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Repensando a Governança e a
Anti-Corrupção – Ortodoxia Desafiadora
Daniel Kaufmann, Instituto Banco Mundial
www.worldbank.org/wbi/governance
Apresentação no Quarto Seminario da Comissão
de Ética Pública,
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1. Anti-Corrupção dentro de perspectiva ampla de Governança
2. Governança pode ser medida, monitorada, analisada
3. Indicadores Agregados e Desagregados de Governança: Como foi construído, interpretado -- & margens de erro 4. O Desempenho da Governança varia entre países &
entre as dimensões da governança (com foco no Brasil)
5. Progresso em Governança no Mundo e no País?
6. Dados apóiam a pesquisa: a Governança Importa? 7. Lições Principais, 1: Abordagem/estratégia
super-estimada da Gestão do Setor Público?
8. Lições Principais, 2: Papel subestimado: i) da Política (e
do seu financiamento); ii) do Setor Privado; iii) da Voz do
Cidadão
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Abordagem Empírica à Governança
1. ‘Macro’: Indicadores Agregados Mundiais de
Governança : 200 países, 6 componentes,
periódico.
2. ‘Mezzo’: Pesquisa Nacional de Empresas
3. ‘Micro’: Diagnósticos especializados, em
profundidade, no país da Governança e da
Capacidade Institucional : Inclui pesquisas sobre
: i) usuário dos serviços públicos (cidadãos); ii)
empresas, e iii) dirigentes públicos
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O que é Governança?: Uma definição de
trabalho
• Governança é o processo e instituições por meio
dos quais exerce-se a autoridade num país:
(1) o processo pelo qual os governos são escolhidos,
responsabilizados, monitorados, e substituídos;
(2) a capacidade dos governos de gerenciar recursos de modo eficiente, e de formular, implementar e fazer respeitar políticas e regras sólidas; e,
(3) o respeito pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre si
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Operacionalizando a Governança:
Desdobrando sua definição em componentes que
podem ser medidos, analisados, e trabalhados
Cada um dos 3 componentes principais da definição
pode ser quebrado em 2 subcomponentes:
• Expressao (Voz) e Responsabilização
• Estabilidade política e ausência de violência
• Marco regulatório de qualidade
• Efetividade governamental
• Controle da corrupção
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Fontes de Dados da Governança
• Dados “Subjetivos” sobre governança de 25 fontes
diferentes construídas por 18 organizações distintas
• Fontes de dados incluem pesquisas nacionais de
empresas, agências classificadores de riscos
comerciais, grupos de discussões, órgãos do governo, organizações internacional, etc.)
• Mais de 200 procurações para as diversas dimensões
da governança
• Organizar estas medidas em seis grupos
correspondentes à definição de governança para quatro períodos : 1996, 1998, 2000, e 2002,
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Fontes de Dados da Governança
• Pesquisa Nacional de Empresas : Pesquisa sobre
Competitividade Global (Global Competitiveness Survey),
Pesquisa sobre o Ambiente de Negócios no Mundo (World Business Environment Survey), Anuário Mundial de
Competitividade (World Competitiveness Yearbook), BEEPS
• Pesquisa Nacional de Pessoas : Gallup International,
Latinobarometro, Afrobarometer
• Avaliações de Especialistas das Agências Classificadores
de Risco Comercial : DRI, PRS, EIU, World Markets Online,
• Avaliações de Especialistas das ONGs, Grupos de
Discussões: Repórteres Sem Fronteiras, Fundação Heritage, Freedom House, Anistia Internacional
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Mapa Mundial da Governança:
Controle da Corrupção
, 2002
Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp
Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90%
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Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Map downloaded from : http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp
Colors are assigned according to the following criteria: Red, 25% or less rank worse ( bottom 10% in darker red); Orange, between 25% and 50%; Yellow, between 50% and 75%; Light Green between 75% and 90% ; Dark Green above 90%
Mapa Mundial da Governança :
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Controle da Corrupção Países
Selecionados, KK 2002Source for data: Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, WP #3106, August 2003. Units in vertical axis are expressed in terms of standard deviations around zero. Country estimates are subject to margins of error (illustrated by thin line atop each column), implying caution in interpretation of the estimates and that no precise country rating is warranted.
