UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE TECNOLOGIA E GEOCIÊNCIASPROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
APLICAÇÃO DA REENGENHARIA DE PROCESSOS PARA
MELHORIA DA QUALIDADE EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NA
PREFEITURA DA CIDADE UNIVERSITÁRIA DA UFPE
JESSE JACKSON SENA DA SILVA
Orientadora: PROFª DENISE DUMKE DE MEDEIROS, Docteur
APLICAÇÃO DA REENGENHARIA DE PROCESSOS PARA
MELHORIA DA QUALIDADE EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NA
PREFEITURA DA CIDADE UNIVERSITÁRIA DA UFPE
Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre, pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção, Mestrado Profissional, da Universidade Federal de Pernambuco.
Orientadora: PROFª DENISE DUMKE DE MEDEIROS, Docteur
Recife 2013
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Catalogação na fonte
Bibliotecária Valdicéa Alves, CRB-4 / 1260
S586a Silva, Jesse Jackson Sena da.
Aplicação da reengenharia de processos para melhoria da qualidade em prestação de serviços na prefeitura da cidade universitária da UFPE/ Jesse Jackson Sena da Silva - Recife: O Autor, 2013.
xii, 82 folhas.; il., sigl. e tab.
Orientador: Profª. Drª Denise Dumke de Medeiros.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Pernambuco. CTG. Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção, 2013.
Inclui Referências.
1. Engenharia de Produção. 2. Processos. 3. Reengenharia de processos. 4.
Serviço público. I Medeiros, Denise Dumke de (Orientador). II. Título.
UFPE
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“Ainda que eu andasse pelo vale da sombra da morte, não temeria mal algum, porque Tu estás comigo...” (Bíblia Sagrada. Livro de Salmos, salmo 23)
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O desenvolvimento de um país passa, necessariamente, pela boa qualidade na prestação do serviço público. A aplicação conjunta dos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência deve nortear a realização dos negócios do Estado, de forma a garantir que o povo receba o melhor serviço possível. Dentro desse contexto, o presente trabalho propõe melhorias para os principais processos da Diretoria de Manutenção e Conservação da Prefeitura da Cidade Universitária da UFPE, visando ao aumento da qualidade na prestação de serviços de manutenção predial e ao atendimento dos anseios dos usuários desses serviços. O método usado para a elaboração desse conjunto de melhorias foi o da reengenharia de processos, pelo redesign dos dois principais processos existentes no órgão. Após a realização da pesquisa bibliográfica que fundamentou a pesquisa, foi realizado o mapeamento das fases e atividades componentes desses processos, sua disposição em um quadro adaptado da metodologia 5W1H, desenhados seus fluxogramas atuais e analisados os processos. Posteriormente, foram elaborados novos quadros e fluxogramas com propostas de alteração para os fluxos atuais. Em seguida, foi elaborado um plano contendo a estratégia de ação para tornar possível a adoção de tais propostas, e foram descritas as expectativas para o caso de tal adoção. Foi percebido que as alterações propostas podem gerar ganhos no que concerne ao tempo de conclusão dos processos, ao aumento da eficiência na execução de fases e atividades e à queda no tempo de resposta às solicitações dos usuários.
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ABSTRACT
The development of a country passes, necessarily, through the render of good quality in public service. The joint application of the constitutional principles of legality and efficiency should guide the execution of the State business, to ensure that people receive the best service possible. Within this context, this paper proposes improvements to the main processes of the Directorate of Maintenance and Conservation of the Hall of the University City of UFPE, aiming to increase the quality in the provision of the service of building maintenance and the satisfaction of the desires of these services users. The method used in developing this set of improvements was the business process reengineering, by the redesign of the two main existing processes in the organ. After the completion of the literature research that justified the research, was conducted a mapping of phases and activities that composes these processes, their disposal in a framework adapted from the 5W1H methodology, designed the current flowcharts and analyzed the processes. Later they were drafted new tables and flowcharts with proposed amendments to the current flows. It was prepared a plan containing the action strategy to make possible the adoption of such proposals and expectations have been described for the case of such adoption. It was noticed that the proposed changes may generate earnings with respect to the completion time of the processes, increased efficiency in the execution of phases and activities and decrease in response time to users requests.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 1
1.1 JUSTIFICATIVA ... 2
1.2 PROBLEMÁTICA ... 3
1.3 APREFEITURA DA CIDADE UNIVERSITÁRIA DA UFPE ... 4
1.4 OBJETIVOS ... 6
1.5 METODOLOGIA ... 6
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ... 8
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 9
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ... 9
2.2 SERVIÇO PÚBLICO ... 12
2.3 PROCESSOS ... 13
2.4 REPRESENTAÇÃO GRÁFICA DE PROCESSOS OU FLUXOGRAMAS ... 16
2.5 REENGENHARIA DE PROCESSOS ... 17
2.6 O GUIA “D”SIMPLIFICAÇÃO ... 22
2.7 CONCLUSÃO DO CAPÍTULO ... 26
3 ESTUDO DE CASO ... 27
3.1 AUFPE ... 27
3.2 PROBLEMAS COM MANUTENÇÃO ... 30
3.2.1 Queixas do Público ... 30
3.2.2 Relatório do TCU ... 31
3.2.2.1 Levantamento Prévio ... 31
3.2.2.2 Escopo, Considerações iniciais e Conclusões Preliminares. ... 32
3.2.2.3 Achados da Auditoria ... 35
3.3 SEQUÊNCIA DO TRABALHO ... 38
3.4 OS PROCESSOS ... 40
3.4.1 Processo de Manutenção Predial ... 47
3.4.2 Processo de Aquisição de Materiais ... 54
3.5 OS PROCESSOS RECONFIGURADOS ... 64
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4 PLANEJAMENTO E EXPECTATIVAS ... 71
4.1 PLANO DE VIABILIDADE DAS PROPOSTAS ... 71
4.2 EXPECTATIVAS PARA O SMP ... 73
4.3 EXPECTATIVAS PARA O SISTEMA DE AQUISIÇÃO DE MATERIAIS ... 75
4.4 CONCLUSÕES DO CAPÍTULO ... 76
5 CONCLUSÕES ... 77
5.1 LIMITAÇÕES E DIFICULDADES ... 78
5.2 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS... 78
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LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1.1–ORGANOGRAMA FUNCIONAL DA PCU/UFPE ... 5
FIGURA 2.1–ESPECTRO DOS PRINCIPAIS MODELOS DE PROCESSOS ... 15
FIGURA 2.2–VISUALIZAÇÃO DOS TIPOS DE PROCESSOS ... 24
FIGURA 2.3–HIERARQUIA SISTÊMICA PROCESSUAL ... 25
FIGURA 3.1–FLUXOGRAMA PROCESSUAL DO SMP DA UFPE ... 42
FIGURA 3.2 – FLUXOGRAMA PROCESSUAL DE AQUISIÇÃO DE MATERIAIS PARA MANUTENÇÃO DA UFPE ... 43
FIGURA 3.3–FLUXOGRAMA PROCESSUAL DO SMP DA UFPEREDESENHADO ... 45
FIGURA 3.4–FLUXOGRAMA ATUAL DO PROCESSO DO SMP DA UFPE ... 50
FIGURA 3.5–FLUXOGRAMA ATUAL DO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE MATERIAIS DA UFPE ... 62
FIGURA 3.6–FLUXOGRAMA PROPOSTO DO PROCESSO DO SMP DA UFPE ... 67
FIGURA 3.7 – FLUXOGRAMA PROPOSTO DO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE MATERIAIS DA UFPE COM ILUSTRAÇÃO DA DIFERENÇA EM RELAÇÃO AO ATUAL ... 69
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LISTA DE TABELAS
TABELA 3.1–QUESTIONAMENTOS REALIZADOS PELO TCU. ... 33 TABELA 3.2-FASES ATUAIS DO PROCESSO DE SMP DA UFPE... 49
TABELA 3.3 – QUADRO DAS PRIMEIRAS ATIVIDADES DO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE
MATERIAIS POR PRAZO DE VENCIMENTO DAS ARP PARA O SMP DA UFPE ... 55
TABELA 3.4 – QUADRO DAS PRIMEIRAS ATIVIDADES DO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE
MATERIAIS POR FALTA NO ESTOQUE PARA O SMP DA UFPE ... 56
TABELA 3.5 – QUADRO DAS ATIVIDADES ATUAIS COMPLEMENTARES DO PROCESSO DE
AQUISIÇÃO DE MATERIAIS. ... 60
TABELA 3.6–QUADRO DESCRITIVO DE FASES PROPOSTO PARA O PROCESSO DE SMP DA UFPE
... 66
TABELA 3.7–QUADRO DESCRITIVO DE FASES PROPOSTO PARA O PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE
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LISTA DE SIGLAS
ARP Ata de Registro de Preço BPM Business Process Management CAA Centro Acadêmico do Agreste CAV Centro Acadêmico de Vitória CBL Clóvis de Barros Lima Ltda.
