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Portugal, sem estratégia de segurança marítima?
Alexandre Reis Rodrigues
Introdução
“Segurança marítima” é uma expressão cada vez mais usada, embora sob
interpretações que variam muito.
Compreende-se porquê. Não existe uma definição universal. O entendimento que lhe é dado varia de utilizador para utilizador, sejam Estados ou organizações internacionais. Quem usa o termo tende a perspetivá-lo em função da sua visão e das circunstâncias específicas em que o pretende equacionar.
Obviamente, em Portugal dedica-se
grande atenção às questões de segurança no mar, havendo muito trabalho importante1 realizado nessa área, mas não se tem feito, ao nível formal do Estado,
qualquer esforço de abordagem integrada de segurança marítima. Neste sentido é, entre nós, como que um não-assunto. Porém, não é exatamente assim em toda a parte, como veremos. Nos EUA deixou de ser assim há oito anos, com a publicação da “National Strategy for Maritime Security”.
Na minha perspetiva, perante os nossos interesses no mar, Portugal precisará, à semelhança de outros países que têm interesses relevantes, de clarificar o seu entendimento sobre este assunto, ou seja, desenvolver o seu próprio conceito de segurança marítima. Obviamente, não olho para a formulação desse conceito como uma finalidade em si própria. Olho-o sobretudo como o primeiro passo indispensável para a elaboração de uma estratégia de segurança marítima, esse sim o objetivo final.
Perguntarão porque precisará de Portugal de mais esse documento. Eu responderei concretamente a essa questão mas, por interesse de organização da minha exposição, devo falar primeiro sobre a questão de um conceito de segurança marítima e relembrar os contornos principais do que tem sido a evolução do ambiente de segurança no mar no passado recente. Como se verá, é uma evolução que levou a uma situação que não tem, praticamente, pontos comuns com a que existia há pouco mais de duas décadas. Começo por este segundo ponto.
A evolução do ambiente de segurança
Pretendo comparar a situação atual com a que se verificava no final da década de oitenta, fim da Guerra Fria e início do processo de aceleração da globalização. Por essa altura, a segurança no mar tinha uma dimensão quase exclusivamente militar. A atividade das marinhas de guerra ocidentais estava, quase exclusivamente,
1 Ver, por exemplo: “A Segurança no mar, uma visão holística”, edição “Mare Liberum”, editora para
Fedrave; “Políticas Pública, para um novo conceito estratégico nacional”, edição da” Esfera do Caos”; “O Mar na História, na Estratégia e na Ciência”, Fundação Luso-Americana, edição “Tinta da China”.
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dominada pela preocupação de um eventual confronto com a Marinha soviética, de cujo sucesso dependia o reabastecimento e reforço da Europa e, no dia-a-dia, focava-se na vigilância do seu dispositivo. Falava-se quase exclusivamente em controlo do mar.
Hoje é tudo muito diferente. Fala-se quase apenas em estratégias de segurança marítima e a vigilância não tem um foco específico. Tem que abranger todo o tipo de atividades porque as ameaças podem vir de
qualquer lado, mesmo o mais
inesperado. Qualquer atividade,
incluindo as aparentemente mais
benignas como, por exemplo, a
navegação de recreio, pode ter ligações com o crime organizado, pirataria, terrorismo,2 tráfico ilegal de pessoas, armas, drogas3, etc., ameaças geralmente
provenientes de atores não-estatais.
Embora sem uma natureza
militar, são ameaças cuja
prevenção e combate envolvem tecnologias e recursos avançados, normalmente apenas disponíveis nas forças armadas, e que requerem o emprego de força militar, no que se convencionou designar por operações “short of
war”, de uso limitado de força.
Os impactos desta evolução estão patentes, quer no domínio doutrinal, quer no campo do material. No primeiro caso, nos ajustamentos que têm sido introduzidos nas estratégias navais com destaque para as dos EUA, em especial a partir da entrada em vigor em 2005 da “National Strategy for Maritime Security”,4 uma
diretiva presidencial visando a segurança em geral do domínio marítimo numa perspetiva muito abrangente, que a Marinha americana mais tarde complementou com a “Cooperative Strategy for the 21st Century Seapower”, um documento em cuja preparação, pela primeira vez, participou a Guarda Costeira.
