Ciclos políticos nos municípios brasileiros: interação entre os prefeitos e os outros gestores do executivo nacional

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Ciclos políticos nos municípios brasileiros: interação entre

os prefeitos e os outros gestores do executivo nacional

1. Introdução

Existe uma longa tradição na literatura teórica e empírica destacando o efeito do momento eleitoral em termos fiscais. 12 Apesar disso, pouco se estudou sobre os efeitos do momento eleitoral de uma entidade superior de governo sobre uma esfera subnacional. Talvez isso ocorra porque existe uma coincidência temporal das eleições entre as diferentes esferas de governo.

De qualquer forma, Ferreira e Bugarin (2004) mostraram teoricamente que em países federalizados com eleições das esferas de governo em momentos distintos, a interação entre o governo nacional e as esferas subnacionais geraria ganhos mútuos. Os governos de entes superiores poderiam negociar, através de transferências de recursos, ajuda a seus parceiros políticos na eleição municipal e a ajuda dos prefeitos, parceiros políticos, na sua própria eleição. Como já existem problemas de “ilusão fiscal” para os eleitores com qualquer tipo de transferência,3 e os eleitores, mesmo sendo racionais, num ambiente de informação imperfeita, não teriam dúvida sobre a competência de seus líderes diante de uma maior oferta de bens públicos.

Diante disso, construímos o objetivo desse trabalho: verificar empiricamente se o ciclo eleitoral de um ente superior de governo determina uma maior disponibilidade de recursos para um ente de governo inferior e se esses recursos enviados produzem um resultado nas contas do governo de forma a beneficiar os eleitores desse ente inferior. Para desenvolver esse objetivo, escolhemos a relação entre os governos federal/estaduais e os governos municipais. No Brasil, os governos federal/estaduais separam em seus orçamentos quais são as transferências realizadas de forma obrigatória (segue o que foi estabelecido na legislação federal ou estadual) e as transferências que são feitas de forma

1_{Nordhaus (1975) e Kramer (1977) foram os primeiros trabalhos a destacar a existência de ciclos eleitorais}

sobre variáveis econômicas.

2_{Ames (1987) estudou dezessete países Latino-americanos entre 1947 e 1982 e documentou um enorme}

crescimento nos gastos antes do ano de eleição. Block (2000) apresentou evidências da presença de um ciclo político na política fiscal em países do Sub-Sahara Africano

3_{Veja Courant, Gramlich e Rubinfeld (1979) e Oates (1979) sobre o desenvolvimento da idéia de “ilusão}

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discricionária (transferências voluntárias).4 Como já dissemos, embora ambas as transferências produzam a tradicional “ilusão fiscal” que pode beneficiar os eleitores com aumento no gasto (flypaper effect) e o desincentivo de arrecadação própria (flypaper effect revisited), 5 com essa separação é possível observar qual seria a diferença das transferências negociadas politicamente nesse processo.

O maior valor das transferências voluntárias proveniente dos outros entes do executivo (estados e federação) possibilita ao gestor municipal aumentar o gasto, e assim oferecer ao eleitor maior quantidade de bens públicos, ou reduzir o valor total arrecadado de tributos municipais. Desta forma, este trabalho discute se as transferências voluntárias são importantes para a determinação das contas públicas municipais.

Segundo Ferreira e Bugarin (2004), o aumento das transferências voluntárias é superior nos anos de eleição para governador/presidente e também para os pleitos municipais. Existe uma relação intuitiva entre as esferas do poder executivo: dada a centralização dos recursos da estrutura tributária brasileira, o prefeito que apóia politicamente os governadores ou o presidente recebe mais receitas através das transferências voluntárias, podendo aumentar os gastos; já para o presidente e os governadores, a interação com os prefeitos possibilita àqueles implementarem políticas mais direcionadas a população e também garantirem “palanques eleitorais”, através do apoio do prefeito nos anos de eleição. O aumento das transferências nos dois períodos eleitorais proporciona ciclos políticos tanto para prefeitos quanto para governadores/presidente.

Para mensurar os efeitos dos anos eleitorais nas contas públicas, estruturaremos o trabalho da seguinte forma: a próxima seção apresenta revisão da bibliografia sobre ciclos políticos, a terceira seção apresenta as equações a serem estimadas e a base de dados, na seção posterior discute-se os resultados e na parte final do trabalho apresentaremos algumas considerações finais.

4_{Basicamente essas transferências são emendas de congressistas aprovadas no Orçamento do governo}

federal e estadual que servem de moeda de troca entre o Congresso e o Legislativo como forma de garantir a governabilidade. De qualquer forma, municípios de prefeitos aliados podem apoiar ou receber apoio de entes superiores de governo em momentos eleitorais com essa mesma moeda de troca (transferências). Vide a esse respeito Pereira e Rennó (2001), Figueiredo e Limongi (2002), Rodden (2002) e Dahlberg e Johansson (2002)

5_{Veja Mattos, Rocha e Arvate (2007) sobre o efeito das transferências na arrecadação tributária dos}

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2. Revisão da bibliografia

A atuação dos governantes nas contas públicas nos anos eleitorais é um assunto que tem interessado vários autores. O primeiro trabalho a utilizar uma análise multidimensional entre variáveis macroeconômicas e votos em eleições federais foi produzido por Kramer (1971). Neste trabalho original, observou-se uma correlação significativa entre o percentual de cadeiras dos deputados republicanos com o aumento da renda e a estabilidade dos preços. Entretanto, o modelo empírico não fundamentava o comportamento dos eleitores e gestores públicos em uma teoria que pudesse explicar tais atitudes. Assim, com o trabalho de Nordhaus (1975) surge a corrente teórica conhecida como ciclos políticos oportunistas. Em seu modelo, o autor propõe uma economia que é regida por uma curva de Phillips (trade-off entre emprego e inflação) e agentes/eleitores que formam suas expectativas adaptativamente. Desta forma, dado o comportamento oportunista dos políticos, os governantes tendem a gerar ciclos, crescimento do PIB acima do potencial e redução do desemprego nos momentos próximos às eleições para aumentar a probabilidade de reeleição.

