6646-265-19778-1-10-20190127

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PREVALÊNCIA AUTÁRQUICA

NO DESENVOLVIMENTO

DAS ATRIBUIÇÕES DESPORTIVAS

MIGUEL FURTADO1 mrfurtado@hotmail.com

Resumo

O direito à prática desportiva denominado cientificamente por “desporto para todos” é um direito social fundamental atribuido pela Constituição da República Portuguesa a todos os cidadãos de modo igual e sem qualquer discriminação, nos termos do seu art. 79º e que produz vários benefícios de relevo, tanto indíviduais como de cidadania. De-vido à sua importância, é atribuido constitucionalmente ao Estado em sentido amplo (Governo, Regiões Autónomas e Autarquias Locais) a incumbência de promoção, estí-mulo, orientação e apoio deste direito universal ao desporto. No entanto e visto que todas estas pessoas coletivas de cariz territorial usufruem de atribuições, possuindo os seus órgãos em consequência, de competências para, nos termos mencionados de-senvolver a atividade física, poderão verificar-se atropelos jurídicos entre as mesmas. Assim, de modo a clarificar normativamente as referidas atribuições e competências, pretendeu-se científicamente com este artigo analisar, com base nos princípios da Au-tonomia Local e da Descentralização mas prioritariamente no Princípio da Subsidia-riedade e em caso de levantamento da dúvida jurídica, a qual das três entidades pú-blicas deverá ser concedida a função da sua propagação. Investigação esta que, pelos motivos apresentados, concluirá por regra o desenvolvimento destas atribuições pelas Autarquias Locais aquando da existência de sobreposição.

Palavras-Chave: Direito ao Desporto para Todos, Atribuições e Competências,

Autar-quias Locais, Princípio da Subsidiariedade.

1 Artigo escrito no âmbito do Doutoramento em Direito na especialidade de Ciências Jurídico-Po-líticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, sob orientação do atual Presidente da República, o Sr. Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa. O autor do artigo é docente no Departamento de Economia e Gestão da Escola de Ciências Económicas e das Organizações (ECEO) e investigador do CIPES.

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Abstract

The right to practice sport scientifically referred to as “sport for all” is a fundamental social right ascribed by the Constitution of the Portuguese Republic to all citizens in an equal and non-discriminatory manner, according to its art. 79th and that produces several salient benefits, both individuals and citizenship. Due to its importance, the State in a broad sense (Government, Autonomous Regions and Local Authorities) is constitutionally assigned the task of promoting, stimulating, guiding and supporting this universal right to sport. However, given that all these territorial entities enjoy their duties, and their bodies are consequently competent, in order to develop physical activity, legal abuses may occur between them. Thus, in order to clarify these attribu-tions and competences, it was scientifically intended to analyze, based on the princi-ples of Local Self-Government and Decentralization, but primarily on the Principle of Subsidiarity and in case of legal doubt, which three public entities should be granted the function of their propagation. This investigation, which for reasons presented, will normally conclude the development of these attributions by Local Authorities when there is overlap.

Keywords: Right to Sport for All, Assignments and Skills, Local Authorities, Principle

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Assim como é injusto subtrair aos indivíduos o que eles po-dem efectuar com a própria iniciativa e indústria, para o confiar à colectividade, do mesmo modo passar para uma sociedade maior e mais elevada o que sociedades menores e inferiores podiam conseguir, é uma injustiça, um grave dano e perturbação da boa ordem social. O fim natural da sociedade e da sua acção é coadjuvar os seus membros, não destruí-los nem absorvê-los.

Encíclica Quadragesimo Anno2 1- INTRODUÇÃO

Estipula-nos o art. 79º da Constituição da República Portuguesa que a prática desportiva por parte de todos os cidadãos é um direito fun-damental social de âmbito cultural, tendo qualquer pessoa singular deste modo, independentemente das suas características e de acordo com o princípio da igualdade plasmado nos arts 13º da CRP, 6º do CPA e 2º da LBAFD (Lei de Bases da Actividade Física e do Desporto – 5/2007, de 16 de Janeiro), possibilidade constitucional de desenvolver a prática desportiva com liberdade3.

Todos os cidadãos terão assim, nos termos do art. 79º, nº 1 da CRP,

“direito à cultura física e ao desporto”4 e em observância do art. 2º

da LBAFD, “direito à atividade física e desportiva”, direito este que, a ser corretamente desenvolvido, permitirá a adequada obtenção, con-forme nos elucidam juridicamente o art. 2, nº 1 a) da Carta Europeia 2 A Conceção do Princípio da Subsidiariedade surgiu pela doutrina social da Igreja Católica, que a definiu deste modo, com a finalidade de proteção da dignidade da pessoa humana. Ver: TORRES, Silvia Faber (2001). O princípio da subsidiariedade no direito público contemporâneo. Rio de Janeiro: Renovar. p. 25.

3 Esta possibilidade jurídica de cada cidadão só se verificou em Portugal a partir da Constituição de 1976, primeiro através de um mero reconhecimento e a partir de 1982, com a atribuição constitucional ao cidadão de um efetivo direito a esta liberdade, ao contrário dos períodos anteriores, cuja prática era controlada, centralizada e adstrita a certas modalidades selecio-nadas pelo Estado e instrumentalizada em benefício de quem ocupava os respectivos cargos públicos. José Manuel Meirim apelida mesmo tais períodos negros como “o momento de

escra-vidão do desporto”. Ver em MEIRIM, José Manuel (1993). As Leis do Sistema Desportivo. Lisboa:

Editorial Notícias. p. 8.

4 Verifica-se pois, “a expressa consagração constitucional do direito ao desporto como direito

fun-damental do cidadão”. Ver MEIRIM, José Manuel (2006). “Desporto e Constituição”. Temas de Direito do Desporto. Coimbra: Coimbra Editora. pp. 13-57. p. 15.

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do Desporto5 (1992) do Conselho da Europa e o Livro Branco sobre

o Desporto6 (2007) proveniente da Comissão Europeia, de um

bem--estar físico e psíquico, facilidade de relações sociais ou resultados competitivos, viabilizando portanto a efetiva aquisição ou melhoria da qualidade de vida da população, prevista no art. 9, d) da CRP. Preceitua igualmente o art. 79º, nº 2 da CRP que o desenvolvimento deste direito fundamental social de caráter cultural “incumbe ao

Es-tado”, que deverá “promover, estimular, orientar e apoiar” a sua

prá-tica e difusão, em colaboração com outras entidades, discriminadas na norma jurídica referida, designadamente as escolas, associações e as coletividades desportivas7.

O Estado dispõe portanto, da atribuição constitucional de propaga-ção do direito fundamental ao desporto para todos os cidadãos, con-sistindo concretamente as citadas promoção, estimulação, orienta-ção e correspondente apoio, de acordo com José Manuel Meirim, no seguinte8:

• Promover, ”sugere desenvolvimento, difusão e vulgarização”9; 5 Diz-nos o artigo mencionado que desporto significa: “todas as formas de actividades físicas

que, através de uma participação organizada ou não, têm por objectivo a expressão ou o melho-ramento da condição física e psíquica, o desenvolvimento das relações sociais ou a obtenção de resultados na competição a todos os níveis”

6 No Livro Branco sobre o desporto, este significa: “todas as formas de actividade física que,

atra-vés da participação ocasional ou organizada, visam exprimir ou melhorar a condição física e o bem-estar mental, constituindo relações sociais ou obtendo resultados nas competições a todos os níveis”.

7 De acordo com o mencionado na nota de rodapé nº 1, explica-nos Alexandra Pessanha que,

“com a queda dos regimes ditatoriais a postura do Estado alterou-se, terminando o período da instrumentalização política sistemática do desporto”. Ver em PESSANHA, Alexandra (2001). As Federações Desportivas: Contributo para o Estudo do Ordenamento Jurídico Desportivo.

Coim-bra: Coimbra Editora. p. 19.

