A relação entre o orçamento público e a autonomia financeira de uma agência reguladora federal

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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PNAP

RAFAEL DA SILVA PEREIRA

A RELAÇÃO ENTRE O ORÇAMENTO PÚBLICO E A

AUTONOMIA FINANCEIRA DE UMA AGÊNCIA

REGULADORA FEDERAL

Volta Redonda

2015

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A RELAÇÃO ENTRE O ORÇAMENTO PÚBLICO E A

AUTONOMIA FINANCEIRA DE UMA AGÊNCIA

REGULADORA FEDERAL

Monografia apresentada ao Curso de Administração Pública, modalidade semipresencial, do Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Administração Pública.

Equipe de Orientação: Prof. Me. Isabel Cabral, Tut. Camyla D´elyz do Amaral Meirelles

Volta Redonda

2015

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RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo estudar a relação entre o orçamento público e a autonomia financeira de uma agência reguladora federal, partindo de uma análise comparativa das consignações orçamentárias da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e dos montantes liberados à autarquia pela Administração Direta, durante o período de 2001 a 2011. A pesquisa realizada foi classificada como bibliográfica e documental, sendo os principais documentos analisados os relatórios de gestão e os relatórios anuais da Anatel, referentes ao período de 2001 a 2011. Os resultados alcançados permitem concluir que somente em um dos exercícios do período analisado o montante autorizado na Lei Orçamentária Anual e nas leis de créditos adicionais coincidiu com o montante liberado pelo Governo Federal para empenho, o que sugere que a autonomia da agência reguladora não vem sendo respeitada pela Administração Direta durante a execução do orçamento.

Palavras-chave: agências reguladoras, orçamento público, independência das agências reguladoras, regime especial.

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SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 5 2 OBJETIVOS ... 7 2.1 Objetivo Geral ... 7 2.2 Objetivos Específicos ... 7 3 REFERENCIAL TEÓRICO ... 8 3.1 Agências Reguladoras ... 8 3.1.1 Conceito ... 8 3.1.2 Características... 9 3.1.2.1 Autarquias ... 10 3.1.2.2 Regime Especial... 10

3.1.2.3 Independência Frente à Administração Central ... 11

3.2 Orçamento Público ... 12

3.2.1 O Processo de Elaboração da Lei Orçamentária Anual no Brasil ... 12

3.2.2 Contingenciamento de Despesas ... 13

4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 15

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 16

6 CONCLUSÃO ... 18

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1 INTRODUÇÃO

As agências reguladoras surgiram na Administração Pública brasileira a partir da década de 1990, em decorrência do processo de desestatização promovido pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. Com a alienação de serviços públicos à iniciativa privada, o Estado precisou instituir órgãos reguladores para controlar a prestação de tais serviços (CARVALHO FILHO, 2012).

Pela natureza da função a ser exercida, os entes reguladores foram concebidos pelo legislador federal como autarquias (sendo, portanto, integrantes da Administração Indireta) submetidas a regime especial. Embora não haja uma lei específica que defina o que é regime especial, a doutrina, segundo Oliveira (2004, p. 139), “conceitua as autarquias de regime especial como aquelas que receberam da lei instituidora privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns”.

Assim, o regime especial dota as agências reguladoras de maior independência em relação a outros entes estatais. Segundo Silva (2006), pode-se dividir essa independência em três diferentes formas de autonomia: administrativa, técnica e financeira.

A autonomia financeira, segundo o autor,

[…] decorre do exercício da função regulatória, pelas agências, de fiscalizar a regularidade da prestação dos serviços sob sua supervisão. Tal fiscalização, obviamente, não se dá de forma gratuita, ficando as empresas atuantes em determinado setor sob regulação estatal sujeitas à cobrança de uma taxa referente ao serviço prestado, a chamada “taxa de fiscalização”, cujos dividendos se incorporam diretamente ao patrimônio da agência reguladora. (SILVA, 2006, p. 46)

Xavier (2011) ensina que a autonomia financeira visa a garantir que os recursos financeiros de que a agência necessita para cumprir suas funções não dependam da gestão do Tesouro.

Como autarquias que são, porém, as agências reguladoras federais não deixam de integrar o a Lei Orçamentária Anual (LOA) da União, por força de determinação contida no art. 165, § 5º, inciso I, da Constituição Federal de 1988,

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fazendo parte do orçamento fiscal. Assim, apesar da autonomia financeira que possuem, existe “a exigência de que os recursos arrecadados pelas agências sejam recolhidos ao caixa central da União, o que obriga a solicitação de autorização por parte do Ministério do Planejamento para utilização de suas próprias receitas” (GUIMARÃES; SILVA, 2000 apud XAVIER, 2011, p. 119).

