Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental
Dissertação de Mestrado
COMPETÊNCIA MUNICIPAL, SOB O PRISMA
PRINCIPIOLÓGICO DO DIREITO AMBIENTAL, NO SISTEMA
FEDERATIVO BRASILEIRO
Brasília - DF
2012
MARCOS ROBERTO BATISTA GUIMARÃES
COMPETÊNCIA MUNICIPAL, SOB O PRISMA PRINCIPIÓLOGICO DO DIREITO AMBIENTAL, NO SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Paulo Ricardo da Rocha Araujo
Dissertação de autoria de Marcos Roberto Batista Guimarães, intitulada “COMPETÊNCIA MUNICIPAL, SOB O PRISMA PRINCIPIOLÓGICO DO DIREITO AMBIENTAL, NO SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO”. Apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, em 12 de junho de 2012, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada.
____________________________________________________ Prof. Dr. Paulo Ricardo da Rocha Araujo (orientador) Mestrado em Planejamento e Gestão Ambiental – UCB/DF
____________________________________________________ Prof. Dr. Valcir Gassen (examinador externo)
Universidade de Brasília - UNB/DF
____________________________________________________ Prof. Dr. Antônio de Souza Prudente (membro da Banca) Mestrado em Planejamento e Gestão Ambiental - UCB/DF
____________________________________________________ Prof. Dr. Perseu Fernando dos Santos (membro da Banca) Mestrado em Planejamento e Gestão Ambiental - UCB/DF
7,5cm
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da SIBI//UCB
G963c Guimarães, Marcos Roberto Batista
Competência municipal, sob o prisma principiológico do direito ambiental, no sistema federativo brasileiro / Marcos Roberto Batista Guimarães – 2012.
146 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2012. Orientação: Dr. Paulo Ricardo da Rocha Araújo
1.Direito ambiental - Brasil. 2. Competência. 3. Constituição. 4. Direito municipal. I. Araújo, Paulo Ricardo da Rocha, orient. II. Título.
Agradeço ao Professor Dr. Paulo Ricardo da Rocha Araujo pela dedicação e apoio na realização da presente dissertação.
A todos os amigos e familiares pela compreensão pelos dias que necessitei abdicar de sua companhia em prol de meus estudos.
Aos colegas de trabalho que tanto contribuíram no incentivo para a conclusão deste curso de mestrado.
Ao Instituto Estadual de Florestas pelo apoio financeiro concedido por meio do Plano de Desenvolvimento de Servidores.
A todos os Professores. Funcionários e Colegas que fizeram deste curso de mestrado um ambiente extremamente agradável e engrandecedor.
Agradeço por fim a minha querida companheira Gabrielle Nayara Araújo, que me acompanhou em todos os momentos deste curso, me incentivando e ajudando no alcance de meus objetivos.
Nós mesmos sabemos que o homem branco não entende nosso modo de ser. Para ele um pedaço de terra não se distingue de outro qualquer, pois é um estranho que vem de noite e rouba da terra tudo de que precisa. A terra não é sua irmã, mas sua inimiga, depois que a submete a si, que a conquista, ele vai embora, à procura de outro lugar. Deixa atrás de si a sepultura de seus pais e não se importa. A cova de seus pais é a herança de seus filhos, ele os esquece. Trata a sua mãe, a terra, e seus irmãos, o céu como coisas a serem comprados ou roubados, como se fossem peles de carneiro ou brilhantes contas sem valor. Seu apetite vai exaurir a terra, deixando atrás de si só desertos. Isso eu não compreendo. Nosso modo de ser é completamente diferente do vosso. A visão de vossas cidades faz doer aos olhos do homem vermelho.
Como podes comprar ou vender o céu, o calor da terra? Tal ideia nos é estranha. Se não somos donos da pureza do ar ou do resplendor da água, como então podes comprá-los?
GUIMARÃES, M. R. B. Competência municipal, sob o prisma principiólogico do Direito
Ambiental, no sistema federativo brasileiro. 2012. 147 folhas. Dissertação de Mestrado em Planejamento e Gestão Ambiental – Universidade Católica de Brasília – UCB, Brasília DF, 2010.
A presente dissertação de mestrado tem como escopo realizar uma reflexão quanto à atuação dos municípios nas construções sociológicas/societárias referentes à preservação/conservação dos recursos naturais. Esta construção indica uma relação característica entre o espaço/território quanto às mudanças de paradigmas na aplicação das legislações ambientais vigentes, realizando assim o esgarçamento jusfilosófico e ético, no que tange a hermenêutica das emanações do Direito Ambiental e Constitucional. Para tal, enfatiza-se a característica do Direito Ambiental como norma de coordenação com conteúdo de validade emanado do texto constitucional. Tudo isto, avaliado sob o prisma dos princípios que regem o Direito Ambiental, abrangendo os aspectos gerais da Justiça Ambiental e respeito ao Direito Humano Fundamental, em confronto com as Competências Materiais e Legislativas conferidas aos entes da federação em matéria ambiental, respeitando-se o Princípio Federativo que será estudado em profundidade, apresentando-se a origem do Estado, seus elementos e funções, tudo isto para comprovar que os municípios são entes federados e como detentores de parcela dos poderes estatais e respeitadas as suas autonomias, deverão atuar de forma efetiva no que tange a preservação dos recursos naturais, valendo-se de seu elemento crucial, que é a proximidade existente entre os impactos ambientais e as populações afligidas, que são diretamente vinculados ao ente municipal, portanto, cabendo a este a gestão direta do meio ambiente local, que acaba por repercutir de forma global.
This dissertation is scoped to perform a reflection on the role of municipalities in sociological constructions relating to natural resource preservation. This construction indicates a characteristic relationship between the territory regarding changes of paradigms in the implementation of environmental legislation in force, thereby the rupture with legal philosophy and ethical, with regard to hermeneutics of emanations of Constitutional and environmental law. To this end, emphasizes the feature of environmental law as a standard of coordination with validity content made by the constitutional text. All this, assessed in the light of the principles governing the environmental law, covering general aspects of environmental justice and respect for the Fundamental human right, in confrontation with the Materials and Legislative Powers conferred upon loved environmental Federation, respecting the Principle of Federation which will be studied in depth, showing the origin of the State, its elements and functions, all this to prove that the municipalities are federated entities and as part of State powers and complied with their autonomy, must act effectively regarding the preservation of natural resources, making sure your crucial element, which is the closeness that exists between environmental impacts and distressed populations, which are directly linked to the municipality, therefore, with this the direct management of the local environment, which ultimately impact globally.
