CASO DA MICRORREGIÃO DE VIÇOSA
Marcos Spínola Nazareth Luiz Antônio Abrantes
CHARLES OKAMA DE SOUZA Resumo:
A Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída pela Lei Complementar 104/04 tem por objetivo estabelecer normas para as finanças públicas, nas três esferas governamentais, visando à responsabilidade da gestão fiscal das receitas e na realização das despesas públicas, obrigando o setor público a agir de forma transparente e em estrita obediência aos seus dispositivos legais. Para os municípios, os efeitos dessa lei foram mais intensos, considerando que o relacionamento da sociedade civil com o governo se dá de forma mais estreita. Assim, a avaliação do comportamento das finanças públicas nos municípios, antes e após a implantação da referida lei, torna se relevante à medida que se pode detectar o real impacto da legislação nas contas governamentais. Considerando esses aspectos, esse estudo teve como objetivo analisar o impacto da LRF na gestão financeira dos municípios da microrregião de Viçosa, Minas Gerais, classificados em dois grupos, de acordo com a população, utilizando índices técnicos de desempenho. Observou-se que as duas classes de cidades apresentaram, de maneira geral, uma evolução semelhante para os indicadores avaliados. Destacam-se os efeitos da legislação na trajetória da participação das receitas de capital e do financiamento dos investimentos.
O impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal no comportamento dos
índices de estrutura de receitas e despesas públicas: o caso da
microrregião de Viçosa
Resumo
A Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída pela Lei Complementar 101/00 tem por objetivo estabelecer normas para as finanças públicas, nas três esferas governamentais, visando à responsabilidade da gestão fiscal das receitas e na realização das despesas públicas, obrigando o setor público a agir de forma transparente e em estrita obediência aos seus dispositivos legais. Para os municípios, os efeitos dessa lei foram mais intensos, considerando que o relacionamento da sociedade civil com o governo se dá de forma mais estreita. Assim, a avaliação do comportamento das finanças públicas nos municípios, antes e após a implantação da referida lei, torna se relevante à medida que se pode detectar o real impacto da legislação nas contas governamentais. Considerando esses aspectos, esse estudo teve como objetivo analisar o impacto da LRF na gestão financeira dos municípios da microrregião de Viçosa, Minas Gerais, classificados em dois grupos, de acordo com a população, utilizando índices técnicos de desempenho. Observou-se que as duas classes de cidades apresentaram, de maneira geral, uma evolução semelhante para os indicadores avaliados. Destacam-se os efeitos da legislação na trajetória da participação das receitas de capital e do financiamento dos investimentos.
Palavras-chave: Finanças municipais, Lei de Responsabilidade Fiscal, Indicadores financeiros.
Área Temática: Gestão de Custos no Setor Governamental
1 Introdução
A gestão econômico-financeira do setor público brasileiro revelou-se, ao longo do tempo, ineficiente na alocação de seus recursos e ineficaz no cumprimento de seus objetivos. Somou-se a isto, a persistente desqualificação do funcionalismo no exercício de suas funções. Entretanto, nos últimos anos surgiram inúmeras medidas de cunho jurídico com o objetivo de solucionar, ou de pelo menos minimizar, esses graves problemas que acometem os três níveis de governo.
A Constituição Federal de 1988 marcou o início dessa postura de reestruturação na medida em que instituiu novo pacto federativo no Brasil, criando uma série de novos mecanismos de relacionamento econômico-financeiro entre os entes públicos, além de estabelecer normas de controle e monitoramento das contas públicas. Ao longo da década de 90, novas leis foram instituídas para regulamentar a atividade financeira governamental e nortear as decisões relacionadas ao orçamento público. Dentre elas, destacou-se, em razão de suas peculiaridades, a Lei Complementar nº 101/04 que estabeleceu normas para a gestão fiscal, ficando mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A referida lei fixou, para as três esferas de governo, novos parâmetros e princípios para gestão financeira pública no Brasil, determinando formas de controlar e monitorar o erário público. Evidentemente, essas novas regras acarretaram em alterações importantes nos resultados das contas públicas.
