Visão geral do sistema de finanças públicas: Estados e municípios brasileiros

Comentário

Visão geral do sistema de finanças públicas:

Estados e municípios brasileiros

Analista principal:

Marina Neves, São Paulo, 55 (11) 3039-9719, marina.neves@spglobal.com

Contato analítico adicional:

Daniela Brandazza, Cidade do México, 52 (55) 5081-4441, daniela.brandazza@spglobal.com

Marco Institucional: Estados e Municípios Brasileiros

Avaliação do marco institucional: Volátil e não equilibrado

Tendência: Estável

Pontos Fortes e Pontos Fracos: Governos Locais e Regionais Brasileiros

Pontos fortes Pontos fracos

As leis estaduais e municipais são bastante claras, e reformas radicais não devem afetar as

responsabilidades dos principais governos.

As receitas totais dos estados e municípios não são suficientes para cobrir as necessidades de serviços e de infraestrutura, o que resulta em grandes gargalos de financiamento em um contexto mais amplo de suporte extraordinário limitado e espaço reduzido para financiamento externo.

O nível de divulgação e de confiabilidade das

informações financeiras é, em geral, adequado e bem sistematizado, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prevê a publicação de um resumo bimestral das finanças de todas as esferas do governo.

O sistema fornece suporte extraordinário limitado ou é levado a financiar projetos locais de infraestrutura por motivações políticas.

Resumo

O sistema de finanças públicas ou o marco institucional define o ambiente em que operam alguns governos locais e regionais (LRGs, na sigla em inglês para local and regional governments). Analisamos os LRGs como parte dos sistemas políticos, institucionais, administrativos e orçamentários mais amplos do país ou da região na qual se localizam. Em nossa avaliação do marco institucional, analisamos como a previsibilidade, confiabilidade e apoio dos sistemas de finanças públicas e de estruturas legislativas afetam a capacidade de serviço da dívida de um LRG no longo prazo.

A avaliação do marco institucional da S&P Global Ratings baseia-se na análise dos seguintes fatores principais:

• Previsibilidade, ou frequência e alcance das reformas que afetam o sistema intergovernamental e a previsibilidade de seus resultados, juntamente com a capacidade de o LRG influenciar ou opor-se a reformas que afetem seu equilíbrio financeiro.

• Saldo de receitas e despesas, ou a adequação geral das receitas de um LRG para cobrir suas despesas, incluindo suporte sistêmico contínuo, prudência da estrutura da política fiscal e disponibilidade de suporte extraordinário em circunstâncias excepcionais.

• Transparência e responsabilidade, ou a transparência e institucionalização dos processos orçamentários, responsabilidade dos gestores, padrões de divulgação de informações e de contabilidade para o reporte de informações financeiras no setor de LRGs, bem como a confiabilidade de tais informações.

Avaliamos cada um desses fatores em uma escala que varia de '1' a '5'. Em seguida, convertemos a avaliação média ponderada resultante em uma escala de '1' a '6'.

Eventos Recentes

Avaliamos o marco institucional dos LRGs brasileiros como volátil e não equilibrado, em linha com nossos ratings soberanos do Brasil.

Em nossa opinião, o sistema tem mantido um nível adequado de previsibilidade e transparência, com uma supervisão aprimorada das finanças dos LRGs pelo governo central e aderência à disciplina fiscal, incluindo a revisão da metodologia do Tesouro para a concessão de novos empréstimos e a publicação sistemática de relatórios relacionados à situação fiscal dos LRGs. Além disso, a LRF continua forte, apesar de dificuldades em financiar os serviços e a infraestrutura locais necessários. Ao mesmo tempo, o Brasil está em recessão há dois anos, e esperamos que o crescimento permaneça fraco; as incertezas políticas devem persistir à medida que 2018 se aproxima. O saldo de receitas e despesas dos LRGs e suas perspectivas de rápida recuperação têm sido afetados pela rigidez estrutural do sistema

Em resumo, nossa atual avaliação baseia-se em nossa avaliação de um sistema intergovernamental intrinsecamente rígido, que não tem sido capaz de lidar com os desequilíbrios orçamentários dos LRGs, e não esperamos que isso mude no curto a médio prazo. Em nossa opinião, a rigidez estrutural do marco institucional e os entraves legais afetam a capacidade dos LRGs de lidar com suas principais despesas de longo prazo e opções de financiamento. Ao mesmo tempo, nossa avaliação incorpora as despesas de médio e longo prazo que as receitas geradas pelos LRGs não conseguem cobrir e que têm pressionado cada vez mais seus orçamentos. Ainda, acreditamos que o sistema forneça suporte extraordinário relativamente limitado aos principais projetos de infraestrutura locais.