8 Complementando a opinião de José Manuel Meirim, diz-nos Alexandra Pessanha que,

promo-ver “(do latim promopromo-vere), significa impelir para adiante, dela podendo inferir-se uma certa ideia de investidura no dever de difundir, desenvolver ou fomentar o desporto”, estimular e apoiar,

deverão possuir o mesmo sentido de promover, “nele se fundando a obrigação de facultar

to-dos os meios humanos, técnicos e financeiros necessários à prática e à difusão da cultura física e do desporto”, enquanto a função Orientar ocupa um papel secundário, “pertencendo-lhe a definição de uma política desportiva de âmbito nacional que contemple todas as formas de ma-nifestação desportiva, uma vez que o direito do desporto é um direito de carácter universal e em articulação com outros direitos sociais constitucionalmente consagrados”. Ver em PESSANHA,

Alexandra (2001). As Federações Desportivas: Contributo para o Estudo do Ordenamento

Jurídi-co Desportivo. Coimbra: Coimbra Editora. p. 69.

9 MEIRIM, José Manuel (2006). “O Papel do Estado na Educação Física e no Desporto a partir do Artigo 79º da Constituição da República Portuguesa”, Temas de Direito do Desporto. Coimbra Editora: Coimbra. pp. 135-165. p. 164.

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• Estimular, “apela à existência de medidas que conduzam à prática

desportiva”10;

• Orientar, “é sinónimo de programação” 11;

e

• Apoiar, “traduz-se em financiamento público do desporto através

do associativismo”12.

Mas não usufruindo de um modo absoluto do desenvolvimento desta responsabilidade e devendo igualmente permitir que tal suceda pe-las instituições estabelecidas no preceito jurídico indicado e inclusi-vamente da maneira ai estatuida13.

Estado este que se deve entender, num sentido lato, incluindo as Re-giões Autónomas e as Autarquias Locais. Neste sentido, diz-nos Jorge Miranda que, quando se “fala em Estado deve entender-se...que

abran-ge as regiões autónomas e as autarquias locais” pois “também elas devem promover, estimular, orientar e apoiar a prática e a difusão da cultura física e do desporto”, sendo que “tudo está depois em saber como conjugar as acções de uns e outros”14.

Tendo o prestigiado autor proposto inclusivamente em 1980, a re-vogação do artigo 79º em vigor, substituindo-o pelo seguinte texto:

“Todos têm direito à cultura física e ao desporto, incumbindo ao Esta-do, às regiões autónomas e às autarquias locais promover, estimular e orientar a sua prática e difusão”15.

Apesar de não nos parecer todavia necessário, já que decorre au-tomaticamente da Constituição, na distribuição das atribuições e 10 Idem.

11 Idem. 12 Idem.

13 O denominado “hemisfério do privado”, de acordo com Paulo Otero. Ver OTERO, Paulo (2016).

Direito do Procedimento Administrativo. Volume I. Coimbra: Almedina. p. 437.

14 MIRANDA, Jorge & MEDEIROS, Rui (2010). Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. 2ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. p. 1445-1446

15 MIRANDA, Jorge (1980). Um Projecto de Revisão Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora. p. 70.

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competências, que tal deverá ser assim, destacando-se de imediato, nos âmbitos geral da função administrativa, a estrutura descentrali-zada (art. 267º, nº 2 da CRP) e especifica, nomeadamente as estrutu-ras descentralizadas das Regiões Autónomas (art. 227º da CRP) e do Poder Local (art. 237, nº 1 da CRP).

Deve assim interpretar-se a pessoa coletiva pública Estado na sua abrangência16, pois “o Estado que procura efetivar tais direitos só pode

ser a realidade que abarca as diversas aproximações subjetivas da ac-tividade pública”17, não existindo quaisquer dúvidas de que sentido

recolhido na norma em apreço deve ser o mais amplo18, visto ser um

modelo que comporta “uma vertente descentralizadora”19.

Aliás, se assim não fosse, estaria desprovida de qualquer sentido a estatuição como limites materiais constitucionais, da autonomia po-lítico-administrativa das Regiões Autónomas e da autonomia das au-tarquias locais, nos termos do art. 288º, o) e n) da CRP. Seriam pois, preceitos normativos esvaziados de conteúdo.

Mas caso ainda subsistissem quaisquer dúvidas quanto ao significa-do adequasignifica-do significa-do conceito de “Estasignifica-do” previsto no art. 79º da CRP, as mesmas ficariam dissipadas através da Lei ordinária (e de valor re-forçado) mais relevante para o sector desportivo, a Lei de Bases da Actividade Física e do Desporto (LBAFD - Lei nº 5/2007, de 16 de Janei-ro), que nos apresenta inúmeros artigos com incumbências estatais de cariz nacional, regional e local20.

16 E nomeadamente a nível administrativo “o conjunto de pessoas colectivas que exercem a título

principal a função administrativa”. Ver em: SOUSA, Marcelo Rebelo de & MATOS, André

Salga-do de (2014). Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais. 5ª edição. Tomo I. Lisboa: Publicações Dom Quixote. p. 49.

17 MEIRIM, José Manuel (2006). “Desporto e Constituição”. Temas de Direito do Desporto. Coim-bra: Coimbra Editora. pp. 14-57. p. 46.

18 Idem. Diz-nos ainda José Manuel Meirim (2006, p. 46), em análise ao art. 79º, nº 2 que “todo

o sistema desportivo em qualquer das suas valências, tem que ter a participação dessas outras entidades, públicas e privadas”.

19 CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da República Portuguesa

Anotada, Volume I, 4ª edição revista, reimpressão, Coimbra: Coimbra Editora. p. 935.

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Verificando-se deste modo três conclusões fulcrais21, “que

correspon-dem às características típicas deste direito (ao Desporto), tal como é conformado pela Constituição”22, designadamente23:

• O desporto ser considerado como cultura e como meio capital de valorização do ser humano, tendo como finalidade primordial a formação integral da pessoa, e onde se incorpora não só a com-pleição física mas mais importante ainda, o aperfeiçoamento da sua personalidade (“mens sana in corpore sano”), bem como o de-senvolvimento da sociedade, vista enquanto bem-estar, qualida-de qualida-de vida e aquisição qualida-de princípios éticos;

• A necessidade de intervenção estadual nos seus vários quadran-tes (Nacional, Regional e Autárquico), enquanto garante de or-ganização social e representação da sociedade cívica, não se per-mitindo pois por parte do Estado, a sua indiferença por um pilar social fundamental, mas impedindo também o possível abuso do poder e o domínio total dos entes públicos, que poderiam secun-darizar a indispensável intervenção civil;

• A colaboração e portanto, a partilha de tarefas de incremento do desporto por parte do Estado com instituições preparadas para o efeito, caso das escolas, associações e coletividades, que conhecem muitas vezes bastante melhor o meio envolvente e o que precisa de ser realizado, encontrando-se mais facilmente em contacto com a realidade prática e os destinatários das políticas desportivas a aplicar.

Com base nas conclusões apresentadas, a finalidade deste nosso arti-go será o de analisar a matéria relativa ao desenvolvimento das atri-buições por parte das instituições públicas que dispõem da função administrativa, sendo que estas atribuições, relativas ao fomento do

21 Ou “ideias-força”, como lhes chama José Vieira de Andrade.

22 ANDRADE, José Vieira de Andrade de. “Os Direitos Fundamentais e o Direito do Desporto”. In BARBOSA, Nuno & COSTA, Ricardo (Coord. - 2007). II Congresso de Direito do Desporto –

Memórias. Porto: Almedina. pp. 23-41, p. 26

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Direito ao “Desporto para Todos”24, são pois da incumbência

jurídico--política das três pessoas coletivas de tipo territorial, Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais.

Deste modo, ao nível da função administrativa, quem deverá possuir prevalência no desenvolvimento das respectivas atribuições, isto é, em caso de conflito, como se deve realizar a correspondente interpre-tação? Ou seja, quem é a pessoa colectiva de âmbito territorial que terá maior possibilidade de alcançar mais adequadamente as finali-dades determinadas na lei, tendo em vista a melhor prossecução do interesse público?

Assim, o problema jurídico que nos interessa analisar respeita à pos-sibilidade da existência de um conflito de atribuições, já que “a

dispu-ta versa sobre a existência ou a prossecução de um determinado inte-resse público”25 e “entre os interesses próprios das populações locais e

os interesses gerais da colectividade nem sempre é fácil traçar a linha divisória”26.