O problema a ser tratado pela pesquisa é: como o orçamento público se relaciona com a autonomia financeira de uma agência reguladora federal? O objetivo é estudar como se dá essa interação, realizando-se, para isso, uma análise comparativa do montante das consignações orçamentárias da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e do montante dos contingenciamentos de despesas sofridos pela autarquia, durante o período de 2001 a 2011.

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2 OBJETIVOS

2.1 Objetivo Geral

Analisar a relação entre o orçamento público e a autonomia financeira de uma agência reguladora federal, tomando-se por base uma comparação do montante das consignações orçamentárias da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e do montante dos contingenciamentos de despesas sofridos pela autarquia, durante o período de 2001 a 2011.

2.2 Objetivos Específicos

• Revisar o conceito de agência reguladora e as razões que levaram à criação dessas autarquias na Administração Pública brasileira.

• Explicar as características das agências reguladoras federais.

• Descrever o processo de elaboração do orçamento público no Brasil.

• Analisar os orçamentos anuais e os relatórios de gestão da Anatel do período de 2001 a 2011, a fim de obter os valores das consignações orçamentárias da agência e os valores das despesas autorizadas pelo Governo Federal durante o período. • Realizar uma análise comparativa, fazendo-se uso de tabelas e gráficos gerados em software de planilha eletrônica, entre as consignações orçamentárias da Anatel e as despesas autorizadas pelo Governo Federal, a fim de verificar se o orçamento público vem respeitando a autonomia financeira da agência reguladora.

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3 REFERENCIAL TEÓRICO

3.1 Agências Reguladoras

A figura das agências reguladoras surgiu na Administração Pública brasileira durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, em decorrência do processo de desestatização iniciado na década de 1990. A alienação de serviços públicos à iniciativa privada motivou o Estado a instituir órgãos reguladores para controlar a prestação de tais serviços (CARVALHO FILHO, 2012).

As primeiras agências criadas foram a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional do Petróleo e Gás Natural (ANP), todas em 1997.

A legislação federal concebeu as agências reguladoras como autarquias (o que as torna integrantes da Administração Indireta) submetidas a regime especial. Apesar de não haver, no direito brasileiro, uma definição uniforme para o que seja o regime especial, a lei instituidora de cada ente regulador “prevê algumas peculiaridades no regime jurídico aplicável à entidade, propiciando uma margem de autonomia jurídica que não se encontra na maior parte das entidades autárquicas” (JUSTEN FILHO, 2014, p. 700).

3.1.1 Conceito

Não há uma definição legal para o termo “agência reguladora”, tampouco uma lei específica que trate do tema. A doutrina, ao conceituar essas entidades, o faz a partir da observação de características gerais presentes na maioria delas.

Feita essa ressalva, podemos buscar na doutrina brasileira algumas definições do que vem a ser uma agência reguladora.

Segundo Aragão (2005 apud DIAS 2010), as agências reguladoras são

[...] autarquias de regime especial, dotadas de considerável autonomia frente à administração centralizada, incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiados cujos membros são nomeados pelo Presidente da República, após prévia aprovação do Senado Federal (ARAGÃO, 2005 apud DIAS, 2010, p. 24).

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Para Alexandrino e Paulo (2013), que destacam que até hoje não há uma lei geral que trate do tema no Brasil, as agências reguladoras são

[...] entidades administrativas com alto grau de especialização técnica, integrantes da estrutura formal da administração pública, instituídas como autarquias sob regime especial, com a função de regular um setor específico de atividade econômica ou um determinado serviço público, ou de intervir em certas relações jurídicas decorrentes dessas atividades, que devem atuar com a maior autonomia possível relativamente ao Poder Executivo e com imparcialidade perante as partes interessadas (Estado, setores regulados e sociedade). (ALEXANDRINO; PAULO, 2013, p. 159)

Di Pietro (2014) fornece uma definição mais ampla de agência reguladora, que “seria, no direito brasileiro, qualquer órgão da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta”. A grande inovação em relação aos entes reguladores já existentes seria apenas o uso vocábulo agência (DI PIETRO, 2014, p. 540-541).