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 ASPECTOS CONCEITUAIS DO SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO ... 16
2.1 CONSIDERAÇÕES ENQUANTO A FORMAÇÃO DO ESTADO ... 16
2.1.1 Os elementos constitutivos do Estado ... 20
2.1.2 Os poderes do Estado e sua divisão clássica ... 26
2.1.3 As Formas de Estados ... 30
2.1.4 As Formas de Governo ... 32
2.2 EVOLUÇÃO DO SISTEMA FEDERATIVO ... 33
2.2.1 Teorias precursoras ... 33
2.2.2 O federalismo moderno ... 35
2.3 PRESSUPOSTOS DA FEDERAÇÃO ... 36
2.3.1 Definições do termo Federação ... 36
2.3.2 Classificações doutrinárias ... 39
2.4 A BASE DO PRINCÍPIO FEDERATIVO BRASILEIRO ... 41
2.4.1 Evolução histórica do Federalismo no Brasil ... 42
2.4.2 O federalismo na Constituição de 1988 ... 45
3 A REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL E O MEIO AMBIENTE ... 49
3.1 O PRINCÍPIO REPUBLICANO ... 50
3.2 O DIREITO AMBIENTAL NA REPÚBLICA FEDERATIVA BRASILEIRA ... 52
3.2.1 O Direito Ambiental Contemporâneo ... 53
3.2.2 A preservação ambiental como fundamento da República brasileira. 55 3.3 A INTERPRETAÇÃO SISTÊMICA DO DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL ... 66
3.3.1 Métodos de Interpretação das normas jurídicas ... 68
3.3.2 Interpretação segundo a Constituição ... 72
4 A PRINCIPIOLOGIA DO DIREITO AMBIENTAL ... 75
4.4 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO ... 88
4.5 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE (usuário-pagador e poluidor-pagador) ... 90
4.6 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (limite e equilíbrio) 97 4.7 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE ... 100
4.8 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO ENTRE OS POVOS ... 102
5 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA AMBIENTAL ... 103
5.1 COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS EM MATÉRIA AMBIENTAL ... 104
5.2 COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS EM MATÉRIA AMBIENTAL ... 107
5.3 ESFERAS DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONALMENTE DEFERIDAS AOS MUNICÍPIOS EM MATÉRIA AMBIENTAL ... 113
5.4 COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS MUNICIPAIS ... 114
5.5 COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS MUNICIPAIS ... 119
5.6 AVALIAÇÃO SISTÊMICA DAS COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS ... 123
5.6.1 Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos ... 124
5.6.2 Dos Direitos Sociais ... 126
5.6.3 Da organização político-administrativa do município ... 128
1 – INTRODUÇÃO
A atuação dos municípios no que tange a preservação e conservação dos recursos naturais deve observar as suas competências mínimas elencadas na Constituição Federal de 1988. Em regra o texto constitucional define a competência legislativa dos Municípios como “SUPLEMENTAR” e a competência material ou administrativa como “COMUM” entre os entes da federação.
Certo de que o exercício das competências municipais encontra-se aquém dos termos descritos pelos pilares do Direito Constitucional e Ambiental, deve-se avaliar os instrumentos necessários para viabilizar a efetiva atuação destes entes da federação com o cumprimento dos princípios orientadores do Direito Ambiental e Constitucional. Visando o alcance da tão almejada eficiência das normas protetivas dos ambientes.
Desta feita, faz-se necessária a verificação dos conceitos de federação, especialmente com a inteligência do princípio federativo que confere aos Estados-Membros e aos Municípios da federação brasileira status de entes autônomos.
Neste ponto, discutiremos a moderna doutrina referente à definição da federação, onde se tem o entendimento de que a República brasileira é federativa e não federal, sendo assim, o poder não está no Estado e sim em seu povo. É a aceitação definitiva da etimologia da palavra República do latim res pública, ou seja,
“coisa do povo”.
Vale ressaltar que a referida autonomia é exercida com relativa liberdade no que se refere a sua administração, governo e organização com fulcro nas normas limitadoras contidas na Constituição da República Federativa do Brasil, que tem a função de organizar e determinar o bom funcionamento do Estado brasileiro.
Normas estas que passados vinte e quatro anos da edição da festejada “Constituição Cidadã” permanecem cumprindo o seu objetivo histórico de manutenção do status quo ante. Garantindo o poder centralizador e hegemônico,
limitando de tal maneira as possibilidades de atuação dos Estados-Membros, desrespeitando assim, suas autonomias e ainda relegando os municípios ao total estado vegetativo.
regulamentados pela Constituição Federal”. Sedimentando, portanto, o entendimento sobre a formatação dos chamados Estados federativos e não federais como veremos a frente. (DALLARI, 2005, p. 257).
Posto isto, é salutar o estudo do conceito das competências e suas diversas espécies, considerando o entendimento majoritário sobre as competências dos municípios, visando a debelação das dúvidas existentes sobre o tema.
Assim, urge a necessidade da apresentação do Direito Ambiental, salientando que esta é a ciência que se ocupa da preservação dos recursos naturais, especialmente procedendo com a regulação das relações humanas e seus meios de produção com a natureza.
Buscaremos o entendimento quanto à natureza jurídica dos institutos normativos ambientais, demonstrando que os mesmos devem ser aplicados buscando o equilíbrio das relações do homem com o ambiente, dando sustentabilidade ao desenvolvimento e minimizando os efeitos degradantes sobre o meio ambiente, com enfoque nas competências constitucionais ambientais.
Para tal, devemos compreender a vertente principiológica do Direito Ambiental. Essa é uma disciplina extremamente impactante na vida das populações, tendo em vista o seu caráter protetivo e de especialização extrema no que tange a conceituação de suas bases de sustentação, ou seja, seus princípios são únicos e não encontram correlatos em outros ramos do direito.
Enfim, será traçado um paralelo entre as competências constitucionalmente deferidas a cada ente da federação e a natureza jurídica das normas ambientais. Objetivando o alcance do entendimento de que os impactos sobre os recursos naturais são de natureza local, com repercussão global, portanto, entendendo a importância primordial dos municípios no exercício de suas competências.
Assim, a presente pesquisa contará com o estudo aprofundado do conteúdo constitucional referente às competências ambientais, bem como a utilização da legislação nacional esparsa, jurisprudências e posições internacionais quanto à natureza jurídica das normas de Direito Ambiental.
Por fim, verificadas estas características, buscaremos comprovar que qualquer empecilho ao alcance das normas ambientais deverá ser rechaçado, mesmo se tais impedimentos legislativos ou materiais sejam impostos pelos agentes estatais, que nitidamente percebem-se da análise da atuação municipal na preservação dos recursos naturais.
É urgente a realização da reflexão quanto à atuação dos munícipes e municípios nas construções sociológicas e societárias referentes à preservação e conservação dos recursos naturais.
Esta construção indica uma relação característica entre o espaço e o território quanto às mudanças de paradigmas na aplicação das legislações ambientais vigentes, realizando-se para tal o esgarçamento jusfilosófico e ético, no que tange a hermenêutica das emanações do Direito Ambiental e Constitucional.
Para tal, enfatiza-se a característica do Direito Ambiental como normas de cunho constitucional, sob o prisma dos princípios que regem esta ciência, abrangendo os aspectos gerais da justiça ambiental e direito humano fundamental, em confronto com as competências materiais e legislativas conferidas aos entes da federação, respeitado-se o princípio federativo.
Desta feita, o referido estudo justifica-se pela necessidade premente de serem discutidas as normas jurídicas de forma menos burocrática e mais eficiente, valendo-se dos objetivos principiais das disciplinas jurídicas ambientais, ato contínuo apresentando uma nova forma de hermenêutica jurídica fundada na finalidade geral do Direito Ambiental, que é a preservação dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações.
Utilizou-se como elemento metodológico a abordagem dedutiva, partindo da proposição teórica genérica para os elementos particulares. Tendo em conta que os dados coletados e pesquisas realizadas possuem conteúdo constitucional, faz-se necessária a eleição do método da pesquisa bibliográfica para resolução do problema proposto.
Assim, a metodologia científica aplicada ao direito utiliza-se de forma subsidiária a metodologia geral, que segundo Lakatos e Marcone (2007) pode ser entendida como o conjunto das atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia, permite alcançar o objetivo – conhecimentos válidos e verdadeiros –, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões dos cientistas.
Desta forma, o presente estudo por tratar-se de uma avaliação do texto constitucional em confronto com os princípios gerais do Direito Ambiental, buscando o aprimoramento da hermenêutica jurídica destes ramos do direito exigirá a adoção do método de abordagem dedutivo.