DMC Diretoria de Manutenção e Conservação
GPOMSEM Gerência de Pequenas Obras e Manutenção de Sistemas Elétricos e Mecânicos
GSUPRI Gerência de Suprimentos
IFES Instituição Federal de Ensino Superior PCU Prefeitura da Cidade Universitária PDCA Plan, Do, Check, Act
SCOF Seção de Controle Orçamentário e Financeiro
SI Sistema de Informação
TCU Tribunal de Contas da União
TI Tecnologia da Informação
TR Termo de Referência
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1 INTRODUÇÃO
O poder público tem importância preponderante para o desenvolvimento de um país. A boa execução dos serviços públicos nas mais diversas áreas contribui para o exercício de atividades privadas e para a geração de riquezas, contribuindo também para a distribuição de renda e de conhecimento. No Brasil, o Estado tem tentado apresentar uma evolução na prestação de serviços com a adoção do princípio da eficiência na Lei Maior do país, a Constituição.
Contudo, ainda é comum o reconhecimento da baixa qualidade no exercício da administração pública brasileira. O excesso de trâmites burocráticos, a falta de controle sobre os processos e a ausência de procedimentos operacionais definidos e claros são apenas algumas das mazelas técnicas que afligem a administração pública no Brasil.
Por essas razões, os gestores públicos brasileiros têm tentado a adoção de práticas já usuais no setor privado, a fim de sanar parte dos problemas motivadores da referida ineficiência e contribuir para a melhoria nos índices de crescimento econômico do país. Isso acontece pelo fato de que, em termos de desenvolvimento no que concerne às técnicas de gestão, as instituições do setor privado se encontram bem à frente das instituições do setor público no Brasil.
No entanto, com os avanços tecnológicos em sistemas de informação (SI) e a adoção destes por parte das organizações públicas, a distância entre os setores tende a cair. Isso pode acontecer não apenas por causa da adoção de recursos de Tecnologia da Informação (TI), mas também pela aplicação do conhecimento adquirido em experiências anteriores de organizações que já passaram por esse processo.
Dentre as críticas feitas às organizações que, no passado, buscaram um aumento de seus níveis de eficiência, segundo Hammer (1990), está o fato de estas usarem a tecnologia da informação de forma incorreta. Esse autor ressalta que as empresas, de forma geral, automatizavam seus processos em sua forma original, quando o que idealmente deveria acontecer era a reengenharia desses processos, antes da aplicação de sistemas de informação e de outras tecnologias, a fim de eliminar suas deficiências.
Essa ruptura com o modus operandi atualmente praticado poderia ser apresentada como o caminho para uma possível solução face aos mencionados problemas e a outros de cunho estrutural na administração pública brasileira.
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Da mesma forma que também ocorreu com as instituições privadas no passado, por fatores diversos, as mudanças de contexto e as quebras das premissas atuais ressaltam uma gama de necessidades da população e das próprias empresas que atuam no Brasil, as quais estão cada vez mais exigentes com relação aos serviços prestados pelo Governo.
Nesse sentido, o presente trabalho propõe a aplicação da reengenharia de processos como o caminho para alavancar a qualidade dos serviços públicos prestados. Para isso, será tomado por base o caso da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), mais especificamente, seu sistema de manutenção predial.
1.1 Justificativa
Os avanços tecnológicos, em conjunto com a disseminação das mídias sociais, têm provocado um aumento significativo na velocidade com que a informação se propaga. A informação, que há alguns anos levava considerável tempo para chegar ao destinatário ou à população em geral, hoje chega quase que instantaneamente.
Esse fato tem feito com que os problemas estruturais e sociais de responsabilidade do poder público venham sendo divulgados com mais intensidade, pelos mais diversos meios, e esteja alcançando um público cada vez maior, aumentando as cobranças da população pelo atendimento de suas necessidades com brevidade e eficiência. Com a intenção de atender ao crescente nível de exigência da população, fruto do aumento do acesso à informação, as organizações públicas brasileiras têm buscado atingir a mencionada eficiência na prestação de seus serviços.
Essa busca também tem relação com as mudanças ocorridas na legislação que rege os negócios públicos no Brasil. Nesse sentido, em 1998, a emenda constitucional nº 19 inseriu o princípio da eficiência entre os que devem ser observados no exercício da Administração Pública no Brasil. Também a Lei 9.784/99 faz referência a esse princípio, o que torna não só objetivo, mas também dever da gestão pública o alcance da eficiência na prestação de serviços.
Posteriormente, visando à continuidade da busca pela eficiência, o Governo Federal criou em 2005 o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (www.gespublica.com.br). Caracterizado como política pública para a gestão, uma das ações propostas pelo GesPública é a simplificação e a desburocratização dos processos através da reengenharia destes.
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A UFPE, de forma semelhante, tem buscado o aprimoramento de sua gestão e a excelência na prestação de serviços. Instituição da área de educação e pesquisa, esta universidade tem sofrido muitas críticas em relação ao desempenho de alguns de seus macroprocessos secundários, os quais são delegados a órgãos suplementares à instituição. Nesse sentido, estão incluídos os serviços de manutenção predial das instalações físicas da Universidade.
Mesmo sendo um processo secundário da Universidade, a manutenção predial se mostra de suma importância por influenciar nas atividades precípuas da autarquia. Desde a iluminação nas salas de aula até o abastecimento regular de energia para funcionamento de equipamentos dos laboratórios, todas estas nuances influenciam nas atividades de ensino, pesquisa e extensão da UFPE.
Contudo, o órgão responsável por esses serviços, a Prefeitura da Cidade Universitária (PCU), após a nomeação dos novos gestores, tem apontado na direção do interesse de solucionar de forma perene os problemas geradores dessas críticas. E é com esse intuito que este trabalho proporá melhorias através da reengenharia dos principais processos relacionados à manutenção predial.
1.2 Problemática
Em recente auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), foi constatada a existência de irregularidades operacionais nos trabalhos realizados em algumas das atividades e subprocessos que compõem o processo do Sistema de Manutenção Predial SMP da UFPE (TC 009.035/2012-5). Também foi constatada a ausência de alguns processos secundários, o que leva à falta de padronização na execução de algumas tarefas e, consequentemente, a falhas na execução dos processos finalísticos.