Sendo que, em caso de dúvidas, importa, segundo Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim “a

conveniên-cia ou eficiênconveniên-cia”27, as maiores vantagens para a boa resolução do as-24 Denominação atribuida pela doutrina especializada visto que, de acordo com os princípios da

universalidade e da igualdade, todos os cidadãos dispõem do direito de praticarem com liber-dade o seu desporto preferido, incumbindo ao Estado em sentido amplo o dever de possibilitar que tal verdadeiramente se verifique. Veja-se por exemplo, MEIRIM, José Manuel (2006). “Des-porto e Constituição”. Temas de Direito do Des“Des-porto. Coimbra: Coimbra Editora. pp. 14-57. p. 42. Todavia, tal denominação surgiu primeiramente em 1966 através do Conselho da Europa, que idealizou e iniciou uma campanha, com o propósito de posicionar o desporto ao alcan-ce de todos os indivíduos, independentemente do sexo, idade, ou condição socioeconómica, campanha esta intitulada precisamente de “Desporto para Todos”. A partir desta data, foram elaborados vários documentos de âmbito jurídico com esta designação, destacando-se a “Carta

Europeia do Desporto para Todos”, aprovada na Conferência dos Ministros Europeus

respon-sáveis pelo Desporto e adotada oficialmente a 24 de Setembro de 1976na Resolução 76(41) do Conselho da Europa intitulada de “On The Principles for a Policy of Sport for All”.

25 AMARAL, Diogo Freitas de (2015). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4ª edição. Coim-bra: Almedina. p. 650. Diz-nos ainda o prestigiado autor que atribuição significa precisamente a “prossecução de um determinado interesse público” (AMARAL. Diogo Freitas de. 2015. p. 204). Veja-se também a opinião de Isabel Celeste Fonseca cuja atribuição é um “o conjunto de interesses públicos postos por lei a cargo de um determinado ente público” . Ver em: FONSECA, Isabel Celeste (2012). Direito da Organização Administrativa. Coimbra: Almedina. p. 65. 26 AMARAL, Diogo Freitas de (2015) Curso de Direito Administrativo, Volume I. 4ª edição.

Coim-bra: Almedina. p. 421.

27 OLIVEIRA, Mário et al (2010). Código do Procedimento Administrativo Comentado. 2ª edição. Coimbra: Almedina. p. 203.

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sunto” 28, devendo tomar-se “em conta a natureza dos interesses em

causa”29.

2- Legislação relativa às atribuições e competências de âmbito desportivo

Determina a correspondente Lei Orgânica do XXI Governo30 nos

ter-mos do seu art. 21º, que a competência para formular, conduzir, exe-cutar e avaliar a política nacional de juventude e desporto é do Minis-tro da Educação sendo este coadjuvado, de acordo com o art. 8º, pelo Secretário de Estado da Juventude e do Desporto, pertencendo deste modo as atribuições de âmbito administrativo estatal ao Ministério de Educação.

Nas Regiões Autónomas, as mesmas integram-se na Madeira, confor-me nos refere o art. 7º, nº 1, alínea d) do Decreto Regulaconfor-mentar Regio-nal nº 2/2015/M, de 12 de Maio, na Secretaria RegioRegio-nal da Educação31

e nos Açores, segundo o art. 11º, alínea d) do Decreto Reglamentar Regional nº 12/2014/A, de 27 de Julho, na Secretaria Regional da Edu-cação e da Cultura32.

Quanto ao Poder Local, a matéria das atribuições e competências en-contra-se regulada no Regime Jurídico das Autarquias Locais33,

esta-tuindo o art. º 2º, nº 2, alínea d) que as freguesias dispõem, entre ou-tras, de atribuições no domínio da Cultura, tempos livres e desporto, enquanto pelo art. 23º, nº 2, alínea f), o mesmo sucede relativamente aos municípios no tocante aos tempos livres e desporto.

28 Idem. 29 Idem.

30 Decreto-Lei nº 241-A/2015, de 17 de Dezembro.

31 Preceitua o referido artigo que “À Secretaria Regional de Educação são cometidas as atribuições

referentes aos setores seguintes: d) Desporto”, sendo portanto o Órgão competente, o respectivo

Secretário Regional da Educação.

32 Preceitua o referido artigo, relativo às competências do Órgão, que “O Secretário Regional da

Educação e Cultura exerce as suas competências nas seguintes matérias: d) Desporto”, sendo

portanto o Órgão competente, o respectivo Secretário Regional da Educação e Cultura. 33 Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.

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3- Princípios jurídicos relevantes

Como já visto, as atribuições para promover, estimular, orientar e apoiar a cultura física e a prática desportiva pertencem, conforme verificado, às três pessoas coletivas de âmbito territorial, Estado na acepção administrativa34, Regiões Autónomas e Autarquias Locais,

sem desprimor do princípio constitucional geral da unidade do Esta-do35, conforme preceituado na primeira parte do art. 6º, nº 1 da CRP,

existindo portanto “um único ordenamento jurídico, uma única

sobe-rania e um único poder constituinte”36.

Em suma, como nos explicam José Gomes Canotilho & Vital Moreira,

“um único Estado, uma só constituição, órgãos de soberania únicos para todo o território nacional, uma ordem jurídica, com clara defini-ção da competência das competências políticas e legislativas”37.

Contudo, deve verificar-se logo em uníssono e em consonância com este princípio geral de unidade, o respeito, de acordo com o mesmo preceito, do Regime Autonómico Insular e dos princípios da subsi-diariedade, da autonomia das Autarquias Locais e da descentraliza-ção democrática da administradescentraliza-ção pública38 e portanto, a necessidade

imediata de se encontrarem distribuídas atribuições administrativas entre as várias pessoas coletivas de âmbito territorial.

Princípios estes de âmbito específico, que qualificam o primeiro re-ferido, relativo à unidade do Estado mas sem o contrariarem,39

com-pletando na nossa opinião, em conjunto, um núcleo de garantias aos próprios cidadãos. Princípios específicos estes, que se encontram 34 Nomeadamente, de acordo com Diogo Freitas do Amaral, “a pessoa colectiva pública que, no

seio da comunidade nacional, desempenha sob a direcção do Governo, a actividade administra-tiva”. Ver em AMARAL, Diogo Freitas de (2015). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4ª

edição. Coimbra: Almedina. p. 194.

Ano-tada. Volume I. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra Editora. p. 232.

36 MARTELO, Bruno (2014). Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coimbra: CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 8. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf

38 Veja-se a título de exemplo, quanto a esta referência ao art. 6º da CRP, os acórdãos do Tribunal Constitucional nº 329/99, de 2 de Junho de 1999 e nº 560/99, de 19 de Outubro de 1999. 39 CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da República Portuguesa

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posteriormente discriminados em outros preceitos constitucionais40

ou em outros diplomas41,sendo que, de acordo com o pretendido no

respectivo artigo42, o âmbito do nosso trabalho irá versar sobre o

princípio da subsidiariedade43.

No entanto, diga-se que este princípio encontra-se necessariamente de modo instantâneo, como aliás se percebe pela disposição de várias normas onde se encontra a sua previsão, correlacionado com os prin-cípios da descentralização e da autonomia local, que lhe conferem posterior eficácia44.

Ora, autonomia local, como se pode perceber claramente pelo art. 3º da Carta Europeia da Autonomia Local, é “a capacidade das

autar-quias prosseguirem livremente a realização das suas atribuições atra-vés dos seus próprios órgãos e sob a sua inteira responsabilidade”45 e

no interesse das suas populações, devendo estas atribuições confia-das às autarquias locais, nos termos do art. 4º, nº 4 ser normalmente plenas e exclusivas, não podendo ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade central ou regional, a não ser nos termos da lei46.

40 Casos por exemplo dos arts. 225º e 226º da CRP relativos ao Regime Autonómico Insular ou do art. 237º, nº 1 da CRP, relacionado com a descentralização administrativa das Autarquias Locais.

41 Como os Estatutos Político-Administrativos dos Açores e Madeira, a Carta Europeia da Auto-nomia Local ou o Regime Jurídico das Autarquias Locais, o Código de Procedimento Adminis-trativo relativamente às competências dos Órgãos e a Lei de Bases da Actividade Física e do Desporto, quanto à matéria versada neste relatório.