O desenvolvimento da teoria da curva de Phillips e a conseqüente substituição de agentes com expectativas adaptativas por expectativas racionais inviabilizam qualquer ação oportunista dos candidatos políticos, pois os eleitores, na média, antecipam as ações dos governantes e impedem flutuações econômicas indesejáveis. Contudo, Rogoff(1990) une o modelo de Nordhaus à teoria dos agentes racionais propondo a existência de uma imperfeição de mercado para possibilitar os ciclos eleitorais quando os agentes antecipariam as ações eleitoreiras. O autor pressupõe que os eleitores não possuem informação completa sobre a competência dos candidatos ao cargo público. Mesmo com esta imperfeição de mercado, os eleitores votam nos governantes que lhe possibilitem maximizar sua utilidade esperada, ou seja, procuram escolher candidatos, dado o seu conjunto de informações, que possuem maior eficiência na produção do bem público. Assim, segundo Rogoff, o governante ao aumentar o gasto no final do mandato tenta sinalizar aos eleitores que possui vantagens em relação ao seu concorrente, podendo entregar uma quantidade maior de bens públicos dada à mesma restrição orçamentária.

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O resultado do modelo proposto por Rogoff mostra que no equilíbrio, o ciclo político é socialmente eficiente, pois atualiza os eleitores sobre a competência dos candidatos, contrariando a percepção de que a instabilidade gerada pelos ciclos é indesejável. Todavia, Shi e Svesson (2001) desenvolveram um modelo semelhante ao do Rogoff (com as mesmas hipóteses de agentes racionais e informação incompleta), no entanto, o diferencial é que ao invés da escolha eleitoral ser um problema de seleção adversa, torna-se um problema de risco moral. Como no modelo anterior, os eleitores são racionais e desejam escolher os candidatos que lhe entreguem a maior quantidade de bens públicos para uma dada receita, contudo estes autores dividem a população em dois tipos de eleitores: os que possuem e os cidadãos que não tem acesso à informação. Os eleitores “informados” conseguem distinguir entre a competência do candidato e a manipulação eleitoral no mesmo ano do pleito, já o outro grupo de eleitores só percebe o aumento do déficit no período posterior à eleição. Assim, o resultado oportunista do ciclo político se torna mais forte quanto maior for a parcela da população que não tem acesso a informação, deste modo a falha de mercado presente no modelo é o risco moral, pois o incentivo dos políticos gerarem ciclos eleitorais depende do ambiente político-institucional.

Os dois modelos discutidos anteriormente referem-se a esferas políticas centralizadas, unidades com tomada de decisão não segmentada. Entretanto, Ferreira e Bugarin (2004) ampliam a discussão para paises federalizados, ou seja, incluem outro ente do executivo com jurisdição inferior, possibilitando a interação entre estas esferas de governo que ocorre através das transferências discricionárias6. Pressupondo informação imperfeita, os eleitores procurarão maximizar seu bem estar futuro escolhendo o governante que lhes proporcionará maior quantidade de bens públicos, dada à mesma carga tributária. No entanto, incluindo a transferência discricionária no modelo e pressupondo que as esferas do executivo com jurisdição inferior que são da mesma coalizão do executivo federal recebem mais recursos via transferências, há um aumento da capacidade do gasto dado o mesmo nível de tributação. Assim, esta expansão do orçamento tem o mesmo efeito de um aumento da eficiência do candidato. Desta forma, mesmo se o candidato for menos eficiente na promoção do bem público, mas for da

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mesma coalizão do presidente, o aumento das receitas de transferências pode sobrepor o diferencial de eficiência entre os candidatos.

Os modelos teóricos discutidos acima suportam a possibilidade da ocorrência de ciclos eleitorais e sugerem a necessidade de que ao se discutir eleições para esferas subnacionais, é necessária a inclusão das transferências discricionárias no modelo. Há diversos trabalhos empíricos que confirmam os resultados acima, para paises, os trabalhos de Schuknecht (2000), Persson e Tabellini(2000) e Shi e Svensson (2001) mostram que há um aumento significativo do gasto público nos anos eleitorais. Para as esferas subnacionais do executivo também existem evidências que há alteração do resultado das contas públicas nos anos eleitorais, estas evidências podem ser observadas nos trabalhos de Cossio (2001), Bittencourt e Hillbrecht (2003) e Nagakuma e Bender (2003), que mostram aumento tanto do gasto público e quanto da receita.

Com este arcabouço teórico e empírico sobre ciclos políticos, analisaremos o efeito das transferências voluntárias, a interação entre os prefeitos e os outros entes da federação e a existência de ciclo eleitorais, tanto no final quanto no meio do mandato para os municípios brasileiros.

3. Modelo Econométrico

A interação entre as diferentes esferas do executivo nacional é uma parte da teoria dos ciclos políticos pouco explorada pelos autores econômicos, principalmente no caso brasileiro. Entretanto, a cooperação entre os gestores do executivo é uma prática política conhecida pelo senso comum e existem medidas legais que inviabilizam a utilização indiscriminada desta prática.

Assim, visando coibir a expansão dos gastos nos anos eleitorais, a legislação brasileira implementou algumas leis que buscam minorar os prejuízos a população e aos governantes sucessores. Pode-se citar a lei no 9504/97 conhecida como lei eleitoral, que veda os agentes da federação transferir receitas três meses antes do pleito; entretanto existem algumas ressalvas como obrigações formais preestabelecidas ou situações de emergência. Outro mecanismo legal é a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar no 101) que impede a expansão do aumento da despesa com pessoal três

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meses antes das eleições e principalmente “pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (Art. 1, parág. 1), dificultando o aumento indiscriminado dos gastos ou uma redução das receitas, que prejudicaria a solvência das contas públicas.

Como procuramos evidências empíricas para os ciclos políticos do final e meio de mandato nas contas públicas municipais e a interação entre os entes da federação através das transferências voluntárias, apresentaremos, nas próximas subseções as equações a serem estimadas; também há uma breve referência ao método estatístico e a base de dados.