A esfera municipal de governo, certamente, foi a mais afetada com as mudanças ocorridas na legislação, provavelmente, pelo fato da grande maioria dos municípios brasileiros não possuírem estrutura administrativa e corpo de funcionários qualificados capazes de gerir de forma responsável a área financeira. Com o advento da lei e com a conseqüente obrigação de se adequarem a ela, os municípios organizaram-se financeiramente, criaram mecanismos mais eficientes de gestão pública, estabeleceram novos padrões de conduta e empenharam-se para uma alocação mais racional dos recursos financeiros. Há de se destacar ainda que nos municípios os efeitos dessa mudança foram mais intensas, considerando que o relacionamento da sociedade civil com governo se dá de forma mais estreita e para onde as demandas sociais são canalizadas.
Nesse sentido, a avaliação do comportamento das finanças públicas e sua evolução antes e após a implantação da LRF torna-se relevante na medida em que se pode detectar o real impacto da legislação nas contas governamentais. Além disso, os resultados obtidos podem contribuir para compreensão dos efeitos que tais alterações impõem a sociedade.
Assim, esse estudo, caracterizado como uma pesquisa descritiva tem como objetivo analisar o impacto da LRF na gestão financeira dos municípios da microrregião de Viçosa, Minas Gerais, utilizando índices técnicos de desempenho, com a finalidade de comparar o comportamento desses índices em municípios com até 10.000 habitantes com aqueles com populações acima..
Mais especificamente pretende-se:
1. investigar o comportamento das finanças públicas municipais, a partir da experiência dos municípios menores;
2. avaliar o comportamento das contas municipais por intermédio de índices técnicos; 3. identificar os itens das contas dos municípios em que a lei causou maior impacto.
2 Referencial Teórico
De acordo com Matias e Campelo (2000), o município deve ser entendido como o espaço físico onde ocorre a produção de bens e serviços, a circulação de mercadorias, e onde realmente são implementadas todas as ações, sejam de origem da esfera Federal, Estadual ou Municipal, ou de origem privada. Neste contexto, o poder local, se apresenta mais próximo dos problemas, bem como suscetível ao controle da sociedade, mostrando-se mais adequado para atender às demandas sociais.
Com a promulgação da constituição de 1988, o Município e suas relações alcançaram novo patamar de autonomia e responsabilidade, mais condizente com as necessidades atuais de seus cidadãos e com efeitos que se estendem para além de suas fronteiras. Cabe dizer que o Poder Municipal perdeu sua característica de unidade administrativa, para ganhar a de unidade gestora e co-responsável pelo reflexo de suas estruturas sociais nas da Federação (MATIAS; CAMPELLO, 2000).
Dessa forma, para Tristão (2002), após a implementação da reforma constituinte de 1988, os municípios passaram a assumir crescentes responsabilidades no processo de descentralização dos serviços públicos, especialmente nas áreas da saúde fundamental. Estas novas atribuições levaram a um crescimento das despesas municipais que vem sendo financiado quase que exclusivamente por transferências intergovernamentais, sem que se verifique um efetivo esforço dos governos locais para aumentar a arrecadação dos tributos de sua competência.
No plano financeiro, a nova Constituição reduziu a participação da União nas rendas fiscais em favor dos Estados e dos Municípios, aumentou as vinculações de receitas e ampliou os
compromissos governamentais nas áreas de saúde, educação e previdência (NASCIMENTO, 2003).
Nesse aspecto, a autonomia financeira foi confundida com liberdade para gastar sem a equivalente responsabilidade de tributar, isso contribuiu para o desequilíbrio orçamentário dos governos subnacionais (RESENDE, 2001).
Por outro lado, Nascimento (2003) argumenta ainda que a Carta Magna veio em grande medida atender às necessidades dos governos estaduais e municipais no que se refere ao ajuste de suas contas públicas, redistribuindo a carga tributária nacional e aumentando a participação de Estados e Municípios na arrecadação tributária. Foram incluídos os impostos sobre transmissão de bens imóveis, inter vivos (ITBT-IV) e mantidos os tributos anteriores sobre serviços (ISS) e propriedade territorial urbana (IPTU), além dos impactos positivos do aumento da participação estadual no ICMS nas contas municipais (25% do ICMS arrecadado pelos Estados são repassados para os respectivos municípios). Paralelamente, foram ampliadas as transferências federais para os Municípios através do FPM.
