GRUPO TEMÁTICO I
Ana Paula Rodrigues de Souza
IRF/BH DS – BELO HORIZONTE
Bruno Carvalho Nepomuceno
IRF/BH DS – BELO HORIZONTE
Ivana Flausino Vitolo
DRF/BH DS – BELO HORIZONTE
TESE
DESAFIOS DA FISCALIZAÇÃO DE ZONA SECUNDÁRIA
SUMÁRIO
A fiscalização de zona secundária é o nome dado aos procedimentos de auditoria realizados por auditores da RFB em momento posterior ao desembaraço aduaneiro de mercadorias, ou seja, no pós despacho. Em regra audita-se a circulação física e/ou
jurídica de mercadorias submetidas anteriormente a despacho de importação ou de exportação.
Gostaria nesta tese de reafirmar e esclarecer perante a classe, este importante encargo assumido pelos auditores que militam na fiscalização aduaneira de zona secundária, seus desafios e as dificuldades que enfrentam.
INTRODUÇÃO
Tal procedimento, fiscalização de zona secundária ou pós despacho, é executado junto aos operadores de comércio exterior que realizaram importações ou exportações, respeitado o prazo decadencial dos tributos envolvidos.
Ressalte-se que muitas das vezes a auditoria recai sobre operações que internaram no país bens à revelia dos controles aduaneiros, ou seja, bens e mercadorias de procedência estrangeira em situação irregular no país.
No mundo, como um todo, a fiscalização de zona secundária ganha importância dia a dia, tendo em vista o pressuposto adotado pelas modernas aduanas da impossibilidade de fiscalizar todas as cargas que entram e saem de um país.
O Brasil persegue este modelo de aduana moderna e através da RFB, tenta implementar uma linha de fiscalização de zona secundária eficiente. Tal pressuposto, uma
fiscalização eficiente no pós despacho, é condição fundamental e irrenunciável para que o sistema aduaneiro, nos moldes propostos, cumpra seu papel.
Não obstante ser um dos pilares do modelo aduaneiro assumido pelo país junto à OMA, percebemos as dificuldades e os percalços enfrentados pela fiscalização e pelas
unidades aduaneiras.
As dificuldades passam pela falta de recursos alocados à tarefa, pelo não
amadurecimento das rotinas e processos, pela falta de manuais e mesmo pela adaptação, muitas vezes equivocadas, de métodos de avaliação e seleção próprios da fiscalização de tributos internos.
DESENVOLVIMENTO
Bem, ao desenvolver o tema, proponho a divisão em dois tópicos; 1- Encargos da fiscalização de pós despacho e 2 - Os problemas que enfrenta.
Tratando primeiro a que se propõe, temos que, o papel fundamental da fiscalização de zona secundária é ser um dos instrumentos, não o único, a permitir a redução do tempo de despacho. Tempo de despacho é o tempo em que o importador ou exportador “perde” aguardando o desembaraço de uma carga sua submetida a despacho.
Na medida de custos para os operadores, tempo parado na aduana gera custos financeiros, de armazenagem, de oportunidade, etc.
A redução do tempo implica em menores custos para o país e em escala global, ao incremento do fluxo de comércio internacional, via redução de custos supérfluos, esta é a lógica que rege o sistema.
Mas o grande desafio é a equação: CONTROLE EFICAZ X REDUÇÂO DO TEMPO DE DESPACHO.
Como controlar e ao mesmo tempo ser mais ágil no desembaraço? A esta questão adotou-se como resposta, não a única, que operadores com bom histórico junto ao órgão aduaneiro e lastro patrimonial, ou seja, baixo risco subjetivo e transacionando
mercadorias em tese não relacionadas, seja pela sua natureza ou origem a riscos aduaneiros, apresentando portanto baixo risco objetivo da carga, poderiam ser preferencialmente fiscalizadas em momento pós despacho, e não durante o despacho. A fiscalização durante o momento do despacho é complexa e consome muitos recursos do órgão, em tese, estaria liberando estes recursos para a fiscalização de operações de risco elevado de fraude ou de dano à economia nacional ou aos consumidores.
Uma das premissas desta liberação de recursos é a existência de uma fiscalização de zona secundária presente, organizada e estruturada.
Pois bem, esta é no meu entender, o encargo ou a proposta passada à fiscalização de zona secundária, servir de instrumento para que se possa com segurança, direcionar os procedimentos fiscais efetuados no momento do despacho às operações com maior risco objetivo, da carga, ou subjetivo, dos operadores, ou de ambos.
Para tal, a fiscalização de pós despacho deve estar estruturada e apta a gerar eficiência em recuperação de crédito tributário e gerar efetivamente a percepção de risco aos importadores e exportadores, de que podem ser auditados em suas operações a qualquer tempo, respeitando-se claro, o prazo decadencial.