Após a adoção do método adequado exige-se a definição do procedimento de pesquisa mais indicado à realização do estudo científico. Dentre as diversas técnicas de pesquisa existentes o presente estudo exige a utilização exclusiva da pesquisa bibliográfica, pois, as hipóteses colocadas serão comprovadas por meio da utilização da hermenêutica jurídica de textos legais, doutrinas, jurisprudências, tratados internacionais, artigos científicos, dissertações de mestrado e teses de doutorados.
A técnica segundo o entendimento de Lakatos e Marcone (2007) é o conjunto de preceitos e processos de que se serve uma ciência ou arte; é a habilidade para usar esses preceitos ou normas, a parte prática. Toda ciência utiliza inúmeras técnicas na obtenção de seus propósitos.
Com fulcro no conceito narrado acima, não resta dúvidas que a pesquisa bibliográfica é a técnica que melhor poderá representar o intento deste subscritor, fornecendo a resposta específica aos problemas encontrados, trazendo por via de consequência a solução dos mesmos, fundamentada na interpretação dedutiva do ordenamento jurídico pátrio.
A República Federativa do Brasil e o meio ambiente é o título do segundo capítulo e o mesmo visa avaliar os aspectos conceituais do princípio republicano, apresentando a sua presença no texto constitucional brasileiro. Ainda neste momento, será realizado o contraponto com os princípios e fundamentos da república brasileira com os objetivos do Direito Ambiental, constatando que integramos uma verdadeira “República Ecológica”.
O terceiro capítulo tratará da principiologia do Direito Ambiental, realizando-se a apresentação dos princípios constitucionais ambientais, princípios gerais do Direito Ambiental, bem como os princípios orientadores do Direito Ambiental internacional, definidos em tratados, acordos e conferências internacionais, demonstrando-se a importância do estudo destes princípios para o cumprimento dos fins do Estado brasileiro, segundo o texto constitucional.
O quarto capítulo apresenta as competências constitucionais materiais e legislativas verificando a repartição das competências entre os entes da federação em especial a função municipal, assegurando assim, a ampla e irrestrita participação da população no que concerne à preservação dos recursos naturais.
2 ASPECTOS CONCEITUAIS DO SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO
2.1 CONSIDERAÇÕES ENQUANTO A FORMAÇÃO DO ESTADO
A compreensão do princípio federativo e de suas conexões com a temática proposta exige uma avaliação prévia, porém sucinta de alguns aspectos conceituais anteriores ao surgimento dos ditos Estados Federativos. Assim, serão tecidas considerações acerca da formação do Estado, verificando em especial a sua origem, elementos do Estado, divisão clássica de poderes e as formas de Estado e de Governo.
Os Estados modernos são oriundos das relações humanas mais primitivas, exigindo-se a verificação destes movimentos sociais que levaram a formação destes organismos politicamente organizados que hoje chamamos de Estados Soberanos.
O momento crucial da evolução humana que retrata fielmente a ruptura de um modelo evolucional foi retratado por Engels (2005), em sua obra “A origem da família, da propriedade privada e do Estado”. Sendo efetivamente esta a ordem cronológica verificada, ou seja, em um primeiro plano a valorização do seio familiar, posteriormente a fixação do homem a terra, consequentemente o aprimoramento da sociedade e chegada ao modelo de Estado atual.
Segundo Azambuja (2008), estas relações primitivas ainda se fazem presentes hodiernamente, pois, o homem moderno desde o seu nascimento e por toda a sua vida integra diversas instituições ou sociedades, formadas por indivíduos ligados pelo parentesco, interesses materiais ou objetivos espirituais.
Afirma ainda que tais relações objetivam assegurar ao homem o desenvolvimento de suas aptidões físicas, morais e intelectuais, e para isso lhe impõem certas normas, sancionadas pelo costume, a moral ou a lei. (AZAMBUJA, 2008, p. 17).
Assim, as sociedades são regidas pelas mais diversas espécies de normas de condutas e fundadas nos interesses individuais dos homens que em conjunto tornam-se amplas abrangendo as vontades coletivas, ou seja, a formação das mais variadas sociedades dá-se prioritariamente pela vontade humana de suprir as suas necessidades básicas de forma mais confortável. (JELLINEK, 2000)
social não existia por si mesmo, que este exercia um importante papel social, respeitadas as suas convicções, e que em determinadas situações seria legítimo o tratamento de uma entidade coletiva como um indivíduo.
O individualismo citado acima fez a humanidade caminhar a passos largos para a formação dos agrupamentos humanos organizados, que detinham interesses individuais que se transmutavam em necessidades coletivas, podendo-se citar aspectos culturais, religiosos, físicos e de segurança pessoal e comunitária, fortalecendo os grupos contra ataques de outras comunidades.
A conceituação dos termos Sociedade e Estado de forma definitiva é bastante complexa, uma vez que os filósofos e estadistas sempre trataram os mesmos ora de forma indistinta, ora de forma contraditória, sendo certo que o pensamento político ocidental após o período medieval fora do dualismo Sociedade-Estado. (BONAVIDES, 1997, p. 70).
O referido autor afirma que este conceito fez com que o Estado fosse a ordem jurídica, o corpo normativo, a máquina do poder político, exterior a sociedade, compreendida esta como a esfera mais dilatada, de substrato materialmente econômico, onde os indivíduos dinamizam sua ação e expandem seu trabalho. A sociedade interposta entre o indivíduo e o Estado é a realidade intermediária, mais larga e externa, superior ao Estado, porém inferior ainda ao indivíduo, enquanto medida de valor.
Segundo Rousseau, em sua obra “Contrato Social” a mais importante consequência do Pacto Social é que somente a vontade geral pode dirigir as forças do Estado com o objetivo de seu surgimento, que é o bem comum. Diz ainda que: “o vínculo social é formado pelo que há de comum nesses diferentes interesses, e se, não houvesse um ponto em que todos os interesses concordam, nenhuma sociedade poderia existir. Ora, é unicamente com base nesse interesse comum que a sociedade deve ser governada”. (ROUSSEAU, 1996, p. 33).
Segundo o professor Paulo Bonavides (1997, p. 70), de todos os filósofos que se dedicaram ao assunto, foi Rousseau o que distinguiu com mais acuidade a Sociedade do Estado, assim:
Por sociedade, entendeu ele o conjunto daqueles grupos fragmentários, daquelas “sociedades parciais”, onde, do conflito de interesses reinantes só se pode recolher a vontade de todos (volonté de tous), ao passo que o
Estado vale como algo que se exprime numa vontade geral (volonté
générale), a única autêntica, captada diretamente da relação
indivíduo-Estado, sem nenhuma interposição ou desvirtuamento por parte dos interesses representados nos grupos sociais interpostos.
De todo o exposto depreende-se que a função precípua do Estado é a congregação dos interesses de seus integrantes, e que a busca pelo bem comum fixado pelo Pacto Social exige a implementação de uma sociedade extremamente organizada, sendo este o ponto de partida para o surgimento dos Estados modernos.
Para os adeptos da necessidade de verificação da evolução histórica dos institutos jurídicos cumpre-nos informar que o Estado como ordem política da sociedade é conhecido desde a antiguidade. A polis dos gregos ou a civitas e a
respublica dos romanos já traduziam esta idéia, os germânicos invasores do Império
Romano valiam-se dos vocábulos Imperium e Regnum.
Chegada à idade média empregou-se o termo Laender (País), sobretudo com
a idéia de Estado em razão do território. O emprego moderno do termo Estado remonta a Maquiavel e sua obra “O Príncipe”, restando o termo universalmente consagrado nos tempos modernos e idade contemporânea. (BONAVIDES, 1997, p. 73).