No segundo caso - material e equipamento -, o impacto desta evolução pode ver-se nas mudanças que têm sido efetuadas nas estruturas de forças navais, com cada vez mais marinhas a adotarem a solução “high/low mix”, numa combinação de plataformas para atuar no lado mais exigente (em número reduzido) e outras destinadas a tarefas que não requererão capacidades essencialmente combatentes,
2 Existem vários sinais de uma ligação entre pirataria e terrorismo. A sua maior dimensão será no
sudeste da Ásia, onde várias organizações terroristas, incluindo a al Qaeda, usam o domínio marítimo como área de operações ou de apoio às suas ações. Abdul Raheem na-Nashiri, uma espécie de chefe das operações navais da al Qaeda, conhecido por “Prince of the Sea”, foi claro em reconhecer que o ambiente marítimo para a al Qaeda constituía um vetor importante da sua estratégia. Em “O combate à pirataria marítima”, junho de 2012, Alexandre Reis Rodrigues.
3 A imagem acima mostra alguns tipos de veículos submersíveis que os grandes cartéis do narcotráfico
usam, a partir da Colômbia, para fazer chegar a droga aos EUA.
4 Esta diretiva desenha o esforço a desenvolver pelos EUA para proteger as atividades legítimas e
prevenir as ilegais, preservando a segurança das linhas de comunicação marítimas de que depende o comércio internacional. Inclui oito planos de apoio: 1. National Plan to Achieve Domain Awareness; 2.
Global Maritime Intelligence Integration Plan; 3.Interim Maritime Operational Threat Response Plan; 4. International Outreach and Coordination Strategy; 5. Maritime Infrastructure Recovery Plan; 6. Maritime Transportation System Security Plan; 7. Maritime Commerce Security Plan; 8. Domestic Outreach Plan.
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em que a quantidade é o que faz a diferença. Portugal adota esta conceção quase desde sempre.
Como certamente ficou claro do que acima se disse, presentemente, a probabilidade de ocorrer um conflito clássico no mar é bastante baixa mas o contínuo crescimento do tráfego marítimo comercial e da dependência dos países em relação ao mar poderá facilmente despoletar o ressurgimento do interesse por estratégias de perturbação da navegação comercial como forma de exploração da exposição dos Países a essa vulnerabilidade.5 Obviamente, este assunto vai
continuar a pesar nas avaliações dos planeadores navais como um problema potencial.
O mesmo sucederá com os receios de que a chamada “nacionalização dos espaços marítimos” - processos de extensão de direitos no mar que a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito no Mar conferem aos Estados - possam gerar conflitos que degenerem no uso da força. As situações mais críticas neste campo localizam-se no Mar do Sul da China, mas, em maior ou menor grau, existem por toda a parte, inclusive na nossa área de interesse.6
O conceito de segurança marítima
Como já disse atrás não existe um entendimento comum sobre segurança marítima. O que existe é uma variedade de interpretações que são função da caracterização geopolítica dos respetivos Estados, dos seus interesses, das suas ambições e das suas capacidades e que, no seu conjunto, refletem a crescente importância deste assunto.
Tendo Portugal grandes interesses no mar, e estando em vésperas de os alargar com o processo de extensão da plataforma continental, não me restam dúvidas de que precisamos de desenvolver a nossa própria conceptualização de segurança marítima, como aliás têm feito alguns países com preocupações semelhantes às nossas, haja ou não uma definição universal para o termo.
No entanto, o meu objetivo neste texto é mais modesto do que chegar a uma proposta de conteúdo desse conceito. Fico pela fase preliminar de chamar a atenção para a necessidade de darmos esse passo e tentar desfazer a ambiguidade que existe à volta do âmbito e natureza do conceito.
Na minha análise, essa ambiguidade nasce do facto de não se saber - quando se fala de segurança marítima - se nos estamos a referir à questão genérica da utilização livre e segura do mar ou se estamos a tratar das preocupações específicas de cada Estado em relação à sua área marítima próxima, principalmente
5 O aumento do comércio mundial por via marítima, cujo volume mais do que duplicou nas últimas duas
décadas, em resultado da continuada aceleração do processo de globalização, tem um impacto na segurança do mar que precisa de ser reavaliado. Estava ao nível de quatro mil milhões de toneladas em 1990. Em 2011 tinha subido para 8,7 mil milhões,5 através de 50000 navios a navegar a qualquer
momento. Se esta tendência se mantiver – como tudo indica – serão 23 mil milhões de toneladas a circular no mar em 2060.