3.1 Modelo econométrico

Para responder as questões enumeradas acima, serão utilizadas duas estruturas gerais, assim, quantificando os efeitos das transferências voluntárias e a variação total dos gastos públicos nos anos eleitorais. A interação entre os prefeitos e os outros entes do executivo nacional pode beneficiar as duas partes. Os prefeitos aumentando o gasto municipal, através das transferências voluntárias, tanto no fim quanto no meio do mandato tende-se aumentar sua popularidade e a probabilidade de reeleição. Os governadores e o presidente podem fornecer políticas mais focadas à população e recebem apoio político mais capilarizado.

A cooperação entre as esferas do executivo pode ser verificada nas duas estruturas de equações: O efeito parcial, via transferências, se deve ao aumento das transferências voluntárias as prefeituras nos anos de eleição, possibilitando a expansão dos gastos públicos ou a menor necessidade de recolhimento das receitas municipais. Já o efeito total do ciclo é explicado pelo aumento dos gastos do município, mantendo o valor das transferências voluntárias constante, nestes anos de pleito. Este efeito englobaria o efeito parcial, pois o gestor municipal aumentaria as despesas complementarizando a receita proporcionada pelas transferências voluntárias. Por exemplo, o governo estadual transfere para o município um percentual para a pavimentação de uma via urbana, então é necessário que o prefeito aloque parte dos seus gastos para viabilizar o bem público.

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Os objetivos da equação abaixo são identificar o efeito total dos anos eleitorais nas contas públicas e também mensurar o impacto das transferências voluntárias. Todas as variáveis mensuradas em unidades monetárias como as contas públicas e o PIB são deflacionadas e divididas pela população.

Equação 1: it t t i t i t i t i t i t i t i n t i n t i v Trend DGov es D EleicG EleicP Tvol Tconst PIB Y Y + + + + + + + + + = ₋ 6 , 7 , 6 , 5 , 4 , 3 , 2 , 1 , , Pr β β β β β β β β α

As variáveis dependentes e consequentemente o número de equações estimadas serão de cinco, que referem ao resultado das seguintes contas públicas municipais: i) receita orçamentária não financeira; ii) impostos de responsabilidade municipal (ISS e IPTU7) iii) taxas municipais; iv) gastos sociais; v) despesas em investimento (excluem-se as inversões financeiras).

Para testar a hipótese de ciclos políticos, tanto para os anos de eleições municipais, fim do mandato, quanto para os anos de pleito para as outras esferas do executivo, ciclo de meio de mandato, utiliza-se as variáveis EleicP e EleicG. Estas séries assumem o valor 1 se no ano houve eleição para prefeito ou para presidente/governador respectivamente, 0 caso não haja pleito. Estes coeficientes estimam o efeito total dos ciclos eleitorais. Segundo a literatura internacional, a expectativa é que estes parâmetros sejam positivos para as variáveis de despesa e negativos para as contas de receita. Entretanto, os resultados empíricos para o Brasil, como apresentado por Bittencourt e Hillbrecht (2003) e Nagakuma e Bender (colocar o ano), relatam o aumento tanto das despesas como das receitas nos anos eleitorais.

O trabalho de Schuknecht (1998) mostra que para países em desenvolvimento há um aumento do gasto e não ocorre necessariamente uma retração das receitas, sugerindo que para o eleitor, o aumento das despesas gera maior utilidade do que a redução dos impostos. Entretanto este resultado empírico não é conclusivo, pois o trabalho de Shi e Svesson (2001) mostra que os países em desenvolvimento reduzem a suas receitas e aumentam mais que proporcionalmente, em relação aos países desenvolvidos, seus

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gastos. Consequentemente, o déficit relativo é maior nos países em desenvolvimento do que nos países desenvolvidos nos anos de eleição.

Nos trabalhos de ciclos políticos, utiliza-se a variável dependente defasada devido ao elevado grau de inércia das contas públicas, pois devido o orçamento público, o valor efetivo do gasto ou da receita para o próximo ano é correlacionado com as contas do ano corrente. A variável do PIB per capita (PIB) é utilizada para diferenciar a evolução do poder econômico municipal, distinguindo o potencial de arrecadação e consequentemente a possibilidade de gastos entre os municípios.

Prefeitos que se alinhem politicamente com o governo estadual ou federal tendem a empreenderem políticas fiscais e tributarias semelhantes? Para responder esta questão introduzimos duas variáveis binárias, a série DPres assume o valor 1 se o partido do prefeito compõe a coligação que elegeu o presidente e DGov caso haja coincidência entre o partido do prefeito e a coalizão eleitoral do governador. Também inclui uma tendência temporal (Trend).

Quando se considera iterações entre as esferas do executivo, o resultado do ciclo eleitoral e a escolha do eleitor podem ser alterados devido às transferências intranacionais Ferreira e Bugarin (2004). No Brasil existem dois tipos de transferências: constitucionais (Tconst) e voluntárias (Tvol). Inclue-se à equação as transferências constitucionais per capita, pois para os municípios as transferências obrigatórias é um percentual significativo do seu orçamento e para muitas cidades correspondem a principal fonte de receita. Ao contrário das transferências obrigatórias, as transferências voluntárias são discricionárias e também são mecanismos rápidos para a transmissão de recursos públicos, ou seja, o governador ou o presidente pode alocar recursos para o prefeito sem a necessidade do cumprimento de requisitos preestabelecidos. Portanto, esta variável é essencial para o desenvolvimento e análise deste trabalho, pois devido à discricionariedade deste gasto o gestor público pode liberar verbas as prefeituras conforme lhe aprazer. Como discutido no início desta subseção, uma hipótese a ser verificada é se os estados ou a federação transferem recursos para os municípios nos anos eleitorais, assim proporcionando aumento do gasto, ou redução da receita coletada na cidade e consequentemente gerando o ciclo político. Além de incluirmos esta variável na

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equação acima, é necessário identificarmos os principais determinantes políticos e econômicos para as transferências voluntárias que serão discutidos na próxima equação.