No que tange a definição do que vem a ser o Estado, não existe unanimidade entre as mais diversas correntes doutrinárias. O Estado dentro de sua complexidade e inter-relações sociais apresenta características e conceituações que variam de acordo com o interprete e momento histórico, tendo em conta especialmente as suas experiências pessoais e sua escola jurídico-social.
Quanto à acepção filosófica diz Hegel: “realidade da idéia moral”, a “substância ética consciente de si mesma”, a “manifestação visível da divindade”.
Em sua acepção jurídica: para Kant, “a reunião de uma multidão de homens vivendo sob as leis do Direito”. Del Vecchio, “o sujeito da ordem jurídica na qual se realiza a comunidade de vida de um povo” ou “a expressão potestativa da Sociedade”. Burdeau, “o Estado se forma quando o poder assenta numa instituição e não num homem. Chega-se a esse resultado mediante uma operação jurídica que eu chamo a institucionalização do Poder”. Jean-Yves Calvez, “O Estado é a generalização da sujeição do poder ao direito: por uma certa despersonalização”.
Acepção sociológica: Oppenheimer, “instituição social, que um grupo vitorioso impôs a um grupo vencido, com o único fim de organizar o domínio do primeiro sobre o segundo e resguardar-se contra rebeliões intestinas e agressões estrangeiras”. Duguit, “grupo humano fixado em determinado território, onde os mais fortes impõem aos mais fracos sua vontade”. Von Jehring, “a organização social do poder de coerção” ou “a organização da coação social” ou “a sociedade como titular de um poder coercitivo regulado e disciplinado”, sendo o Direito por sua vez “a disciplina da coação”.
Do mesmo cunho sociológico, o conceito marxista de Estado. Marx e Engels, “o poder organizado de uma classe para opressão de outra”. Da mesma forma, assinala Engels, “uma organização da respectiva classe exploradora para manutenção de suas condições externas de produção, a saber, para a opressão das classes exploradas”.
Enfim, ante a envergadura dos filósofos e doutrinadores citados acima, podemos concluir que seria impossível conceituar de forma definitiva o que seria o Estado. O que em realidade não seria adequado cientificamente, pois, como dito anteriormente cada estudioso tem a liberdade de criar seu próprio conceito, desde que não se afaste dos princípios básicos da formação das sociedades organizadas.
Assim, realizando-se a apreciação de todas as colocações vistas anteriormente, a definição que melhor se enquadra aos tempos modernos seria aquela apresentada por Dallari (2005, p. 44):
jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território.
Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania, que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.
2.1.1 Os elementos constitutivos do Estado
O conceito descrito acima congrega a doutrina majoritária sobre o que se convencionou chamar de elementos do Estado ou características dos Estados modernos. Em que pese a diversidade de classificações, a que se apresenta como mais fiel à razão de ser dos Estados é o entendimento de que estes são formados pelo povo e território como elementos materiais, e o poder do Estado entendido como a soberania, ou seu elemento formal.
O elemento povo merece destaque no sentido de esclarecer algumas controvérsias que giram em torno deste conceito. Apesar de parecer óbvio que não existiria o Estado sem o seu elemento pessoal ainda permeia este elemento de informações desencontradas.
Verifica-se pelo pensamento corrente, inclusive em textos da Teoria Geral do Estado a utilização do termo população, que definitivamente não é um elemento do Estado, trata-se de uma expressão numérica, de cunho demográfico, que exprime a quantidade de pessoas localizadas em um dado território de forma permanente ou temporária, não significando que estes possuam vínculo jurídico com o Estado.
Azambuja (2008) entende que o povo é a população do Estado, considerada sob o aspecto puramente jurídico, é o grupo humano encarado na sua integração numa ordem estatal determinada, é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos do mesmo Estado. Neste sentido, o elemento humano do Estado é sempre o povo, ainda que formado por diversas raças, com interesses, ideais e aspirações diferentes.
Sob o ponto de vista político o povo é a massa humana capaz de manifestar-se politicamente dentro de determinada sociedade, podendo eleger e manifestar-ser eleito para representar seus concidadãos. Trata-se do poder decisório conferido aos integrantes da comunidade, possibilidade esta conferida pelo próprio texto constitucional que em seu artigo 1º, parágrafo único diz: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
O aspecto jurídico da definição de povo em determinados momentos poderá ser confundido com o preceito de cidadania, aqueles que são cidadãos e capazes de exercer todos os direitos e cumprir com os deveres impostos por esta situação.
No Brasil, a determinação jurídica de quais são as pessoas que integram o povo brasileiro estão descritas no artigo 12 da Constituição da República. A determinação da nacionalidade descrita no artigo citado verifica 03 (três) sistemas, sendo os seguinte: o jus sanguinis (determinação da cidadania pelo vínculo
pessoal), o jus soli (a cidadania se determina pelo vínculo territorial) e o sistema
misto (admite ambos os vínculos).
O sentido sociológico que também pode ser chamado de naturalista ou étnico descreve aspectos culturais e históricos das populações, congregando os elementos sociais de diversas épocas. Estão inseridas neste conceito as pessoas mortas e as que ainda vão nascer. Assim, faz referência ainda ao aspecto antropológico da formação do elemento povo, das razões pelas quais determinado grupo se uniu em torno de interesses comuns.
Em decorrência deste conceito sociológico alguns legisladores e doutrinadores insistem em confundir o conceito de povo com o de nação, tratando-os como sinônimos, o que definitivamente não são. Podemos perceber a diferença pela lição de Azambuja (2008, p. 19) que diz sobre nação o seguinte:
Nação é um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem comum, pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais e aspirações comuns. Povo é uma entidade jurídica; nação é uma entidade moral no sentido rigoroso da palavra. Nação é muita coisa mais do que povo, é uma comunidade de consciências, unidas por um sentimento complexo, indefinível e poderosíssimo: o patriotismo.
Quando a população de um Estado não tem esta consciência comum de interesses e aspirações, mas está dividida por ódios de raças, de religião, por interesses econômicos e morais divergentes, e apenas sujeita pela coação, ela é um povo, mas não constitui uma nação.
O entendimento exarado é brilhante, e não deixa dúvidas quanto às diferenças existentes entre povo e nação, podendo ser complementado pelo que disse Reale (2000, p. 133), em sua obra “Teoria do Direito e do Estado”: “A nação é uma realidade, não é uma noção artificial, nem uma simples ficção política. Existe como uma formação cultural histórica”.
Assim, pois, nem o termo nação, que indica uma comunidade, nem o seu derivado, nacionalidade, são adequados para qualificar uma situação jurídica, indicando, tão-só, a pertinência a uma comunidade histórico-cultural, não sendo correto o uso da expressão nação com o sentido de povo. (DALLARI, 2005, p. 67).
Após a compreensão do real significado do elemento povo para a definição e formação do Estado, cumpre-nos avançar ao segundo elemento e não menos importante, o território.
O território é o elemento físico do Estado, o local onde as pessoas se assentam e a soberania do Estado é exercida. Caracterizado em regra pelas suas delimitações geográficas formadas durante séculos, por meio das relações internacionais.
Sobre o território, disse Claude Raffestin (1993) que é preciso compreender que o espaço é anterior ao território, que o território se forma a partir do espaço, sendo o resultado conduzido por um ator sintagmático em qualquer nível, ou seja, o elemento povo se insere em determinado espaço que lhe seja confortável e ali se estabelece de forma definitiva, evoluindo de forma gradativa ao conceito do Estado.
