O ESPAÇO URBANO DESIGUAL EM CAMPINA GRANDE-PB E O PROCESSO DE INSTITUIÇÃO DE ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE
SOCIAL (ZEIS) NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA MUNICIPAL
Denis Rodrigues Dantas – Mestrando do PPGe/UFRN denis_rdantas@hotmail.com Ademir Araújo da Costa – Professor da UFRN ademir@ufrnet.br
1 INTRODUÇÃO:
Uma característica marcante na conformação das cidades brasileiras é a presença de assentamentos precários. Tratando especificamente de Campina Grande-PB, as condições mais precárias de moradias concentram-se nas áreas de ocupação irregular (contemplando loteamentos irregulares, favelas com necessidades de urbanização etc.), os quais necessitam, sobremaneira, da atuação do poder público para o suprimento das necessidades habitacionais, condições de risco e vulnerabilidade social.
É possível considerar que frente a essa problemática, a atuação do poder público durante as últimas décadas não tem sido suficiente para a reversão do quadro de precariedade, tendo como um dos maiores fatores a dificuldade de associar as políticas de ordem habitacional e urbana, adiando, substancialmente, a aplicação de medidas efetivas que contribuam para o devido enfrentamento da questão fundiária e habitacional.
Apesar de haver a persistência de precariedade no cenário urbano local, a legislação urbanística municipal avançou com a indicação de instrumentos que dão condições para o tratamento de tais problemas na cidade. Legislação essa, que segue amparada por experiências democráticas que se tornaram bem-sucedidas, as quais foram apropriadas e disseminadas pelo Estatuto da Cidade (EC). Este último, mesmo advogando a utilização de instrumentos jurídicos e urbanísticos para a promoção da tão sonhada reforma urbana brasileira, segue sofrendo até os dias atuais, uma continuidade na disputa política pela devida aplicação (efetividade) de seus instrumentos, após serem incorporados nos planos diretores municipais.
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) enquanto instrumento do (EC), surge com o objetivo de proporcionar um tratamento diferenciado para áreas precárias
com necessidade de urbanização e regularização fundiária, através da adoção de parâmetros específicos de uso e ocupação do solo, salvaguardando o direito à moradia. Além de promover a regulamentação de áreas carentes de infraestrutura urbana, a demarcação de ZEIS no espaço urbano também permite a “reserva” de terras para a produção de habitação de interesse social para a população cuja renda familiar não ultrapasse três salários mínimos, sendo esta uma possibilidade de reduzir o déficit habitacional e, ao mesmo tempo, aproveitar áreas subutilizadas dotadas de infraestrutura, presentes, geralmente, em áreas centrais e bairros consolidados.
Não obstante a importância da criação de tais instrumentos legais provenientes de todo o percurso dos movimentos sociais urbanos em busca de uma cidade mais justa e igualitária para todos, concebemos que o estágio de luta pela reforma urbana não se resolve a partir deste momento, mas passa a conter, como ressaltam Saule Jr. e Uzzo (2009), dois novos desafios: o primeiro seria a capacitação de agentes sociais para a promoção das políticas envolvendo diferentes segmentos da sociedade; o segundo diz respeito a garantia da devida participação de agentes sociais urbanos nas decisões, tendo em vista a filosofia da gestão democrática participativa, a qual deve ser considerada na base do planejamento das cidades brasileiras.
2 OBJETIVOS
O presente trabalho tem como objetivo analisar o processo de instituição de Zonas Especiais de Interesse Social em Campina Grande-PB, considerando os diferentes fatores que permearam sua regulamentação frente à legislação urbanística municipal, bem como a efetividade do instrumento para os assentamentos da cidade, apresentando como exemplo a ZEIS Catingueira / Riacho de Bodocongó, localizada na porção sudoeste da cidade.