Previsibilidade

Frequência e alcance das reformas

O sistema intergovernamental brasileiro é descentralizado e baseado em três parâmetros-chave, os quais ganharam forte apoio político e econômico na última década. A atual estrutura fiscal foi

estabelecida pela Constituição de 1988, pela renegociação das dívidas dos estados em 1997-1999, e pela LRF, de 2000. Os LRGs brasileiros administram suas finanças de forma complexa e por vezes ineficaz, o que, muitas vezes, levou a diversos conflitos intergovernamentais. Houve várias tentativas de reformar o sistema ao longo dos anos, e o governo tem abordado algumas questões. No passado, essas tentativas incluíram a padronização do excessivamente complexo Imposto sobre Circulação de

Mercadorias e Serviços (ICMS), usado para incentivar uma “guerra fiscal” por meio de incentivos fiscais; um rígido sistema de repasses intergovernamentais; e esforços para flexibilizar as diretrizes de tomada de empréstimo dos Estados em meio à crescente demanda por aumento nos gastos sociais e com infraestrutura, o que, por sua vez, ajudou a manter a sustentabilidade fiscal dos LRGs. Apesar de várias alterações, ainda acreditamos que o escopo destas seja limitado.

Acreditamos que o marco institucional brasileiro tenha melhorado o desempenho fiscal dos LRGs, embora o ponto de partida tenha sido um de finanças debilitadas. As reformas na última década

fortaleceram as relações fiscais intergovernamentais, como a LRF e leis complementares, que preveem incentivos para disciplina fiscal em todas as esferas do governo. O não cumprimento da meta fiscal pode levar a reduções nos repasses federais e congelamento dos empréstimos concedidos por bancos públicos. A estrutura intergovernamental também permaneceu em vigor, apesar dos distintos partidos políticos no poder.

Capacidade dos LRGs de influenciar ou se opor a reformas

O sistema federal brasileiro limita a capacidade do governo central de transferir sua carga de dívida aos LRGs. A Constituição de 1988 estabelece fortes salvaguardas por meio de fórmulas para repasses federais mandatórios aos LRGs. Entretanto, essas salvaguardas representam um risco potencial, uma vez que não permitem que acordos fiscais se ajustem a mudanças nas condições econômicas.

Graças ao processo de descentralização no Brasil, os LRGs têm recebido uma parte maior das receitas fiscais e de gastos do setor público, enquanto aqueles que se classificam nos índices socioeconômicos mais baixos recebem níveis mais altos de repasses federais. Os estados arrecadam a maior parte do ICMS no Brasil, possuem poder político para exigir mudanças nas reformas fiscais, embora não possam bloqueá-las completamente. Além disso, todos os estados devem aprovar mudanças fundamentais nas leis aplicáveis à estrutura governamental, incluindo a renegociação de dívida com a União ou alterações no ICMS. As reformas mais recentes relacionadas a dívidas incluíram a modificação da taxa de juros sobre as dívidas dos LRGs com a União e o alongamento do prazo de pagamento das dívidas com o

governo federal por 20 anos em troca de um maior controle de gastos. Há também uma moratória de três anos do pagamento da dívida para os LRGs em troca da privatização de algumas entidades vinculadas ao governo (GREs, ou government-related entities) e adoção de um controle mais rígido de gastos. Nenhuma das três mudanças era obrigatória, e poucos estados e municípios (no caso da mudança da taxa de juros) recorreram a elas.