O território do Estado recebe duas classificações, sendo elas a espécie política e a comercial. Em seu aspecto político refere-se ao exercício da soberania em sua plenitude, onde o Estado efetivamente está localizado, ou seja, é a fração do espaço mais importante de determinado centro coletivo. O território comercial ocupa-se principalmente de objetivos mercantis, podendo-ocupa-se citar como exemplos as áreas não incorporadas ao Estado e que são passíveis inclusive de disposição sem afetar a soberania geral.
Apesar de não haver grandes controvérsias a despeito da definição do que vem a ser o território e quanto a sua importância para a formação dos Estados modernos, surgem diversas classificações, sendo que a mais adequada fora aquela apresentada por Paulo Bonavides (1997), que estudou o território sob o prisma da concepção política e sob sua concepção jurídica.
A concepção política trata de aspectos que hoje são estudados pela Geopolítica que segundo Weigert (1943), abarca o conflito e a transformação, a evolução e a revolução, o ataque e a defesa, a dinâmica dos espaços terrestres e as forças políticas que lutam nestes (espaços) para sobreviver. Refere-se, portanto aos aspectos que ultrapassam a dimensão, a forma, o relevo e os limites do território, cuja significação logo passa do âmbito geográfico para a esfera política.
O conceito de território é mais abrangente que os seus limites físicos, trazendo à tona as relações de poder existentes dentro de determinada área geográfica onde as pessoas se relacionam, estando intrinsecamente associado à idéia de poder, de controle ou de gestão dos territórios e seus integrantes. (ANDRADE, 1995, p. 19).
A classificação do território sob sua acepção jurídica ocupa-se, primordialmente em discutir a sua natureza jurídica, bem como decidir se o mesmo faz parte do rol dos elementos indispensável para a existência do Estado ou se é mera condicionante para tal. Apesar de opiniões contrárias de peso, a doutrina moderna é pacífica em entender o território com elemento essencial do Estado, em decorrência disso surgiu à máxima “nenhum Estado há sem território”.
As principais teorias que intentam determinar a natureza jurídica do território são: a Teoria do Território-Patrimônio, a Teoria do Território-Objeto, a Teoria do Território-Espaço e a Teoria do Território-Competência, que foram resumidas de forma bastante eficaz pelo professor Dalmo de Abreu Dallari (2005, p. 35) referindo-se a obra de Paulo Bonavides (1997), assim:
Território-patrimônio, característica do Estado Medieval e com alguns
reflexos em teorias modernas. Essa teoria não faz diferença entre imperium
e dominium, concebendo o poder do Estado sobre o território exatamente
como o direito de qualquer proprietário sobre um imóvel. Território-objeto,
que é a que concebe o território como objeto de um direito real de caráter público. Embora com certas peculiaridades, a relação do Estado com seu território é sempre e tão-só uma relação de domínio. Território-espaço,
teoria segundo a qual o território é a extensão espacial da soberania do Estado. A base dessa concepção é a idéia de que o Estado tem um direito de caráter pessoal, implícito na idéia de imperium. Alguns adeptos dessa
jurídica do Estado, propondo mesmo a expressão território-sujeito.
Território-competência, teoria defendida, sobretudo por KELSEN, que
considera o território o âmbito de validade da ordem jurídica do Estado.
Cumpre-nos informar a classificação realizada por Haesbaert (2004), descrevendo-os da seguinte forma: aspecto jurídico-político, que seria o espaço territorial onde seria exercido o poder estatal; aspecto simbólico-cultural, que traduz as relações históricas culturais das populações com a localidade que ocupam; por fim o aspecto econômico, que aduz de forma abrangente as relações socioeconômicas ocorridas em determinado espaço.
Apresentadas as linhas gerais das definições dos elementos do Estado povo e território é chegado o momento de discutir o terceiro e último elemento consagrado pela doutrina, qual seja: a Soberania, que talvez carregue consigo o maior grau de complexidade, já que se trata de elemento formal constituído de extremo subjetivismo.
Quanto ao seu aspecto histórico-evolutivo fazem-se desnecessárias grandes considerações, uma vez que tal conceito adveio com o surgimento dos Estados modernos, pois, não fazia parte dos elementos presentes na antiguidade. Portanto, as linhas inaugurais sobre os Estados colocadas anteriormente, já fornecem a idéia central de seu surgimento.
A soberania como elemento essencial dos Estados em um primeiro plano deve congregar as vontades gerais de seu povo. Os vínculos sociais existentes são fundados em interesses comuns, e caso existam pontos de desacordo entre estes interesses e seu governo haverá um distanciamento com os objetivos do Estado.
Segundo Rousseau (1996), a soberania é apenas o exercício da vontade geral e que o governante também é um ser coletivo cabendo a ele apenas a transferência do poder e não das vontades. Em decorrência deste entendimento afirma que a soberania é inalienável e indivisível, sendo esta as primeiras características da soberania, as demais serão detalhadas posteriormente.
Esta relação de poder presente no conceito de soberania fora descrito de forma bastante adequada por Darcy Azambuja (2008, p. 80), em sua obra “Teoria Geral do Estado”:
A soberania é o grau supremo a que pode agir este poder, supremo no sentido de não reconhecer outro poder juridicamente superior a ele, nem igual a ele dentro do mesmo Estado. Quando se diz que o Estado é soberano, deve entender-se que, na esfera da sua autoridade, na competência que é chamado a exercer para realizar a sua finalidade, que é o bem público, ele representa um poder que não depende de nenhum outro poder, nem é igualitário por qualquer outro dentro do seu território.
Dito isto, pode-se perceber que a soberania é um poder supremo, é a força de coesão do Estado, estando somente limitada pelos anseios do bem comum.
A soberania é um poder absoluto, pois, não pode ser contrastado, tem o condão de originar o direito positivado, contra o qual não existe outro direito. Tem a soberania o poder de decidir em última instância questões atinentes ao direito e a sociedade, porque internamente não há poder superior a ela. (TELLES, 2001, p.118) Sobre o tema Miguel Reale (2000, p. 139) entende que a soberania é a força ou o sistema de forças que decide o destino dos povos, que originou e determina o desenvolvimento dos Estados Modernos, diz ainda o seguinte: “a expressão jurídica dessa força no Estado constituído segundo os imperativos éticos, econômicos religiosos e etc., da comunidade nacional, mas não é nenhum desses elementos separadamente: a soberania é sempre sócio-jurídico-política, ou não é soberania”.
Ao verificarmos as características da soberania enumeradas por grande parte da doutrina, percebemos que existe certa preferência por sua classificação como sendo indivisível, inalienável, una e imprescritível. As duas primeiras foram explicadas anteriormente. É entendida como una, pois não existe a possibilidade de haver mais de uma soberania no mesmo Estado. Quanto à imprescritibilidade significa que a soberania não se perde com o decorrer do tempo.
Assim, fica nítida a concepção de que a soberania é o elemento do Estado que lhe confere os poderes inerentes à administração e controle das mais variadas relações sociais. Porém, tal clareza afigurasse no âmbito interno, existindo maiores controvérsias quando se trata das relações internacionais.
legislações de cunho humanitários e gerais, os processos de globalização, bem como pela própria evolução do direito internacional.
De fato, pesam as diversas posições doutrinárias sobre a extinção, manutenção ou relativização do conceito de soberania. Certo é que o mundo mudou, e as relações internacionais acompanharam estas mudanças, gerando reflexos no pensamento clássico de como seria exercida a soberania dos Estados.