Justen Filho (2014), para o qual as agências são entes independentes, define agência reguladora como “uma autarquia especial, sujeita a regime jurídico que assegura a autonomia em face da Administração Direta e que é investida de competência regulatória setorial” (JUSTEN FILHO, 2014, p. 700).

3.1.2 Características

A partir das definições apresentadas, podemos citar como principais características das agências reguladoras:

a) são autarquias;

b) estão sujeitas a regime especial; e

c) possuem relativa autonomia frente à Administração Direta.

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3.1.2.1 Autarquias

A definição legal para autarquia consta no art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 200/1967, que as conceitua como

[...] o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. (BRASIL, 1967)

Para Di Pietro (2014), autarquia é a “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei” (DI PIETRO, 2014, p. 501).

As autarquias fazem parte da Administração Indireta, e, em regra, somente prestam serviços públicos típicos de Estado, e não atividades econômicas strictu sensu. Isso porque, segundo sua definição legal, essas entidades são a personificação de um serviço público retirado da administração centralizada (ALEXANDRINO; PAULO, 2013).

3.1.2.2 Regime Especial

Não há uma definição legal para regime especial. Contudo, as leis de criação das agências reguladoras destacam como características desse regime jurídico a independência administrativa, a ausência de subordinação hierárquica, o mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e a autonomia financeira (PINHEIRO; MOTTA, 2002).

No caso das agências, o regime especial se traduz essencialmente em independência frente à Administração Central, característica que será tratada a seguir. Consoante tal entendimento, a Lei nº 9.472/1997, que criou a Anatel, determina no § 2º do seu art. 8º que “a natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de

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subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira” (BRASIL, 1997).

3.1.2.3 Independência Frente à Administração Central

Em decorrência do regime especial, as agências reguladoras gozam de maior independência frente à Administração Direta. Essa independência pode ser desdobrada, segundo Silva (2006), em três diferentes formas de autonomia: administrativa, técnica e financeira.

A autonomia administrativa das agências reguladoras se manifesta, principalmente, pelo mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, que não podem ser exonerados de forma discricionária pela Administração Central (SILVA, 2006). Buscou-se, dessa forma, reduzir as interferências políticas dentro dessas entidades, reduzindo o chamado risco de captura, que ocorre quando um determinado grupo de interesse passa a exercer influência na condução do ente regulador.

Segundo Silva (2006), a autonomia técnica diz respeito à impossibilidade em se interpor recurso hierárquico impróprio contra as decisões do corpo diretivo das agências reguladoras. A diretoria colegiada das agências funciona como última instância administrativa na solução de conflitos resultantes da função reguladora.

Por fim, a autonomia financeira, segundo o mesmo autor

[…] decorre do exercício da função regulatória, pelas agências, de fiscalizar a regularidade da prestação dos serviços sob sua supervisão. Tal fiscalização, obviamente, não se dá de forma gratuita, ficando as empresas atuantes em determinado setor sob regulação estatal sujeitas à cobrança de uma taxa referente ao serviço prestado, a chamada “taxa de fiscalização”, cujos dividendos se incorporam diretamente ao patrimônio da agência reguladora. (SILVA, 2006, p. 139)

Xavier (2011) ensina que a autonomia financeira visa a garantir que os recursos financeiros de que a agência necessita para cumprir suas atividades-fim não dependam da gestão do Tesouro.

A Lei nº 9.472/1997 trata da autonomia financeira da Anatel em seu artigo 15, segundo o qual “a fixação das dotações orçamentárias da Agência na Lei de

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Orçamento Anual e sua programação orçamentária e financeira de execução não sofrerão limites nos seus valores para movimentação e empenho” (BRASIL, 1997).

3.2 Orçamento Público

O orçamento público é um instrumento de planejamento governamental. Nele estão previstas todas as receitas e fixadas todas as despesas do Governo, referentes aos três Poderes e ao Ministério Público (PALUDO, 2012).

Segundo James Giacomoni (2012, p. 217),

o orçamento anual constitui-se em instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.

O orçamento público é materializado por meio de uma lei, a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA). Participam da elaboração da LOA todos os órgãos e entidades da Administração Pública federal, coordenados, nesse processo, pela Secretaria de Orçamento Federal.

3.2.1 O Processo de Elaboração da Lei Orçamentária Anual no Brasil

A elaboração da Lei Orçamentária Anual tem início com a Secretaria de Orçamento Federal, que define diretrizes estratégicas, parâmetros quantitativos e normas para a proposta de lei. A Secretaria também avalia, estabelece e divulga limites (BRASIL, 2012).