Mudanças nos procedimentos de apoio são comuns quando há alteração nos cargos de chefia. Com relação aos processos primários, quando eventuais melhorias ou adequações a normas são propostas, restrições por parte do corpo de servidores e de alguns funcionários terceirizados são levantadas. Tal fato compromete a qualidade na prestação dos serviços, além da eficiência dos processos.
Outro fator que contribui para a existência do problema é o fato de a Universidade ser um ambiente controlado por pressões políticas. No momento em que os gestores tentam adequar-se às novas normas e implantar novas práticas, o que requer tempo, passam, quase
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que imediatamente, a ser pressionados por resultados instantâneos. Disso resultaram recentes fracassos na implantação de mudanças processuais. O caminho encontrado para fugir das pressões é, quase sempre, o retorno às práticas originais inadequadas e ineficientes.
1.3 A Prefeitura da Cidade Universitária da UFPE
Criada em fevereiro de 1975 e reformulada em outubro de 2012, a Prefeitura da Cidade Universitária da UFPE (PCU) é responsável, de forma geral, pela prestação de serviços de manutenção e conservação predial e urbana, objetivando a preservação e a integridade da infraestrutura, além de melhorar os acessos às instalações da UFPE. Em números, isso se reflete na gestão dos 407.616m² de área construída, bem como na coordenação de limpeza e paisagismo dos 1.682.489m² de área total dos campi universitários (Inventário de Bens Imóveis, 2012): Campus Recife, Centro Acadêmico do Agreste (CAA) e Centro Acadêmico de Vitória de Santo Antão (CAV).
A Prefeitura é um órgão suplementar da UFPE, autarquia vinculada ao Ministério da Educação do Governo Federal Brasileiro. A universidade, por sua vez, faz parte do rol de Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) brasileiras e, como tal, possui autonomia administrativa e operacional.
A PCU, a partir da reforma administrativa interna de 2012, passou a ser dividida em duas diretorias, duas subprefeituras e três unidades de apoio administrativo (sendo duas coordenações e uma secretaria geral). O cargo de prefeito pode ser exercido por qualquer cidadão designado pelo Reitor da UFPE a título de cargo de direção de livre nomeação e exoneração, muito embora historicamente venha sendo ocupado apenas por professores da UFPE. Em caráter de exceção, alguns servidores técnicos, em período de ausência dos titulares, exerceram a função, contudo, nunca permanentemente.
Vale dizer que a PCU, após a reestruturação de 2012, teve seu rol de atribuições reduzido. Anteriormente esta acumulava, também, a responsabilidade pelo planejamento e administração das obras de expansão física da UFPE, através de projetos arquitetônicos, construção civil e gestão dos contratos das obras. Com a reforma administrativa, estas passaram a ser de responsabilidade da recém-criada Superintendência de Projetos e Obras (Portaria nº 30 de 01/10/2012).
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Figura 1.1 – Organograma funcional da PCU/UFPE Fonte: Esta Pesquisa (2013)
Subprefeitura do Centro Acadêmico de Vitória Subprefeitura do Centro Acadêmico do Agreste Diretoria de Gestão Ambiental Diretoria de Manutenção e Conservação Gerência de Suprimentos Gerência de Pequenas Obras Gerência de Pequenos projetos Ger. de Recursos Hídricos Ger. De Limpeza Urbana e Predial Gerência de Operações Secretaria da PCU Coordenação de Cadastro de Bens Imóveis Coordenação Administrativa e Financeira Prefeito da Cidade Universitária
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Para os efeitos deste trabalho, o foco será concentrado nas atividades de manutenção predial, responsabilidade direta da Prefeitura, por meio da Diretoria de Manutenção e Conservação e de suas gerências subordinadas. Isso se deve ao fato de estes setores conterem os executores das atividades e etapas que compõem os subprocessos os quais, por sua vez, compõem o processo finalístico que é a manutenção predial.
1.4 Objetivos
O objetivo geral desta dissertação é propor melhorias por meio de alterações nos procedimentos operacionais internos da Prefeitura da Cidade Universitária da UFPE, no Recife (PE). Isto tem como foco possibilitar o alcance de melhores índices de aprovação por seus usuários através da reengenharia de seus principais processos organizacionais.
Visando ao cumprimento do objetivo geral, os seguintes objetivos específicos são propostos:
a) Esclarecer as particularidades de uma organização pública para a implantação de práticas gerenciais;
b) Abordar os principais conceitos acerca de Processos e da Reengenharia de Processos.
c) Contextualizar de que modo a reengenharia de processos pode ajudar no alcance dos objetivos estratégicos da organização objeto deste estudo.
d) Realizar o mapeamento e a análise dos processos diretamente conectados com os principais objetivos e da área de manutenção predial da PCU.
e) Redesenhar seus principais processos de forma melhorada e apresentá-los aos gestores do órgão.
1.5 Metodologia
A pretensão deste trabalho é a realização de uma pesquisa aplicada, usando uma abordagem qualitativa por meio de pesquisa bibliográfica acerca da reengenharia de processos e da eficiência no setor público, além da coleta de dados in loco, através da obtenção de documentos oficiais que descrevam rotinas e práticas, e com a realização de entrevistas não estruturadas e semiestruturadas com alguns dos atores envolvidos nos processos a serem redesenhados. O intuito é propor novos modos de operação para o processo de manutenção predial e, eventualmente, outros processos que se mostrem críticos ao desenvolvimento das
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atividades componentes do processo mencionado. Esta tarefa foi realizada observando-se o caso específico de um órgão suplementar de uma universidade pública brasileira.
Para consecução e atendimento aos objetivos gerais e específicos, foram necessárias as seguintes etapas:
a) Pesquisa da base conceitual, onde se pretendeu buscar informações sobre os conceitos que irão fundamentar o trabalho através da pesquisa bibliográfica.
b) Revisão de literatura, que envolverá o estudo da produção científica recente relacionada à Administração Pública no Brasil, às limitações acerca da qualidade na prestação de serviços em organizações públicas, à gestão por processos nas organizações, à reengenharia de processos, à análise e redesenho de processos organizacionais;
c) Visitas técnicas, onde se realizou a coleta de dados acerca dos processos a serem analisados e redesenhados;
d) Análise geral dos dados referentes à etapa anterior, visando à definição e ao desenho dos principais processos ligados à manutenção e como são desenvolvidos atualmente, a análise desses processos e sua reengenharia para apresentação aos gestores responsáveis; e
e) Elaboração das conclusões, onde serão sintetizados os resultados obtidos com a pesquisa, explicitando se os objetivos foram atingidos. Também será ressaltada a contribuição deste trabalho para o meio acadêmico ou para o desenvolvimento da ciência e para a gestão pública no Brasil.
A coleta de dados documentais foi realizada atendo-se aos documentos emitidos pelo gabinete da PCU, pela Diretoria de Manutenção e Conservação (DMC), pela Gerência de Pequenas Obras e Manutenção de Sistemas Elétricos e Mecânicos (GPOMSEM), pela Gerência de Suprimentos (GSUPRI) e pela empresa terceirizada Clóvis de Barros Lima Construções e Incorporações (CBL).