3 METODOLOGIA:
O percurso metodológico adotado neste trabalho contemplou a análise dos instrumentos normativos que englobam a atuação do instrumento ZEIS no Brasil e especificamente em Campina Grande, os quais se resumem: ao Estatuto da Cidade, ao
Plano Diretor Municipal e a Lei Municipal Específica nº 4.806/2009. Além disso, o estudo contemplou a) análise de diagnósticos e relatórios técnicos correspondente ao processo de instituição de ZEIS na cidade; b) entrevistas informais com agentes sociais (moradores de ZEIS) e técnicos da Secretaria Municipal de Planejamento de Campina Grande (SEPLAN); e c) visitas in loco na área de estudo, contemplando levantamento das condições físicas, mapeamento de usos do solo e realização de registros fotográficos.
4 RESULTADOS PRELIMINARES:
As ZEIS vem sendo alvo de análises desde sua criação, na década de 19801, por
ter se tornado uma ferramenta favorável à regulamentação urbanística e fundiária dos assentamentos urbanos, utilizando-se de padrões específicos de uso e ocupação do solo, evidentemente, distintos daqueles das áreas produzidas na cidade chamada “formal”. No Plano Diretor de Campina Grande (PDCG), as ZEIS surgem como uma inovação, no sentido de reconhecer e até mesmo viabilizar parcialmente ou integralmente a reversão do quadro de precariedade de moradias e ilegalidade de ocupações, antes esquecida pela legislação urbanística municipal.
Através de análises documentais e entrevistas com técnicos e ex-técnicos da Secretaria Municipal de Planejamento (SEPLAN), observamos que as iniciativas ligadas ao processo de implementação de ZEIS na cidade não aparece como resultado direto da “pressão popular” frente aos problemas de moradia local. Ela surge como parte das exigências para captação de recursos financeiros provenientes do Programa Habitar Brasil2, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), contando com verbas do
1 Neste período, duas cidades brasileiras, Recife e Belo Horizonte, foram pioneiras no estabelecimento de legislação municipal para a urbanização e regularização fundiária de favelas. A legislação de parcelamento do solo passou a reconhecer as favelas e adotar padrões urbanísticos diferenciados para este tipo de ocupação. Em 1983 o governo municipal de Belo Horizonte instituiu o PROFAVELA (Programa Municipal de Regularização de Favelas); e em 1983 o governo municipal do Recife instituiu as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e 1987 o PREZEIS (Plano de Regulamentação das Zonas Especiais de Interesse Social).
2 O Programa Habitar Brasil/BID em Campina Grande contemplou dois subprogramas: o de Desenvolvimento Institucional (DI) e o de Urbanização de Assentamentos Subnormais (UAS). As ações ao (DI), voltou-se para a capacitação do corpo técnico quanto para a informação de secretarias para o enfrentamento de dos problemas relacionados à habitação, possibilitando diagnósticos das condições físicas, culturais, sociais e econômicos dos assentamentos urbanos. Já a (UAS) objetivou intervenções nos assentamentos precários da cidade, em áreas de risco e sem acesso a serviços básicos de infraestrutura.
Governo Federal, através do Ministério das Cidades e em parceria com a Caixa Econômica Federal.
A complexidade do programa frente as suas propostas de intervenção e amplitude de diagnósticos nos assentamentos urbanos, mediante também a então precariedade do cotidiano de trabalho da Secretaria de Planejamento Municipal, exigiu uma maior mobilização de profissionais de áreas mais diversas, além da interlocução com diversos agentes, dos quais envolveu empresas concessionárias de serviços urbanos e demais secretarias municipais. Para a coordenação e desenvolvimento dos levantamentos, a prefeitura contratou uma empresa da cidade do Recife (Sintaxe Consultoria), que realizou a constituição de um grupo de trabalho local e diagnósticos publicados em 4 (quatro) relatórios, resultando na elaboração final do Projeto de Lei da Regulamentação das ZEIS. O trabalho foi realizado em sua totalidade ainda na primeira gestão do então prefeito Veneziano Vital do Rêgo (2005-2008), período em que havia uma elevada euforia de montagem de uma nova base de governo e de aplicação de programas provenientes do Governo Federal.