42 Lembre-se que o pretendido é perceber, em caso de conflito de atribuições, quem deverá ser a pessoa colectiva de âmbito territorial que terá maior possibilidade de alcançar mais adequa-damente as finalidades determinadas na lei, tendo em vista a melhor prossecução do interesse público.

43 Ou ”subsidiariedade administrativa”, conforme lhe chama Margarida Salema Martins. Ver em: MARTINS, Margarida Salema d`Oliveira (2001). O Princípio da Subsidiariedade. Vol. II. Lisboa: AAFDL. p. 617.

44 Os vários princípios referidos devem ser lidos em contexto, ou seja, estão obrigatoriamente correlacionados entre si bem como com o princípio da unidade do Estado e o Regime Autonó-mico Insular. Ver: CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da República

Portuguesa Anotada. Volume I. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra Editora. p.

232. Veja-se ainda, a título de exemplos jurisprudenciais, a Sentença do Tribunal Administrati-vo de Círculo de Lisboa relativa ao Processo nº 2192/14.2 (Ação Administrativa Especial de pre-tensão conexa com atos administrativos) e o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 949/2015 de 22-10-2015.

45 NEVES, Maria José Castanheira (2004). Governo e Administração Local. Coimbra: Coimbra Edi-tora. p. 9.

46 Assim, nestes termos e conforme o preceitudo no art. 4º, nº 2 da referida Carta, “Dentro dos

limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de iniciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade”.

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Existindo inclusivamente duas doutrinas divergentes, uma de An-tónio Cândido de Oliveira47 e outra de Diogo Freitas do Amaral48 no

que diz respeito ao núcleo de assuntos que devam pertencer às Au-tarquias Locais e o seu modo de colaboração com o Estado49, o que

nos faz concluir que a forma de interpretar o princípio da autonomia local influenciará obviamente a percepção do princípio da subsidia-riedade50.

Já o princípio da descentralização administrativa relaciona-se com a estruturação da Administração pública e desta maneira, diz respeito às relações entre as várias pessoas colectivas públicas e especificada-mente à distribuição ou não de atribuições entre as várias entidades de base territorial existentes bem como às respectivas competências para a sua possível execução, mormente para o interesse do nosso re-latório, entre Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais51, sendo

que as Regiões Autónomas inserem-se na forma de “descentralização

política” 52.

47 Ver em: OLIVEIRA, António Cândido (2013). Direito das Autarquias Locais. Coimbra: Coimbra Editora. 2013.

48 Ver em: AMARAL, Diogo Freitas de (2015). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4ª edição. Coimbra: Almedina. 2015.

49 Vamos todavia isentar-nos de desenvolver a matéria relativa ao princípio da autonomia local visto não ser esta com efeito, a finalidade do nosso relatório e sim, a concernente ao princípio da subsidiariedade.

50 Aliás, para António Cândido Oliveira, o princípio de autonomia local acolhido pela nossa Constituição baseia-se numa “autonomia local desenvolvida que o princípio da subsidiariedade,

incluído no artigo 6º ainda mais reforça”, o que comprova a nossa teoria de posterior

eficá-cia deste considerando os outros dois princípios, da autonomia local e da descentralização e portanto, a observância da indispensável interligação entre ambos para o fortalecimento jurídico do poder facultado pela lei às Autarquias Locais. Ver em: OLIVEIRA, António Cândido (2013). Direito das Autarquias Locais. Coimbra: Coimbra Editora. p. 94. Veja-se ainda António Delgado, que considera verificar-se “uma clara ligação entre o princípio sa subsidiariedade e a

autonomia local” e igualmente a Carta Europeia da Autonomia Local, que “apela claramente ao princípio da subsidiariedade (art. 4º, nº 3) como uma das formas de concretização da respectiva autonomia local”. Ver em: DELGADO, António (2013). A Configuração do Poder Local na Consti-tuição Portuguesa de 1976: A Autonomia do Poder Local e o Poder Regulamentar Municipal.

Lis-boa: Universidade Autónoma de Lisboa. p. 89. http://repositorio.ual.pt/bitstream/11144/408/1/ Disserta%C3%A7%C3%A3o%20UAL.pdf

51 Para António Cândido de Oliveira (2013, p. 81-82), a descentralização conforme entendida no art. 6º “visa antes essencialmente a administração indireta do Estado” vindo também José Gomes Canotilho e Vital Moreira (2010, p. 235) mencionar que, apesar de lhes parecer mais adequada a interpretação relativa às “entidades de população e território (autarquias locais e regiões autónomas) “, “num sentido menos caracterizado, a descentralização administrativa é uma noção mais genérica e diversificada”, podendo-se por conseguinte, enquadrar a admi-nistração indireta. Contudo, vamos igualmente isentar-nos de desenvolver este assunto, pois conforme já invocado, não é este o objetivo do nosso trabalho.

52 CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da República Portuguesa Ano-tada. Volume II. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra Editora. p. 235.

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Assim, para nós, se quisermos delinear uma cadeia de relevância no desenvolvimento dos três princípios, o da descentralização encon-trar-se-ia em primeiro lugar já que estabelece logo à partida, “o

sis-tema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais”53 e

con-cretamente às Autarquias Locais, nos termos do art. 237 da CRP. Está em causa neste princípio, a obrigatória “transferência de

atribui-ções e competências do Estado para as autarquias locais”54 implicando

a disponibilização de “atribuições próprias”55 bem como o

constan-te reforço destas atribuições do Estado “para as autarquias locais na

perspetiva de que correspondem a um núcleo de interesses verdadei-ramente locais e de que serão exercidas por estas duma forma mais eficiente e eficaz”56.

Logo, o princípio da descentralização administrativa é, como nos elu-cidam José Gomes Canotilho & Vital Moreira, “a espinha dorsal da

concepção constitucional da autonomia local”57 que por sua vez, ocupa

o segundo lugar na nossa cadeia de relevância criada, pelos motivos já invocados.

Sendo que, o princípio da descentralização, “no seu entendimento

mais exigente, aponta para o princípio da subsidiariedade, devendo a lei reservar para os órgãos públicos centrais apenas aquelas matérias que as autarquias não estão em condições de prosseguir”58.

53 AMARAL, Diogo Freitas de (2014). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4ª edição. Coim-bra: Almedina. p. 723. Elucidam-nos ainda Marcelo Rebelo de Sousa & André Salgado de Matos (2014, p.. 145) que “a descentralização administrativa exige que o exercício da função adminis-trativa seja cometido a diversas pessoas colectivas além do Estado-administração”.

55 Idem. 56 Idem.

57 CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA Vital (2014). Constituição da República Portuguesa Ano-tada. Volume II. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra Editora. p. 723. Diz-nos também Luís Pereira Coutinho, que o princípio da autonomia local é uma concretização parti-cular do princípio de descentralização administrativa. Ver em COUTINHO, Luís Pereira (2014). O Problema das Atribuições e das Competências das Autarquias Locais (e do seu possível es-vaziamento...). Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, Faculdade de Direito de Lisboa. Universidade de Lisboa. p. 2. http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/365-228.pdf

58 CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da República Portuguesa Ano-tada. Volume II. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra Editora. p. 724.

(14)

Diga-se ainda que, a não existir juridicamente a obrigatoriedade de descentralização administrativa, a estrutura a aplicar seria a da cen-tralização, o que anularia de imediato a pertinência usufruída pelas Regiões Autónomas e pelas Autarquias Locais, que ocupariam um mero papel decorativo ou que nem sequer seriam constituídas, já que o Estado abarcaria a totalidade das atribuições de cariz adminis-trativo59, invalidando desta forma a concepção dos outros dois

princí-pios, da autonomia local e da subsidiariedade60, por falta de qualquer

essência.

Assim concluímos que o princípio da descentralização administra-tiva permite a operacionalidade integral do princípio da autonomia local e ambos, a efetivação do princípio da subsidiariedade61 que,

por sua vez, possibilita um desenvolvimento mais apropriado dos dois primeiros, à semelhança da «pescadinha de rabo na boca», que efetua um círculo e cujas extremidades se encontram e relacionam constantemente.

