Repensando a Governança e a Anti- Corrupção Ortodoxia Desafiadora

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Repensando a Governança e a

Anti-Corrupção – Ortodoxia Desafiadora

Daniel Kaufmann, Instituto Banco Mundial

www.worldbank.org/wbi/governance

Apresentação no Quarto Seminario da Comissão

de Ética Pública,

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1. Anti-Corrupção dentro de perspectiva ampla de Governança

2. Governança pode ser medida, monitorada, analisada

3. Indicadores Agregados e Desagregados de Governança: Como foi construído, interpretado -- & margens de erro 4. O Desempenho da Governança varia entre países &

entre as dimensões da governança (com foco no Brasil)

5. Progresso em Governança no Mundo e no País?

6. Dados apóiam a pesquisa: a Governança Importa? 7. Lições Principais, 1: Abordagem/estratégia

super-estimada da Gestão do Setor Público?

8. Lições Principais, 2: Papel subestimado: i) da Política (e

do seu financiamento); ii) do Setor Privado; iii) da Voz do

Cidadão

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Abordagem Empírica à Governança

1. ‘Macro’: Indicadores Agregados Mundiais de

Governança : 200 países, 6 componentes,

periódico.

2. ‘Mezzo’: Pesquisa Nacional de Empresas

3. ‘Micro’: Diagnósticos especializados, em

profundidade, no país da Governança e da

Capacidade Institucional : Inclui pesquisas sobre

: i) usuário dos serviços públicos (cidadãos); ii)

empresas, e iii) dirigentes públicos

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O que é Governança?: Uma definição de

trabalho

• Governança é o processo e instituições por meio

dos quais exerce-se a autoridade num país:

(1) o processo pelo qual os governos são escolhidos,

responsabilizados, monitorados, e substituídos;

(2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de modo eficiente, e de formular, implementar e fazer respeitar políticas e regras sólidas; e,

(3) o respeito pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre si

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Operacionalizando a Governança:

Desdobrando sua definição em componentes que

podem ser medidos, analisados, e trabalhados

Cada um dos 3 componentes principais da definição

pode ser quebrado em 2 subcomponentes:

• Expressao (Voz) e Responsabilização

• Estabilidade política e ausência de violência

• Marco regulatório de qualidade

• Efetividade governamental

• Controle da corrupção

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Fontes de Dados da Governança

• Dados “Subjetivos” sobre governança de 25 fontes

diferentes construídas por 18 organizações distintas

• Fontes de dados incluem pesquisas nacionais de

empresas, agências classificadores de riscos

comerciais, grupos de discussões, órgãos do governo, organizações internacional, etc.)

• Mais de 200 procurações para as diversas dimensões

da governança

• Organizar estas medidas em seis grupos

correspondentes à definição de governança para quatro períodos : 1996, 1998, 2000, e 2002,

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Fontes de Dados da Governança

• Pesquisa Nacional de Empresas : Pesquisa sobre

Competitividade Global (Global Competitiveness Survey),

Pesquisa sobre o Ambiente de Negócios no Mundo (World Business Environment Survey), Anuário Mundial de

Competitividade (World Competitiveness Yearbook), BEEPS

• Pesquisa Nacional de Pessoas : Gallup International,

Latinobarometro, Afrobarometer

• Avaliações de Especialistas das Agências Classificadores

de Risco Comercial : DRI, PRS, EIU, World Markets Online,

• Avaliações de Especialistas das ONGs, Grupos de

Discussões: Repórteres Sem Fronteiras, Fundação Heritage, Freedom House, Anistia Internacional

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Mapa Mundial da Governança:

Controle da Corrupção

, 2002

Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp

Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90%

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Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp

Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90%

Mapa Mundial da Governança :

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Controle da Corrupção Países

Selecionados, KK 2002

Source for data: Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, WP #3106, August 2003. Units in vertical axis are expressed in terms of standard deviations around zero. Country estimates are subject to margins of error (illustrated by thin line atop each column), implying caution in interpretation of the estimates and that no precise country rating is warranted.

Good

Bad

-2.5 0 2.5

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Indicadores de Governança : Brasil, 1998 & 2002

Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10th

percentile rank; Light Red between 10th_{and 25}th_{; Orange, between 25}th _{and 50}th_{; Yellow, between 50}th _{and 75}th_{; Light Green between 75}th _{and 90}th _;

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Indicadores de Governança: Jordânia, 1996, 2000 & 2002

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Indicadores de Governança

: Chile 1998 vs. 2002

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O Nível ‘Mezzo’ de Mensuração

-- Ouvindo as Empresas

-- Pesquisa Nacional de Empresas Ampla

-- Separação de Preços e Serviços Mais

Significativa é possível

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Brasil & Chile, Variáveis da Governança, Visão da Empresa, 2003

0 50 100 Diver sion of publ ic funds Bribery for per mits Bribery in taxat ion Bribery in procure ment Bribery to inf luence laws Bribery in judiciary Illega l Political Financing Percentile Rank (0-100) Brazil Chile

Source: EOS (firm survey), 2003. Percentile ranks based on comparative performance among the 102 countries in the sample. Thus, ranks range from 0 (bottom country among the 102) to 100 (top country).