O entendimento mais adequado seria de que o Estado exerceria de forma plena a sua soberania se as suas relações fossem regidas pelo manto do Direito Internacional. Esta regência dependeria ainda de uma adequação à ordem jurídica nacional, ou seja, as normas convencionadas no âmbito das relações internacionais estariam vinculadas as ordenações jurídicas nacionais. (KELSEN, 2000, p. 547)
Segundo Pedro Baptista Martins (1998), os compromissos assumidos internacionalmente pelos Estados restringem a sua soberania. É o que podemos chamar de relativização do conceito de soberania, pois, os Estados nacionais estarão vinculados estritamente aquilo que acordaram. Tais acordos são limitados pela aceitação interna do acordo ou convenção, e pelas determinações gerais do direito Internacional no âmbito externo.
Nestes termos, a doutrina da soberania vem sofrendo uma gradativa transformação, acompanhado os movimentos geopolíticos das nações. O constitucionalismo moderno admite que houve uma relativização deste conceito, admitindo-se a coexistência pacífica de normas gerais internacionais com os ordenamentos jurídicos locais.
Assim, abre-se o espaço para a evolução dos Estados Democráticos de Direito para o inovador conceito de Estados Comunitários de Direito, onde ocorreria a integração de povos e territórios de forma bastante benéfica às comunidades planetárias.
2.1.2 Os poderes do Estado e sua divisão clássica
O poder do Estado o distingue de todas as formas de organização social por vários caracteres essenciais, e, especialmente, pela natureza da autoridade que lhe é própria, porquanto somente ele possui “o poder da coação incondicionada”. (REALE, 2000, p. 339)
Esta coação incondicionada também pode ser entendida como o poder dominante, que se caracteriza como originário e irresistível. É originário, pois, o seu ordenamento jurídico advém de sua própria imposição, razão que o torna irresistível.
Desta maneira, esse poder dominante do Estado deve ser exercido por meio da utilização do ordenamento jurídico, observando-se os seus princípios basilares como disse Bastos (1986, p. 04): “o Estado é uma sociedade política, ou seja, uma sociedade criada a partir da vontade do homem, cujo objetivo é a realização dos fins daquelas organizações mais amplas que teve necessidade de criar para enfrentar os desafios da natureza e das outras sociedades rivais”.
Os ordenamentos jurídicos dos Estados passaram por grandes evoluções, pois, restava inicialmente a dúvida quanto à limitação do exercício destes poderes. Nos Estados primitivos a imposição das normas e o cumprimento destas pelos governos não eram observados. Modernamente percebe-se que o ordenamento jurídico posto aplica-se tanto ao povo quanto ao próprio Estado, somente assim, estando legitimado o seu poder. (MALUF, 1998, p.323)
Sobre o assunto vale citar as palavras de Hans Kelsen:
A palavra “poder” tem significados diferentes nestes diferentes usos. O poder do Estado ao qual o povo está sujeito nada mais é que a validade e a eficácia da ordem jurídica, de cuja unidade resultam a unidade do território e do povo. O poder do Estado deve ser a validade e a eficácia da ordem jurídica nacional, caso a soberania deva ser considerada uma qualidade deste poder. Porque a soberania só pode ser a qualidade de uma ordem normativa na condição de autoridade que é a fonte de obrigações e direitos. (KELSEN, 2000, p.365)
Os Estados Modernos assumiram esta posição jusfilosófica, adotando os conceitos de soberania interna e poder de forma mais democrática e menos autoritária. A partir deste momento os elementos materiais do Estado tomaram força e o retorno aos princípios basilares da formação dos Estados emergiu sob o manto da elaboração das Constituições.
está acima de todas as outras. Mas é preciso deixar claro que, em todos os casos, o corpo dos cidadãos é soberano; a constituição é a soma total da politeuma”.
O pensamento constitucionalista impulsionou a reflexão sobre a divisão clássica dos poderes, assim se iniciaram as reflexões sobre as funções distintas dos órgãos Estatais visando assegurar a liberdade. Hamilton (2005, p. 47), já dizia: “A acumulação de todos os poderes, legislativos, executivos e judiciais, nas mesmas mãos, sejam estas de um, de poucos ou de muitos, hereditárias, autonomeadas ou eletivas, pode-se dizer com exatidão que constitui a própria definição da tirania”.
Não obstante a este momento histórico é de grande importância verificar o sistema de governo da República romana, baseado na divisão de poderes entre o Consulado, o Senado e o Povo, o que se pode chamar do embrião da divisão moderna dos poderes do Estado.
Norberto Bobbio ocupou-se deste tema em sua obra “A Teoria das Formas de Governo”, assim:
A composição das três formas de governo consiste no fato de que o rei está sujeito ao controle do povo, que participa adequadamente do governo; este, por sua vez, é controlado pelo senado. Como o rei representa o princípio monárquico, o povo o princípio democrático e o senado o aristocrático, o resultado dessa combinação é uma nova forma de governo, que não coincide com as três formas simples retas – porque é composta -, nem com as três formas corrompidas – porque é reta. (BOBBIO, 1997, p. 70).
Assim, o princípio da separação dos poderes apesar de ser discutido por diversos autores, nas mais variadas épocas, aquele que melhor sintetizou o tema apresentando-o de forma didática e na sistematização admitida pelos Estados Modernos fora Montesquieu em seu livro “O Espírito das Leis”. Onde tratou dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo.
De acordo com Dallari (2005), a teoria da separação de poderes, que através da obra de Montesquieu se incorporou ao constitucionalismo, foi concebida para assegurar a liberdade dos indivíduos. Com efeito, diz o próprio Montesquieu (2000, p. 168) que “quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não há liberdade, pois que se pode esperar que esse monarca ou esse senado façam leis tirânicas para executá-las tiranicamente”.
Também não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário: pois o Juiz seria o Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter a força de um opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de principais ou nobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as leis; o de executar as resoluções públicas; e o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares.
Da teoria desenvolvida chegam-se as funções dos poderes conhecidas modernamente, quais sejam: ao Poder Legislativo a função de editar as normas; ao Poder Executivo executá-las e ao Poder Judiciário fazer cumprir as normas.
Decorre ainda deste pensamento a metodologia adotada para harmonizar o pleno exercício destes poderes dentro do Estado. Criou-se aquilo que convencionou chamar de Pesos e Contrapesos, onde cada um dos poderes além de exercer suas atividades próprias exercem a fiscalização entre si, e em determinadas situações realizam atividades afetas a outros entes estatais, o que Bastos (2000) nomeou de atividades atípicas.
Estas atividades exercem a função de controle da atuação de cada um destes poderes. De forma exemplificativa Paulo Bonavides (1997) descreveu algumas ações que refletem este exercício em cada um dos poderes nos Estados Modernos. Da interferência do executivo no legislativo cita o veto e a mensagem, no judiciário o indulto e a indicação de membros aos tribunais.
Quanto à participação do legislativo no executivo verifica-se a dependência do congresso, a rejeição do veto, o impeachment, aprovação de tratados e de
indicações do executivo para o exercício de cargos, valendo este último para o poder judiciário.
O poder judiciário exerce funções atípicas quando elabora seus regimentos internos e organiza seu quadro de servidores. Atua no poder legislativo quando decide sobre a inconstitucionalidade de normas e no poder executivo quando declara a ilegalidade de certas medidas administrativas.
O princípio da divisão clássica dos poderes vigora até os dias modernos, porém, adequando-se a existência da técnica de harmonização dos pesos e contrapesos. A referida metodologia assegura o controle dos poderes dos Estados, desfazendo o entendimento de que são absolutos e ilimitados.
Assim, seus elementos constitutivos e sua razão de ser devem observar estritamente os interesses da coletividade.
O poder por si só não é poder. O elemento humano deve ser considerado acima de qualquer outra perspectiva individualista, a liberdade e a dignidade devem ser a base conceitual de qualquer Estado que pretenda alcançar a JUSTIÇA, no sentido mais amplo da palavra.