59 Entendendo-se deste modo por centralização, segundo Diogo Freitas do Amaral, “o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo quaisquer outras pessoas colectivas incumbidas do exercício da função administra-tiva”AMARAL, Diogo Freitas de (2015). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4ª edição. Coimbra: Almedina. p. 723.

60 Aliás, “a descentralização administrativa assegura a concretização do princípio da

subsidiarie-dade” SOUSA, Marcelo Rebelo de & MATOS, André Salgado de (2014). Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais. 5ª edição. Tomo I. Lisboa: Publicações Dom

Qui-xote. p. 149, sendo que, segundo António Delgado, ” só e possível haver subsidiariedade com a

existência de entidades diversas do Estado, não havendo qualquer tipo de subsidiariedade num Estado totalmente centralizado”. Defende ainda o autor que, “quanto mais ampla for a descen-tralização, maior será o campo de aplicação do princípio da subsidiariedade”. Ver em:

DELGA-DO, António (2013). A Configuração do Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976: A

Au-tonomia do Poder Local e o Poder Regulamentar Municipal. Lisboa: Universidade Autónoma de

Lisboa. p. 88. http://repositorio.ual.pt/bitstream/11144/408/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20 UAL.pdf

61 Defendendo Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos que o princípio da subsidia-riedade acrescenta um “critério de descentralização” já que decorre dele “a necessária

distri-buição do exercício da função administrativa por diversas instâncias infra-estaduais”. SOUSA,

Marcelo Rebelo de & MATOS, André Salgado de (2014). Direito Administrativo Geral –

(15)

Princípio este que veio deste modo, complementar na revisão consti-tucional de 1997 os outros dois já existentes, e reforçar a importância das Regiões Autónomas e Autarquias Locais62.

4- Princípio da Subsidiariedade

Determina o art. 10º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores que, “a Região assume as funções que possa

prosseguir de forma mais eficiente e mais adequada do que o Estado”.

Estabelecendo corolariamente o art. 11º do Estatuto Político-Admi-nistrativo da Região Autónoma da Madeira, que, “no relacionamento

entre os órgãos do Estado e os órgãos de governo próprio da Região é aplicável o princípio da subsidiariedade”, significando este que, “fora do âmbito das atribuições exclusivas do Estado, a intervenção pública faz-se preferencialmente pelo nível da Administração que estiver mais próximo e mais apto a intervir, a não ser que os objectivos concretos da acção em causa não possam ser suficientemente realizados senão pelo nível da Administração superior”.

Note-se que, também em conformidade com o exposto no capítulo 4 do nosso relatório, no art. 135º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores é preceituado explicitamente que,

“a transferência de atribuições e competências da administração do Estado para as autarquias locais dos Açores deve ter em conta as espe-cificidades regionais, no respeito pelo princípio da subsidiariedade” o

que demonstra nitidamente a obrigatoriedade de correlação jurídica, que nos parece imprescindível, entre os princípios da descentraliza-ção e subsidiariedade.

Já o art. 4º do Regime Jurídico das Autarquias Locais63 , com o

títu-lo “Princípios Gerais” estatui que “a prossecução das atribuições e o 62 Segundo Bruno Martelo, passou a ser mais “um parâmetro a observar pelo Estado nas suas

relações com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais”. MARTELO, Bruno (2014). Des-calça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coimbra: CEDIPRE On Line 23

- Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 13. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/ publicacoes/online/public_23.pdf

(16)

exercício das competências das autarquias locais devem respeitar”,

além de outros, o princípio da subsidiariedade64 bem como “a

intangi-bilidade das atribuições do Estado”.

Veja-se ainda o nº 3 do art. 4º da Carta Europeia da Autonomia Lo-cal, cuja regra deverá preferencialmente incumbir as “autoridades

mais próximas dos cidadãos” no exercício das correspondentes

res-ponsabilidades públicas, devendo imperativamente a concessão de uma responsabilidade a uma outra autoridade65 ter em conta “a

am-plitude e a natureza da tarefa e as exigências de eficácia e economia”,

assistindo-se igualmente neste preceito à estipulação do princípio da subsidiariedade.

O que está portanto em causa, sabendo que as atribuições do desen-volvimento da prática desportiva para todos pertencem em conjunto à responsabilidade do Estado, das Regiões Autónomas e Autarquias Locais que o deverão realizar de forma harmoniosa, articulada e em colaboração entre si de acordo com o plasmado na lei66, é a percepção,

em caso de dúvida num certo momento, da pessoa coletiva territorial que poderá juridicamente dispor prioritariamente desta incumbên-cia e cuja resposta deverá ser obtida através do esmiuçar e conse-quente compreensão do princípio da subsidiariedade67.

Para se apurar assim, quem deverá ser a correspondente instituição pública, é necessário desde logo analisar qual delas em certo mo-mento conseguirá alcançar de forma mais adequada a prossecução do interesse público, finalidade primordial da Administração Públi-ca, como nos indicam os arts 266, nº 1 da CRP e 4º do CPA68 mas

to-davia, pelo princípio da subsidiariedade, o significado de interesse público deve entender-se preferencialmente como de proximidade 64 Onde se inclui mais uma vez, o princípio da descentralização, como não poderia deixar de ser. 65 Leia-se, como já iremos perceber, a uma outra autoridade de nível superior.

66 De acordo com a Contituição da República Portuguesa e a Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto.

67 Explica-nos António Delgado que “é da aplicação deste princípio que se concluirá se é o Estado

ou o ente infraestadual o titular de uma determinada atribuição”. Ver em: DELGADO, António

(2013). A Configuração do Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976: A Autonomia do

Poder Local e o Poder Regulamentar Municipal. Lisboa: Universidade Autónoma de Lisboa. p.

88. http://repositorio.ual.pt/bitstream/11144/408/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20UAL.pdf 68 Explica-nos aliás Isabel Celeste Fonseca (2012, p. 65) que atribuição não é mais do que “o

(17)

aos cidadãos e igualmente, como nos explica Bruno Martelo, de “uma

aproximação dos cidadãos ao poder político”69, numa lógica de

“distri-buição vertical de poderes”70.

Nestes termos, de acordo com o preceituado na legislação estudada, a interpretação deve ser efetuada “no sentido de maior proximidade

dos cidadãos no âmbito da separação vertical de poderes”71,

verifican-do-se, se quisermos, um «sistema de escadinhas» a observar e, deste modo, fracionando o princípio da subsidiariedade, assiste-se à obser-vância de uma «regra de prevalência».

Ora, “quando os assuntos podem ser resolvidos ao nível das autarquias

locais, não devem ser resolvidos a nível superior”72 destarte, pelas

Re-giões Autónomas ou pelo Estado, sucedendo-se o mesmo entre estas duas últimas entidades relativamente às matérias que podem ser re-solvidas pelas Regiões Autónomas73. Diga-se ainda que, num terceiro

patamar, tal obviamente deverá ser similar aos assuntos entre Autar-quias Locais e Regiões Autónomas74.

Pretense desta forma, consignar juridicamente determinadas de-cisões específicas a cada pessoa coletiva territorial, de acordo com critérios de utilidade e especialização, para melhor poder beneficiar a população75 ou seja, segundo António Cândido de Oliveira, “a ideia

é que o Estado deve ter a seu cargo apenas os assuntos que não po-dem ser melhor resolvidos ao nível das regiões autónomas, no caso dos Açores e Madeira, ou ao nível das autarquias locais”76. Deste modo, o 69 MARTELO, Bruno (2014). Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coimbra: CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 13. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf

70 Idem.

71 Ver em: OLIVEIRA, António Cândido (2013). Direito das Autarquias Locais. Coimbra: Coimbra Editora. p. 80.

72 Idem. 73 Idem.

74 Idem. Verifica-se ainda a concretização de uma quarta subregra, entre freguesias e munícipios

“e assim os assuntos que melhor poderem ser resolvidos ao nível das freguesias não devem ser confiados aos munícipios”.

75 Nestes termos, “enquanto que a promoção e defesa dos interesses regionais caberá, em

princí-pio, aos entes territoriais das regiões autónomas, a prossecução dos interesses próprios das au-tarquias locais caberá, em primeira linha, aos entes autárquicos mais próximos dos cidadãos”.