Foram realizadas entrevistas não estruturadas e semiestruturadas com o Diretor de Manutenção e Conservação da PCU (atual responsável pelo processo finalístico) e com o Coordenador Administrativo e Financeiro do órgão (identificado como responsável pelo processo de aquisição de materiais). A obtenção de dados por meio de observação empírica, assim como a análise de documentos oficiais (como o Levantamento TC 019.580/2011-8, o Relatório TC 009.035/2012-5, além de seus respectivos anexos, e outros documentos
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fornecidos pela DMC, pela Gerência de Pequenas Obras e Manutenção de Sistemas Elétricos e Mecânicos (GPOMSEM), pela Gerência de Suprimentos (GSUPRI) e pela empresa Clóvis de Barros Lima Construções e Incorporações Ltda. (CBL)), foi fundamental para validar algumas das respostas dadas pelos entrevistados, assim como para a elaboração do questionário e do norteamento das entrevistas.
Vale salientar que as entrevistas foram realizadas observando-se o grau de envolvimento dos atores com os processos e atividades desenvolvidas por estes nos meses de Julho e Agosto do ano de 2013.
A pesquisa bibliográfica limitou-se, no caso da eficiência, ao setor público, pelas peculiaridades legalmente impostas ao serviço público no Brasil e pelo regime jurídico como um todo (doutrina, jurisprudência, etc.) sendo realizada de maneira ligeiramente mais ampla no que concerne aos processos e à reengenharia.
1.6 Estrutura da Dissertação
O texto que se segue está dividido em mais quatro capítulos. No segundo capítulo, é dissertado acerca da teoria que fundamenta o objeto deste estudo. No terceiro, são apresentadas, de forma mais detalhada, as razões para a escolha do tema e o problema que o justifica, as razões por acreditar-se que a reengenharia pode solucioná-lo, assim como a metodologia (de forma mais detalhada) e os processos antes e depois da análise.
O capítulo seguinte mostra uma proposta de como chegar partindo do estado atual ao proposto em termos de fluxo, descrevendo um planejamento para tal intento, assim como os recursos e ações necessárias. Além disso, também são relatadas as expectativas acerca dos resultados que podem ser alcançados, caso sejam aplicadas as ideias aqui propostas. Por último, serão expostas as conclusões do trabalho e sua contribuição para o campo estudado e para o setor selecionado.
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2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Neste Capítulo, serão abordados os conceitos de administração pública no Brasil e de serviço público. Essas conceituações se fazem importantes para contextualizar as razões pelas quais o processo de aplicação da reengenharia na organização estudada pode ser lento e sofrer resistência por parte de alguns dos atores envolvidos.
Seguindo, serão apresentados os conceitos de processo e de reengenharia de processos, estabelecendo-se de que modo esta pode alavancar a qualidade na prestação de serviços de um modo geral. Aqui, o objetivo é esclarecer as razões pelas quais foi escolhida a reengenharia como método para a alavancagem da qualidade dos serviços prestados pela PCU.
Posteriormente, será introduzida uma breve apresentação do Guia “D” Simplificação, um documento elaborado pelo Departamento de Programas de Gestão da Secretaria de Gestão, órgão vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Governo Federal do Brasil. Esse guia é um material bibliográfico que propõe um norte para as organizações públicas, na tentativa de estabelecer melhorias na qualidade dos serviços prestados pelas organizações governamentais, através da gestão por excelência e da reengenharia de processos.
Por se tratar de uma ferramenta indicada pelo próprio Governo Federal, sua utilização tem a finalidade de tentar deter a possível rejeição de alguns dos servidores às mudanças propostas.
2.1 Administração Pública no Brasil
Muito embora, em sua origem científica, a administração seja descrita como um processo de tomar e pôr em prática decisões acerca de objetivos e da utilização de recursos, abrangendo quatro funções básicas de planejamento, organização, execução e controle (Maximiniano, 2004; Stoner e Freeman, 1994), quando se parte para a abordagem da administração no serviço público brasileiro, ela ganha duplo sentido no contexto em que se insere (DI PIETRO, 2007).
Segundo Di Pietro (2007), o termo Administração Pública, em seu sentido estrito subjetivo (ou orgânico, ou ainda, formal), é usado para designar entidades que exercem a atividade administrativa em nome do Estado. Seriam, no caso, as pessoas jurídicas, os órgãos
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e os agentes públicos competentes pelo exercício de uma das três funções nas quais se dividem as atividades estatais.
Já no seu sentido estrito objetivo (ou material, ou ainda, funcional) refere-se à natureza das atividades exercidas pelas entidades e agentes mencionados. Nesse contexto, a Administração Pública seria a própria função incumbida, de forma mais restrita, ao poder executivo, abrangendo as atividades de fomento, a polícia administrativa, a intervenção e o serviço público propriamente dito (DI PIETRO, 2007).
Cabe aqui, para o melhor entendimento do sentido objetivo, esclarecer que todo Estado possui três funções precípuas, também chamadas de poderes da União. São elas: a legislativa, a jurisdicional e a executiva (administrativa) (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).
Embora não haja uma ordem hierárquica entre as funções, segundo o princípio da legalidade, deve haver uma observação compulsória às leis emanadas do poder legislativo no exercício da função executiva. Essa obrigatoriedade mostra a primeira particularidade da Administração Pública no Brasil, que é a ausência de autonomia da vontade por parte dos órgãos públicos. Em outras palavras, enquanto nas relações entre particulares lhes é permitido ação de qualquer forma que a lei não proíba, à Administração Pública só é permitido agir de acordo com o que a lei expressamente autoriza (DI PIETRO, 2007).
Tal fato remete à necessidade de observância dos princípios norteadores das atividades exercidas no setor público no Brasil. Por se tratar de organizações estatais, portanto, de organizações criadas por lei, estão estabelecidos na lei maior, a Constituição da Federação Brasileira de 1988, alguns destes princípios. Os lá expostos são: o da legalidade (já mencionado), o da impessoalidade, o da moralidade, o da publicidade e o da eficiência.
Outros são mencionados em diplomas legais de menor poder que a Carta Magna do Brasil, como o a Proporcionalidade (Lei 9.784/99). Há, também, os advindos da fundamentação na construção do pensamento jurídico, como o princípio da Supremacia do Interesse Público. Este princípio e o da legalidade são considerados os princípios fundamentais do Direito Administrativo, ramo das ciências jurídicas que rege a Administração Pública (DI PIETRO, 2007).
Vale dizer, ainda, que as organizações da Administração Pública podem ser caracterizadas de acordo com a forma de organização para a atuação adotada. Existem duas formas básicas de organização: a centralização e a descentralização.
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Segundo Alexandrino e Paulo (2008), a centralização administrativa acontece quando o Estado opta pela execução de suas tarefas de forma direta, sem delegação, por meio de órgãos e/ou agentes da intitulada Administração Direta. Essa situação implica que os serviços sejam prestados de forma direta por órgãos do Estado, sem personalidade jurídica própria, que integram uma mesma pessoa política (União, Distrito Federal, estados e municípios), esta sim, dotada de personalidade jurídica.
O termo Administração Direta refere-se ao conjunto de órgãos ligados diretamente à chefia do Poder Executivo. Sua característica principal é a ausência de personalidade jurídica própria em relação ao órgão hierarquicamente superior, o Estado em si, além do não gozo de autonomia administrativa. O que há é uma atribuição de competência para o exercício de atividades próprias do Estado (ALEXANDRINO E PAULO, 2008).
Já no caso da descentralização, esta se dá quando o estado executa algumas de suas atribuições através de outras Pessoas Jurídicas. Embora estas entidades integrem a determinada pessoa política (União, Distrito Federal, estados e municípios) responsável pela atividade, não possuem a mesma personalidade jurídica do ente ao qual respondem. “A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o Estado... e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição” (ALEXANDRINO E PAULO, 2008:23).