Como referência para a realização dos trabalhos, a SEPLAN contou com as atribuições legais do Estatuto da Cidade (Lei º 10.257 de 2001), adquirindo suporte nos termos e condições definidas no Manual de Desenvolvimento Institucional, no Regulamento Operacional e na Matriz do Plano Estratégico Municipal para Assentamentos (PEMAS), visando atender a necessidade de revisão do Plano Diretor Participativo e a legislação urbano-habitacional vigente até então.
O PDCG (1996) foi o primeiro documento a tratar sobre as ZEIS em Campina Grande, definindo-as como “áreas prioritariamente destinadas a garantir e ampliar espaços no território municipal, para habitação de interesse social, objetivando assegurar à cidadania, a função social da cidade e da propriedade” (Art. 17). Tal plano indicou como diretrizes para as ZEIS: índices específicos de uso e ocupação do solo; mecanismos de participação comunitária nos processos de planejamento, urbanização e regularização; alternativas para viabilizar a urbanização junto à iniciativa privada; e formas de aquisição de imóveis usados ou moradias populares. Porém, o PDCG (1996) não teve validade prática para as ZEIS, as quais não foram demarcadas no espaço urbano da cidade.
O termo de referência utilizado para a revisão e construção do novo PDCG, ocorrido em 2006, indicou limitação do município em termos de planeamento e gerenciamento urbanístico, destacando, principalmente, a falta de integração entre os órgãos de administração direta e indireta e no campo das relações interinstitucionais, além da ausência de dispositivos para a regulamentação urbanística na Lei do Plano Diretor da cidade.
O PDCG (2006) foi responsável por traçar um novo delineamento para as ZEIS, optando por definir dois tipos básicos, as quais deveriam ser aprovadas posteriormente mediante lei específica, como as definidas a seguir:
I – as ZEIS 1: são áreas públicas ou particulares ocupadas por assentamentos precários de população de baixa renda na Macrozona Urbana, podendo o Poder Público promover a regularização fundiária e urbanística, com implantação de equipamentos públicos, inclusive de recreação e lazer, comércio e serviços de caráter local;
II – as ZEIS 2: são áreas nas quais o solo urbano encontra-se não edificado, subutilizado ou não utilizado, localizadas na Macrozona Urbana, consideradas pelo Poder Público como prioritárias para iniciativas atinentes à implantação de programas habitacionais para a população de baixa renda (PDCG, 2006, p. 10).
Para a identificação e demarcação das áreas de interesse social em Campina Grande, foi necessário a realização de uma leitura sócio-territorial de 39 assentamentos precários, com vistas a identificar quais assentamentos atenderiam os critérios para serem considerados ZEIS, tendo como instrumentos norteadores: o (EC); o Manual e Caderno do Programa Habitar-Brasil/BID; a Legislação Municipal existente (Código de Posturas e Obras); e o Plano Diretor Participativo.
Segundo o documento publicado pela SEPLAN (s/d) no “Relatório Parcial de Definição de ZEIS”, foram realizadas reuniões com o grupo de trabalho local junto à empresa contratada (Sintaxe Consultoria), com a finalidade de adotar elementos condizentes com a realidade local para se considerar um assentamento precário como ZEIS. Sendo assim definidos os seguintes critérios:
1. Ter uso predominantemente habitacional;
2. Abrigar população predominantemente de baixa renda;
3. Apresentar precariedade de infraestrutura urbana e/ou de infraestrutura de suas habitações;
4. Existência, em suas imediações, de imóveis vazios, inutilizados ou subutilizados capazes de abrigar a população a ser relocada após reurbanização e redução do adensamento da área;
5. Localização em áreas não destinadas à ampliação ou instalação de infraestrutura pública, inclusive na faixa de domínio de rodovias e ferrovias;
6. Localização em área onde inexista risco à vida, ou à saúde humana, salvo aquelas objeto de intervenção que assegure condições adequadas de ocupação;
7. Número igual ou superior a cinquenta habitações na área em estudo; 8. Localização em Áreas não destinadas a Proteção Ambiental, salvo aquelas
parcialmente localizadas em Áreas de Preservação Permanente – APP – cujo numero de habitações localizadas fora da APP seja igual ou superior a cinquenta habitações (SEPLAN, s/d, p, 9).