MARTELO, Bruno (2014). Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coimbra: CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 14. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf

(18)

poder público de maior dimensão “só pode atuar quando os objetivos

da sua atuação não possam ser suficientemente realizados por um ente menor” 77.

Na opinião de Juarez Freitas, que interessantemente, o denomina também de “princípio da intervenção estatal promotora do núcleo

es-sencial dos direitos fundamentais”, este princípio pretende

discipli-nar a atuação estatal na concentração de esforços das “indeclináveis

tarefas contemporâneas, notadamente as regulatórias e redutoras de assimetrias”78, devendo o Estado desta forma, segundo o mesmo

au-tor, concentrar-se e dedicar-se “às suas atividades primordiais” 79,

dei-xando as restantes para os entes menores80.

Encontramo-nos assim, perante “exigências de eficácia e de

econo-mia”81 bem como de “amplitude e natureza da tarefa”82, devendo a

au-toridade de nível superior só realizar as tarefas que não sejam mais eficientemente prosseguidas pela autoridade de nível inferior, im-portando portanto efetivamente a eficiência na prossecução das res-pectivas atribuições e competências, não outros quaisquer fatores83.

77 SOUSA, Marcelo Rebelo de & MATOS, André Salgado de (2014). Direito Administrativo Geral –

Introdução e Princípios Fundamentais. 5ª edição. Tomo I. Lisboa: Publicações Dom Quixote. p.

148.

78 FREITAS, Juarez (2004). O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 3. ed, rev. e ampl. São Paulo: Malheiros. p. 80-82 APUD TESSEROLLI, Eduardo & CASTRO, Rodrigo.

Os Princípios da Subsidiariedade e da Universalização do Serviço Público como Fundamentos da Prestação de Serviço Público por meio de PPP: Realidade Brasileira. pp. 1-17. p. 7. Ver em: http://

www.pirontiadvogados.com/dnfile/ehee4wznj34njq9uwv25/pdf/artigos/0/arquivoehee4wzn-j34njq9uwv25.pdf

79 Idem.

80 Para Maria Sylvia Pietro, quando as decisões visarem “um interesse comum, devem ser

ado-tadas pela autoridade local, por ser vizinha do cidadão”, devendo o governo central só aturar,

subsidiariamente, quando aquela não conseguir “agir por conta”. PIETRO, Maria Sylvia Di (2006). Parcerias na Administração Pública: Concessão, Permissão, Terceirização, Parceria

Pú-blico-Privada e outras formas. 5. ed.. 2. Reimpressão. São Paulo: Atlas. p. 34 APUD TESSEROLLI,

Eduardo & CASTRO, Rodrigo. Os Princípios da Subsidiariedade e da Universalização do Serviço

Público como Fundamentos da Prestação de Serviço Público por meio de PPP: Realidade Brasi-leira. pp. 1-17. p. 8. Ver em: http://www.pirontiadvogados.com/dnfile/ehee4wznj34njq9uwv25/

pdf/artigos/0/arquivoehee4wznj34njq9uwv25.pdf

81 NEVES, Maria José Castanheira (2004). Governo e Administração Local. Coimbra: Coimbra Edi-tora. p. 13. e art. 4º, nº 3 da Carta Europeia da Autonomia Local.

82 Art. 4º, nº 3 da Carta Europeia da Autonomia Local.

83 Caso por exemplo da natureza dos interesses em causa, que será a prioridade do princípio da descentralização. NEVES, Maria José Castanheira (2004). Governo e Administração Local. Coimbra: Coimbra Editora. p. 13

(19)

O Princípio da Subsidiariedade deve deste modo entender-se como

“uma limitação de poderes de uma instância superior, a qual só deve ser chamar a si aquelas tarefas que não possam, de forma mais eficaz e adequada, ser prosseguidas pelas instâncias inferiores”84 ou que estas

não tenham “capacidade para levar a cabo, de modo próprio, pelos

seus próprios meios”85.

Sendo pois, como nos explicam José Gomes Canotilho & Vital Morei-ra, um “princípio diretivo da organização e funcionamento do

Esta-do Unitário”86, que distribui da maneira mais adequada, eficiente e

eficaz as atribuições que pertencem a este, num sentido de maior e melhor proximidade ao cidadão, importando somente a obtenção do melhor resultado possivel pretendido pela correspondente lei pos-suindo deste modo, uma “dimensão prática de grande relevância” 87.

No mesmo sentido, Carlos Blanco de Moraes classifica-o como “um

critério orientador do estatuto organizatório do Estado” 88 e Marcelo

Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, como uma “delimitação

re-cíproca das Esferas do Estado e da Sociedade”89.

É pois, “um princípio diretor de um sistema ideal de distribuição de

atribuições e competências entre a comunidade maior e a comunidade menor, pelo quais os poderes devem ser exercidos de forma mais pró-xima possível do cidadão, só devendo as instâncias superiores intervir

84 MARTELO, Bruno (2014). Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coimbra:CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 13. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf

85 Ibidem, p. 14.

87 Ibidem, p. 234.

88 MORAES, Carlos Blanco de. “A Dimensão Interna do Princípio da Subsidiariedade”. Revista da

Ordem dos Advogados. Ano 58. Volume II. Lisboa. Julho. pp. 791-794 APUD MARTELO, Bruno

(2014, p. 14).

(20)

em nome da eficácia e da necessidade”90, possibilitando, se bem

ope-racionalizado, “atender de forma ótima aos anseios da coletividade”91.

Devendo ter sempre em conta, segundo José Gomes Canotilho & Vi-tal Moreira, uma ideia de “inserção sistemática de Estado Unitário e

estruturação plural do território e a respectiva teleologia intrínseca”92.

Num modo pragmático, “é preferível o exercício de atribuições e

com-petências por entes mais próximos das pessoas e dos seus problemas concretos, sempre que os possam exercer melhor e mais eficazmente que o Estado”93, numa “ideia de justiça material na organização

coleti-va”94 e numa ótica de defesa de “uma autonomia a partir de baixo” 95.

Se quisermos, dispondo de um “significado descendente”96, onde se

deve por regra conferir prevalência aos entes autónomos menores na proliferação das inerentes atribuições, por forma a que as mes-mas sejam prosseguidas em termos mais próximos dos cidadãos97.

Isto porque as entidades administrativas mais próximas dos parti-culares usufruirão de um mais “fácil conhecimento das necessidades

concretas que lhes cabe satisfazer”98, implicando também, de imedia-90 TORRES, Silvia Faber (2001). O Princípio da Subsidiariedade no Direito Público Contemporâneo.

Rio de Janeiro: Renovar. p. 33 APUD SAMPAIO, Lucas (2014). O Princípio da Subsidiariedade. Brasil: Jus Navigandi. Ver em https://jus.com.br/artigos/30515/o-principio-da-subsidiariedade 91 TESSEROLLI, Eduardo & CASTRO, Rodrigo. Os Princípios da Subsidiariedade e da

Universali-zação do Serviço Público como Fundamentos da Prestação de Serviço Público por meio de PPP: Realidade Brasileira. pp. 1-17. p. 14. Ver em:

http://www.pirontiadvogados.com/dnfile/ehee4w-znj34njq9uwv25/pdf/artigos/0/arquivoehee4wznj34njq9uwv25.pdf

93 MIRANDA, Jorge & MEDEIROS, Rui (2010). Constituição Portuguesa Anotada. Tomo I. 2ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. p. 143.

94 MARTELO, Bruno, Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no Caminho da Autonomia Local. Coim-bra: CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. p. 13. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf

95 MORAES, Carlos Blanco de (Julho 1998). “A Dimensão Interna do Princípio da Subsidiariedade no Ordenamento Português”. Revista da Ordem dos Advogados. Volume II. Lisboa. pp. 779-821. p. 780-781. nota 5 APUD MARTELO, Bruno (2014). Descalça vai para a Fonte: A ERSAR no

Cami-nho da Autonomia Local, Coimbra: CEDIPRE On Line 23 - Faculdade de Direito da Universidade

de Coimbra. p. 13. Ver em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/publicacoes/online/public_23.pdf 96 COUTINHO, Luís Pereira. O Problema das Atribuições e das Competências das Autarquias Locais

(e do seu possível esvaziamento...). Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas. Faculdade de

Direito de Lisboa. Universidade de Lisboa. p. 2. Ver em: http://www.icjp.pt/sites/default/files/ media/365-228.pdf. Ver também: MORAIS, Carlos Blanco de (Julho 1998). “A Dimensão Interna do Princípio da Subsidiariedade no Ordenamento Português”. Revista da Ordem dos

Advoga-dos. Volume II. Lisboa. p. 779-821. p. 792 segs.