Com relação a Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo Bremaeker, citado por Vieira (2005), foi concebida e instituída considerando como premissa a situação financeira deficitária dos entes públicos, e da necessidade de maior controle sobre a gestão de suas finanças.
Nesse aspecto, supõe-se que a estrutura financeira dos municípios seja alterada quando se introduzem regras para a política fiscal e se amplia a transparência fiscal, acarretando mudanças, principalmente, nos resultados primários e nominal, na qualidade do gasto público, despesas de pessoal e dívida como proporção da receita corrente líquida, restos a pagar, operações de crédito, juros e serviços de terceiros, enfim, em variáveis relevantes das contas municipais (VIEIRA, 2005).
2.1 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000) estabelece normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal (NASCIMENTO, 2003).
Tais regras são voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal mediante ações em que se previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização, como premissas básicas (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2006).
Entretanto, antes mesmo da implantação da LRF, as autoridades responsáveis por finanças públicas no Brasil buscaram sanar os constantes abusos, desperdícios e ineficiências na alocação dos recursos públicos nas três esferas de governo.
Neste sentido, a Lei Complementar nº 82/95, conhecida como Lei Camata, foi editada com intuito de disciplinar as despesas com funcionalismo público, estabelecendo limites de gastos totais com ativos e inativos da administração direta e indireta. Posteriormente, a lei foi revogada e substituída pela Lei Complementar nº 96/99, denominada Lei Camata II, cuja principal inovação foi o estabelecimento de penalidades, como a suspensão de transferências voluntárias da União no caso do seu não cumprimento. A referida lei foi revogada pela Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que foi influenciada principalmente pela experiência da União Européia, além de países como Estados Unidos, Nova Zelândia, Austrália, Islândia, Reino Unido, Suécia, Holanda, Argentina e México, os quais foram avaliados pelo FMI, em seu manual de boas práticas para a transparência fiscal (VIEIRA, 2006).
Para Nascimento (2003), no que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e normas, cuja validade tem sido demonstrada na prática e que objetivaram a correção de problemas semelhantes aos que afetam o setor público brasileiro.
Dessa forma, a LRF tem por objetivo estabelecer normas para as finanças públicas visando à responsabilidade da gestão fiscal, ou seja, o cuidado e o zelo na arrecadação das receitas e na realização das despesas públicas, obrigando o setor público a agir de forma transparente e em estrita obediência aos seus dispositivos legais (MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA/MG, 2001).
Para Bremaeker, citado por Vieira (2005), a LRF visa adequar as despesas do poder público ao limite de suas receitas, ou seja, deverá ser evitada, a todo custo, a ampliação do chamado “déficit primário”. O ideal, na concepção puramente financeira, é que se consiga realizar superávit primário, ou seja, o resultado ao final do exercício, descontados os juros pagos com o serviço da dívida, deverá ser positivo.
Outro aspecto importante, refere-se às regras e limites específicos da administração pública contidos na LRF (pessoal, dívida, operações de crédito, receita, despesa, etc.), aplicadas aos entes federativos. Isto significa que cada um tem autonomia para planejar, orçar e executar, desde que atenda aos limites estabelecidos em Lei ou que adote as medidas corretivas necessárias. Estas medidas discricionárias objetivam adequar a administração pública às peculiaridades ocorridas durante seu exercício (VIEIRA, 2005).
Segundo o referido autor, devem ser adotadas também medidas de transparência e controle, que acompanhe a gestão fiscal responsável desde o processo orçamentário, cujas peças são públicas, até os relatórios, audiências públicas e a divulgação na Internet.
Os ingredientes contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal são no sentido de que seja adotado um processo permanente de planejamento, com transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis, amplo acesso da sociedade às informações sobre as contas públicas e a adoção de medidas corretivas e punitivas de eventuais desvios. Além disso, como foram vistos anteriormente, os principais dispositivos que vão fazer com que a gestão dos recursos seja feita de forma responsável já existiam antes da referida lei (VIEIRA, 2006).
Finalmente, a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à Administração Pública e aos seus gestores. A sociedade passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade.