6 O mar do Sul da China é a área mais frequentemente citada, talvez pela acumulação de disputas entre
a China e vários países da região. Mas existem problemas semelhantes no Índico, por exemplo, entre Tanzânia e as Ilhas Seicheles, no Pacífico, à volta das Ilhas Curilas, entre a Rússia e o Japão. Obviamente, o Atlântico não está imune a este tipo de problemas, com destaque para a questão das Ilhas Falkland e para diversas questões potenciais á volta da próxima delimitação de plataformas continentais, alguma bem perto da nossa zona de interesse direto.
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as respetivas águas de jurisdição, como uma componente da estratégia nacional de segurança e defesa.
As organizações internacionais, naturalmente, quando tratam do assunto estão a referir-se à questão genérica da utilização do mar. Os EUA, pelas suas ambições globais e capacidades únicas, inclinam-se também a individualizar esse aspeto. No entanto, para a generalidade dos Estados, na minha análise, a segurança marítima tenderá sempre a incluir as duas perspetivas, embora possa variar consideravelmente a forma de as conjugar em função do maior ou menor papel que cada um entende dever atribuir à questão genérica da utilização do mar.
Existe uma diferença-chave entre as duas dimensões. Esta última corresponde a um papel que, pelo menos no que respeita a intervenções militares, não é necessariamente permanente; pode alterar-se ao longo do tempo à medida de necessidades específicas. Neste momento, o caso da Somália está a mobilizar muitos recursos, amanhã poderá ser o caso do Golfo da Guiné. Ao contrário desta, a que respeita à área próxima é permanente; corresponde a um papel em que se joga a soberania e a credibilidade nacional.
Posto isto, a minha sugestão, nesta fase inicial de abordagem, é tratar separadamente cada uma destas duas vertentes, apesar de, como se adivinha, haver uma estreita ligação entre ambas. Uma vez interiorizadas as diferenças de âmbito entre os dois assuntos poderemos abandonar o destaque que lhe dou neste momento.
Para facilitar a exposição, atribuo designações diferentes a cada um: “segurança do domínio marítimo” à primeira vertente e simplesmente “segurança marítima” à segunda. Passo, seguidamente, a esclarecer como encaro cada uma.
Segurança do domínio marítimo
Esta vertente, como assunto de âmbito global, respeita a todos os Estados em geral mas a nenhum em particular. É um sub-tema da segurança dos “global commons”, termo que, como se sabe, pretende refletir a ideia de um espaço comum que não pertence a ninguém especificamente nem está sujeito ao controlo de qualquer país. Deve, portanto, ser encarada, regra geral, como a segurança de qualquer dos outros três “global commons” - o espaço aéreo, o espaço exterior e o espaço cibernético – salvaguardadas as prioridades e as especificidades próprias que advêm do seu meio ambiente, mais concretamente, a forma como nele funcionam os fatores espaço e tempo, como está definido e regulado o seu acesso e utilização e pelo grau de conhecimento que temos das suas potencialidades e vulnerabilidades.
É um empreendimento de âmbito global que a IMO,7 como agência da ONU para a
área, procura coordenar como “Guardiã da Boa Governação do Mar” e em que os EUA, como a única potência com uma Marinha global terão sempre um papel central.
Neste momento, o grande objetivo da “segurança do domínio marítimo”, dito em poucas palavras, é garantir que o papel do mar, como o grande facilitador da
7 A IMO tem a tarefa, como elemento central do seu mandato, tornar o transporte por via marítima tão
seguro quanto possível. A sua mais importante iniciativa foi a entrada em vigor de um regime mandatório de segurança para a navegação internacional que entrou em vigor em julho de 2004 e as alterações à Convenção SOLAS (Safety of Life at Sea Convention) que introduziu o ISPS Code. Continua, porém, a faltar acordo internacional para tornar obrigatórias algumas medidas que a IMO recomenda para prevenir o registo de navios “fantasmas”. A disposição que existe (Resolution A.923 (22) adotada a 29 de novembro de 2001 – “Measures to prevent the registration of “phantom” ships) não vai além de convidar os Estados a reverem os seus procedimentos para evitar a continuação deste problema.