As mencionadas pessoas distintas do Estado, responsáveis pela execução das atividades objeto da descentralização, são entidades caracterizadas como da Administração Indireta. Segundo Di Pietro (2007, p. 398), o termo refere-se ao “conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas ou autorizadas por lei, para desempenho de atividades assumidas pelo Estado, como serviços públicos, ou a título de intervenção no domínio privado”. Vale salientar a existência de vinculação dessas personalidades à Administração Direta. São exemplos delas: autarquias, fundações instituídas por lei, sociedades de economia mista, empresas públicas e consórcios públicos. Dentro desta classificação é que se encontra a UFPE.
Neste trabalho tratou-se da função executiva do Estado, por isso, a menção do termo Administração Pública, a não ser que expressamente dito, deverá ser compreendida em seu sentido objetivo, visto a aproximação que este sentido tem com o da Ciência da Administração enquanto atividade, e não como ente de qualquer sorte. Em termos de forma de organização estatal, serão abordadas apenas as particularidades das organizações da
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Administração Indireta de direito público, classificação a qual pertence à Universidade Federal de Pernambuco, uma autarquia.
2.2 Serviço Público
Importa salientar que inclusa na função executiva do Estado está a prestação do serviço público (Constituição Federal, 1988), de fato e em sentido estrito, ou seja, são excluídas as atribuições que envolvem a criação de leis e a jurisdição (funções precípuas de poderes distintos). Hely Lopes Meirelles (2003) adota o conceito de que o serviço público é todo serviço executado pela Administração Pública diretamente ou indiretamente por meio de seus delegados, com obediência às normas e aos controles estatais, a fim de atingir a satisfação das necessidades coletivas essenciais ou secundárias, ou determinadas conveniências do Estado.
Embora demonstre uma limitação da definição quando menciona que os serviços são realizados de acordo com as normas e controles estatais, claramente diferenciando a atividade legislativa e a jurisdição do serviço público em si, o conceito adotado pelo autor mostra certo nível de amplitude que não convém ao presente estudo. Ao dizer que serviço público abarca todos aqueles prestados pela administração ou por seus delegados, o autor está incluindo outras atividades típicas do Poder Executivo estatal como o fomento, a polícia administrativa e a intervenção (DI PIETRO, 2007).
O fomento diz respeito ao incentivo à iniciativa privada de utilidade pública; a polícia administrativa corresponde às atividades referentes às restrições impostas legalmente ao exercício de direitos individuais quando estas entram em confronto com o interesse coletivo; e a intervenção refere-se à regulamentação e à fiscalização das atividades exercidas por entes privados, de natureza econômica (DI PIETRO, 2007).
Nesse sentido, Di Pietro (2007, p. 94) define serviço público como:
“... toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.
Abstrai-se de tal conceito que duas características primordiais precisam ser atendidas para que um serviço possa ser classificado como público. A primeira é a que diz respeito à satisfação das necessidades coletivas; aqui, a coletividade compreende determinada população
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sob responsabilidade do Estado. A segunda, porém não menos importante, é a que limita a execução às normas ou ao regime jurídico público.
Mello (2001, p. 600) adota ideia semelhante ao dizer que serviço público é
“... toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo”.
Um ponto a se observar é a abrangência aceita para o exercício do serviço público. A citação de entes delegados pelo Estado (Di Pietro, 2007) e de quem o faça às vezes (Mello, 2007, p. 600) é uma clara alusão às instituições da Administração Indireta. Portanto, não há que se questionar o exercício de serviço público por parte da UFPE, tampouco por parte de seus órgãos suplementares (caso da PCU).
Ressalte-se que, oposto ao que acontece no direito privado, onde há o gozo de autonomia da vontade, no direito público só é permitido ao Estado ou a seus delegados o exercício do que está restrito na lei. Não se pode atuar a menos que a lei ordene (MORAES, 2008). Esse fato restringe a ação dos e nos órgãos governamentais, contudo, não pode servir de limitador para a adoção de práticas que facilitem a execução dos serviços.
2.3 Processos
De acordo com Johnston e Clark (2002), serviço de boa qualidade, que deixa o cliente ou usuário satisfeito e consegue o atendimento dos objetivos estratégicos da organização, traduz-se na soma de desenho e entrega meticulosos de um conjunto de processos inter-relacionados. Em termos de serviço público não poderia ser diferente.
Tendo suas origens na tradição da engenharia industrial e nos trabalhos, teóricos e práticos, envolvendo sistemas sócio/técnicos, a ideia de processo está regularmente presente nos estudos e nas discussões sobre gestão empresarial nos últimos vinte e três anos. E, embora sua presença seja constante, o conceito relativo a processo não goza de unidade em sua interpretação (GONÇALVES, 2000).
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Gonçalves (2000) afirma ainda que sua definição mais usual, dentre as várias encontradas, é a de que “processo é qualquer atividade ou conjunto de atividades que toma um input, adiciona valor a ele e fornece um output a um cliente específico”.
Nesse sentido, a noção de fluxo produtivo, advinda do conceito, referenda a ideia de que não há produto ou serviço que não seja consequência de um processo organizacional ou de negócio. Outra concepção que pode ser abstraída de tal conceito é a de que o processo possui início e fim bem determinados, dentro de sua caracterização como um fluxo.
Embora, segundo o autor, seja o conceito mais comumente encontrado, esta é apenas uma das definições de processos de negócio encontradas na literatura. Esse conceito, por exemplo, não engloba processos em que o início, o fim e o próprio fluxo não são claramente definidos.
Tãnãsoiacã e Verboncu (2012) afirmam que, para o especialista Peter Carter, processos de negócio são “um conjunto lógico de tarefas desenvolvidas a fim de obter resultados definitivos de negócios”. Claramente mais restrito, esse conceito traz, da mesma forma que o anterior, a menção ao conjunto de atividades que compõe o processo, diferindo apenas na questão da singularidade (que o torna mais restrito), uma vez que Gonçalves (2000) também considera como processo uma atividade singular, contanto que agregue valor ao input.
Para Reid e Sanders (2005) todos os tipos de processos podem ser subdivididos em duas categorias bastante diferenciadas uma em relação à outra: a das operações intermitentes e a das operações contínuas. Como seu próprio nome já descreve, operações intermitentes são aquelas com início e fim bem determinados e que se reiniciam. São utilizadas para produção de artigos variados e com certa multiplicidade de exigências de processamentos.
Assim como no caso das intermitentes, a denominação usada para as operações contínuas é quase que autoexplicativa. Ocorre, neste caso, um fluxo quase que ininterrupto de produção. Nessa categoria são produzidos bens padronizados em larga escala. (REID e SANDERS, 2005).
Embora útil, a classificação em dois grandes grupos parece simplista se levarmos em consideração que podem existir processos com variações em apenas uma de suas partes (início, processamento, ou fim). Nesse sentido, Gonçalves (2000) traz um quadro com os cinco modelos básicos de processos empresariais. Estes variam em termos de grau de abstração em relação às suas fases, como pode ser observado na Figura 2.1 a seguir.
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Figura 2.1 – Espectro dos principais modelos de processos Fonte: Gonçalves (2000, p. 7)
Em organizações públicas, pode ser claramente observada a existência de processos, como fluxo de trabalho, série de etapas, atividades coordenadas e mudança de estados.
Dado às múltiplas formas como o processo pode se apresentar, Keen (1997) definiu processo empresarial como trabalho, de qualquer tipo, recorrente, que possua influência sob algum aspecto da capabilidade organizacional, que possa ser executado de maneiras distintas obtendo resultados diversos e envolva a coordenação de esforços para a sua realização.