Enfim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, apesar de suas deficiências, pode ser um primeiro passo, no sentido de aprimoramento da qualidade das finanças públicas brasileiras nos três níveis de governos (NASCIMENTO, 2003).
2.2 Receitas públicas
Entende-se por receita pública todo e qualquer recolhimento aos cofres públicos em dinheiro ou outro bem representativo de valor que o governo tem direito de arrecadar em virtude de leis, contratos, convênio e quaisquer outros títulos, de que seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertençam. É, pois, o conjunto de ingressos financeiros, provenientes de receitas orçamentárias ou de terceiros, que produzirão acréscimos ao patrimônio da instituição, seja União, estados, municípios ou Distrito Federal, suas autarquias e fundações (ANDRADE, 2002).
As Receitas Públicas obedecem ao princípio contábil do regime de caixa, ou seja, são consideradas receitas de um exercício aquelas efetivamente arrecadadas no exercício em consideração.
As receitas, segundo a norma legal, classificam-se em receitas correntes e receitas de capital. As operações correntes dizem respeito a todas as transações que o Governo realiza diretamente ou através de suas ramificações, cujo esforço não resultam constituição ou criação de bens de capital. Já as operações de capital são as que resultam na constituição ou criação de bens de capital e, consequentemente, acréscimos de patrimônio (KOHAMA, 2001).
De acordo com Andrade (2002) o conceito da receita corrente líquida advém da exclusão das receitas correntes às transferências intragovernamentais, transferências ao FUNDEF, contribuição de servidores municipais aos institutos de previdência e assistência social, assim como as de compensação financeira entre os institutos.
As receitas orçamentárias compreendem todas as receitas que se espera arrecadar no exercício a que ela referir-se. São consideradas também as operações de crédito autorizadas em lei, ou seja, os empréstimos e financiamentos que, eventualmente, são necessários para a cobertura das despesas constantes do programa de trabalho do governo (KOHAMA, 2000). A receita orçamentária líquida é obtida excluindo-se os valores de restos a pagar cancelados das receitas orçamentárias (MATIAS e CAMPELLO, 2000).
Kohama (2000) define três conceitos referentes a estrutura de receitas utilizados para os cálculos dos índices neste estudo. Conforme este autor, a receita tributária é uma fonte da receita orçamentária, composta de impostos, taxas e contribuições de melhoria, sendo, portanto, resultado da cobrança de tributos pagos pelos contribuintes em razão de suas atividades, suas rendas, suas propriedades e dos benefícios diretos e imediatos recebidos do Estado.
A receita de capital consiste na realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender as despesas classificáveis em despesa de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente.
As transferências são recursos recebidos de pessoas de direito público ou privado, independente da contraprestação direta em bens e serviços. Podem ocorrer no âmbito intragovernamental e intergovernamental, assim como recebidos pelas pessoas de direito público de instituições privadas, do exterior e de pessoas.
Para Kohama (2000) as transferências intergovernamentais referem-se, nos casos dos municípios, a recursos obtidos por estes provenientes da União e dos Estados. Geralmente, dizem respeito às cotas-partes e participações em impostos e contribuições diversas, inclusive, aos recebimentos correspondentes a participações em convênios diversos.
Nesse último caso, encontra-se o Fundo de Participações dos Municípios (FPM) que transfere 22,5% da receita líquida arrecadada do Imposto de Renda – IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI da União aos Municípios (NASCIMENTO, 2003).
2.3 Despesas Públicas
Segundo Andrade (2002), despesa constitui-se de toda saída de recursos ou de todo pagamento efetuado, a qualquer título, pelos agentes pagadores para saldar gastos fixados na Lei do Orçamento ou em lei especial.
Nessa mesma linha, Kohama (2001) define despesa pública como os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos
patrimoniais, à satisfação dos compromissos da dívida pública, ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações.
As despesas públicas, por convenção contábil, são vislumbradas por regime de competência, além de serem divididas em despesas orçamentárias e extra-orçamentárias (ANDRADE, 2002).
As despesas orçamentárias são discriminadas e fixadas no orçamento, estando, por conseguinte, previamente autorizadas pelo Legislativo, instituídas pelas normais legais e com adoção pelos três níveis de governos. Já as despesas extra-orçamentárias são os pagamentos realizados pela Administração Pública e que não dependem de autorização legislativa (ANDRADE, 2002).