A próxima equação utiliza as transferências voluntárias per capita como variável dependente. O objetivo desta equação é verificar se há o aumento do valor das transferências nos anos eleitorais, tanto nos pleitos para prefeitos quanto para governadores e presidente. Caso o coeficiente do ciclo eleitoral para o governador/presidente seja relevante, confirmaria o efeito parcial nos gastos públicos, ou seja, no ano eleitoral haveria uma expansão das transferências aos municípios, portanto o aumento do gasto municipal que potencializaria o ciclo eleitoral. Como contrapartida, esperamos que haja um aumento das transferências voluntárias nos anos de eleição para prefeito, desta forma, haveria uma compensação a expansão dos gastos municipais quando ocorreram eleições para as outras esferas do executivo.

A equação abaixo segue o modelo proposto por Ferreira e Bugarin (2004) que relaciona as transferências voluntárias do estado brasileiro (dos estados e do governo central) aos seus municípios com as variáveis de ciclo político e a defasagem das transferências. Entretanto, na equação abaixo, incluiremos algumas outras variáveis:

Equação 2: it t t t i t i t i t i t i t i n t i n t i v Trend DLRF DGov es D EleicG EleicP Social PIB TV TV + + + + + + + + + = ₋ 6 6 , 5 , 5 , 4 , 3 , 2 , 1 , , Pr β β β β β β β β α

As dummies EleicP e EleicG são as mesmas séries descritas na equação anterior. Como no trabalho de Ferreira e Bugarin (2004), espera-se que os coeficientes sejam positivos, indicando que há aumento das transferências tanto no fim do mandato quanto no período intermediário do cargo municipal, caracterizando o ciclo político.

As séries que não foram incluídas na equação anterior são: DLRF e Social, sendo todas as outras já apresentadas. A variável binária DLRF assume o valor 1 caso o ano seja posterior a implementação da lei de responsabilidade fiscal (LRF) e zero para o período anterior. Caso a LRF tenha coibido o uso político das transferências voluntárias, o coeficiente será negativo.

Uma função das transferências às unidades subnacionais é nivelar os gastos entre as regiões, assim reduzindo as desigualdades provenientes do maior poder econômico de

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alguns municípios (ou estados); se a hipótese de que as transferências voluntárias são efetivamente utilizadas para minorar as desigualdades for confirmada, o coeficiente da série Social, que é o número de óbitos de recém nascidos sobre o total de crianças nascidas, será negativo.

A estimação destas equações envolverá 5.507 municípios brasileiros no período de 1996 a 2004. Assim, devido muitas cidades não possuir dados para alguns destes anos, o painel estimado será não balanceado.

A grande parte dos trabalhos brasileiros sobre ciclos políticos, principalmente para os municípios, estima o modelo pelo método de painel com efeitos fixos, mas deveriam ser realizadas pelo método GMM, como discute Shi e Svensson (2001). A estimação das equações que possuem a variável dependente defasada como variável explicativa pelo método de mínimos quadrados ordinário é viesada. Para maiores detalhes sugerimos a leitura de Arellano e Bond (1991), Blundell e Bond (1998), Shi e Svensson (2002) e Bond (2002).

As estimativas da primeira diferença do estimador GMM são imprecisas quando a correlação dos instrumentos e as primeiras diferenças é baixa. Neste trabalho implementaremos a técnica do System GMM, que minimiza o problema de baixa correlação entre os instrumentos.

Possivelmente o leitor poderia questionar sobre possíveis problemas estatísticos quando estimamos estas duas equações separadamente pelo método de Arellano e Bond. O primeiro problema seria uma provável endogeneidade entre as variáveis explicativas da primeira equação e as transferências voluntárias. Estatisticamente, a formulação do sistema mostra que as regressões a serem estimadas são modelos recursivos ou causais, ou seja, a matriz dos coeficientes das variáveis endógenas assume um formato triangular, consequentemente não há problemas de endogeneidade no sistema (Gujarati 2000, pág 687). Teoricamente, sabe-se que há uma relação direta entre as transferências voluntárias com as demais contas públicas, espera-se que quanto maior o valor das transferências, maior serão os gastos e as receitas totais do município. Entretanto, não é claro a relação contrária, que o aumento de qualquer tipo de gasto poderia determinar a variação das transferências. É claro na literatura que os principais determinantes das transferências voluntárias são variáveis que capturem a influência política e econômica dos municípios,

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assim, não encontramos nos trabalhos antecedentes as transferências sendo determinadas por alguma conta pública.

O segundo problema ocorreria devido a regressão das equações do sistema serem feitas separadamente e não estimações simultâneas, entretanto como o sistema é um modelo recursivo e não há restrições de endogeneidade nas equações, a estimação por métodos de informação limitada é consistente para este caso (Gujarati 2000, cap. 20), ou seja, pode-se estimar cada equação separadamente. O diferencial entre algum método de informação completa seria o ganho de eficiência na estimação, mas devido a dificuldade da estimação de um sistema simultâneo em painel e com a variável dependente defasada como explicativa, optou-se pela regressão de cada equação separadamente por Arellano e Bond.

3.2 Base de dados

Para estimarmos as equações propostas acima, compilou-se diversas séries de diferentes fontes para a construção da base de dados municipal. Este conjunto de informações abrange todas as cidades brasileiras, entre os anos de 1996-2004. Em muitos municípios não há informação para todos os anos, desta forma o painel será não balanceado. Todas as séries referenciadas em unidades monetárias foram deflacionadas pelo deflator do PIB com ano base de 2000 e divididas pela população residente no município do ano corrente.

A variável da população municipal residente é uma estimativa realizada pelo IBGE para a distribuição das cotas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Os valores são determinados por um modelo matemático que estima a tendência de crescimento populacional entre os censos demográfico e a contagem populacional.

Os dados das contas públicas municipais foram extraídos do site do tesouro nacional. Exclui-se da receita orçamentária o valor dos proventos financeiros, ou seja, utilizou-se somente a receita operacional para o município. Da mesma forma, para a despesa orçamentária subtraiu o valor da subconta juros e encargos da dívida.