Esses critérios foram definidos ainda considerando as legislações municipais de outras localidades que tratam deste instrumento: Recife, Porto Alegre e São Paulo. “Os conceitos tomados como exemplo serviram de critérios para o apontamento de assentamentos habitacionais no Município de Campina Grande, objeto de análise, passíveis de considerar-se ZEIS” (SEPLAN, s/d, p. 7).
Assim, dentre o universo de 39 assentamentos foram definidas 18 (dezoito) ZEIS, distribuídas na malha urbana da cidade, sendo elas: Califon/Estação Velha; Catingueira/Riacho de Bodocongó; Invasão de Macaíba/Novo Horizonte; Invasão de Santa Cruz; Invasão do Alto Branco; Invasão do Pelourinho; Invasão do Verdejante; Invasão de Brotos; Três Irmãs; Vila de Santa Cruz; Novo Cruzeiro; Catolé do Zé Ferreira; Jardim Europa; Invasão da Ramadinha II; Pedregal; Jeremias; Nossa Senhora Aparecida e Beira Rio. No entanto, ao contrário do que estava previsto no Plano Diretor, não se propôs a definição de nenhuma ZEIS do tipo II (de áreas vazias), as quais se destinariam, exclusivamente, para a produção de habitação de interesse social e ampliaria a oferta de moradia para a população de baixa renda local.
O que foi estabelecido, portanto, na Proposta de “Regulamentação Urbanísticas das Zonas Especiais de Interesse Social de Campina Grande”, segundo a SEPLAN (2008) é que o reconhecimento dos assentamentos precários já ocupados enquanto ZEIS se deu em virtude do reconhecimento da função social da cidade e a partir do entendimento de que tais assentamentos carentes em infraestrutura e serviços não poderiam continuar ignorados ou tratados com mera disfunção urbana, a serem eliminados pela legislação urbanística municipal, sendo encaminha e a provada na Câmera Municipal de Campina Grande, o Projeto de Lei nº 4.806 contendo as normas específicas de parcelamento, uso
e ocupação do solo e de edificações para as ZEIS, além da definição de mecanismos de gestão e participação popular, publicada em 23 de Setembro de 2009.
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5 A ZEIS CATINGUEIRA/RIACHO DE BODOCONGÓ E OS MECANISMOS DEMOCRÁTICOS PARTICIPATIVOS
A ZEIS Caintigueira/Riacho de Bodocongó, localiza-se na porção sudoeste de Campina Grande, mais especificamente, no bairro das Cidades - o qual recebe esse nome por grande parte de suas ruas recebem o nome de diferentes cidades brasileiras. Apesar da proximidade de outras áreas já gravadas como de “especial interesse”, a ZEIS em questão apresenta algumas características peculiares em razão das demais, devido suas condições ambientais e por dispor de infraestrutura diferenciada dentro de seu próprio perímetro.
A área da ZEIS é cortada pelo riacho de Bodocongó, o qual é acompanhado por canais de esgotos que o margeiam, seguindo até a estação de tratamento de esgoto situada no bairro. Parte da Área de Preservação Permanente (APP) existente no local encontra-se ocupada por moradias, e por isso, está classificada como uma das áreas que recebe mais atendimentos pela Defesa Civil (DC). Trata-se de uma área que apresenta grandes vazios urbanos, próxima a implementação de novas construções e loteamentos, o que acarreta um processo de ocupação mais intenso. Além disso, a ZEIS apresenta uma carência acentuada de infraestrutura, possui baixa qualidade ambiental e de condições habitacionais.
Até o presente momento, a referida ZEIS já sofreu algumas intervenções realizadas poder público municipal, as quais foram identificadas em visitas in loco e representadas em mapeamento de usos do solo (cartograma 1). Essas intervenções resumem-se a: pavimentação parcial de vias de acesso, de esgotamento sanitário, além da implantação de equipamentos e serviços públicos, compreendendo posto de saúde e unidade de polícia solidária.