Os Órgãos Setoriais (no caso, os ministérios a que as agências são vinculadas) fixam diretrizes setoriais a serem seguidas pelas Unidades Orçamentárias (as agências reguladoras, nesse caso), que efetivamente elaboram e formalizam suas propostas.

A proposta elaborada pela Unidade Orçamentária é então enviada ao Órgão Setorial, que a consolida, valida e formaliza, para então enviá-la à Secretaria de Orçamento Federal.

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A Secretaria de Orçamento Federal, então, compara os limites definidos anteriormente com as propostas setoriais elaboradas, realizando os ajustes necessários.

Então a proposta é enviada à Presidência da República, que decidirá sobre ela. Caso seja aprovada, a proposta é reenviada à Secretaria de Orçamento Federal, para consolidação e formalização do Projeto de Lei, que será enviado ao Congresso Nacional por meio da Presidência da República (BRASIL, 2012).

No Congresso Nacional, o Projeto de Lei passará pela fase de discussão, que “corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a proposta, constituída por proposição de emendas, voto do relator, redação final e proposição em Plenário” (MENDES, 2013, p. 92).

Após a aprovação pelo Congresso Nacional, o Projeto de Lei é enviado para o Presidente da República para sanção ou para veto.

3.2.2 Contingenciamento de Despesas

Ocorre contingenciamento de despesas quando são impostas restrições orçamentárias e financeiras para os gastos da Administração Pública Federal, deixando-os abaixo do que foi autorizado pelo Congresso Nacional por meio da Lei Orçamentária Anual e das leis créditos adicionais. Pode ocorrer em razão de frustração da arrecadação ou de aumento da despesa (XAVIER, 2011).

A base legal para o contingenciamento de despesas é encontrada na Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina em seu art. 9º que

se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (BRASIL, 2001)

Segundo Xavier (2011), a atual situação fiscal do Brasil, com resultado nominal deficitário, é o que tem levado ao contingenciamento das despesas

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públicas. Contudo, o autor alerta que as receitas das agências reguladoras são receitas próprias, vinculadas por lei e destinadas a garantir a autonomia financeira das mesmas.

Para Xavier (2011), o contingenciamento reduz a autonomia financeira das agências, uma vez que a receita afetada não pertence à União, mas sim à própria agência, por força da lei.

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4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Quanto aos objetivos, a pesquisa foi classificada como descritiva e explicativa. A pesquisa é descritiva uma vez que foram relacionados e descritos dados orçamentários constantes em relatórios da Anatel. É explicativa porque foram realizadas análises comparativas dos dados coletados, a fim de verificar a relação entre o orçamento público e a autonomia financeira da agência.

Quanto aos procedimentos adotados na coleta de dados, a pesquisa realizada foi classificada como bibliográfica e documental, sendo os principais documentos analisados os relatórios de gestão e os relatórios anuais da Anatel, referentes ao período de 2001 a 2011.

Quanto à abordagem do problema, pode-se classificar a pesquisa como quantitativa, já que os dados coletados são tratados estatisticamente para se chegar aos resultados do estudo.

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5 ANÁLISE DOS RESULTADOS

O objetivo da pesquisa realizada foi estudar a relação entre o orçamento público e a autonomia financeira de uma agência reguladora federal. Para isso, tomou-se como base a comparação entre as despesas autorizadas pelos orçamentos anuais e pelas leis de créditos adicionais e as quantias liberadas pelo Governo Federal para empenho.

Dessa forma, foi possível saber se a autonomia financeira estava sendo respeitada e, caso não estivesse, qual o tamanho dos contingenciamentos impostos à agência estudada.

A Tabela 1 contém informações retiradas de relatórios de gestão e de relatórios anuais da Anatel. Trata-se do histórico dos contingenciamentos sofridos pela autarquia durante o período de 2001 a 2011. Nela há o ano, o montante de despesas autorizado na Lei Orçamentária Anual e em leis de créditos adicionais, o montante liberado para empenho (ou seja, o que realmente pode ser gasto), o valor do contingenciamento e a percentagem das despesas que efetivamente puderam ser realizadas pela agência.

Tabela 1 - Histórico dos contingenciamentos sofridos pela Anatel no período de 2001 a 2011, em R$ milhões.