Good
Bad
-2.5 0 2.5
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Indicadores de Governança : Brasil, 1998 & 2002
Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10th
percentile rank; Light Red between 10thand 25th; Orange, between 25th and 50th; Yellow, between 50th and 75th; Light Green between 75th and 90th ;
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Indicadores de Governança: Jordânia, 1996, 2000 & 2002
Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10th
percentile rank; Light Red between 10thand 25th; Orange, between 25th and 50th; Yellow, between 50th and 75th; Light Green between 75th and 90th ;
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Indicadores de Governança
: Chile 1998 vs. 2002
Source for data: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002; Colors are assigned according to the following criteria: Dark Red, bottom 10th
percentile rank; Light Red between 10thand 25th; Orange, between 25th and 50th; Yellow, between 50th and 75th; Light Green between 75th and 90th ;
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O Nível ‘Mezzo’ de Mensuração
-- Ouvindo as Empresas
-- Pesquisa Nacional de Empresas Ampla
-- Separação de Preços e Serviços Mais
Significativa é possível
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Brasil & Chile, Variáveis da Governança, Visão da Empresa, 2003
0 50 100 Diver sion of publ ic funds Bribery for per mits Bribery in taxat ion Bribery in procure ment Bribery to inf luence laws Bribery in judiciary Illega l Political Financing Percentile Rank (0-100) Brazil Chile
Source: EOS (firm survey), 2003. Percentile ranks based on comparative performance among the 102 countries in the sample. Thus, ranks range from 0 (bottom country among the 102) to 100 (top country).
Good
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O ‘Fosso da Governança’: A Evidência Geral é Preocupante
Até agora, o Progresso na Governança é,
na melhor das hipóteses, modesto
•A Evidência aponta para o progresso médio lento,
quando há, no mundo nas dimensões mais importantes da governança
• Isso contrasta com algumas outras dimensões do
desenvolvimento (por ex., qualidade da infra-estrutura; qualidade do ensino de matemática/ciências; absorção
efetiva de novas tecnologias), onde o progresso é aparente
• Ao mesmo tempo, variação substantiva em todo o país,
mesmo dentro de uma região. Alguns sucessos.
17 0 1.5 3 1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2001 TRANSITION EMERGING OECD+NIC
Source: ‘Rethinking Governance’, based on calculations from WDI. Y-axis measures the log value of the average inflation for each region across each period
Declínio Significativo nas Taxas de Inflação no Mundo
High
Inflation
Low
(avg. in logs)
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Qualidade da Infra-estrutura
1.5 4 6.5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 High Low East Asia Industrialized OECD Transition EmergingSource: EOS 1997-2003 (Quasi-balanced panel). Question 6.01: General infrastructure in your country is among the best in the world?
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Extensão da Independência do Judiciário
2 4.5 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Independent Non-Independent OECD East Asia Industrialized Transition Emerging
Source: EOS 1998-2003 (Quasi-balanced panel). Question 5.01: The judiciary in your country is independent from political influences of members of government, citizens or firms?
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Força da Lei e Corrupção não aprimoraram recentemente
0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 1996 1998 2000 2002 Control of Corruption Rule of Law Good Poor
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Nas economias emergentes, ainda que pouco
progresso na média, existem exemplos
excelentes, e é possível aprender com a
variação
• Na África, Ilhas Maurício, Botsuana como
estrelas, Gana teve algumas transgressões, bem
como Mali e, até certo ponto, Madagascar;
Serra Leoa e alguns outros têm progredido em
algumas dimensões?
• Em outros continentes, os casos da Eslovênia,
Hungria, os 3 países bálticos, Costa Rica, Coréia
do Sul, Chile, Costa Rica
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Boa Governança Importa Realmente?
Evidência Mundial : Governança Aprimorada,
Pública e Privada, faz uma diferença enorme nas
Rendas Per Capita das Nações
• Boa Governança ‘Paga’: O ‘Dividendo’ de 400%
• A relação inversa não se mantém :-- Nenhuma
Evidência de que países de Renda Alta/mais
Ricos resulte automaticamente em governança
aprimorada
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Controle dos Resultados da Corrupção nas Rendas
mais Altas
7 9 10
Poor Control Medium Control Good Control
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No nível ‘Micro’
Diagnósticos em profundidade, no país :