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globalização, é desempenhado sem perturbações. É um objetivo que decorre da constatação de que a quase totalidade das trocas comerciais em todo o mundo - ou seja o funcionamento da economia mundial - depende de uma rede de comunicações marítimas segura, portanto, devidamente protegida contra o caos que possa ser introduzido por quem a quiser perturbar. Inclui, portanto, a proteção de todas as atividades legítimas e a prevenção ou combate das ilegais ou hostis. É um objetivo cuja construção começa ao nível individual de cada Estado costeiro para a sua área de responsabilidade
direta, mas que se estende ao nível regional e depois ao global. Exige, portanto, um esforço de cooperação
internacional pelo menos para
uniformização de procedimentos e,
em determinadas circunstâncias,
pode requerer ações conjuntas, como são os casos de pirataria atrás referidos, a emigração ilegítima através do Mediterrâneo para o sul da Europa, o tráfico de drogas através da Caraíbas, etc.
O Conceito Estratégico de Defesa Nacional considera esse esforço de cooperação como uma obrigação que se situa em três planos: na gestão do “espaços comuns”, na Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia e na segurança do Atlântico.
É um assunto que está hoje no topo das preocupações da segurança global no mundo pelo crescimento das ameaças a que o domínio do mar está sujeito e porque, regra geral, a resposta que está a ser dada pelos Países costeiros, continua deficitária, em graus variáveis. No caso dos Países ocidentais, de longe os que revelam uma maior sensibilidade para o assunto, sofre-se, mesmo assim, o impacto de décadas de sucessivas retrações dos respetivos dispositivos navais, iniciada tão cedo se deu a implosão da URSS. Não é realista esperar que esta dificuldade possa ser devidamente corrigida nos tempos mais próximos.
As situações mais flagrantes de dificuldade são os casos dos Estados incapazes de assumirem as suas obrigações na manutenção da lei e da ordem na área marítima sob sua responsabilidade, por falta de sensibilidade ou de meios e organização para essa questão. Esta é a situação que se verifica em muitos países africanos.
No Atlântico Sul, do total de 24 países ribeirinhos (três sul-americanos e 21
africanos), presentemente apenas três (África do Sul, Argentina e Brasil8) mantêm
meios e organização credíveis para o controlo das respetivas águas de jurisdição. Na costa oriental de África, em especial a norte, a situação é ainda mais crítica.9
8 O Brasil tem apostado numa estreita relação com a África Ocidental, procurando tirar partido das
ligações históricas com os Países de língua portuguesa. Um dos focos dessa estratégia está orientado, precisamente, para a segurança do Atlântico Sul. Evidências desta política podem encontrar-se em ofertas de equipamento (aviões de patrulha marítima para Cabo Verde e patrulhas para a Namíbia) e programas de formação (dos 23 estudantes estrangeiros na Escola Naval brasileira, 17 são provenientes de África), (in “ Why Brasil is Africa´s most importante ally for maritime security and counter-piracy
operations”, by Alexander Stephenson, 23 set 2013.
9 No norte da costa oriental de África a situação é ainda menos tranquilizadora. Muito embora o esforço
internacional feito para reduzir a ameaça da pirataria proveniente da Somália tenha registado algum sucesso, nada tem sido feito para deter o tráfico ilegal de pessoas, armas e drogas que continua a crescer e, supostamente, a “alimentar” organizações terroristas (al Shabaab). A única Marinha com alguma expressão local é a do Quénia com 23 navios de proveniência ocidental, parte dos quais foram usados em setembro de 2012 num ataque à cidade somali de Kismayo mas mãos de terroristas da al
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Segurança marítima
Segurança marítima na minha interpretação, é um conceito que diz respeito a cada Estado individualmente considerado como parte da sua estratégia de segurança e defesa. Abrange a proteção do País contra ameaças essencialmente militares provenientes do mar e a defesa de interesses estratégicos, vertente em que o Estado responde apenas internamente, perante os seus próprios cidadãos. Concretiza-se no dia-a-dia pelo que, geralmente, designamos por “policiamento” do mar, para garantir o cumprimento das leis e direito internacional, a prevenção de riscos da atividade marítima e a prestação de assistência em caso de acidente. Centra-se nas áreas de jurisdição nacional e de interesse direto (por exemplo, o espaço interterritorial, no nosso caso). Pode, no entanto, ir para além desses espaços, por exemplo, por interesses específicos de política externa (afirmação internacional, ajudar amigos ou influenciar o curso dos acontecimentos em áreas de interesse), por razões de solidariedade internacional no campo de alianças ou organizações internacionais de que o Estado seja parte, ou como contributo para a resolução de situações que embora distantes se possam repercutir internamente.