A despesa com investimento é a diferença entre a subconta investimentos e o valor das inversões financeiras, obtendo a despesa destinada somente ao planejamento e

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execução de obras e a aquisição de equipamentos e imóveis. Outra variável de despesa utilizada são os gastos sociais, esta série é o somatório de algumas despesas por função, que são os gastos em educação e cultura, habitação e urbanismo e saúde e saneamento.

Serão analisadas duas séries de receitas das quais os municípios são responsáveis pela arrecadação, a primeira série a ser discutida é o somatório da arrecadação dos Impostos sobre Serviços (ISS) e o Imposto Predial Territorial e Urbano (IPTU), o valor destas duas receitas são responsáveis por aproximadamente 70% da arrecadação própria dos municípios. A segunda série de receita municipal discutida neste trabalho é o valor total das taxas municipais, cujo objetivo é financiar a prestação de determinado serviço público.

Para uma federação descentralizada e a grande parcela da arrecadação dos tributos é coletada pelo governo central, a receita proveniente das transferências é um dos principais financiadores do gasto público para diversas prefeituras. A variável das transferências constitucionais são valores rateados de receitas provenientes da arrecadação de impostos e são previstos na constituição, a série é a soma do fundo de participação dos municípios, do fundo de compensação pela exportação de produtos industrializados, cota ITR, cota IOF-Ouro, lei complementar 87/96 e o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério (Fundef). As transferências voluntárias são recursos financeiros repassados pela união e estados com finalidade de execução de obras ou serviços de interesse comum. Os valores para as transferências são obtidos pela subtração das transferências constitucionais do valor total das transferências.

Os dados do PIB municipal são utilizados para mensurar a potencialidade de arrecadação e a influência econômica do município em relação ao estado e ao governo central. Os dados do produto interno municipal foram coletados do IBGE, no entanto, para o período amostral não há dados para os anos de 1997 e 1998, há somente valores para o ano de 1996 e o período de 1999-2004. Para estimar o valor do PIB nos anos de 1997 e 1998, calculou-se a taxa de crescimento do PIB municipal entre 1996 e 1999. Com a taxa de crescimento para cada município, utilizou-se a mesma relação de crescimento dos anos de 1997 e 1998 do estado para aplicar em cada cidade.

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4. Resultados Empíricos

Este trabalho verifica se alguns fatores políticos afetam o comportamento do gestor público e consequentemente o resultado das finanças municipais. As evidências empíricas sobre as questões levantadas nas seções anteriores sobre o ciclo político e a interação entre os diferentes níveis do executivo através das transferências voluntárias serão discutidas nesta seção. Buscando consistência estatística, verificará se os principais resultados são mantidos para as cidades da mesma macro região brasileira e para diferentes intervalos populacionais, outro resultado interessante é se os coeficientes dos ciclos são significativamente diferentes para estas divisões.

A função das equações abaixo é responder se empiricamente existem ciclos políticos para os municípios brasileiros. Cada tabela apresenta o resultado para diferentes contas públicas, entretanto para cada conta estimam-se duas equações: só lags e com exógenas. Na primeira regressão, os instrumentos utilizados para o SGMM são apenas as defasagens da variável explicativa, já no segundo grupo de estimações, com exógenas, acrescenta-se a matriz de instrumentos uma variável exógena, sendo esta explicitada no final da tabela.

Para que os coeficientes sejam válidos, é necessário que não exista correlação de segunda ordem para os resíduos e o teste de Hansen valide os instrumentos utilizados. Então consideraremos válidas as equações que não rejeitarem a hipótese nula ao nível de significância de 5%; assim os resultados das equações que o teste de Hansen ou AR(2) for menor do que 0.05 não serão consideradas na análise. Inclui-se no apêndice os coeficientes para as dummies de ciclo, Eleicp e Eleicg, para diferentes agrupamentos dos municípios, buscando assim, consistência para os resultados gerais e encontrar algumas diferenças regionais que sinalizem alterações importantes no comportamento.

A tabela 1 mostra o resultado da equação proposta para as contas das despesas8. A primeira conclusão é a confirmação dos ciclos políticos de fim e meio do mandato tanto para o gasto social quanto investimento, ou seja, os prefeitos expandem os gastos nas eleições municipais e também nas eleições para presidente/governador. Observando

8_{Não apresentamos os resultados das despesas orçamentárias por não conseguir nenhuma matriz de}

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os coeficientes, as despesas com investimento são proporcionalmente maiores nos anos de eleição do que os gastos sociais, em relação à média destas variáveis. Assim sugerindo que há uma realocação dos gastos com maior viés para a despesa com investimento, como discute Drazen e Eslava (2005) no resultado para os municípios colombianos.

Tabela 1 - Resultados das regressões dos gastos

C/ exogena só lags C/ exogena só lags*

Defasagem (1) 0.623 0.468 0.500 0.546 (9.52) (6.48) (8.90) (8.16) Defasagem (2) 0.122 0.258 0.099 0.217 (2.61) (4.55) (2.28) (3.52) Defasagem (3) 0.016 -0.007 -0.013 -0.026 (0.86) (-0.29) (-2.58) (-3.22) Defasagem (4) 0.036 0.020 (2.56) (1.31)

PIB per capita 4.473 4.392 0.578 0.118

(6.96) (6.02) (1.17) (0.20)

Transf. Constitucionais 0.116 0.130 0.035 0.007

(5.83) (3.58) (2.61) (0.23)

Transf. Voluntárias 0.385 0.485 0.400 0.326

(5.65) (4.65) (10.13) (6.96)

Ano eleição Prefeito 15.190 5.662 18.389 14.592

(2.80) (0.80) (5.53) (3.27)