Good

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O ‘Fosso da Governança’: A Evidência Geral é Preocupante

Até agora, o Progresso na Governança é,

na melhor das hipóteses, modesto

•A Evidência aponta para o progresso médio lento,

quando há, no mundo nas dimensões mais importantes da governança

• Isso contrasta com algumas outras dimensões do

desenvolvimento (por ex., qualidade da infra-estrutura; qualidade do ensino de matemática/ciências; absorção

efetiva de novas tecnologias), onde o progresso é aparente

• Ao mesmo tempo, variação substantiva em todo o país,

mesmo dentro de uma região. Alguns sucessos.

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17 0 1.5 3 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2001 TRANSITION EMERGING OECD+NIC

Source: ‘Rethinking Governance’, based on calculations from WDI. Y-axis measures the log value of the average inflation for each region across each period

Declínio Significativo nas Taxas de Inflação no Mundo

High

Inflation

Low

(avg. in logs)

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18

Qualidade da Infra-estrutura

1.5 4 6.5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 High Low East Asia Industrialized OECD Transition Emerging

Source: EOS 1997-2003 (Quasi-balanced panel). Question 6.01: General infrastructure in your country is among the best in the world?

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19

Extensão da Independência do Judiciário

2 4.5 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Independent Non-Independent OECD East Asia Industrialized Transition Emerging

Source: EOS 1998-2003 (Quasi-balanced panel). Question 5.01: The judiciary in your country is independent from political influences of members of government, citizens or firms?

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Força da Lei e Corrupção não aprimoraram recentemente

0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 1996 1998 2000 2002 Control of Corruption Rule of Law Good Poor

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Nas economias emergentes, ainda que pouco

progresso na média, existem exemplos

excelentes, e é possível aprender com a

variação

• Na África, Ilhas Maurício, Botsuana como

estrelas, Gana teve algumas transgressões, bem

como Mali e, até certo ponto, Madagascar;

Serra Leoa e alguns outros têm progredido em

algumas dimensões?

• Em outros continentes, os casos da Eslovênia,

Hungria, os 3 países bálticos, Costa Rica, Coréia

do Sul, Chile, Costa Rica

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Boa Governança Importa Realmente?

Evidência Mundial : Governança Aprimorada,

Pública e Privada, faz uma diferença enorme nas

Rendas Per Capita das Nações

• Boa Governança ‘Paga’: O ‘Dividendo’ de 400%

• A relação inversa não se mantém :-- Nenhuma

Evidência de que países de Renda Alta/mais

Ricos resulte automaticamente em governança

aprimorada

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23

Controle dos Resultados da Corrupção nas Rendas

mais Altas

7 9 10

Poor Control Medium Control Good Control

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No nível ‘Micro’

Diagnósticos em profundidade, no país :

Pesquisas com cidadão/usuários dos serviços

públicos, dirigentes públicos e de empresas

(complementando os Indicadores Agregados Mundiais de Governança, e pesquisas nacionais Mezzo de empresas)

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Principais características de novas ferramentas diagnósticas de governança

• Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e

autoridades públicas [‘triangulação’]

• Perguntas vivenciais (vs. ‘opiniões’/genéricas) • Perguntas fechadas especialmente desenhadas e

testadas

• Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da

governanca; enfoque no desenvolvimento

• Exigências técnicas rigorosas na implementação • Implementação por institutuições locais, com a

colaboração do Banco Mundial

• Reconhecer a multidimensionalidade da governanca

• Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação

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Diagnóstico Em-profundidade de São Paulo

Sao Paulo in-depth diagnostic, 2002:

Illustrative

results from surveys of firms, citizens & public officials

• Almost 60% of firms reported high frequency

of bribery in 2001-2

• Over 90% of firms considered corruption a

serious obstacle to growth

• Almost 70% of firms report high private

returns to the firm from contributions to

political parties

• Yet corruption trend appeared to have

stabilized: only 8% of firms reported an

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27

Sao Paulo Public Agencies Diagnosed

Secretaria Municipal de Transportes SMT

Secretaria de Habitaçao e Cohab SEHAB

Secretaria de Serviços e Obras SSO

Secretaria de Assistencia Social SAS

Secretaria Municipal de Abastecimiento SEMAB

Secretaria de Finanças SF

Secretaria de Educaçao SME

Secretaria de Infra-estrutura Urbana SIURB

Secretaria Municipal de Saùde SMS

Secretaria de Implantaçao de Subprefeituras SIS

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28

Sao Paulo Diagnostic – Illustration: Extent of

Corruption in Procurement as Reported by

Public Officials within their Institutions

,

2002

0 5 10 15 20

SIS SMS SME SF SEMAB SAS SSO SEHAB SMT

% corrupt contracts

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29 -5 0 5 10 15 20

Low Moderately Low Moderately High High

Politicization

New Diagnostic Tools permit measuring important dimensions of capacity – illustration from Bolivia diagnostics:

How Politicized Agencies exhibit Budgetary Leakages

Yellow columns depict the unconditional average for each category. Blue line depicts the controlled causal effect from X to Y variables. Dotted red lines depict the confidence ranges around the causal effect depicted by the blue line.

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30

Transparência dentro dos Órgão don Governo Impede a Compra de Posições Públicas [Bolivia]

Based on 90 national, departmental, and municipal agencies covered in the Public Officials Survey.

3 6 9 12 15 18

Low Moderately Low Moderately High High Internal Transparency

Job Purchase

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31

Estados Mexicanos: Extensão da Corrupção

Administrativa & Burocrática (Pesquisa ITM, 2002)

Aguascalientes Coahuila Michoacán Sonora Tlaxcala Aguascalientes Coahuila Michoacán Sonora Tlaxcala Baja California Baja California Sur

Morelos Nayarit Oaxaca Quintana Roo San Luis Potosí

Sinaloa Yucatán Baja California Baja California Sur

Morelos Nayarit Oaxaca Quintana Roo San Luis Potosí

Sinaloa Yucatán Campeche Colima Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Jalisco Nuevo León Tamaulipas Zacatecas Campeche Colima Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Jalisco Nuevo León Tamaulipas Zacatecas Chiapas Guerrero Hidalgo México Puebla Tabasco Veracruz Chiapas Guerrero Hidalgo México Puebla Tabasco Veracruz Querétaro Querétaro Alta Baixa Média

Baixa Média Média Alta

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32

Separação da Corrupção é Importante: Propinas

nos órgão Federais vs. Municipais

(baseado em respostas de dirigentes públicos, um país Latino-Americano, 2001)

0 5 10 15 20 25 30

Propinas para obter contratos públicos

Propinas para alterar decisão

judicial

Propinas para obter um serviço público

% rep

orting that this form of corruption is

very frequent

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33 4.2 2.1 1.4 0 1 2 3 4

Baixa

renda

Media

renda

Alta

renda

Domicìlios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente

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34

Peru: Fontes de Influência Indevida do Setor Privado sobre o Estado

10 40 70 100 Drug Conglomerates Economic Groups FDI/ Transnational Corporations Organized Crime Professnl Associations Labor Unions

% reporting agent is highly influential

Firms Public officials

Based on governance diagnostic surveys of public officials and enterprises

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35

Algumas Lições Importantes da Pesquisa Empírica

As Conseqüências e Custos da Desgovernança :

• Rendas, Investimentos mais Baixos; Pobreza &

Desigualdade

• Mas sem o círculo virtuoso automático (da renda)

As Determinantes da Desgovernança e da Corrupção:

• Captura e Influência Indevida dos Grupos de

Interesses

• Sem Voz, Liberdade de Imprensa, Devolução,

Transparência

• Pouco Profissionalismo no Serviço Público • Sem Exemplo do Topo/Falta de Liderança • Panacéias Fáceis e Graduais

• Mas desafia a causalidade/endogeneidade inversa :

Necessidade de se pesquisar determinantes mais fundamentais : variáveis políticas, históricas

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36

Nenhuma Evidência em suporte de algumas

noções ‘populares’

1. Proposição Constante de novas leis/regulamentações A-C

2. Criação de inúmeras Comissões & Órgãos novos

3. Globalização, Privatização, Reformas como Culpadas

4. Relativismo Cultural (a Corrupção é ‘determinada-culturalmente’)

5. Determinismo Histórico

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O que pode funcionar …uma ‘lista de 10’

1. Localização (dimensionada para as condições locais) Know-how/conhecimento, e noções detalhadas de governança e corrupção em dimensões específicas