Neste sentido vale citar Ihering (2004, p. 78) “o que o ar puro representa para a chama, a liberdade de ação representa para o sentimento de justiça, que sufocará se a ação for impedida ou constrangida”.
2.1.3 As Formas de Estados
Antes de adentrarmos efetivamente no estudo do tema dos Estados Federados exige-se uma avaliação prévia das formas de Estados existentes. A verificação anteriormente realizada sobre a formação dos Estados, seus elementos e poderes, nos permite compreender em breves linhas como os Estados são estruturados dentro desta classificação quanto a sua forma.
O grande doutrinador Darcy Azambuja (2008), informa que os Estados se apresentam das mais variadas formas, e que a sua classificação exige o agrupamento daqueles que detém as mesmas características. Vale citar a sua orientação:
“Essa classificação pode ser feita tendo em vista qualquer um dos elementos do Estado ou mesmo os seus caracteres exteriores. Assim, quanto a situação do território, os Estados podem ser divididos em marítimos, centrais e insulares. Quanto à população, poder-se-iam classificar os Estados em Estados populosos ou Estados de pouca população, e até em Estados brancos e Estados negros. Estados amarelos, ou Estados latinos, anglo-saxões, mongólicos e etc. quanto a atividade da população, não seria difícil separá-los em Estados agrícolas, industriais, como também em Estados desenvolvidos, sub-desenvolvidos e etc”. (AZAMBUJA, 2008, p. 203)
As formas de Estado conhecidas são extremamente complexas, sendo certo que os Estados unitários ou simples como o próprio nome já denuncia são aqueles com menos variáveis complicadoras. Nos Estados unitários os poderes que regulam a ordem política, jurídica e administrativa se encontram em perfeita unidade, são Estados homogêneos. (BONAVIDES, 1997, p.188)
O tipo puro do Estado simples é aquele que somente existe um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com sede na Capital. Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem no território, são delegações do Poder central, tiram dele a sua força; é ele que os nomeia e lhes fixa atribuições. O Poder Legislativo de um Estado simples é único, não competindo a nenhum outro órgão atribuições de fazer leis nesta ou naquela parte do território. (AZAMBUJA, 2008, p. 364)
Estes Estados têm como características a forte centralização do Poder. São geralmente formados por territórios pequenos e população coesa, o que facilita a sua manutenção. Podem ser divididos politicamente em municípios, províncias e etc., onde estas microrregiões possuem governo local com função meramente gerencial e um arremedo de poder legislativo com funções restritas a questões locais.
O exemplo de Estado simples ou unitário citado pela grande maioria dos autores é o Estado Francês.
Os Estados compostos ou a união de Estados recebe inicialmente a classificação de Uniões paritárias ou desiguais. Neste momento nos interessa exclusivamente as uniões paritárias, pois, como nas palavras de Bonavides (1997, p. 203): “desiguais implicam sempre laços de sujeição hierárquica da parte de um ou mais Estados postos numa esfera inferior de proteção e vassalagem em face do Estado protetor ou suserano, cuja superioridade manifesta comunica à relação estatal notório caráter de dependência”.
Desta forma, as uniões paritárias de Estados de maior relevo na doutrina são as uniões Pessoais, Reais, Confederação e Federação, conforme definiu de forma bastante adequada Paulo Bonavides (1997) como se segue:
Com a União Real verifica-se associação de Estados em que o vínculo resulta proposital e deliberado, fundado na vontade unânime e convergente dos Estados-membros. Ao contrário, pois, da União Pessoal, caracterizada pela ausência de intencionalidade e ocorrente por mero efeito do acaso, conforme vimos. (p. 207)
Sem perda das respectivas soberanias, podem vários Estados associar-se debaixo de forma estável de união, que lhes consente seguir política comum de defesa externa e segurança interna, mediante órgãos interestatais, cujos poderes variam quanto à espécie e ao número, conforme delegação cometida. Essa forma tomou historicamente a denominação de Con-federação. (p. 212)
Enfim, de maneira objetiva, porém elucidativa apresentou-se as formas de Estados, restringindo a momento posterior a definição de Federalismo. Conclui-se, portanto, que apesar de o termo Estado remontar à antiguidade a sua utilização no sentido moderno é relativamente recente. (FERREIRA, 1975, p. 96)
2.1.4 As Formas de Governo
As formas de governo não se confundem com as formas de Estado, como pode parecer aos olhos mais desatentos. Como visto anteriormente a forma de Estado ocupa-se da unidade ou pluralidade dos organismos estatais. Já as formas de governo ocupam-se da organização e funcionamento dos poderes do Estado.
Segundo Bonavides (1997) existem 03 (três) critérios para a definição da natureza das formas de governo, sendo os seguintes: a) do número de titulares do poder soberano; b) o da separação de poderes; c) os princípios das práticas governativas e exercício limitado ou absoluto do poder estatal.
A forma de governo é a essência da vida do Estado, revela o caráter coletivo do seu elemento humano, representa a reação psicológica da sociedade às diversas e complexas influências de natureza moral, intelectual, geográfica, econômica e política através da história. (AZAMBUJA, 2008, p. 204)
Kelsen discorre sobre as forma de governos assim:
As palavras de Kelsen ressaltam o processo evolutivo da doutrina referente às formas de governo. Demonstra as teorias mais importantes e cultuadas pelos doutrinadores e estudiosos, formuladas por Aristóteles em “A política” e Montesquieu em “O Espírito das Leis”.
Segundo Aristóteles (2000) os governos formariam dois grandes grupos, o primeiro constituído das formas puras, que seriam a monarquia “governo de um no interesse geral”; aristocracia “governo de poucos no interesse geral”; politéia “governo de muitos no interesse geral”.
O segundo grupo constituído das formas impuras, sendo a tirania “governo de um no interesse pessoal”; oligarquia “governo de poucos no próprio interesse” e democracia (deturpada) “governo de muitos no próprio interesse. Esta classificação aristotélica impulsionou a doutrina de Montesquieu que é a adotada hodiernamente.
Segundo Montesquieu, são formas de governo: a República, a Monarquia e o Despotismo, conforme a enumeração que consta do Espírito das Leis. A República compreende a democracia “poder nas mãos do povo” e a aristocracia “poder nas mão de poucos, regulado pela moderação dos governantes”. A monarquia seria o “governo de um só, regulado por leis fixas e estabelecidas”, enquanto o Despotismo seria o “absolutismo e desrespeito às leis”. (BONAVIDES, 1997, p. 251-252
Sendo esta a classificação suficiente para a melhor apreensão do tema proposto, não se fazendo necessária a imiscuição em outras sistematizações das formas de governo. O aspecto mais relevante desta avaliação é a compreensão do princípio Republicano que receberá maior atenção posteriormente, no momento da apresentação da problemática proposta.
2.2 EVOLUÇÃO DO SISTEMA FEDERATIVO
2.2.1 Teorias precursoras
O Sistema Federativo pode ser classificado como uma forma de Estado composto. Difere das demais classificações apresentadas anteriormente, conforme veremos com maior vagar em tópicos posteriores.
assentadas na teoria contratualista, que teve como expoentes Hobbes, Locke e Rousseau.
Para Hobbes (2003) o único caminho para constituir um poder comum, capaz de defender os homens contra a invasão dos estrangeiros e contra as injúrias alheias, assegurando-lhes de tal sorte que por sua própria atividade e pelos frutos da terra possam nutrir-se e viver satisfeitos, é conferir todo o poder e fortaleza a um homem ou a uma assembléia de homens, o que, por pluralidade de votos, possam reduzir suas vontades a uma vontade.