Ano eleição Presidente 37.829 29.700 46.842 50.877

(8.02) (6.00) (15.27) (16.13) Dummy Presidente -15.241 3.377 35.953 49.615 (1.62) (0.37) (5.15) (4.87) Dummy Governador 48.463 -21.351 8.084 -5.729 (1.06) (-0.33) (0.31) (-0.21) Tendência -13.008 -13.002 -2.002 0.875 (-10.75) (-9.51) (-1.81) (0.51) Constante 77.434 107.354 -46.364 -59.918 (4.92) (4.62) (-3.66) (-4.23) No Observações 16,320 19,953 20,277 25,152 No Grupos 3,194 4,016 3,878 4,942 Teste de Hansen 0.18 0.09 0.13 0.03 AR(1) 0.00 0.00 0.00 0.00 AR(2) 0.50 0.13 0.42 0.50

Variável Exógena pc_leitos - pc_leitos

-No de defasagens 3 3 3 3

* Os instumentos do GMM para a equação não foram aceitos

pcgsoc pcdin

Um ponto que nos chama a atenção são os coeficientes para o ciclo eleitoral dos gastos, investimento e social, serem maiores para os anos de pleito para

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governador/presidente do que para a eleição do executivo municipal, este resultado é mantido para todas as divisões (tabelas 4 e 5), tanto para diferenças regionais quanto em relação ao número de habitantes, excetuando a equação para os municípios com população inferior a 50 mil habitantes. Os coeficientes do ciclo político do governo federal/estadual é maior sinaliza a forte dependência das prefeituras em relação as outras esferas do executivo.

Os coeficientes de ciclos que não foram significativos são para o ano de pleito municipal e principalmente nas regiões com menor renda per capita: Nordeste, Norte e Centro-Oeste (tabela 4). Observa-se que nestas mesmas regiões, o aumento do gasto para a eleição das outras esferas do executivo é proporcionalmente maior do que para as macro regiões sul e sudeste, sugerindo uma maior dependência daquelas prefeituras as transferências dos governadores e presidente e sujeitando assim, ao ciclo dos estados e da federação.

As transferências, voluntárias e constitucionais, confirmam a expectativa de que o maior o valor potencializa a expansão dos gastos. Apesar da menor relevância das transferências voluntárias em relação as constitucionais, ambas mostram significância para explicar o aumento das despesas.

Existem algumas particularidades no resultado da arrecadação municipal e das receitas orçamentárias quando se consideram algumas variáveis que alterem o comportamento dos gestores públicos. A variável dummy presidente9, conforme o resultado obtido por Cossio (2001), sinalizava a tendência de maior austeridade nas contas públicas municipais, maior arrecadação e maior superávit. A explicação para este resultado se deve ao período de análise incluir o ajuste fiscal realizado pelo governo federal e consequentemente seguido pelos governadores e prefeitos da mesma coalizão.

As receitas das transferências alteram o comportamento da arrecadação dos tributos locais, normalmente reduzindo a necessidade do recolhimento de impostos e taxas municipais, assim as receita das transferências constitucionais podem ser consideradas como substitutos à tributação e um custo político menor. Entretanto para as receitas orçamentárias, o efeito é positivo devido as transferências fazerem parte desta conta.

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Tabela 2 - Resultados das regressões das receitas

C/ exogena só lags C/ exogena só lags C/ exogena só lags* Defasagem (1) 0.666 0.664 0.687 0.813 0.187 -0.161 (8.35) (8.30) (5.29) (20.22) (3.12) (-3.76) Defasagem (2) 0.197 0.196 0.030 -0.127 0.146 0.306 (2.83) (2.79) (0.21) (-1.66) (2.71) (6.36) Defasagem (3) -0.002 0.000 0.171 0.216 0.542 0.007 (-0.05) (-0.01) (1.66) (3.17) (8.08) (0.15) PIB per capita 0.197 0.200 1.549 1.595 3.957 0.552 (2.11) (2.13) (2.65) (2.34) (2.86) (0.39) Transf. Constitucionais -0.018 -0.019 -0.258 -0.240 0.130 0.758 (-2.78) (-2.81) (-2.17) (-3.02) (2.43) (10.07) Transf. Voluntárias 0.000 0.000 0.000 -0.014 0.525 1.870

(0.05) (-0.05) (0.03) (-0.46) (4.81) (29.27) Ano eleição Prefeito -1.203 -1.206 -4.746 -4.061 18.303 -14.516 (-3.49) (-3.50) (-1.74) (-1.28) (2.32) (-2.41) Ano eleição Presidente 0.486 0.490 9.873 9.950 9.963 -14.356

(1.42) (1.43) (4.51) (5.19) (2.53) (-4.95) Dummy Presidente 2.459 2.506 9.844 15.666 2.944 58.895 (2.07) (2.09) (1.12) (1.85) (7.88) (5.25) Dummy Governador 3.481 3.355 -49.065 -43.749 -49.746 -12.843 (1.04) (0.99) (-1.68) (-2.58) (-2.10) (-0.26) Tendência -0.052 -0.045 3.402 4.120 -13.246 -14.006 (-0.28) (-0.24) (2.86) (3.01) (-6.52) (-8.68) Constante 5.269 5.465 17.043 11.105 104.383 98.949 (2.20) (2.16) (1.10) (0.75) (4.79) (5.50) No Observações 25,124 25,150 20,275 25,150 20,277 25,152 No Grupos 4,938 4,942 3,878 4,942 3,878 4,942 Teste de Hansen 0.34 0.29 0.21 0.30 0.37 0.00 AR(1) 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 AR(2) 0.05 0.06 0.21 0.07 0.50 0.00

Variável Exógena obit_nasc - pc_leitos - leitos_hospit

-No de defasagens 3 3 3 3 4 4

pcroc

pctax pcimp

Na literatura brasileira sobre ciclos políticos, os resultados dos coeficientes para os anos eleitorais na receita orçamentária são positivos, assim, divergindo dos trabalhos internacionais. Diferenças do sistema tributário influenciam na decisão sobre alterações das alíquotas dos impostos e tendem a explicar porque em alguns países não ocorre redução da receita nos anos de ciclo eleitoral e países com o maior percentual de impostos diretos há queda da arrecadação. O valor dos coeficientes para as equações agregadas é positivo, tanto para as eleições de meio quanto para o final do mandato, confirmando as conclusões dos estudos nacionais.

