsto no inciso II, artigo 5º, da CF/1988, para obrigar alguém a fazer alguma coisa é imprescindível o respaldo legal.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no julgamento da Apelação 2001.01.00.037891-8/DF4, declarou a abusividade da cobrança de gorjeta do particular sem previsão legal.
4 Apelação Cível AC 2001. 01.00.037891-8/DF, rel. Desembargador Federal Souza Prudente.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Publicado em 13/10/2008.