Saldo de receitas e despesas

Adequação geral das receitas para cobrir as necessidades de gastos

Os repasses do governo central e as receitas próprias dos LRGs em geral correspondem às suas principais despesas operacionais, embora os gastos com infraestrutura continuem insuficientes e as pressões oriundas dos gastos obrigatórios tenham crescido no atual ambiente econômico. A LRF evita que os LRGs financiem deficits fiscais por meio de dívidas, exigindo assim que equilibrem suas contas – e, nos últimos anos, os LRGs têm consistentemente registrado superavits operacionais (gráfico 1). Entretanto, alguns LRGs têm utilizado mecanismos incomuns de controle de custos para aumentar a flexibilidade, dada a rigidez do sistema e os entraves jurídicos. Os estados e municípios brasileiros têm enfrentado dificuldades para equilibrar seus orçamentos frente à fraca arrecadação de receitas após dois anos de recessão, juntamente com as crescentes necessidades de gastos em função da inflexibilidade das despesas, que têm aumentado organicamente (relacionada à previdência e gastos com pessoal),. Em geral, os estados maiores, como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, possuem suficiente poder fiscal (e autoridade para definir tarifas) para financiar a maior parte de suas despesas operacionais por meio de suas receitas tributárias. Entretanto, esse não é o caso dos estados mais pobres –

sobretudo nas regiões norte e nordeste –, que dependem em maior medida dos repasses federais. Além disso, os estados arrecadam receitas não tributárias para financiar as concessionárias de serviço de utilidade pública e outros serviços públicos. Embora os estados no Brasil apresentem maior controle das finanças que os seus pares regionais, isso não significa que os estados cobrem o mesmo nível de impostos (em função de suas responsabilidades de gastos/investimentos), o que pode levar a deficits fiscais que devem ser solucionados a fim de cumprir a LRF.

GRÁFICO 1 - DESEMPENHO ORÇAMENTÁRIO DOS LRGS BRASILEIROS

*BC - Cenário de caso base.

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8,21 6,75 6,66 4,04 5,45 3,65 4,79 0,33 (3,19) (2,26) _(2,55) (0,60) (1,11) (0,90) (4) (2) 0 2 4 6 8 10 2012 2013 2014 2015 2016 2017bc 2018bc

Balanço operacional (% de receitas operacionais ajustadas) Balanço após contas de capital ($ receitas totais ajustadas)

Acreditamos que a fórmula de distribuição do governo federal para repasses de recursos a LRGs tenha funcionado com relativa eficácia. Entretanto, as disparidades entre os Estados continuam, uma vez que aqueles mais ricos se beneficiam de uma base tributária muito mais ampla. O sistema de repasses federais consiste no FPE, que recebe as receitas de IR e IPI. O fundo então transfere 21,5% dos recursos aos estados e 22,5% aos municípios. A distribuição baseia-se em um coeficiente de participação de cada estado. A fórmula segue primordialmente critérios de redistribuição. Como resultado, 85% dos recursos são direcionados a jurisdições de baixa renda no Norte, Nordeste e Oeste do país.

Os repasses do governo central representam de 10% a 20% das receitas totais dos LRGs mais ricos, recursos estes que são usados principalmente em obras e serviços públicos. Por outro lado, tais recursos poderiam aumentar para 60%-75% nos próximos cinco anos para seus pares com maior dependência fiscal, que os utilizam principalmente para financiar projetos de infraestrutura e programas sociais.

Embora os estados arrecadem ICMS, a elevada taxa afeta suas receitas (gráfico 2). Em geral, o aumento das receitas próprias e a menor dependência dos repasses, em nossa visão, ajudarão a fortalecer as finanças dos LRGs no médio prazo, à medida que o Brasil se recupera da recessão.

GRÁFICO 2 – COMPOSIÇÃO DA RECEITA OPERACIONAL

Receitas Fiscais (58%) Transferências (32%) Outros (10%)

Em meio à forte recessão em 2015 e 2016, e dada a expectativa de uma recuperação gradual nos próximos três anos, acreditamos que seja mais difícil para os LRGs brasileiros alcançarem o equilíbrio fiscal geral, especialmente para os estados, como o Rio de Janeiro, que não adotaram medidas para conter o crescimento dos gastos operacionais no passado recente. Entretanto, graças ao planejamento financeiro satisfatório e ao cumprimento da LRF, outros estados, como São Paulo e Santa Catarina, têm equilibrado seus orçamentos.