Dentro das despesas orçamentárias encontram-se três itens empregados neste estudo para os cálculos dos indicadores da estrutura de despesas, são eles: despesa de capital líquida, despesas de custeio e despesa com pessoal.
O termo despesa de capital líquida é obtido excluindo-se das receitas de capital a amortização da dívida fundada (MATIAS e CAMPELLO, 2000).
De acordo com Kohama (2000) classificam-se como despesas de custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens móveis e despesas com pessoal.
Por fim, conforme Andrade (2002), a despesa com pessoal refere-se as despesas de natureza remuneratória decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, e todas as outras obrigações e benefícios trabalhistas previstos na legislação.
2.4 Indicadores da Estrutura de receitas
Os indicadores da estrutura de receitas buscam determinar o perfil das receitas e verificar como cada componente participa das receitas totais. Segue-se a definição de Matias e Campello (2000) para os índices que compõem a estrutura de receitas:
• Participação da receita tributária: indica a relação entre as receitas próprias municipais e o total das receitas. É um indicador forte da gestão tributária municipal.
Receitas Tributárias Receita Total
• Participação da receitas de transferência: indica a relação entre as receitas de transferência e o total das receitas. Fornece o grau de dependência que a administração municipal possui de outras esferas governamentais.
Receitas de transferências Receita total
• Participação de receitas de capital: indica a relação entre as receitas de capital e o total das receitas. Indica a utilização de receitas de terceiros para o exercício das funções públicas.
Receitas de Capital Receita Total
• Participação do FPM: indica a relação entre as receitas de transferência Federal e o total das receitas. É um indicador da dependência do Governo Federal.
Receitas FPM Receita Total
• Participação do ICMS: indica a relação entre as receitas de transferência Estadual e o total das receitas. É um indicador da dependência do Governo Estadual.
Receitas ICMS Receita Total
• Participação na Renda: indica a relação entre as receitas que possuem dependência com a gestão municipal e a renda do Município. É um indicador da eficiência da gestão tributária.
Receitas Próprias + ICMS Renda Municipal
• Receitas per capita: indica a relação entre as receitas que possuem dependência com a gestão municipal e a população do Município.
Receitas Próprias + ICMS População
• Captação extraorçamentária: fornece a relação entre as receitas extraorçamentárias e as receitas totais. Indica a dependência de recursos de curtíssimo prazo.
Receitas Extraorçamentárias Receita Total
2.5 Indicadores da estrutura de despesas
Dentro dos indicadores da estrutura de despesas, para Matias e Campello (2000), os
aspectos a serem considerados buscam identificar a estrutura das despesas governamentais em função de vários prismas, como por natureza e origem, dentre outros. Os referidos autores definem da seguinte forma os índices dessa estrutura:
• Participação da despesa de custeio: fornece a relação entre as despesas de custeio e as receitas correntes. Indica a parcela das receitas comprometidas com despesas de custeio.
Despesa de Custeio Receita Orçamentária Líquida
• Financiamento das dívidas de custeio: fornece a relação entre as receitas tributárias e as despesas de custeio. Indica a parcela das despesas de custeio financiadas por receitas tributárias.
Receitas Tributárias Despesas de Custeio
• Despesa com pessoal: fornece a relação entre as despesas com pessoal ativo e inativo e as receitas correntes. Indica a parcela das receitas correntes comprometida com despesas de pessoal.
Despesa com Pessoal Receita Corrente Líquida
• Despesa com pessoal total: fornece a relação entre as despesas totais com pessoal ativo e inativo e as receitas correntes. Indica a parcela das receitas correntes comprometida com despesas totais de pessoal.
Despesas Totais com Pessoal Receita Corrente Líquida
• Dispêndio com a dívida fundada: fornece a relação entre as despesas com a dívida fundada e a receita corrente. Indica a parcela das receitas que são utilizadas para financiar o custo da dívida fundada.
Juros da Dívida Fundada Receita Corrente Líquida
• Investimento: fornece a relação entre as despesas de capital líquida e as receitas totais. Indica a parcela das receitas utilizadas para o financiamento de investimentos.