Pesquisas com cidadão/usuários dos serviços
públicos, dirigentes públicos e de empresas
(complementando os Indicadores Agregados Mundiais de Governança, e pesquisas nacionais Mezzo de empresas)
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Principais características de novas ferramentas diagnósticas de governança
• Enquetes com varios publicos: domicílios, empresas e
autoridades públicas [‘triangulação’]
• Perguntas vivenciais (vs. ‘opiniões’/genéricas) • Perguntas fechadas especialmente desenhadas e
testadas
• Marco conceitual: estrutura de incentivos por trás da
governanca; enfoque no desenvolvimento
• Exigências técnicas rigorosas na implementação • Implementação por institutuições locais, com a
colaboração do Banco Mundial
• Reconhecer a multidimensionalidade da governanca
• Enfoque no fornecimento de serviços: insumo para ação
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Diagnóstico Em-profundidade de São Paulo
Sao Paulo in-depth diagnostic, 2002:
Illustrative
results from surveys of firms, citizens & public officials
• Almost 60% of firms reported high frequency
of bribery in 2001-2
• Over 90% of firms considered corruption a
serious obstacle to growth
• Almost 70% of firms report high private
returns to the firm from contributions to
political parties
• Yet corruption trend appeared to have
stabilized: only 8% of firms reported an
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Sao Paulo Public Agencies Diagnosed
Secretaria Municipal de Transportes SMT
Secretaria de Habitaçao e Cohab SEHAB
Secretaria de Serviços e Obras SSO
Secretaria de Assistencia Social SAS
Secretaria Municipal de Abastecimiento SEMAB
Secretaria de Finanças SF
Secretaria de Educaçao SME
Secretaria de Infra-estrutura Urbana SIURB
Secretaria Municipal de Saùde SMS
Secretaria de Implantaçao de Subprefeituras SIS
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Sao Paulo Diagnostic – Illustration: Extent of
Corruption in Procurement as Reported by
Public Officials within their Institutions
,
2002
0 5 10 15 20
SIS SMS SME SF SEMAB SAS SSO SEHAB SMT
% corrupt contracts
29 -5 0 5 10 15 20
Low Moderately Low Moderately High High
Politicization
New Diagnostic Tools permit measuring important dimensions of capacity – illustration from Bolivia diagnostics:
How Politicized Agencies exhibit Budgetary Leakages
Yellow columns depict the unconditional average for each category. Blue line depicts the controlled causal effect from X to Y variables. Dotted red lines depict the confidence ranges around the causal effect depicted by the blue line.
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Transparência dentro dos Órgão don Governo Impede a Compra de Posições Públicas [Bolivia]
Based on 90 national, departmental, and municipal agencies covered in the Public Officials Survey.
3 6 9 12 15 18
Low Moderately Low Moderately High High Internal Transparency
Job Purchase
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Estados Mexicanos: Extensão da Corrupção
Estados Mexicanos: Extensão da Corrupção
Administrativa & Burocrática (Pesquisa ITM, 2002)
Administrativa & Burocrática (Pesquisa ITM, 2002)
Aguascalientes Coahuila Michoacán Sonora Tlaxcala Aguascalientes Coahuila Michoacán Sonora Tlaxcala Baja California Baja California Sur
Morelos Nayarit Oaxaca Quintana Roo San Luis Potosí
Sinaloa Yucatán Baja California Baja California Sur
Morelos Nayarit Oaxaca Quintana Roo San Luis Potosí
Sinaloa Yucatán Campeche Colima Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Jalisco Nuevo León Tamaulipas Zacatecas Campeche Colima Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Jalisco Nuevo León Tamaulipas Zacatecas Chiapas Guerrero Hidalgo México Puebla Tabasco Veracruz Chiapas Guerrero Hidalgo México Puebla Tabasco Veracruz Querétaro Querétaro Alta Baixa Média
Baixa Média Média Alta
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Separação da Corrupção é Importante: Propinas
nos órgão Federais vs. Municipais
(baseado em respostas de dirigentes públicos, um país Latino-Americano, 2001)
0 5 10 15 20 25 30
Propinas para obter contratos públicos
Propinas para alterar decisão
judicial
Propinas para obter um serviço público
% rep
orting that this form of corruption is
very frequent
33 4.2 2.1 1.4 0 1 2 3 4
Baixa
renda
Media
renda
Alta
renda
Domicìlios de baixa renda ‘pagam’ desproporcionalmente
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Peru: Fontes de Influência Indevida do Setor Privado sobre o Estado
10 40 70 100 Drug Conglomerates Economic Groups FDI/ Transnational Corporations Organized Crime Professnl Associations Labor Unions
% reporting agent is highly influential
Firms Public officials
Based on governance diagnostic surveys of public officials and enterprises
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Algumas Lições Importantes da Pesquisa Empírica
As Conseqüências e Custos da Desgovernança :