O levantamento in loco também completou aspectos mais gerais a acerca da atuação do poder público nas questões urbanística-fundiária, que, com base nas dimensões que remete a atuação do instrumento ZEIS para áreas já ocupadas, elencamos alguns indicadores e variáveis para a obtenção de um panorama geral sobre o assentamento (quadro 1). Conforme explicitado no quadro, há de se considerar a persistência de problemas habitacionais, ausência de escolas públicas, situação de risco e irregularidade fundiária, bem como o acesso parcial a rede de abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta domiciliar.
*Especificações das classificações utilizadas pelos autores (DANTAS; COSTA, 2018).
1 - Total: Quando a área é totalmente atendida pelo indicador elencado;
2 - Parcial: Quando a área é atendida pelo indicador, no entanto, apresenta subáreas não atendidas; 3 - Inexistente: Quando a área não contempla o indicador elencado;
4 - Sim: Presença; 5 - Não: Ausência.
Além do que já apresentamos na seção anterior acerca do processo de instituição de ZEIS na cidade, vale ressaltar que para a estrutura gestacional das ZEIS, a legislação urbanística municipal atribui a criação de dois sistemas de articulação: um de planejamento e outro de gestão democrática participativa. No sistema de gestão participativa foi indicada a criação de espaços institucionais e de discussão para as
DIMENSÕES VARIÁVEIS INDICADORES CLASSIFICAÇÕES*
Total¹ Parcial² Inexis-tente³ URBANIZAÇÃO DO ASSENTA-MENTO INFRAESTRU-TURA URBANA Acesso à rede de abastecimento de água X Esgotamento sanitário X Iluminação pública X Disposição dos
resíduos sólidos (coleta domiciliar) X Sim4 Não5 Atendimento por transporte público X Creches ou escolas públicas X Espaços de lazer e de convívio X Atendimento básico de saúde (UBSF’s, UPA’s, hospitais) X CONDIÇÕES DE MORADIAS E SITUAÇÃO AMBIENTAL Domicílios improvisados ou que apresentem precarização X Situada em área de risco X REGULARIZA-ÇÃO FUNDIÁRIA SITUAÇÃO FUNDIÁRIA Regularização (legalidade) da ocupação X
comunidades envolvidas a respeito dos projetos de regularização urbanístico-fundiária a serem desenvolvidos pelo Poder Executivo Municipal, sendo eles: as Comissões de Urbanização e Legislação (COMUL’s) e o Fórum das ZEIS.
Dessa forma, cada ZEIS deve ter sua COMUL, sendo esta composta por, no mínimo, um representante da SEPLAN; um representante da sociedade civil prestadora de assessoria à comunidade; e dois representantes da comunidade, cuja eleição deve ser acompanhada pela coordenação do Fórum das ZEIS. As atribuições cabíveis a COMUL se voltam ao acompanhamento de regularizações urbanísticas, identificação das necessidades prioritárias a serem desenvolvidas, fiscalização na realização de obras, incentivos a participação popular, e realizar após a conclusão de intervenções, o parecer de encerramento no Fórum das ZEIS.
Já o Fórum das ZEIS deve ser composto por um representante de cada COMUL; os órgãos de planejamento e execução (SEPLAN e SOSUR – Secretaria de Obras e Serviços Urbanos) representando o poder público; e representantes da sociedade civil (universidades, ONGS etc.). O papel do Fórum das ZEIS é voltado para a articulação entre a sociedade civil e o poder público com a promoção de encontros, seminários e palestras relacionadas à regularização das áreas; acompanhamento dos processos administrativos na criação de novas ZEIS; e distribuir os recursos disponíveis para cada ZEIS. Em resumo, é o espaço institucional de articulação das Zonas Especiais de Interesse Social (figura 1).