2. Mecanismos de Transparência (e*governança, dados)

3. Voz e Responsabilização Democrática (& mídia)

4. Independência do Judiciário, Direitos de Propriedade (RoL)

5. Foco na Prevenção, em Incentivos (por ex., Meritocracia, Orçamento)

6. Reforma Política, incluindo o Financiamento Político

7. Setor Privado & Multinacionais (MNCs): Responsabilidade e Ética Corporativas (redução da ‘Captura do Estado’)

8. Competição - se unir à elite dos ‘Clubes Econômicos” do mundo

9. Compacto Global : Instituições Financeiras Internacionais, Responsabilidades do G-8, da OCDE

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38

Corrupção

Fiscalizacao

Fiscalizacao publicapublica e e sociedadesociedade civil civil Ombudsman

Ombudsman nana Albania e Bolivia Albania e Bolivia

•

• CoalisãoCoalisão do do setor privadosetor privado nana BolíviaBolívia

•

• Estudos Estudos diagnosticosdiagnosticos e e monitoramentomonitoramento

porpor ONGsONGs no no EquadorEquador e e outrosoutros Melhora da Governanca na Pratica:

Estrategias diferenciadas em cinco paises

Controles

Controles financeirosfinanceiros::

Reforma

Reforma de de compras públicascompras públicas na na BolíviaBolívia

Equador

Equador e Georgiae Georgia

Reformas

Reformas InstitucionalInstitucional e do e do

Serviço Público

Serviço Público:: Privatização

Privatização transparente transparente no no

EquadorEquador

•

• ReformaReforma salarialsalarial nana Bolivia Bolivia

•

• DivulgaçãoDivulgação do do patrimôniopatrimônio na na

Bolivia e GeorgiaBolivia e Georgia

Legal-Judicial:

Legal-Judicial: Reforma

Reforma dada SupremaSuprema CorteCorte nana Bolívia Bolívia

•

• Teste Teste de de competenciacompetencia e e demissãodemissão de de juízesjuízes

na

na Georgia, Albania e Georgia, Albania e LetoniaLetonia

•

• Mediação Mediação na na Albania Albania

Política econômica

Política econômica:: Deregulamentação

Deregulamentação e e deslicenciamento deslicenciamento nana Bolivia Bolivia

•

• ReformaReforma alfandegariaalfandegaria no no EquadorEquador e e LetoniaLetonia

•

• AdministraçãoAdministração Fiscal Fiscal nana LetoniaLetonia e e EquadorEquador

•

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39 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Comitês de vigilância Órgãos fiscalizadores do cumprimento Vários do Executivo ONGs Programas nacionais AC

não são úteis

Comitê anticorrupção Coalizão ampla

Grupo melhor equipado para formular um Programa Nacional de Ação para Controle da Corrupção

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40

Governança Nacional: Desafios da Integração de Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional

Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção:

MG e AC = CI + LI + AC

Melhor Governança e AntiCorrupção =

= Conhecimento/Informação + … ...+ Liderança (incl. política) + ... ... + Ação Coletiva (mudança)

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Atividades do Instituto Banco Mundial em Apoio

à Governança/Anti-Corrupção no Brasil (seleção)

• Diagnóstico e Programa de Ação em Governança/Anti-Corrupção

da Prefeitura de São Paulo (em andamento)

• Rede Parlamentar Latino-Americana contra a Corrupção – São

Paulo, Brasil, julho de 2003

• GAPE – Governo Aberto, Participativo e Eficiente em nível Local

no Brasil (Open and Participatory Government at the local level in Brazil) – março/abril de 2004, com a ESAF. Para divulgar as

melhores práticas contra corrupção e de boa governança em nível municipal; para dirigentes municipais e sociedade civil nas cidades brasileiras para aprender estratégias específicas anti-corrupção a serem aplicadas em suas cidades. [Programa através de vídeo-conferência, cara-a-cara, e sítios da Internet interativos fornecendo assistência às prefeituras. Interessado na aplicação das lições aprendidas durante os cursos.]

• Colaboração/Insumos ao IV Fórum Global [IV FG] a ser

patrocinado (e realizado no) pelo Brasil em 2004.

• IDF -- Fundo de Doação para o Desenvolvimento Institucional

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Dados para Análise e informações para

Assessoria de Políticas, e não para

Classificações Exatas

Os dados nesta apresentação são dos indicadores agregados de governança, pesquisas e voz dos especialistas, além de estarem sujeitos a uma margem de erro. Não têm a intenção das

classificações comparativas exatas entre países, mas para ilustrar os indicadores de desempenho para auxiliar na elaboração das implicações para uma estratégia. Não refletem a visão oficial do Banco Mundial ou de sua Diretoria sobre as classificações. Os erros são responsabilidade do autor(es) que beneficiou-se neste trabalho da colaboração de diversos funcionários do Banco e de especialista externos.