Quando observamos as desagregações regionais e por faixa populacional, o aumento da arrecadação nos anos eleitorais para o prefeito não é tão claro e disseminado,

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contudo há alteração significativa da arrecadação quando há eleição para os governadores e presidente, este resultado está presente em todas as desagregações exceto para a região sul. Desta forma, o aumento da arrecadação tende a ocorrer mais no meio do mandato do que no ano da eleição municipal.

Para os tributos municipais, é evidente a alteração do comportamento do gestor público nos diferentes períodos eleitorais. Na equação agregada, os impostos e as taxas reduzem nos anos de eleições para prefeito, ao contrário do resultado das receitas orçamentárias que tendem a aumentar neste período. No entanto, para os ciclos do meio de mandato, eleição para o governador/presidente, há um aumento consistente da arrecadação dos impostos locais. Regionalmente, também é evidente a alteração do resultado das receitas de cunho municipal, há a alteração consistente da arrecadação dos impostos nas eleições para governador e presidente e redução quando ocorre pleito para prefeito, o único resultado que não corrobora é o coeficiente da região do Nordeste para a eleição municipal. Para as receitas resultante das taxas, o resultado é menos forte, mas também sugere a mesma tendência, menor tributação nos anos de pleito municipal do que para as eleições das outras esferas dos executivo.

O resultado da primeira equação, proposta na seção 3, foram apresentados nas tabelas 1 e 2 e confirmam mudanças do comportamento do gestor municipal nos anos eleitorais. A primeira conclusão é a comprovação estatística dos ciclos políticos nos anos eleitorais tanto municipais quanto para estados e a federação, assim, observando aterações sistemáticas para as contas dos gastos e receitas orçamentárias.

Em relação as despesas, o coeficiente do ciclo político do meio de mandato é geralmente maior do que o parâmetro para o gasto nos períodos de pleitos para prefeito, este comportamento pode ser explicado devido a forte dependência do município as estruturas superiores do executivo. Desta forma, o diferencial entre os coeficientes é maior para as regiões Norte e Nordeste, lugares onde as transferências em relação ao orçamento são mais importantes do que a média nacional.

Entretanto, para os tributos municipais, a mudança no comportamento do prefetio é diferente do padrão dos ciclos políticos nas receitas orçamentárias e nos gastos. Para os impostos e taxas, normalmente reduz-se a arrecadação nos anos de eleição municipal e no

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período de pleito para governador e presidente, a arrecadação segue o mesmo padrão das receitas orçamentárias, há uma tendência de expansão.

Como discutimos na seção 3, a principal forma de transferências de recurso dos governadores e presidente seria através das transferências voluntárias, por esta ter um caráter discricionário. Assim, espera-se que o comportamento destas receitas altere significativamente nos anos eleitorais e que o fluxo seja maior para as prefeituras que fazem parte da coalizão do presidente ou governador.

Os resultados na tabela 3 mostram a estimação para a segunda equação da seção 310; estes valores confirmam as principais conclusões realizada por Ferreira e Bugarin (2004), que mostra a relação das transferências voluntárias dos estados com algumas características políticas. A variável dependente da equação abaixo inclui o total das transferências para o municpio feitas pelo estado e pelo governo federal.

As transferências aumentam signficativamente nos anos eleitorais, para prefeito e anos para as outras esferas, esta expansão é um dos fatores que proporcionam o crescimento do gasto municipal no meio do mandato do prefeito, assim os governadores e presidente conseguem o apoio dos prefeitos no final do seu ciclo eleitoral. O aumento das transferências também ocorre no período de eleições para o prefeito, nestes anos, o executivo nacional e estadual também transferem uma quantidade maior de recursos, assim os prefeitos utilizam estas receitas para a expansão do gasto e reduzir os tributos municipais.

As tabelas anteriores mostraram o aumento dos gastos nos anos eleitorais para governador/presidente superarem o período da eleição municipal, assim, esperaria que o coeficiente das transferências fosse significativamente maior nos anos do meio de mandato do prefeito do que no final do período, entretanto o coeficiente das transferências voluntárias não são estatisticamente diferentes entre o ciclo de meio ou final de mandato.

10_{Não reportamos os coeficientes das defasagens da variável dependente, entretanto o resultado é}

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Tabela 2 - Resultados das regressões das transferências

C/ exogena* só lags

PIB per capita 2.256 2.170

(5.55) (5.00)

Obitos/nascidos -11.742 -10.872

(-0.64) (-1.38)

Ano eleição Prefeito 15.519 14.463

(3.45) (2.87)

Ano eleição Presidente 9.830 11.323

(2.19) (2.00)

Dummy Presidente 23.263 28.031

(2.43) (2.39)

Dummy Governador 33.157 69.555

(1.25) (1.84)

Lei de resp. fiscal -29.107 -39.404

(-3.71) (-3.62) Tendência -1.288 1.890 (-0.68) (0.67) Constante 41.085 20.372 (2.36) (0.86) No Observações 19,748 19,748 No Grupos 4,023 4,023 Teste de Hansen 0.01 0.10 AR(1) 0.00 0.01 AR(2) 0.02 0.07

Variável Exógena obit_nasc

-No de defasagens 3 3

* Os instumentos do GMM para a equação não foram aceitos Transf. Voluntárias

Os prefeitos que fazem parte da coalizão que elegeu o presidente e o governador recebem uma quantidade de transferências superior as outras cidades que não possuem vínculo político com estas esferas do executivo. Assim, como mostra o trabalho teórico realizado por Ferreira e Bugarin (2004), a escolha racional de candidatos menos eficientes pode ocorrer, caso eles façam parte da coalizão, assim, recebendo um maior valor de transferências e expandindo a restrição orçamentária da prefeitura.

A lei de responsabilidade fiscal confirma a efetividade na contenção das transferências voluntárias. O coeficiente desta variável binária reflete o impacto médio dos anos posteriores a implementação da lei.