Locke (1998, p. 47) apresenta o Estado de natureza que segundo ele "é um Estado de perfeita liberdade", sem ser, entretanto um Estado de licença, sendo regido por uma lei natural que obriga a cada um; e a razão, que se confunde com esta lei, ensina a todos os homens, se querem bem consultá-la, que, sendo todos iguais e independentes, nenhum deve criar obstáculo a outro em sua vida, sua santidade, sua liberdade e seus bens. Para Locke "quando os homens vivem juntos e conforme a razão, sem ter sobre a terra superior comum que tenha autoridade para julgá-los, se acham propriamente em Estado de natureza”.
Segundo Rousseau (1996), o Estado Convencional resulta da vontade geral, que é uma soma da vontade manifestada pela maioria dos indivíduos. A nação (povo organizado) é superior ao rei. Não há direito divino da Coroa, mas, sim, direito legal decorrente da soberania popular. A soberania popular é ilimitada, ilimitável, total e incontrastável. O Governo é instituído para promover o bem comum, e só é suportável enquanto justo. Não correspondendo ele com os anseios populares que determinaram a sua organização, o povo tem o direito de substituí-lo, refazendo o contrato.
Percebem-se nas palavras dos grandes pensadores os fundamentos do que viria a ser o princípio federativo. Uma união de entes autônomos, detentores de relativa liberdade, visando o bem comum. Seus propósitos seriam inicialmente voltados ao suprimento de necessidades de segurança, posteriormente o alcance de justiça coletiva.
Cabe ainda ressaltar o que diz Proudhon sobre o contratualismo, “o contrato é o grande pacto federativo: sinalagmático e comutativo é limitado e concreto, salvaguardando a liberdade das partes contratantes”. (PROUDHON, 2001, p. 42)
partícipes da comunidade. Já a federação proporciona o equilíbrio desejado, trazendo ordem e paz ao seu interior e exterior, acabando com a necessidade de exércitos permanentes.
A federação promove a harmonização das relações individuais e coletivas dentro do Estado, aproximando-se do preconizado pela teoria do contrato social.
2.2.2 O federalismo moderno
O sistema federativo moderno foi implantado pela primeira vez nos Estados Unidos da América (EUA). O surgimento deste modelo tem como marco a necessidade de urgente proteção contra os possíveis ataques de seus colonizadores.
Os EUA foram colonizados pela Inglaterra, sendo que este processo iniciou-se a partir do século XVI. Os norte-americanos conquistaram a sua independência em 04 de julho de 1776. Fato importante, pois neste período o seu território era formado pelas Colônias Britânicas na América que após a independência tornaram-se Estados Soberanos com plena liberdade e independência.
Tal fato deu origem a Confederação Americana, formada por meio de um tratado internacional, chamado de Artigos de Confederação. Surgindo a Confederação dos Estados Americanos, um pacto de colaboração a fim de se protegerem das constantes ameaças da antiga metrópole inglesa. (LENZA, 2009, p. 290)
No citado pacto federativo constava a possibilidade de denúncia ao pacto a qualquer tempo, consagrando a possibilidade de separação ou secessão do mesmo. Tal situação colocava em xeque a rigidez do novo sistema, ressaltando ainda as dificuldades financeiras por que passavam os novos Estados devido ao rompimento com a Metrópole.
Hamilton (2005, p. 182), percebeu a fragilidade da nova união, declarando o seguinte “O grande e radical defeito na construção da atual confederação está no princípio de legislação para Estados ou governos, em suas competências combinadas, contrastando com as dos indivíduos que os integram”.
Visando equacionar tal situação os novos Estados uniram-se em busca de uma solução, conforme explica Lenza (2009):
Estados Soberanos) resolveram reunir-se na cidade de Filadélfia (todos, ausentando-se apenas o Estado de Rhode Island), onde, então, estruturaram as bases da Federação norte-americana. Nesta nova forma de Estado proposta não se permitia mais o direito de secessão. Cada Estado cedia parcela de sua soberania para um órgão central, responsável pela centralização e unificação, formando os Estados Unidos da América, passando neste momento a serem autônomos entre si e, dentro do pacto federativo. (LENZA, 2009, p. 290)
O movimento que deu origem a formação da federação nos EUA deu-se conforme afirma alguns autores por um movimento centrípeto, de fora para dentro. Os Estados Soberanos cederam parte de sua soberania em favor do surgimento de um poder central.
Difere, por exemplo, do sistema brasileiro que neste raciocínio tomou o caminho oposto, fazendo o movimento centrífugo, ou seja, do centro para fora. Um Estado unitário centralizado descentralizando-se. Em decorrência deste fato histórico, percebe-se o porquê de os Estados-membros norte-americanos gozarem de maior autonomia que os entes brasileiros.
Enfim, o sistema federativo norte-americano não se trata de uma experiência política autônoma. É na realidade o precursor do liberalismo e da democracia. Apresentou ao mundo moderno os conceitos mais soberanos da liberdade dos povos e das nações. Sendo esta a razão da predominância do sistema federativo em grande parte dos Estados Democráticos modernos. (BOBBIO, 2000, p. 475)
Sem dúvidas o sistema de associação federativo é aquele que tem as condições mais adequadas para a criação de uma unidade nacional soberana. Destacando-se que estas formações devem observar os elementos básicos que também instruem os Estados unitários, tais como as características sócio-histórico-culturais que instruíram a formação dos Estados. (LOEWENSTEIN, 1964, p. 355)
2.3 PRESSUPOSTOS DA FEDERAÇÃO
Os pressupostos, princípios ou características da federação, como preferirem, recebem diversas classificações. A terminologia adotada interfere pouco no entendimento do tema, considerando-se os aspectos essenciais que são universais.
2.3.1 Definições do termo Federação
Estado Federal é uma espécie de federação, composta por unidades que, embora dotadas de capacidade de auto-organização e de auto-administração, não são dotadas de soberania, submetendo-se a uma Constituição Federal. Com efeito, o Estado Federal não se confunde com a confederação, porque esta é formada por Estados propriamente ditos, vale dizer, entidades dotadas de poder soberano e incondicionado, ao passo que no Estado Federal os Estados-membros renunciam ou são despojados de sua soberania, em proveito do próprio Estado Federal. (ACQUAVIVA, 2000, p. 104)
Nas palavras de Maluf (1998, p. 165), “O Estado Federal é aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial”. Diz ainda que o que caracteriza esta forma de Estado é o fato de no mesmo território e sobre as mesmas pessoas, ser exercido de forma harmônica e simultânea dois governos, um federal e outro estadual.
O Estado Federal assegura aos Estados membros parcela da autonomia político-administrativa, por meio do texto constitucional. A boa doutrina considera esta forma de Estado como sendo a mais moderna dentre as existentes. Podendo-se citar como exemplos de paíPodendo-ses que adotaram o federalismo o Brasil, EUA, México, Argentina dentre outros. (FRIEDE, 2000, p. 119)
José Aderico Leite Sampaio, citando ORBAN e WHEARE, em sua obra “A constituição reinventada pela jurisdição constitucional”, temos que:
Comumente, o Estado Federal é identificado como uma engenharia político-constitucional que resume os esforços de um certo número de entidades políticas, destinados a criar instrumentos ou mecanismos para a adoção de políticas comuns e tomadas de decisões que afetem, como um todo, a nova comunidade formada pelo pacto federal . Sob um ângulo mais formal, o federalismo é visto como um método de divisão de poderes governamentais, por meio do qual a um governo central e aos governos regionais seja assegurada uma esfera coordenada e independente de competência e atuação (SAMPAIO, 2002, p. 563).