Ano LOA+Créditos (A) Liberado para empenho (B) Valor Contingenciado (C=A-B) % liberada para empenho (B / A) 2001 518,4 384,0 134,4 74,1% 2002 558,6 318,9 239,7 57,1% 2003 353,8 242,0 111,8 68,4% 2004 306,5 299,5 7,0 97,7% 2005 473,2 254,0 219,2 53,7% 2006 248,7 248,7 0,0 100,0% 2007 356,4 300,9 55,5 84,4% 2008 381,6 327,1 54,5 85,7% 2009 397,7 335,6 62,1 84,4% 2010 484,4 397,8 86,5 82,1% 2011 497,1 415,6 81,5 83,6%

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O Gráfico 1 permite visualizar de forma mais clara a diferença entre os montantes autorizados na Lei Orçamentária Anual e nas leis de créditos adicionais (representados pelas linhas azuis) em relação aos montantes liberados para empenho pelo Governo Federal (representados em vermelho).

Gráfico 1 – Relação entre a despesa total autorizada e a despesa liberada para empenho

Fonte: Construído pelo autor.

Segundo os dados coletados, pode-se verificar que somente no ano de 2006 o montante autorizado coincidiu com o montante liberado para empenho (ou seja, não houve contingenciamento e a agência teve sua autonomia financeira respeitada). Em 2004, o contingenciamento foi bem reduzido, não chegando a 3% do valor inicialmente previsto. Em 2002 e 2005 ocorreram os contingenciamentos mais severos, sendo liberados para empenho apenas 57,1% e 53,7%, respectivamente, do valor inicialmente autorizado.

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho teve o objetivo de estudar a relação entre o orçamento público e a autonomia financeira de uma agência reguladora federal, partindo de uma análise comparativa entre as despesas autorizadas pelos orçamentos anuais e pelas leis de créditos adicionais e as quantias liberadas pelo Governo Federal para empenho, durante o período de 2001 a 2011.

Realizou-se uma breve revisão bibliográfica sobre o conceito e as principais características das agências reguladoras, a fim de apontar as principais diferenças entre essas entidades e os demais entes integrantes da Administração Pública brasileira. Foi dado destaque à autonomia financeira que as agências sujeitas a regime especial possuem em relação à Administração Direta.

Também foi revisado o processo de elaboração do orçamento público no Brasil, destacando-se o papel de cada órgão e a questão do contingenciamento de despesas.

A pesquisa realizada foi classificada como bibliográfica e documental, sendo os principais documentos analisados os relatórios de gestão e os relatórios anuais da Anatel, referentes ao período de 2001 a 2011.

Os resultados obtidos permitem verificar que somente no ano de 2006 o montante autorizado coincidiu com o montante liberado para empenho. Ou seja, não houve contingenciamento e a agência teve sua autonomia financeira respeitada. Em 2004, o contingenciamento foi bem reduzido, não chegando a 3% do valor inicialmente previsto. Em 2002 e 2005 ocorreram os contingenciamentos mais severos, sendo liberados para empenho apenas 57,1% e 53,7%, respectivamente, do valor inicialmente autorizado.

Os resultados sugerem que a autonomia da agência reguladora estudada não vem sendo respeitada pela Administração Direta durante a execução do orçamento, o que contraria a Lei nº 9.472/1997, que criou a Anatel.

A pesquisa contribui para o estudo das características das agências reguladoras brasileiras e de como tais entidades vêm sendo afetadas pelos contingenciamentos de despesa promovidos pelo Governo Federal.

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Os contingenciamentos afetam diretamente o desempenho da agência, prejudicando o aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão e da qualidade da regulação, a disponibilização de dados do setor regulado e a qualificação dos servidores. Também são reduzidas as pesquisas de satisfação e a realização de audiências públicas, comprometendo a comunicação da agência com os cidadãos (ANATEL, 2012, p. 21). Diversas demandas da sociedade junto à autarquia acabam deixando de ser atendidas por falta de recursos, fazendo com que o setor de telecomunicações permaneça como um dos que geram mais usuários insatisfeitos no Brasil.

Sugere-se que futuros trabalhos tragam elementos que permitam analisar, comparativamente, a relação entre as taxas de fiscalização arrecadadas pela Anatel, os montantes solicitados nas propostas orçamentárias da entidade e as despesas discricionárias da agência. Tais informações permitiriam avaliar de forma muito mais completa a autonomia financeira da agência.

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7 REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 21 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2013.

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<http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublica cao=260639&assuntoPublicacao=Relat%F3rio%20Anual%202010&caminhoRel=Cid adao-Biblioteca-Acervo%20Documental&filtro=1&documentoPath=260639.pdf>. Acesso em: 27 abr. 2014.

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