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5. Conclusão

Este trabalho investigou a existência de ciclos eleitorais para as variáveis de receita e gasto do orçamento público nos municípios brasileiros. Os resultados das equações confirmaram as hipóteses teóricas de interação entre os gestores do executivo, através do aumento das transferências voluntárias nos períodos eleitorais e consequentemente a ocorrência de ciclos eleitorais tanto nos pleitos para prefeito quanto para presidente/governador.

Os resutaldos empíricos corroboram a expansão dos gastos nos anos eleitorais, ciclo de fim e meio de mandato. Há claramente um crescimento proporcionamente maior dos investimentos em relação aos gastos sociais, sugerindo realocação relativa das depesas. Em quase todas as equações da despesa, o coeficiente do ciclo político para os anos de eleição do estado/federação é maior do que o parâmetro para as eleições municipais, este diferencial é maior quando considera somente as regiões com menor PIB per capita, sugerindo maior depedência do executivo estadual e federal.

As receitas orçamentárias, conforme os trabalhos de ciclos eleitorais para o Brasil, aumentam nos anos eleitorais; esta diferença pode ser basicamente explicada pelo diferencial da estrutura tributária dos países em desenvolvimento (maior percentual de impostos indiretos) em relação aos países desenvolvidos. Entrentanto, para os impostos municipais, há uma tendência de expansão nos anos de eleição para presidente/governador, contudo redução nos pleitos municipais.

As transferências voluntárias deixa claro a interação entre o prefeito e os outros entes da federação. Os prefeitos da coalizão eleitoral do governador e presidente tendem receber um valor maior das transferências. Outra observação é a expansão das transferências nos anos eleitorais municipais, sugerindo que parte da expansão dos gastos municipais é financiada pelos estados e pela federação.

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Tabela 4: Resultado das regressões regionais

Brasil Sudeste Nordeste Sul Centro oeste Norte

Ano eleição Prefeito 15.190 26.954 -0.162 16.151 13.296 21.484

(2.80) (2.10) (-0.02) (3.01) (1.49) (2.13)

Ano eleição Presidente 37.829 32.303 34.033 17.578 30.678 39.926

(8.02) (3.57) (5.56) (3.06) (2.96) (5.05)

Teste de Hansen 0.18 0.65 0.21 0.44 0.13 0.64

AR(2) 0.50 0.36 0.57 0.35 0.24 0.64

Ano eleição Prefeito 18.389 13.918 6.512 30.019 -0.900 0.012

(5.53) (3.79) (1.95) (2.58) (-6.81) (0.00)

(15.27) (13.77) (12.59) (6.58) (3.56) (7.48)

Teste de Hansen 0.13 0.51 0.14 0.04* 0.79 0.37

AR(2) 0.42 0.21 0.46 0.21 0.07 0.11

Ano eleição Prefeito -1.206 -0.892 -0.892 -0.611 -0.819 0.281

(-3.50) (-2.32) (-1.85) (-1.21) (-2.49) (1.47)

(1.43) (1.10) (0.93) (1.46) (1.50) (3.35)

Teste de Hansen 0.29 0.17 0.17 0.78 0.68 0.50

AR(2) 0.06 0.22 0.22 0.83 0.50 0.35

Ano eleição Prefeito -4.746 -7.157 -2.408 -2.213 -13.288 0.778

(-1.74) (-2.02) (-2.16) (-2.39) (-5.57) (0.92)

(4.51) (7.11) (2.43) (5.44) (5.32) (7.10)

Teste de Hansen 0.21 0.25 0.08 0.46 0.92 0.36

AR(2) 0.21 0.51 0.07 0.77 0.20 0.11

Ano eleição Prefeito 18.303 28.261 58.698 -18.335 -0.817 8.865

(2.32) (1.32) (3.43) (-1.56) (-0.04) (0.87)

Ano eleição Presidente 9.963 -4.679 18.685 11.166 29.026 36.996

(2.53) (-0.26) (2.54) (1.12) (3.29) (5.03)

Teste de Hansen 0.37 0.02* 0.90 0.35 0.90 0.69

AR(2) 0.50 0.13 0.10 0.11 0.11 0.13

Im pos tos m u ni c ipa is Re c e it a s O rç a m entár ia s C/ exogena G a s to Soc ial D e s p e s a de in ve st im e n to T a xa s M u ni c ipa is

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Tabela 5: Resultado das regressões com diferenças populacionais

Brasil cidade1 cidade2 cidade3

(2.80) (3.04) (2.23) (2.43)

(8.02) (6.13) (2.69) (4.86)

Teste de Hansen 0.18 0.21 0.82 0.51

AR(2) 0.50 0.08 0.06 0.08

(5.53) (6.18) (6.14) (2.60)

(15.27) (14.50) (7.38) (3.91)

Teste de Hansen 0.13 0.42 0.90 0.38

AR(2) 0.42 0.63 0.29 0.50

Ano eleição Prefeito -1.206 -1.201 0.599 -2.781

(-3.50) (-3.17) (0.81) (-2.84)

Ano eleição Presidente 0.490 -0.029 0.548 -0.991

(1.43) (-0.08) (0.62) (-1.46)

Teste de Hansen 0.29 0.28 0.38 0.87

AR(2) 0.06 0.03* 0.47 0.12

Ano eleição Prefeito -4.746 -8.370 -3.283 -0.952

(-1.74) (-2.39) (-1.46) (-0.77)

(4.51) (3.14) (3.51) (11.20)

Teste de Hansen 0.21 0.50 0.65 0.49

AR(2) 0.21 0.07 0.30 0.44

Ano eleição Prefeito 18.303 20.052 -14.464 1.492

(2.32) (2.83) (-1.48) (0.14)

(2.53) (1.60) (3.12) (3.68)

Teste de Hansen 0.37 0.11 0.38 0.45

AR(2) 0.50 0.53 0.02* 0.83

Im p o s to s m uni c ipa is Re c e it a s O rç a m entár ia s C/ exogena G a sto S o ci a l D e s p e s a de in ve sti m e n to T a x a s M u ni c ipai s

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