Despesa de Capital Líquida Receita Orçamentária Líquida
3 Metodologia
O presente estudo caracteriza-se como pesquisa descritiva, pois procura estudar os fatos, conhecendo e interpretando a realidade presente sem qualquer interferência ou modificação do ambiente estudado. De acordo com CERVO e BERVIAN (1983), a pesquisa descritiva observa, registra, analisa e correlaciona fatos ou fenômenos (variáveis) sem manipulá-los.
A pesquisa foi realizada através de dados secundários de 16 municípios localizados na microrregião de Viçosa, no Estado de Minas Gerais (Tabela 1). Procedeu-se a classificação e a estratificação das cidades em dois grupos segundo o número de habitantes, municípios com populações maiores e menores que 10.000 habitantes. Segue-se a relação dos municípios pesquisados:
Tabela 1 – População dos municípios da Microrregião de Viçosa
Municípios População
1.Alto Rio Doce 13.794 2.Amparo da Serra 5.318 3.Araponga 7.925 4.Brás Pires 4.954 5.Cajuri 4.289 6.Canaã 4.658 7.Cipotânea 6.367 8.Coimbra 6.743 9.Ervália 17.327 10.Lamim 3.590 11.Pedra do Anta 3.876 12.Piranga 17.153 13.Porto Firme 9.481 14.Rio Espera 6.833 15.Teixeiras 11.386 16.Viçosa 67.631 Fonte: FINBRA/STN
Empregaram-se indicadores de desempenho financeiro, amplamente difundidos na literatura, que apresentam, basicamente, relações entre variáveis relevantes das contas públicas, que por sua vez, proporcionam possibilidades de diagnósticos e análises pertinentes para o estudo do setor público brasileiro (Tabela 2).
Tabela 2 – Indicadores financeiros utilizados
INDICADORES
Estrutura de receitas Estrutura de despesas
Participação da receita tributária (PRT) Participação de despesas de custeio (PDC) Participação das receitas de transferências (PRTR) Financiamento das dívidas de custeio (FDC) Participação de receita de capital (PRCAP) Despesa com pessoal (DCP)
Fundo de participação dos municípios (FPM) Investimento (PI)
Os dados utilizados para o cálculo dos indicadores foram extraídos dos Demonstrativos de Receitas e Despesas e Orçamentos anuais referentes ao período de 1997 a 2004, elaborados e publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, disponíveis nos relatórios Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios.
4 Resultados e discussões
Assume-se que a maior parte das receitas dos municípios brasileiros procedem de transferências intergovernamentais, mais especificamente, dos recursos provenientes do Fundo de Participação dos Municípios, sendo que quanto menor a cidade maior a dependência, dado que municípios de pequeno porte dispõem de uma base de incidência tributária reduzida, em decorrência de uma atividade econômica limitada.
A partir da Figura 1, verifica-se que essa hipótese se confirma para o conjunto de municípios selecionados. Observa-se também, a elevada participação das transferências governamentais na composição das receitas totais, principalmente nos municípios com populações menores que 10.000 habitantes. Os valores encontrados para o índice PRTR (participação das receitas de transferências) maiores que 1, dos últimos três anos, ocorreram em função das deduções referentes ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF realizadas sobre a Receita Total.
Observou-se também que, para o período pesquisado, o crescimento do índice de participação das receitas de transferências para os dois grupos de cidade (Figura 1). Esse resultado é compatível com o crescimento econômico do período, o que produz, inevitavelmente, aumento das receitas tributárias da União e dos Estados, o que, por sua vez, gera elevação nos repasses constitucionais para os municípios brasileiros. Contudo, o comportamento do PRTR sem o devido contrapeso do aumento da participação das receitas tributárias representa um descompasso com as expectativas dos agentes públicos. Na verdade, essa excessiva dependência das transferências deveria diminuir, a fim de que os municípios percebessem de uma forma mais clara os custos tributários dos seus gastos e assumissem, assim, maiores responsabilidades tanto para despesas quanto para receitas.
O desempenho do índice mostra, também, que a implantação da LRF em nada contribuiu para uma melhora deste cenário, estimulando o aumento das receitas próprias, por exemplo. Ao invés disso, a partir do ano 2000 o crescimento do indicador foi ainda mais acentuado.