97 Idem.

(21)

to, uma “possibilidade de participação dos particulares na formação

das decisões que lhes dizem respeito”99.

Sílvia Torres considera mesmo que o princípio da subsidiariedade recusa “o monopólio da administração na prossecução do interesse

público e leva à concretização do princípio da participação, que consis-te numa manifestação da ideia de democracia” 100.

É no entanto interessante comparar o princípio da subsidiarieda-de do cariz europeu101 com o princípio da subsidiariedade de

cará-ter administrativo e que nos incará-teressa para o nosso trabalho. Como nos elucidam Jorge Miranda & Rui Medeiros, o primeiro baseia-se na soberania dos Estados perante a União Europeia e na garantia da subsistência desta garantia, sendo prevalente a atuação dos Estados soberanos e supletiva a da União Europeia, numa “expressão de

ante-rioridade e primariedade” dos primeiros102.

Já quanto ao princípio de subsidiariedade no domínio administrati-vo, as Regiões Autónomas e as autarquias locais “têm poderes apenas

por força da Constituição e das leis”103, numa lógica de “garantia e

re-forço da descentralização”104.

Todavia, apesar da lógica ser idêntica nos dois conceitos, num senti-do de atuação prioritária de baixo para cima, nomeadamente de Es-tados soberanos perante as instituições da União Europeia e das Au-tarquias Locais quanto às Regiões Autónomas e destas relativamente ao Estado de âmbito administrativo, o princípio da subsidiariedade de aplicação europeia fundamenta-se em razões de natureza e con-sequentes interesses legítimos enquanto o de função administrativa, 99 Idem.

100 TORRES, Silvia Faber (2001). O Princípio da Subsidiariedade no Direito Público Contemporâneo. Rio de Janeiro: Renovar. p. 35 APUD SAMPAIO, Lucas (2014). O Princípio da Subsidiariedade. Brasil: Jus Navigandi.Ver em https://jus.com.br/artigos/30515/o-principio-da-subsidiariedade 101 Diga-se, a título de curiosidade, que a primeira introdução do princípio na Constituição

veri-ficou-se na Revisão Constitucional de 1992, “enquanto princípio director da cláusula da União

Europeia”. MARTELO, Bruno (2014, p. 13). Só posteriormente, na Revisão Constitucional de

1997, se introduziu o mesmo numa vertente administrativa. Na primeira situação tem uma dimensão externa e na segunda, uma dimensão interna.

102 MIRANDA, Jorge & MEDEIROS, Rui (2010). Constituição Portuguesa Anotada.Tomo I. 2ª edição. Coimbra: Coimbra Editora. p. 143.

103 Idem. 104 Idem.

(22)

numa vertente prática, pragmática de eficiência, eficácia, economi-cidade.

Como nos explica aliás Maria Castanheira Neves, no princípio da sub-sidiariedade de caráter administrativo, a repartição das tarefas pú-blicas é independente da natureza dos interesses em causa devendo sempre passar para o nível autárquico, as atribuições com fundamen-to em razões de eficácia e não por motivos ligados à sua natureza105_.

Ora, cada uma das pessoas coletivas públicas territoriais e correspon-dentes órgãos dispõem, pela Lei fundamental e concernente legisla-ção da definilegisla-ção das devidas atribuições e competências, não está pois em causa a quem pertencem estas, nos termos juridicamente delimitados e em conformidade com os princípios relacionados até porque algumas são atribuições exclusivas e intangíveis mas sim, na-quelas situações em que qualquer uma delas as podem/devem desen-volver, quem deverá lograr de prioridade, tendo em conta a maior eficiência e adequação da prossecução do interesse público.

Veja-se aliás, que o princípio da subsidiariedade não é totalmente rí-gido na obrigatoriedade de serem sempre as autoridades de nível in-ferior e seus órgãos a desenvolverem as atribuições e competências já que as mesmas encontram-se distribuídas pelo Estado, Regiões Au-tónomas e Autarquias Locais importando sim, quem melhor as pode propagar106. Parece-nos até que, determinar meramente esta regra

sem motivos pertinentes, faria com que se verificasse uma inversão da pirâmide visto que quem se encontrasse na base e tivesse caráter inferior, pura e simplesmente teria maior poder decisório relativa-mente a quem se situasse no vértice, com cariz superior.

106 Como nos elucida Margarida Salema Martins, “o princípio em causa só adquire a sua

configu-ração, por assim dizer, final, em confronto com a realidade concreta em que é convocado a pro-ceder à repartição das várias atribuições em causa”. MARTINS, Margarida Salema d`Oliveira

(2001). O Princípio da Subsidiariedade. Vol. II. Lisboa: AAFDL. p. 636 APUD DELGADO, António (2013). A Configuração do Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976: A Autonomia do

Poder Local e o Poder Regulamentar Municipal. Lisboa: Universidade Autónoma de Lisboa. p.

(23)

Diga-se ainda que não poderia ser de outra maneira, já que “não se

mostra compatível com as exigências da moderna administração pú-blica, dotada de múltiplas áreas de intervenção e de preocupações de eficiência no exercício das suas funções, um sistema imóvel inflexivel ou fechado107_{, devendo sim, verificar-se necessariamente, uma}

“elas-ticidade das normas definidoras de atribuições”108_{visto esta}

flexibili-dade ser bastante positiva “ao nível da realização das tarefas

adminis-trativas e da tutela dos particulares”109_.

Desta forma, se a conclusão fundamentada, num cenário concreto, for a de uma maior eficiência e economicidade por parte do Esta-do ou a execução de uma tarefa de amplitude ou natureza nacional, deve ser este o responsável o mesmo se aplicando às restantes en-tidades públicas110, independentemente do ideal ser, dentro do

pos-sível, inclusivamente por questões de harmonização, integração e equilíbrios territoriais, uma propícia articulação entre todas.

Não nos esqueçamos também que o poder decisório da função ad-ministrativa encontra-se sujeito à declaração de políticas públicas provindas da função legislativa e portanto, é imperioso existir uma linha de coerência que obrigatória e obviamente se inicia na Admi-nistração Central e Direta.

Veja-se igualmente o art. 39º do CPA, relativo à resolução de conflitos relacionados com aquele órgão que deva dispor de competência ter-ritorial no âmbito da concretização de certa atribuição, que procura igualmente apresentar-nos um parâmetro de decisão, devendo, em caso de dúvidas sérias de entendimento ou de aplicação das corres-pondentes normas, ser utilizado, como critério interpretativo, o da 107 OTERO, Paulo (2016). Direito do Procedimento Administrativo. Volume I. Coimbra: Almedina.

p. 449.

108 Ibidem, p. 450. Paulo Otero dá precisamente como um dos exemplos para esta «elasticidade de

atribuições», o princípio da subsidiariedade.

109 Idem. Flexibilidade esta denominada por Paulo Otero como “princípio da flexibilidade das

re-gras de competência”, devendo comportar o mesmo para o autor, devido à “modernidade do agir administrativo”, uma “debilitação da tradicional configuração do princípio da legalidade”. (

OTERO, Paulo, 2016, p. 449).

110 Para António Delgado, a interpretação do princípio deve permitir flexibilidade e adaptabilida-de à realidaadaptabilida-de concreta do momento e do lugar. DELGADO, António (2013). A Configuração do

Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976: A Autonomia do Poder Local e o Poder Regu-lamentar Municipal. Lisboa: Universidade Autónoma de Lisboa. p. 90. http://repositorio.ual.pt/

(24)

localização mais adequada do órgão decisor para a eficiente resolu-ção do assunto.

Podemos assim também observar, com base nesta regra, considera-da por nós como complementar ao princípio discutido neste relató-rio, que o critério é o da “eficiente resolução do assunto”, integrando como suas fontes de análise a amplitude e natureza da tarefa a atin-gir, bem como as atinentes eficácia e economicidade, devendo conse-quentemente a competência, ser confiada ao órgão que usufrua da localização mais adequada.