Porquê uma estratégia de segurança marítima?
Portugal tem uma Estratégia Nacional para o Mar que cobre o tema do conhecimento, o planeamento e o ordenamento espaciais e a defesa ativa dos seus interesses. No que respeita à forma como o Estado se deve organizar para dar resposta eficaz aos desafios de segurança que enfrenta no mar também já fez as suas principais opções e tem implementado um modelo próprio de atuação no mar. Porque precisará, então, de mais um documento estratégico sobre segurança marítima?
No meu entendimento, existem várias razões que o justificam.
Num País que tem a perspetiva de vir a ocupar o 11º lugar mundial, entre os que têm maior área marítima, e que considera o mar como uma prioridade nacional, não me parece que se possa realisticamente prescindir de equacionar, paralelamente com os muitos esforços que se tem estado a fazer, sob esse desígnio, a integração das questões de segurança no mar numa estratégia que abranja devidamente todas as dimensões do problema.
Acresce, por outro lado, que estando a União Europeia a tentar desenvolver a sua própria estratégia de segurança marítima não me parece que Portugal possa prescindir de desenvolver antecipadamente a sua própria ideia sobre o assunto para a partir daí tentar influenciar o processo europeu. Além de tudo mais, o facto de nos posicionarmo-nos numa área que funciona como fronteira comum da União Europeia, uma encruzilhada de rotas de cuja segurança depende um largo setor da economia mundial e uma zona que se confronta com algumas vulnerabilidades pela sua exposição fácil a tráficos ilegais e fluxos migratórios clandestinos acarreta um conjunto de responsabilidades onde se joga parte da credibilidade nacional.
Portugal tem declarado ambiciosos objetivos em relação ao Atlântico, quer sob a ideia da necessidade de alargar e consolidar o relacionamento bi e multilateral do âmbito da CPLP, quer na operacionalização de uma visão integrada do Atlântico, tema que tem uma matriz claramente de segurança malgrado, na sua essência, seja do âmbito da política externa do Estado.
O Conceito Estratégico de Defesa Nacional é muito explícito sobre esse objetivo, quando recomenda valorizar os programas de cooperação militar e o
Shabaab. A seguir em importância vem a Tanzânia com 19 navios de pequeno porte adquiridos à China no final da década de sessenta.
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estabelecimento de novos quadros de cooperação, eventualmente, para incluir ações de segurança marítima, combate à pirataria, criminalidade organizada e cibercriminalidade.
É um objetivo que faz muito sentido como uma forma de tirar partido do conhecimento que temos da área a Sul e da proximidade política e relações privilegiadas com os principais intervenientes, mas que exige algumas condições de sucesso que precisam de ser especificadas e detalhadas. Não é de esperar, no entanto, que o Conceito Estratégico possa comportar a sua identificação e a definição das respetivas linhas de ação com a necessária profundidade, mesmo na sua atual versão abrangente que pretende cobrir todas as políticas setoriais do Estado.