Nesta definição, há que ser ressaltada a coordenação como um elo de suma importância para a caracterização de um processo. Idealizar processos como formas de coordenação em oposição à idealização como fluxos de trabalho, a exemplo do que tem ocorrido na abordagem predominante na reengenharia (KEEN, 1997), “é importante para poder identificar e tratar processos não industriais como importantes ativos de negócio e para poder analisar qualquer tipo de processo” (GONÇALVES, 2000, p. 8). Essa idealização do processo como esforço eminentemente coordenado pode ser muito bem aplicada ao caso das organizações públicas no Brasil, embora a ideia de fluxo tenha sua validade bem consolidada e não possa ser simplesmente descartada.
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Dentro do contexto organizacional, vale dizer, existem três categorias básicas de processos empresariais: os processos de negócio, nos quais se caracteriza a atuação organizacional e que tem o suporte de outros processos internos, culminando na geração do produto ou serviço que será adquirido por um cliente externo; os processos de integração organizacional, que focam na organização e tornam viável a operacionalização coordenada dos vários subsistemas organizacionais visando a melhorias em seu desempenho geral e assegurando o suporte adequado aos processos de negócio; e os processos gerenciais, focados nos gestores e em suas relações, incluindo a medição e o ajuste do desempenho organizacional (MOHRMAN et al., 1995; RUMMLER e BRACHE, 1990; GARVIN, 1998).
Uma consideração relevante acerca dos processos é a de que eles são realizados para atendimento das necessidades dos clientes da organização. Por esta razão, Maximiniano (2004) afirma que uma forma de mensurar a eficácia do processo ocorre através da medição dos níveis de satisfação dos clientes. Nesse sentido, o autor afirma, ainda, que a organização que adota uma orientação para o processo, adota também o ponto de vista do cliente.
2.4 Representação Gráfica de Processos ou Fluxogramas
O conhecimento acerca do processo que tem como saída a atividade fim da organização, ou seja, o processo de serviço para o caso do Sistema de Manutenção Predial (SMP) da UFPE, não impede que eventuais falhas não sejam detectadas pelos gestores. Por se tratar de uma situação comum nas mais diversas organizações, é que foram criados os desenhos de processos ou fluxogramas processuais.
A elaboração de um fluxograma é uma técnica eficaz para documentar e avaliar processos. Essa técnica consiste em traçar “o fluxo de informações, clientes, funcionários, equipamentos ou materiais em um processo” (RITZMAN e KRAJEWSKI, 2004, p. 43). Semelhante é a conceituação dada por Slack, Chambers e Johnston (2002), acrescentando, ainda, que o registro de “qualquer coisa que flua por meio da operação” deve fazer parte do fluxograma.
A definição de fluxograma, em sua forma mais abrangente, é a de que estes “são uma representação visual do processo e ajudam os membros da equipe a identificarem pontos em que os problemas possam ocorrer ou pontos de intervenção para solução” (FITZSIMMONS e FITZSIMMONS, 2005). Os autores mencionam a simbologia que facilita a leitura de um
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fluxograma, muito embora seja comum a avaliação de que esta não seja padronizada (JOHNSTON e CLARK, 2002; RITZMAN e KRAJEWSKI, 2004).
Reid e Sanders (2005), adotando uma abordagem de utilidade, afirmam que fluxogramas processuais são ferramentas usadas a fim de proporcionar uma imagem do fluxo ocorrido dentro do processo que a produção de determinado output implica. Os autores chamam a atenção, ainda, para as possibilidades de visualização do processo em sua totalidade e de detecção de eventuais problemas em certas áreas, ou até de problemas potenciais.
Nesse sentido, Slack et al. (2002) ressaltam que a ação de registrar cada fase ou atividade de um processo traz à tona fluxos mal constituídos, tornando evidente oportunidades de melhoramentos.
Para Jonhston e Clark (2002), o desenho bem elaborado de um processo tem como objetivo torná-lo mais eficiente. Os autores ainda complementam, no mesmo sentido da afirmação de Maximiniano (2004) acerca da adoção do ponto de vista do cliente, que a chave para a elaboração de um bom desenho processual é assumir a perspectiva do usuário final do serviço prestado pela organização.
A principal razão para a escolha de tal ferramenta para aplicação no estudo de caso deste trabalho reside na afirmação de Ritzman e Krajewski (2004) de que a meta básica do uso de um fluxograma é atingir a melhoria dos processos.
2.5 Reengenharia de Processos
Vistos os conceitos de Administração Pública, de serviço público e de processo (nas organizações), resta definir o instrumento responsável pelas mudanças dos processos nas organizações públicas: a reengenharia. Segundo Hammer e Champy (1993), a reengenharia consiste em uma nova racionalização dos fundamentos conjuntamente com uma reestruturação radical dos processos da organização. O intuito é o alcance de melhorias também radicais em indicadores críticos de desempenho.
Alguns aspectos do conceito acima chamam a atenção. Primeiramente, o fato de o processo ter que ser repensado em seus fundamentos, pois não basta a realização de alterações ‘superficiais’, porque o importante é a investigação e a realização de mudanças no cerne do processo, o que, por sua vez, leva à mencionada radicalidade da reestruturação processual.
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Contudo, Hammer (1990, apud Weerakkody et al., 2011) menciona que melhorias incrementais e radicais são complementares, e cabem sob o mesmo hall de características que da gestão de processos. Ou seja, mesmo que o objetivo da Reengenharia seja a reestruturação radical dos processos (Hammer e Champy, 1993), há lugar para mudanças incrementais num ambiente em que esteja sendo aplicado o método.
Weerakkody et al. (2011) afirmam que pesquisas (Davenport, 1993; Carr e Johanson, 1995; O´Neil e Sohal, 1999) da Business Process Reengineering (BPR) já mencionaram que muitas mudanças radicais podem gerar problemas no serviço ao consumidor, além de desestabilizar a organização, e que, por isso, precisariam ser complementadas com mudanças contínuas e incrementais. O objetivo dessa complementação seria a sustentabilidade dos avanços radicais alçados na aplicação do BPR.
Outra ideia que se pode retirar da definição dada por Hammer e Champy (1993) é a de que a reengenharia é uma técnica para alcance de melhorias de grande impacto. Maximiniano (2004) chega a falar numa expressividade incomum das melhorias. Logo, pode-se afirmar que a prática da reengenharia remete necessariamente a grandes mudanças em termos de eficiência e eficácia organizacional. Isso ocorre também pelo fato de essas mudanças acontecerem em indicadores críticos para a organização que adote a reestruturação proposta.
Muito embora essa prática já viesse sendo executada anteriormente à publicação do artigo de Hammer por empresas e consultores, foi ele quem criou a nomenclatura para a atividade em seu artigo de 1990. Dentre os reengenheiros anteriores ao artigo de Hammer, por exemplo, está Henry Ford (MAXIMINIANO, 2004).
Maximiniano (2004, p. 486) define reengenharia como
“... um esforço organizado, conduzido de alto a baixo em uma companhia, com o objetivo de rever e, tanto quanto possível e necessário, reformular completamente seus principais processos de trabalho, de forma a conseguir melhorias anormalmente expressivas no que diz respeito ao aumento da produtividade, à qualidade dos serviços ou produtos, e à eficácia do atendimento ao cliente”.