0,0000 0,2000 0,4000 0,6000 0,8000 1,0000 1,2000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 1 – Valores médios para o índice participação da receita de transferência (1997-2004)
A Figura 2 corrobora os fatos já analisados. O Fundo de participação dos municípios (FPM) se apresenta como o principal recurso financeiro municipal, com proporções significativas em relação a receita total, sendo que para as cidades com até 10.000 habitantes a dependência é ainda maior. As curvas exibiram praticamente a mesma trajetória para os dois grupos de cidades, qual seja, crescimento a partir do ano 2000 após um período de queda. Nota-se, mais uma vez, que a influência da LRF foi no sentido de estimular o aumento da participação do FPM.
0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 0,4000 0,5000 0,6000 0,7000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 2 – Valores médios para o fundo de participação dos municípios (1997-2004)
O comportamento da participação das receitas tributárias (PRT) nas receitas totais, para amostra utilizada, apresenta-se igualmente insuficiente, de acordo com as expectativas criadas pelos diversos agentes vinculados ao setor público de que, após a Constituição de 1988, estas receitas deveriam paulatinamente assumir maiores parcelas da receita total dos municípios, o que confirma os resultados obtidos nos índices anteriores. Todavia, o impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal neste indicador foi positivo, pois interrompeu uma série de queda do índice para as cidades com mais de 10.000 habitantes, levando-o a um patamar estável ao longo dos quatros anos seguintes de aproximadamente 0,05 e manteve constante o índice para aquelas que possuem populações de até 10.000 habitantes. Um dado importante a ser destacado é que, para as cidades com um número maior de habitantes, as receitas tributárias contribuem mais paras receitas totais em comparação com as cidades menores.
0,0000 0,0100 0,0200 0,0300 0,0400 0,0500 0,0600 0,0700 0,0800 0,0900 0,1000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 3 – Valores médios para participação das receitas tributárias (1997-2004)
A Lei de Responsabilidade Fiscal impôs uma série de limitações e proibições aos entes
públicos quanto a contração de novas dívidas. A Figura 4 reflete os impactos dessas restrições, indicando que de fato essas medidas surtiram efeito. A partir do ano 2000, em que a LRF entrou em vigor, percebe-se uma pequena redução da participação das receitas de capital (PRCAP) em relação as receitas orçamentárias nos dois grupos de municípios. Tal fenômeno aponta para uma perspectiva de melhora no perfil da dívida dessas cidades e, naturalmente, produz maior responsabilização financeira nos gestores municipais, premissa básica da LRF.
0,0000 0,0200 0,0400 0,0600 0,0800 0,1000 0,1200 0,1400 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 4 – Valores médios para participação das receitas de capital (1997-2004)
A legislação da LRF discorre em seis capítulos do seu texto sobre as regras relacionadas com os gastos de pessoal nos três níveis de governo, impondo limites detalhados aos órgãos públicos quanto ao gasto com o funcionalismo em percentagem da receita corrente líquida e, ao mesmo tempo, estabelecendo mecanismos de controle a fim de evitar excessos e desrespeitos às normas. Dessa forma, este aspecto da lei é um passo importante no sentido de corrigir distorções comumente presentes nas finanças públicas do Brasil.
De acordo com a Tabela 3, os percentuais de gastos com pessoal em relação a receita corrente líquida, para os 16 municípios selecionados, permaneceu abaixo do limite máximo fixado em lei (60% da receita corrente líquida) durante todo o período estudado, atingindo, dessa forma, resultados satisfatórios e compatíveis com as metas da LRF. Entretanto, os dispositivos
legais da LRF não foram capazes de impedir elevações nos patamares do índice. O DCP (despesa com pessoal) passou de 40,02% em 1997 para 47,86% em 2004 para as cidades com mais de 10.000 e de 32,54% em 1997 para 45,53% em 2004 para as cidades com até 10.000 habitantes.