Imagino que esta lacuna poderia facilmente ser coberta por uma estratégia de segurança marítima, definindo concretamente como deve ser assumida uma postura substancialmente mais dinâmica, ou seja “ir para o terreno” e marcar presença, como estão a fazer outros Países europeus que, à partida, não têm qualquer laço histórico em África. Enquanto persistirem as restrições financeiras, devíamos pelo menos acompanhar ativamente o esforço de promoção de uma consciencialização regional sobre a segurança no mar na área, que está a ser feito localmente, em particular pela África do Sul e mais recentemente também Marrocos.10
Outro ponto decisivo é o facto de que a maior parte das questões que se levantam no campo da segurança marítima, conforme descritas inicialmente, requererem uma estreita colaboração civil militar, o que passa por integrar, de forma clara, a participação de todas as entidades e instituições que devem ser envolvidas no processo. Como se disse acima, temos um modelo de atuação mas existem algumas indefinições que dificultam o relacionamento entre as partes, o que, por vezes é aproveitado para a disputa de áreas de influência, de que, no final, é o Estado que acaba por ser sempre o grande perdedor por falta de otimização dos recursos disponíveis. Este assunto precisa de ser abordado para completa solução. Uma estratégia de segurança marítima seria o instrumento indicado.
Finalmente, o tema da capacidade de vigilância que é uma questão crucial de segurança marítima.11 É um tema muito complexo porque, ao contrário do tempo
em que se podia direcionar para atividades específicas segundo prioridades, hoje precisa de abranger todo o tipo de atividades de uma forma contínua e pressupõe a integração de toda a informação recolhida, qualquer que seja a sua origem.
O seu objetivo final é saber a cada momento quem é quem e o que faz porque os
indicadores de ameaça nem sempre vêm de comportamento anormal.12 Implica
10 Nomeadamente, na realização das “West African Coastal Surveillance and Maritime Security Summits”
que têm atraído presenças fora da região (para além dos EUA e Canadá, há a registar a presença de nove países europeus: Alemanha, Dinamarca, Espanha, França, Holanda, Itália, Noruega, Reino Unido e Suécia). A próxima conferência realiza-se a 25/27 de novembro em Cape Town. Marrocos será o País anfitrião de uma outra conferência importante, a realizar em Casablanca a 25/27 de fevereiro de 2014, com o objetivo de tratar da implementação da “ECOWAS Integrated Maritime Strategy”, acordada em junho de 2013, e do “Gulf of Guinea Code of Conduct”.
11 Para a IMO este objetivo é definido como garantir “Maritime Domain Awareness” ou seja «the effective
understanding of anything associated with the maritime domain that could impact the security, safety, economy, or environment. The maritime domain is defined as all areas and things of, on, under, relating to, adjacent to, or bordering on a sea, ocean, or other navigable waterway, including all maritime-related activities, infrastructure, people, cargo, and vessels and other conveyances». Nos EUA, este
assunto constitui um dos oito planos da Estratégia Nacional para a Segurança marítima.
12 Os dez terroristas que fizeram refém, durante três dias, a quinta maior cidade do mundo (19 milhões
de habitantes), provocando 166 mortos e 304 feridos, infiltraram-se, sem causar suspeitas, a bordo de um arrastão indiano que capturaram previamente no mar. Refiro-me ao ataque a que foi sujeita Mumbai, entre 26 e 28 de novembro de 2008. A imagem na página seguinte mostra o principal hotel de Mumbai, o Taj Mahal Palace, em chamas em resultado das ações terroristas.
Página 8 de 8 assegurar a identificação oportuna e eficaz de todas as atividades que possam constituir-se como riscos e ameaças, tão cedo e tão distante da costa quanto possível.
A vigilância marítima sempre foi uma tarefa permanente das marinhas com o apoio aéreo. Continuará a ser porque é preciso ver cada vez mais longe, por períodos continuados e, por vezes, de uma forma encoberta, para vigiar as
áreas que normalmente não são vigiadas. A grande diferença é que hoje exige também integrar todos os sistemas de vigilância, nacionais e regionais, numa coerente parceria com atores civis (comerciais, autoridades portuárias, pescas,
armadores) e as comunidades policiais.13 Ou seja, exige mudança de mentalidades,
para passar do tradicional secretismo à transparência. Um caminho longo que mal se começou a percorrer e que precisa de um desenvolvimento específico e, certamente, um tópico incontornável de uma estratégia de segurança marítima.
13 A Comissão Europeia e os estados membros estão a desenvolver em conjunto o “Common Information
Sharing Environment (CISE)” para integrar todos os sistemas de vigilância e redes torneando a situação
atual de redes separadas a coligir e não partilhar informação (controlo de fronteiras, pescas, alfandegas, ambiente, defesa, segurança, etc.).