Fonte: SEPLAN (2008)
No entanto, já passados nove anos da aprovação da Lei das ZEIS municipal, não se observa a consolidação do referido Fórum, muito menos a criação das COMUL’s. Tal dimensão implica considerar a negligência de mecanismos democráticos participativos na gestão das ZEIS, contribuindo para que as mesmas funcionem apenas como ferramentas de controle formal pelo poder público, como também, para a captação de recursos provenientes de outras esferas de governo, a exemplo das que impulsionaram sua institucionalização em 2009, através dos requisitos do Programa Habitar Brasil-BID. Neste sentido, compreendemos que as melhorias urbanas em termos de infraestruturas e demais esforços já realizados para a redução das disparidades intraurbanas local, não tem ocorrido pela atuação do instrumento ZEIS em Campina Grande, tendo em vista que as intervenções realizadas pelo poder público através das políticas públicas já empreendidas, se desvinculam das ações previstas na legislação municipal específica.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS:
Embora não se possa desconsiderar todos os avanços legais e institucionais obtidos nos últimos anos no campo sociourbanístico, fruto de uma trajetória de luta por uma cidade mais justa e democrática para todos, a pouca efetividade dos instrumentos (jurídicos e urbanísticos) de caráter progressista para o acesso à terra urbanizada, exige uma postura mais crítica, tanto do meio acadêmico quanto dos planejadores urbanos acerca da mistificação de tais instrumentos.
Dessa forma, a partir da análise do processo de instituição das ZEIS e do acompanhamento que temos feito das mesma em Campina Grande, é perceptível que, apesar da importância deste instrumento para a garantia de permanência da população moradora em áreas já ocupadas (antes inexistente), o status de ser ZEIS pouco tem contribuído para a efetivação de políticas públicas para as áreas de interesse social na cidade. As principais necessidades ainda giram em torno da realização e/ou manutenção, pelo poder público, de investimentos e políticas públicas que possam levar a uma melhor distribuição espacial e universalização dos serviços (infraestrutura urbana, regularização
de posse, equipamentos de saúde, educação etc.), observando o grau de necessidade existente e direcionando os investimentos públicos. A negligência da aplicação de medidas efetivas tem contribuído para o agravamento da precarização da vida urbana, principalmente da população que reside em situação de risco, às margens de rios urbanos. Apesar do poder público municipal a partir do diagnóstico inicial realizado no Plano Estratégico Municipal para Assentamentos (PEMAS), - que antecedeu as ZEIS -, reconhecer a necessidade de buscar amenizar a problemática habitacional na cidade, não se consolidou um processo de planejamento para conduzir tais ações, na medida em que resultaram em intervenções pontuais realizadas por meio de recursos obtidos de diversas fontes, confirmando o que Cardoso (2002) chamou de lógica perversa da municipalização de políticas habitacionais. Agravando a situação, as ZEIS não têm apresentado vinculação com a produção da habitação de interesse social na cidade, na medida em que só foram demarcadas áreas já ocupadas, deixando de lado áreas vazias para a devida finalidade.
Por fim, como já evidenciado no decorrer do trabalho, destaca-se a fragilidade institucional que o instrumento vem sofrendo desde a sua implementação, devido a inexistência de conselhos e de espaços de participação que contribuam para uma construção coletiva, os quais descumprem as ações previstas nos mecanismos inerentes à gestão democrática da cidade e da legislação municipal específica que remetem ao instrumento ZEIS.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei n 10.257 de 10 de Julho de 2001 – Estatuto da Cidade.
CARDOSO, Adauto Lúcio. Política habitacional: a descentralização perversa. Cadernos
IPPUR. Rio de Janeiro, IPPUR/DP&A, ano XV, n. 1, jan-jul, 2002.
PDCG. Plano Dretor Municipal. Lei Complementar nº 003, de 09 de outubro de 2006. Campina Grande, 2006.
______. Plano diretor Municipal. Lei nº 3.236. Prefeitura Municipal de Campina Grande, 1996.
SAULE JÚNIOR, Nelson; UZZO, Karina. A trajetória nacional pela reforma urbana. 2009. Disponível em:<http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-8583.html>. Acesso em 21 de dez. 2017.
SEPLAN. 2º Relatório Parcial da definição das ZEIS. Prefeitura Municipal de Campina Grande, s/d.
______. Regularização Urbanística das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS. Prefeitura Municipal de Campina Grande, 2008.