Tabela 3- Percentuais médios para despesa com pessoal (1997-2004)
Ano Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
1997 40,02% 32,54% 1998 42,02% 36,30% 1999 37,58% 38,72% 2000 41,53% 40,28% 2001 43,11% 43,28% 2002 44,07% 40,28% 2003 49,32% 45,36% 2004 47,86% 45,53%
A Figura 5 mostra o comportamento do indicador que verifica a participação das despesas de custeio (PDC) na receita orçamentária líquida. A tendência de alta para os dois grupos de cidades é coerente com os sucessivos aumentos nas despesas com pessoal observada na tabela anterior. Verifica-se que os efeitos esperados da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal foram, em certo sentido, frustrados para este item da despesa, pois a legislação não conseguiu controlar o aumento dos custos de manutenção da máquina pública. Deduz-se, portanto, que ainda há ineficiências operacionais para serem corrigidas nos municípios.
0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 0,4000 0,5000 0,6000 0,7000 0,8000 0,9000 1,0000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 5 – Valores médios para participação das despesas de custeio (1997-2004)
Ao observar a evolução do indicador apresentada Figura 6 verifica-se que as parcelas das despesas de custeio financiadas por receitas tributárias (FDC) ao longo do período são pequenas, especialmente, nos municípios com população de até 10.000 habitantes. De acordo com os resultados já obtidos, a análise deste índice indica, estendendo suas implicações, a incapacidade (ou negligencia) dos municípios de obterem elevações da participação das receitas próprias no financiamento dos seus gastos.
0,0000 0,0200 0,0400 0,0600 0,0800 0,1000 0,1200 0,1400 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 6 – Valores médios para financiamento das dívidas de custeio (1997-2004)
Finalmente, verifica-se que as parcelas das receitas utilizadas para o financiamento de investimentos (PI) oscilaram sensivelmente durante os oito anos pesquisados para os dois grupos de municípios, revelando falta de planejamento dos gestores públicos na condução de uma variável de suma importância para o desenvolvimento municipal. A partir do ano de promulgação da LRF a trajetória do indicador foi de queda acentuada, fundamentalmente nas cidades maiores, nas quais a proporção dos investimentos nas receitas é maior, exatamente pelo fato de que quanto maior a população, maiores são as demandas por investimentos públicos. Certamente, a lei, através dos seus mecanismos de controle de gastos públicos, influenciou na mudança de comportamento das curvas.
0,0000 0,0200 0,0400 0,0600 0,0800 0,1000 0,1200 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Acima de 10.000 hab. Até 10.000 hab.
Figura 7 – Valores médios para investimentos (1997-2004)
5 Conclusões
A avaliação do comportamento de indicadores das finanças públicas e sua evolução, antes e após a implantação da LRF, mostrou-se relevante na medida em que indicou novas evidências quanto a resposta das contas governamentais às mudanças na legislação.
Com relação aos índices de estrutura de receitas, observou-se que o impacto da LRF, através de suas restrições as operações de crédito, no indicador PRCAP (participação da receita de capital) foi mais perceptível do que nos demais. Nota-se uma mudança positiva de tendência do índice a partir do ano 2000 para os dois grupos de cidade.
Ressalta-se, também, a permanência da elevada participação das receitas de transferências, em detrimento das receitas tributárias, em relação as receitas totais para toda amostra pesquisada, depois da instituição da LRF, o que contribui para manutenção da dependência financeira dos municípios das outras esferas de governo.
No que se refere aos indicadores de estrutura de despesa, verificou-se que o desempenho do PDC (participação da despesa com pessoal) foi satisfatório e compatível com as metas da LRF. Os percentuais para os 16 municípios selecionados permaneceram abaixo do limite máximo fixado em lei (60% da receita corrente líquida).
Constatou-se ainda que a participação das despesas de custeio aumentou durante o período de estudo para os dois grupos de cidades, sendo que as parcelas das despesas de custeio financiadas por receitas tributárias foram pequenas, especialmente nos municípios com até 10.000 habitantes. Logo, os dispositivos legais da Lei de Responsabilidade Fiscal não foram capazes de impedir o aumento dos custos de manutenção da máquina pública e nem estimularam o financiamento municipal próprio.
Finalmente, observou-se que as parcelas das receitas utilizadas para o financiamento de investimentos reduziram-se, como resposta aos limites impostos pela LRF para despesas públicas.
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