O Princípio da Subsidiariedade deverá nestes termos, “assegurar que

as atribuições e competências administrativas sejam prosseguidas e exercidas pelo nível de administração melhor colocado para o fazer com maiores racionalidade, eficácia e proximidade em relação aos ci-dadãos”111.

E interpretando as várias normas jurídicas apresentadas é preceitua-do de mopreceitua-do transparente a primazia habitual pelas autoridades preceitua-do nível inferior, por estas se encontrarem mais próximas dos cidadãos e mais aptas a intervir, devendo tal não acontecer apenas quando os objetivos especificadamente pretendidos não forem suficientemente realizados senão pelo nível da Administração superior, o que nos de-monstra a preponderância pelas Autarquias Locais por se enquadra-rem no último degrau112.

Autarquias Locais estas que constituem “um dos principais

funda-mentos de todo o regime democrático”113, sendo por via delas que os

148. Ver também MARTINS, Margarida Salema d`Oliveira (2003). O Princípio da

Subsidiarieda-de em Perspetiva Jurídico-Política. Coimbra: Coimbra Editora. p. 458.

112 Diz-nos aliás o Tribunal Central Administrativo do Sul, através do Acórdão datado de 22/03/2012, relativo ao Processo nº 08154/11 (com o relator Paulo Pereira Gouveia), que o mu-nicípio português representa a concretização do princípio da subsidiariedade administrati-va, bem como dos outros dois princípios relacionados, designadamente da descentralização e da autonomia local. Ver em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d-7d/34119054a1fea2e9802579cf00422e1b?OpenDocument

113 ROCHA, Joaquim Freitas da (2014). Direito Financeiro Local (Finanças Locais). Coleção Estudos. 2ª edição. CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho. Coimbra: Coimbra Editora. p. 24.

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cidadãos, sem qualquer dúvida, “podem exercer melhor o(s) seu(s)

di-reito(s) de participação na gestão dos assuntos públicos”114.

Desta maneira, “as funções que podem ser desempenhadas, em

de-terminada instância, não devem ser desempenhadas por instância superior, pelo que, todas as tarefas que podem ser realizadas pelas autarquias locais não devem ser exercidas pelo Estado”115, devendo o

exercício das responsabilidades públicas incumbir habitualmente, sempre que possível, “às autoridades mais próximas do cidadão”116.

Na mesma linha de raciocínio, dizem-nos Maria Castanheira Neves bem como José Gomes Canotilho & Vital Moreira que o princípio da subsidiariedade “pressupõe que a administração autárquica tem

com-petência geral e plena de desempenhar todas as tarefas com incidência local que, pela lei, não sejam atribuídas a outros titulares da adminis-tração”117.

Em suma e segundo Raquel Urbano de Carvalho, o princípio da sub-sidiariedade privilegia as atribuições do ente mais próximo do cida-dão, “sendo que a de ordem imediatamente superior atua, apenas, em

caso de insucesso da primeira” 118, dizendo-nos igualmente Joaquim

Freitas da Rocha que “o Estado só deve prosseguir as atribuições e

exercer as competências que as Autarquias não consigam prosseguir da mesma forma ou da forma mais eficiente”119.

114 Idem.

115 PINTO, Eliana (2010). “A Privatização da Atividade Administrativa Local” in Direito

Adminis-trativo das Autarquias Locais – Estudos. Coimbra: Wolters Klumer/Coimbra Editora. 2010, pp.

9-25, p. 14. 116 Idem.

117 NEVES, Maria José Castanheira (2004). Governo e Administração Local. Coimbra: Coimbra Edi-tora. p. 13. Ver também: CANOTILHO, José Gomes & MOREIRA, Vital (2014). Constituição da

República Portuguesa Anotada. Volume II. 4ª edição revista. Reimpressão. Coimbra: Coimbra

Editora. p. 724.

118 CARVALHO, Raquel Urbano de (2009). Curso de direito administrativo: Parte Geral, Intervenção

do Estado e Estrutura da Administração. 2. ed. rev. atual. e ampl. Salvador: Juspodivm. p. 217

APUD TESSEROLLI, Eduardo & CASTRO, Rodrigo. Os Princípios da Subsidiariedade e da

Uni-versalização do Serviço Público como Fundamentos da Prestação de Serviço Público por meio de PPP: Realidade Brasileira. pp. 1-17. p. 14. Ver em: http://www.pirontiadvogados.com/dnfile/

ehee4wznj34njq9uwv25/pdf/artigos/0/arquivoehee4wznj34njq9uwv25.pdf

119 ROCHA, Joaquim Freitas da (2014). Direito Financeiro Local (Finanças Locais). Coleção Estudos. 2ª edição. CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho. Coimbra: Coimbra Editora. p. 24.

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Diga-se ainda que, a não ser efetuada esta interpretação, o princípio da subsidiariedade encontrar-se-ia num papel secundário relativa-mente aos outros princípios mencionados senão mesmo de figurante, somente como mera formalidade e despido de qualquer relevância material.

Verificar-se-ia desta forma a opinião de Luís Pereira Coutinho, visto que para este autor, o princípio da subsidiariedade “não acrescenta

nada de verdadeiramente relevante ao que resultava já de um princípio geral de descentralização em sentido material e de um seu concretiza-dor princípio de autonomia local”120, não possuindo “verdadeiramente

um significado normativo próprio”121, posição esta com que não

pode-remos concordar122.

Concordamos sim, com Celso Bandeira de Melo, Eduardo Tesserolli e Rodrigo Castro para os quais este princípio deve ser considerado como um “mandamento nuclear de um sistema, que lhe serve de

alicer-ce e influi sobre as normas que serão compreendidas com base no seu critério de preceito fundamental”123, devendo assumir-se “como

plena-mente operativo na repartição das atribuições entre o Estado e as au-tarquias locais”124 e concretamente, no âmbito do nosso relatório, das 120 COUTINHO, Luís Pereira. O Problema das Atribuições e das Competências das Autarquias Locais (e do seu possível esvaziamento...). Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas. Fa-culdade de Direito de Lisboa. Universidade de Lisboa, Lisboa. p. 2. http://www.icjp.pt/sites/ default/files/media/365-228.pdf

121 Idem. No mesmo sentido, diz-nos Vital Moreira que o pincípio da subsidiariedade “não tem

verdadeiramente um significado normativo próprio no confronto com o princípio da descentrali-zação”. Ver em: MOREIRA, Vital (1997). Administração Autónoma e Associações Públicas.

Coim-bra: Coimbra Editora. p. 251.

122 Já António Delgado entende “que o princípio da subsidiariedade não se confunde nem dilui no

princípio, também constitucionalmente consagrado, da descentralização” e que a autonomia

lo-cal exige que aquele se assuma como mais que residual perante outros princípios nomeadamente

o da descentralização”. Ver em DELGADO, António (2013). A Configuração do Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976: A Autonomia do Poder Local e o Poder Regulamentar Munici-pal. Lisboa: Universidade Autónoma de Lisboa, Lisboa. p. 88-89. Ver http://repositorio.ual.pt/

bitstream/11144/408/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20UAL.pdf

123 MELLO, Celso Bandeira de (2010). Curso de direito administrativo. 27 edição. São Paulo: Ma-lheiros. p. 53 APUD TESSEROLLI, Eduardo & CASTRO, Rodrigo, Os Princípios da Subsidiariedade

e da Universalização do Serviço Público como Fundamentos da Prestação de Serviço Público por meio de PPP: Realidade Brasileira. pp. 1-17. p. 15. Ver em: http://www.pirontiadvogados.com/

dnfile/ehee4wznj34njq9uwv25/pdf/artigos/0/arquivoehee4wznj34njq9uwv25.pdf

124 DELGADO, António (2013). A Configuração do Poder Local na Constituição Portuguesa de 1976:

A Autonomia do Poder Local e o Poder Regulamentar Municipal. Lisboa: Universidade

Autóno-ma de Lisboa. p. 89. Ver em http://repositorio.ual.pt/bitstream/11144/408/1/Disserta%C3%A7%-C3%A3o%20UAL.pdf