Nos últimos anos, os LRGs elevaram seus gastos mandatórios estabelecendo metas de gasto mínimo com educação e saúde e tornando mais rígidas as práticas de gastos operacionais. Os LRGs são afetados por restrições orçamentárias, dado que os gastos obrigatórios com salários e previdência de servidores públicos e com pagamentos de juros representam a maior parte de suas despesas

operacionais (gráfico 3). Isso, em conjunto com os gastos obrigatórios com saúde e educação, afeta os gastos públicos, apesar das crescentes necessidades de infraestrutura e acesso limitado a

financiamento externo. Em resposta, vários estados mais ricos aceleraram seus programas de

concessão, embora ainda existam algumas limitações à execução de tais projetos. Acreditamos que, no médio prazo, a previdência continuará sendo uma questão-chave para os estados e municípios e uma contínua fonte de pressão em seus orçamentos. Embora muitos LRGs tenham introduzido mudanças em seus sistemas previdenciários locais, são necessárias medidas adicionais no nível nacional para aliviar as pressões de gastos de longo prazo.

GRÁFICO 3 – COMPOSIÇÃO DAS DESPESAS

Copyright © 2017 pela Standard and Poor's Financial Services LLC.Todos os direitos reservados. Pessoal (56%) Pagamentos de Juros (3%) Outros (41%)

As dívidas dos LRGs em termos relativos têm reduzido nos últimos anos (gráficos 4). Em nossa opinião, o marco institucional atualmente limita sua capacidade de aumentar a dívida. Ainda assim, as dívidas dos Estados mais ricos, como São Paulo, é mais alta do que a de seus pares internacionais avaliados na mesma categoria de rating. Os Estados mais pobres possuem níveis de dívida substancialmente

inferiores, pois em geral dependem de programas de transferência federal para financiar programas sociais e investimentos públicos. O governo federal permitiu que alguns LRGs contraíssem empréstimos de bancos internacionais em condições favoráveis para refinanciar suas dívidas em aberto, a maior parte das quais devida à União. Por outro lado, as restrições de contração de dívida e emissões de dívida nos mercados de capitais pelos governos subnacionais permanecem vigentes, após os acordos de

refinanciamento de dívida no fim da década de 1990. Como resultado, os LRGs podem contrair empréstimos apenas de agências de crédito multilaterais ou de bancos de desenvolvimento se cumprirem as metas fiscais e se o governo central autorizar a emissão.

GRÁFICO 4 – DÍVIDA TOTAL

68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 2012 2013 2014 2015 2016 2017bc 2018bc

A maior parte das dívidas dos LRGs brasileiros é devida à União, em decorrência da reestruturação de dívidas em 1997-1999, seguida pelos empréstimos dos bancos públicos com o BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Os LRGs também possuem dívidas com agências multilaterais de crédito, e apenas uma pequena parcela da dívida dos governos subnacionais é devida aos bancos comerciais. O mix de dívidas deverá permanecer inalterado nos próximos anos e, em razão das restrições legais às emissões de dívida, não esperamos que os LRGs consigam acesso direto aos mercados de capitais. Não esperamos que os níveis de dívida aumentem nos próximos dois a três anos, uma vez que vemos agora regras mais rígidas e mais previsíveis para novos empréstimos de LRGs. Nesse contexto, apenas os estados e municípios com melhores indicadores financeiros e capacidade de pagamento de dívida receberão aprovação para novos empréstimos.

Estrutura da política fiscal

O sistema intergovernamental dos estados e municípios brasileiros fornece um sistema de pesos e contrapesos para vários níveis do governo, o que reforça a responsabilidade fiscal. O marco institucional incorpora um cronograma de redução de dívida estabelecido na renegociação das dívidas dos estados de 1997-1999 para os 20 anos subsequentes.