A definição desse autor permite atribuir a origem da prática aos níveis mais altos da organização que pretende aplicar a técnica, ou seja, é um esforço top/down. Essa constatação se deve ao fato de que é exatamente no topo das organizações que se pode obter uma visão
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completa de todas as atividades que integram os processos organizacionais. Outro fato que colabora para que isso aconteça é, muitas vezes, a necessidade de uma autoridade formal dentro da organização para realizar mudanças tão significativas nos processos. Logo, a adoção de tal método requer um suporte da gestão do topo da organização (HAMMER e CHAMPY, 1993; WEERAKKODY e HINTON, 1999, apud WEERAKKODY, 2001).
Aspecto importante e implícito do conceito adotado por Maximiniano (2004) é o custo do objetivo da reengenharia. A realização de reformulações completas do modus operandi não é trabalhosa, mas é principalmente onerosa. Por essa razão é que são objetivadas melhorias ‘anormalmente expressivas’ em variadas frentes.
A reengenharia apresenta princípios que resultaram da constatação, por parte de Hammer e Champy (1993), de que os diversos processos revisados no método demonstram certas características sistemáticas que transcendem os processos em si e as organizações que os detêm (SANCOVSCHI, 1999). São eles:
a) Vários serviços são unificados;
b) As atividades dos trabalhadores são planejadas e executadas por estes; c) A ordem natural no desempenho das etapas de um processo é respeitada; d) Os processos têm múltiplas versões;
e) O trabalho é realizado onde faz mais sentido; f) As verificações e os controles são reduzidos; g) As reconciliações são minimizadas;
h) Gerentes e equipes de caso proporcionam um único ponto de contato entre organização e clientes; e
i) Operações centralizadas ou descentralizadas híbridas prevalecem.
Os princípios citados são baseados em hipóteses acerca do comportamento humano em ambientes profissionais, acerca das organizações e das tecnologias envolvidas nos processos. No caso das assunções sobre o comportamento humano, foram elaboradas duas hipóteses consideradas otimistas em relação aos profissionais executores das atividades componentes dos processos e de suas posições em relação ao trabalho que têm que executar e às empresas que os empregam, e sua similaridade com a Teoria Y de McGregor (1980) não pode ser descartada (SANCOVSCHI, 1999).
A primeira hipótese é a de que, atualmente, grande parte da população economicamente ativa tem certo nível educacional e tem capacidade de assumir responsabilidades. A segunda
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hipótese remete à ideia de que os trabalhadores têm apreço por sua autonomia operacional e esperam ter condições de influenciar na direção que os negócios tendem a tomar (HAMMER, 1990; HAMMER E CHAMPY, 1993).
No nível organizacional, as hipóteses são:
a) As unidades de trabalho passarão a ser equipes de processo, em vez de departamentos funcionais;
b) Os serviços devem se tornar atividades multidimensionais;
c) A formalização das atividades deve ser reduzida tanto quanto possível;
d) Os funcionários devem ser educados para a execução de suas tarefas e não treinados; e) A mensuração do desempenho e o retorno pelo trabalho (salário, gratificações, etc.)
devem ser estipulados com base nos resultados obtidos em detrimento das atividades exercidas;
f) Os critérios para promoções devem ser estipulados com base nas habilidades e não simplesmente no desempenho;
g) O cliente (interno ou externo) passa a ser o único destinatário de todos os serviços, independentemente da natureza da atividade, isto devendo ser enfatizado na cultura organizacional;
h) Os gestores passam a instruir e deixam de apenas supervisionar; i) A quantidade de níveis hierárquicos deve ser diminuída; e
j) Os gestores devem se comportar como líderes e não como simples controladores e cobradores de resultados.
É perceptível que o que se está tentando é uma mudança de orientação nas organizações. A aplicação de tais hipóteses leva à mudança da perspectiva estrutural da organização para uma perspectiva de estruturas processuais. Como já mencionado, estas hipóteses serviram de base para elaboração dos princípios da reengenharia (HAMMER, 1990; HAMMER E CHAMPY, 1993). No caso concreto, sua aplicação não seria obrigatória para a aplicação da técnica, mas facilitaria o processo (GONÇALVES, 2000).
Duas são as mais relevantes características da reengenharia de processos. A primeira tem relação com o modo como a tecnologia é empregada nas organizações. A hipótese acerca dessa área é a de que a tecnologia, principalmente a da informação (TI), constitui-se num capacitor fundamental dos processos de mudança, em razão do aumento da capacidade de viabilização de projetos de trabalho mais ágeis, mais eficientes e eficazes, menos custosos e
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que levam em consideração todas as hipóteses assumidas anteriormente acerca das pessoas em seus trabalhos e das organizações onde estes são executados.
Muito embora haja uma ênfase na TI, tal aspecto serve para qualquer tipo de tecnologia, afinal, no dizer de Dosi (1982; apud SICSÚ, 2006, p. 12), tecnologia é
“... um conjunto de conhecimentos, tanto diretamente ‘práticos’ (relacionados com problemas e dispositivos concretos) quanto teóricos (mas aplicáveis à prática, mesmo que não necessariamente já aplicados), know-how, métodos, procedimentos e experiências de sucessos e fracassos e também, naturalmente, dispositivos e equipamentos físicos... [que] corporificam os avanços no desenvolvimento de uma tecnologia em uma determinada atividade de solução de problemas (...). Tecnologia, nesta visão, inclui a ‘percepção’ de um conjunto limitado de alternativas tecnológicas possíveis e de futuros desenvolvimentos potencialmente factíveis”.
A segunda característica diz respeito ao cliente como destinatário de todos os serviços ou atividades prestadas pela organização (GONÇALVES, 2000). De acordo com Weerakkody et al. (2011) a Reengenharia de Processos de Negócios é guiada pelo foco em processos direcionados aos clientes, e estes deveriam ser redesenhados e avaliados sob o ponto de vista centralizado no cliente.
Observa-se que a literatura base acerca do tema fundamenta-se em casos de empresas privadas com lógica de mercado e finalidade no lucro (HAMMER, 1990; HAMMER E CHAMPY, 1993; SANCOVSCHI, 1999; GONÇALVES, 2000; MAXIMINIANO, 2004). Contudo, a adaptação ao caso de uma organização de direito público não é apenas viável, como de suma importância para a consecução do interesse público através das melhorias dos indicadores objeto da reengenharia, muito embora os desafios tendam a ser maiores em um ambiente governamental burocrático e restrito pela Legalidade (WEERAKKODY et al., 2011). Nesse sentido, Grant (2002, apud Tãnãsoiacã e Verboncu, 2012) ressalta que quase 70% de todos os projetos envolvendo a reengenharia de processos falham em virtude de obstáculos como falta de comprometimento da gerência e resistência a mudanças por parte de atores envolvidos com os processos.
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A aplicação do método em questão em diferentes setores como o bancário, o de agricultura e o de saúde (BEVILICQUA et al., 2012), assim como a adoção de seus fundamentos para a obtenção de transformações significativas em setores públicos de países como Grã-Bretanha e Holanda (WEERAKKODY et al. 2011) endossam a escolha da reengenharia para o caso aqui exposto. Contudo, vale dizer que a aplicação da reengenharia possui particularidades que variam de país para país e de caso para caso (TÃNÃSOIACÃ e VERBONCU, 2012).
Organizações públicas que obtiverem sucesso na redução de seus custos, no aumento dos índices de qualidade, de produtividade e na eficácia de atendimento ao cliente (no caso concreto, a população) estarão se adequando à finalidade real do serviço público e, também, ao crescente nível de exigência desta população.
2.6 O guia “D” Simplificação
Visando ao aumento da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos por entidades da administração direta brasileira e, consequentemente o aumento da competitividade do país, em 2005, o Governo Federal promoveu a fusão do Programa de Qualidade no Serviço Público com o Programa Nacional de Desburocratização. O resultado é o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o GesPública (BRASIL, 2006).