Em recente seminário ocorrido em Brasília, do qual participei, funcionário do U.S. Custons and Border Protection, órgão responsável pela fiscalização aduaneira nos EUA, relatou a experiência de seu país, em resumo afirmou ainda haver um debate sobre o seguinte questionamento:
Se fiscalizarmos cada indivíduo que ingressa no país, por que não podemos fiscalizar cada carga que ingressa no país?
A primeira resposta é no sentido de que fiscalizar um viajante é diferente de fiscalizar mercadorias.
De fato, segundo o relato do palestrante, apenas 3% das cargas que ingressam no seu país são fisicamente vistoriados, isto se deve pela impossibilidade material de ampliar este número. No entanto as cargas submetidas a inspeção são selecionadas baseadas em critérios de avaliação de risco, deu como exemplo os inúmeros despachos de carga contendo auto peças realizados entre as fabricas de automóveis e auto peças que ocorrem diariamente na fronteira dos EUA com o Canadá, neste caso provavelmente, salvo por denúncia, estes despachos nunca são parados na fronteira para inspeção física. Ressaltou no entanto, que esta operação é forte candidata a uma auditoria revisora. Então temos que, mesmo nos EUA, onde a preocupação com aspecto de segurança, notadamente após o 11/09, é premente, a fiscalização na fronteira, ou pontos de entrada, se concentra onde há o maior risco identificado.
Cabe à auditoria de pós despacho verificar a correção das operações, correta
classificação e pagamento dos direitos aduaneiros. A arrecadação sobre o comércio exterior é a segunda maior fonte de recursos do governo federal daquele país. Este modelo não é único dos EUA, apresenta-se desta forma em vários países e considero que a RFB persegue a implementação de modelo semelhante.
Temos então que a principal função da fiscalização de zona secundária é liberar os recursos, escassos, da zona primária, para a fiscalização de operações com risco elevado de fraudes.
2 - Os desafios que enfrenta
O modelo proposto de fiscalização de zona secundária é relativamente novo, principalmente se comparado com a fiscalização de tributos internos.
Não é por acaso que um dos critérios de avaliação do trabalho de fiscalização de zona secundária é o valor do crédito lançado. Não discuto que este é um critério válido, no entanto não podemos perder o foco na atividade de controle aduaneiro, que é bem maior que uma finalidade meramente arrecadatória.
Como exemplo, cito as fiscalizações de IN 228?02, combate à interposição fraudulenta, trata-se de um procedimento extremamente complexo, que passa pela análise contábil e financeira das operações de comercio exterior do contribuinte, buscando identificar a ocultação do verdadeiro importador ou da utilização de recursos sem origem no financiamento de suas operações.
Pois bem, ainda que consumindo inúmeras horas de trabalho, não raro inexiste
lançamento de tributo ao final do processo, muitas vezes apenas a multa de conversão do perdimento.
Na outra mão temos as fiscalizações de renúncia e classificação fiscal, estas sim, desde que ancoradas em uma seleção competente, podem resultar em recuperação de crédito.
Vejo portanto como grande desafio estabelecer parâmetros justos para a avaliação do trabalho realizado pela auditoria de zona secundária.
Outro grande desafio é a própria estruturação da fiscalização, muitas unidades ainda que possuam regimentalmente a competência para fiscalizações de zona secundária, não realizam tais fiscalizações. Sem adentrar no mérito do porquê não se realiza tais
auditorias, faria a sugestão de rebaixar a expectativa de lançamento, principalmente nas unidades mistas, para que mais auditores pudessem realizar auditorias de zona
secundária sem a expectativa de grandes lançamentos, mas sim de presença fiscal aduaneira em todo o país..
A maturidade do projeto de fiscalização de zona secundária passa ainda pela edição dos manuais dos vários roteiros de fiscalização e treinamento dos auditores lotados na área. Por fim, os auditores por ventura liberados da atividade de despacho poderiam ser melhor aproveitados nas atividades de auditoria. Mesmo as unidades com serviço de fiscalização estruturados carecem ainda de quantitativo maior de auditores para as tarefas específicas de fiscalização.
Outro ponto positivo, que foi tentado e alcançou bons resultados na 6ª SRF, foi a centralização da fiscalização aduaneira em uma unidade, No caso da 6ª SRF tal
centralização ocorreu na IRF/BHE, tal fato proporcionou a fiscalização de contribuintes em toda a região, alcançando alguns que provavelmente não seriam programados para fiscalização no regime descentralizado.
Apesar de boa a experiência, esta ainda merece aperfeiçoamento pois esta a mercê de entraves alheios à vontade da própria fiscalização, como a falta de diárias, por exemplo, e a dificuldade em se reunir e acompanhar os trabalhos de um grupo disperso pela região fiscal.
CONCLUSÃO
A fiscalização de zona secundária é um dos pilares que permite buscar em última instância a diminuição dos tempos de despacho no país.
Mas para funcionar de modo pleno e não claudicante merece maior aporte de recursos humanos e de aperfeiçoamento de suas rotinas, aperfeiçoamento este buscado
incessantemente pelos que militam nesta área.