Nos últimos anos, duas mudanças foram introduzidas ao acordo de 1997-1999. Em primeiro lugar, a lei de renegociação de dívida aprovada em 2014 para reduzir o encargo do serviço das dívidas, a qual alterou as taxas de juros que os LRGs pagam à União. A lei entrou em vigor em 2016, e alguns dos LRGs mais endividados se beneficiaram da redução dos juros, o que proporcionou certo espaço para equilibrarem seus orçamentos ou investirem em infraestrutura. A segunda mudança foi a lei aprovada no fim de 2016 que alongou em 20 anos o prazo de pagamento das dívidas dos estados em troca da adoção de medidas adicionais para equilibrarem seus orçamentos. Apenas o LRGs mais endividados aderiram a esta segunda lei. Recentemente, o governo federal aprovou uma terceira lei destinada aos estados que enfrentam severas dificuldades financeiras e alto endividamento. A lei prevê moratória de três anos para as dívidas com a União em troca de medidas de redução de custo e da venda de ativos públicos.

Os LRGs, em conjunto com o governo central, mantêm Programas de Ajuste Fiscal, os quais estabelecem os principais parâmetros fiscais para os próximos três exercícios fiscais para ajudar a monitorar as finanças dos LRGs.

Suporte extraordinário

Embora a estrutura não estabeleça um "suporte sistêmico" extraordinário tempestivo para o pagamento de dívidas, há um mecanismo constitucional de repasse de fundos aos LRGs em estresse financeiro ou no caso de catástrofes naturais. O governo central também fornece financiamento a LRGs, no âmbito da LRF, que enfrenta conjunturas específicas ou para financiar programas específicos por meio de repasses voluntários. Além disso, o governo central garante a maior parte das dívidas dos LRGs, tendo quitado pagamentos das dívidas de entidades em estresse financeiro do período.

Transparência e responsabilidade:

Transparência e institucionalização do processo orçamentário

A definição de papéis e responsabilidades é relativamente bem definida. As esferas do governo apresentam interação contínua e ativa sobre questões públicas fundamentais. Da mesma forma, consideramos que o nível de divulgação de informações e a confiabilidade das informações financeiras sejam em geral altos e bem sistematizados, dado que a LRF exige a publicação de relatórios fiscais bimestrais para todas as esferas de governo. O principal objetivo dos LRGs é registrar superavit primário. Ao longo dos anos, observamos que as rígidas regras nem sempre mostraram o real escopo dos

desafios relacionados às finanças públicas dos LRGs. Por exemplo, os LRGs possuem limites de custo anual de serviço de dívida, e qualquer número acima desse limite é capitalizado e acrescentado à carga de dívida total. Como resultado, os níveis de dívida continuam a aumentar em termos nominais na maioria dos casos. Além disso, a complexidade e as operações fiscais de grande escala de alguns Estados, bem como a ausência de padrões de contabilidade ou diferenças nas informações consolidadas, têm dificultado nossa análise.

Tendência: Estável

Avaliamos a tendência como estável, sobretudo porque não esperamos mudanças relevantes no sistema nos próximos dois anos até a próxima eleição presidencial. Nos próximos 12-18 meses, se o governo flexibilizar a LRF ou reforçar sua discricionariedade em mudar regras para evitar aumentos de dívidas e deficits fiscais, o marco institucional poderá se enfraquecer. Não esperamos que nenhum gatilho positivo fortaleça o marco institucional no médio prazo.

A maioria dos LRGs gera a maior parte de suas receitas próprias, e alguns estados possuem espaço limitado para elevá-las. Além disso, as limitações orçamentárias prejudicam a capacidade de redução de custos dos LRGs, que consistem principalmente no pagamento de salários de servidores estaduais e serviço da dívida. Caracterizamos o marco institucional brasileiro como rígido, pois, de um lado, fornece ajuda fiscal para ajudar os LRGs que sofrem com uma alta carga de dívida ou do excesso de gastos, mas por outro impõe sanções rígidas pelo descumprimento da LRF, penalizando aquelas entidades que já possuem pouco espaço para realizar os ajustes fiscais necessários.

Critérios e Artigos Relacionados

• Methodology for Rating Non-U.S. Local And Regional Governments, June 30, 2014

• Institutional Framework Assessments For Non-U.S. Local And Regional Governments, Feb. 5, 2015

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