Dentro do contexto do GesPública, o caminho para a desburocratização possui dois cursos: o primeiro é o da desregulamentação excessiva; o segundo, objeto do interesse deste trabalho, é a simplificação processual das rotinas ou atividades que compõem os processos.
O Guia “D” Simplificação Administrativa (BRASIL, 2006) foi criado com o intuito de colaborar para a mencionada simplificação dos processos e, também, das normas que regem as organizações públicas no Brasil, contribuindo com a queda do número de exigências nas rotinas desenvolvidas e de acordo com o interesse público. Tal excesso de exigências pode ocasionar fluxos desconexos intrínsecos em processos supostamente bem arranjados e concatenados (BRASIL, 2006).
A desconexão do fluxo processual, além de não agregar valor ao serviço prestado pela organização, ocasiona custos desnecessários ao órgão e, por consequência, ao Estado. Isso sem mencionar outros problemas como perda de tempo na execução das tarefas e na conclusão dos processos, insatisfação dos usuários dos serviços e criação de vícios nos servidores que prestam tais serviços (Brasil, 2006). Tem-se, nessa situação, o cenário ideal
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para a aplicação do roteiro de viabilização da Gestão da Qualidade no Processo em suas três etapas: a eliminação de perdas, a eliminação das causas das perdas e a otimização do processo (PALADINI, 2004).
De acordo com a apresentação do Guia, este deve ser compreendido como “uma ferramenta de trabalho, eminentemente prática, para realizar a análise e melhoria de processos organizacionais”, de forma a atingir a eficiência através da qualidade. Definindo-o desta forma e mencionando a existência de outras abordagens para a solução de problemas semelhantes, seus elaboradores deixam bem claro que o documento não tem cunho normativo e, portanto, é rejeitada a hipótese de obrigatoriedade de sua adoção ou, em caso de adoção, a impossibilidade de adaptação de qualquer uma de suas etapas ou do uso de outras ferramentas para a consecução das etapas sugeridas.
O Guia “D” Simplificação é dividido em quatro etapas elaboradas para uma melhor compreensão, precedidas de uma breve base conceitual. Nesta, são apresentados o conceito de processo adotado pelos autores, uma classificação dual dos processos e sua composição levando em consideração uma subdivisão do processo em partes componentes de um todo.
No estudo, foi escolhida a definição mais comum de processo, baseada em fluxo de trabalho. Para os autores, o processo é “um conjunto de recursos e atividades inter-relacionadas ou interativas que transformam insumos (entradas) em serviços/produtos (saídas)” (BRASIL, 2006).
Quanto à categorização, para os autores do Guia “D” Simplificação, os processos podem ser classificados da seguinte forma:
a) Como processos finalísticos, relacionados ao cerne do negócio fundamental da organização. São os que definem como a organização atua e recebem o suporte de outros processos internos, culminando no produto/serviço para o cliente interno ou usuário. “Em um Órgão Público, um típico processo finalístico poderia ser o de Prestação de Serviços ao Cidadão (emissão de certidões e/ou documentos, concessão de aposentadoria, benefícios e outros)”.
b) Como processos de apoio, em geral, são executados gerando resultados imperceptíveis ao usuário, mas essenciais para a efetividade organizacional, certificando a completa e adequada consecução dos processos finalísticos. “Os seus produtos e serviços se caracterizam por terem como clientes, principalmente, elementos pertinentes ao sistema (ambiente) da organização (contratação de pessoas,
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aquisição de bens e materiais, desenvolvimento de tecnologia da informação e execução orçamentário-financeira)”.
Embora possam ser facilmente relacionáveis aos processos de negócio e de integração organizacional, respectivamente, percebe-se uma diferença básica entre os conceitos dos primeiros. Enquanto nos processos de negócio o alvo são os clientes externos, nos finalísticos o alvo é o cliente interno. Não obstante não citado pelos autores, o fato é que tal diferença possa ser explicada pelo fato de estar se tratando de organizações públicas e considerar a população como membros do sistema organizacional.
Também são mencionados os processos gerenciais, com a mesma nomenclatura e definição já relatada anteriormente, e os processos críticos, de natureza estratégica para o sucesso organizacional. Contudo, no Guia, os processos gerenciais são considerados subcategorias dos processos de apoio. Já no caso dos processos críticos, estão inclusos processos finalísticos e de apoio, de forma que podemos tomar esta categoria como uma classificação diversa da estabelecida por critério de importância.
Figura 2.2 – Visualização dos tipos de Processos Fonte: Brasil (2006, p. 3)
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Com relação à composição de um processo, este é desmembrado a fim de facilitar sua compreensão enquanto conjunto de subpartes, quais sejam: subprocessos, etapas e atividades. É estabelecida uma ordem hierárquica entre estas partes, o que ressalta a existência de uma coordenação entre as mesmas num todo.
Figura 2.3 – Hierarquia Sistêmica Processual Fonte: Brasil (2006, p. 4)
Finalizando o que chama de “Base Conceitual” do Guia, são apresentadas as etapas que compõem o processo de simplificação de fato. Estas podem ser brevemente descritas da seguinte forma:
a) Planejamento da simplificação, que dispõe sobre a organização das condições para que sejam iniciadas as atividades que darão conta da simplificação processual, como a definição de quais serão os membros da equipe responsável pela simplificação, capacitação desses membros, mobilização dos setores e gestores envolvidos de modo que estes facilitem o trabalho da equipe e a elaboração do Plano de Trabalho que terá como resultado o processo de trabalho a ser analisado e trabalhado;
b) Mapeamento do processo, que trata da fase introdutória dos trabalhos, onde são coletados os dados para que seja desenhado o processo com seu fluxo atual;
c) Análise e melhoria do processo que versa acerca da análise do fluxo processual como está, acerca de fatores que influenciam o fluxo (a fim de identificar soluções para eventuais problemas), de como será arranjado o novo fluxo, sobre quais indicadores serão utilizados
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para monitorar o desempenho do processo redesenhado e acerca do impacto das ações tomadas no médio/longo prazo; e
d) Implementação das melhorias em que se discute como se dá a etapa final do processo de simplificação, esta consistindo no arranjo das condições necessárias para a efetiva implementação do processo alvo do trabalho.
2.7 Conclusão do Capítulo
A compreensão dos conceitos abordados neste capítulo é de suma importância para este trabalho. Historicamente, a gestão pública no Brasil tem se caracterizado por sua incapacidade de atendimento às necessidades mais básicas da população, mesmo sendo reconhecidamente um dos países de maior arrecadação tributária no mundo.
Com características paternalistas em seu início, passando por uma era burocrática, a gestão pública do país tenta se modernizar e acompanhar as mudanças e exigências da sociedade e até, em alguns casos, com sucesso. No entanto, ainda há muito que evoluir.
A mudança de foco da atenção dirigida ao legalmente imposto, ao possível, para a satisfação dos usuários é o primeiro passo para uma evolução no setor. Essa evolução também passa pela aplicação de princípios fundamentais como o da eficiência e o da supremacia do interesse público, que são esquecidos em virtude de outros menos importantes ou mais convenientes aos servidores, porém mais arraigados historicamente, como o da hierarquia.
Nesse sentido de mudança de foco, acredita-se que a reengenharia se encaixa perfeitamente, tanto pela característica do foco no cliente, quanto pela busca da melhoria na qualidade do serviço prestado. Dois objetivos fundamentais para a consecução da aplicação do princípio da eficiência.