• Rendas, Investimentos mais Baixos; Pobreza &
Desigualdade
• Mas sem o círculo virtuoso automático (da renda)
As Determinantes da Desgovernança e da Corrupção:
• Captura e Influência Indevida dos Grupos de
Interesses
• Sem Voz, Liberdade de Imprensa, Devolução,
Transparência
• Pouco Profissionalismo no Serviço Público • Sem Exemplo do Topo/Falta de Liderança • Panacéias Fáceis e Graduais
• Mas desafia a causalidade/endogeneidade inversa :
Necessidade de se pesquisar determinantes mais fundamentais : variáveis políticas, históricas
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Nenhuma Evidência em suporte de algumas
noções ‘populares’
1. Proposição Constante de novas leis/regulamentações A-C
2. Criação de inúmeras Comissões & Órgãos novos
3. Globalização, Privatização, Reformas como Culpadas
4. Relativismo Cultural (a Corrupção é ‘determinada-culturalmente’)
5. Determinismo Histórico
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O que pode funcionar …uma ‘lista de 10’
1. Localização (dimensionada para as condições locais) Know-how/conhecimento, e noções detalhadas de governança e corrupção em dimensões específicas
2. Mecanismos de Transparência (e*governança, dados)
3. Voz e Responsabilização Democrática (& mídia)
4. Independência do Judiciário, Direitos de Propriedade (RoL)
5. Foco na Prevenção, em Incentivos (por ex., Meritocracia, Orçamento)
6. Reforma Política, incluindo o Financiamento Político
7. Setor Privado & Multinacionais (MNCs): Responsabilidade e Ética Corporativas (redução da ‘Captura do Estado’)
8. Competição - se unir à elite dos ‘Clubes Econômicos” do mundo
9. Compacto Global : Instituições Financeiras Internacionais, Responsabilidades do G-8, da OCDE
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Corrupção
Fiscalizacao
Fiscalizacao publicapublica e e sociedadesociedade civil civil Ombudsman
Ombudsman nana Albania e Bolivia Albania e Bolivia
•
• CoalisãoCoalisão do do setor privadosetor privado nana BolíviaBolívia
•
• Estudos Estudos diagnosticosdiagnosticos e e monitoramentomonitoramento
porpor ONGsONGs no no EquadorEquador e e outrosoutros Melhora da Governanca na Pratica:
Estrategias diferenciadas em cinco paises
Controles
Controles financeirosfinanceiros::
Reforma
Reforma de de compras públicascompras públicas na na BolíviaBolívia
Equador
Equador e Georgiae Georgia
Reformas
Reformas InstitucionalInstitucional e do e do
Serviço Público
Serviço Público:: Privatização
Privatização transparente transparente no no
EquadorEquador
•
• ReformaReforma salarialsalarial nana Bolivia Bolivia
•
• DivulgaçãoDivulgação do do patrimôniopatrimônio na na
Bolivia e GeorgiaBolivia e Georgia
Legal-Judicial:
Legal-Judicial: Reforma
Reforma dada SupremaSuprema CorteCorte nana Bolívia Bolívia
•
• Teste Teste de de competenciacompetencia e e demissãodemissão de de juízesjuízes
na
na Georgia, Albania e Georgia, Albania e LetoniaLetonia
•
• Mediação Mediação na na Albania Albania
Política econômica
Política econômica:: Deregulamentação
Deregulamentação e e deslicenciamento deslicenciamento nana Bolivia Bolivia
•
• ReformaReforma alfandegariaalfandegaria no no EquadorEquador e e LetoniaLetonia
•
• AdministraçãoAdministração Fiscal Fiscal nana LetoniaLetonia e e EquadorEquador
•
39 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Comitês de vigilância Órgãos fiscalizadores do cumprimento Vários do Executivo ONGs Programas nacionais AC
não são úteis
Comitê anticorrupção Coalizão ampla
Grupo melhor equipado para formular um Programa Nacional de Ação para Controle da Corrupção
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Governança Nacional: Desafios da Integração de Atividades Anticorrupção na Mudança Institucional
Uma fórmula simples sintetizando Governança/Anticorrupção:
MG e AC = CI + LI + AC
Melhor Governança e AntiCorrupção =
= Conhecimento/Informação + … ...+ Liderança (incl. política) + ... ... + Ação Coletiva (mudança)
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Atividades do Instituto Banco Mundial em Apoio
à Governança/Anti-Corrupção no Brasil (seleção)
• Diagnóstico e Programa de Ação em Governança/Anti-Corrupção
da Prefeitura de São Paulo (em andamento)
• Rede Parlamentar Latino-Americana contra a Corrupção – São
Paulo, Brasil, julho de 2003
• GAPE – Governo Aberto, Participativo e Eficiente em nível Local
no Brasil (Open and Participatory Government at the local level in Brazil) – março/abril de 2004, com a ESAF. Para divulgar as
melhores práticas contra corrupção e de boa governança em nível municipal; para dirigentes municipais e sociedade civil nas cidades brasileiras para aprender estratégias específicas anti-corrupção a serem aplicadas em suas cidades. [Programa através de vídeo-conferência, cara-a-cara, e sítios da Internet interativos fornecendo assistência às prefeituras. Interessado na aplicação das lições aprendidas durante os cursos.]
• Colaboração/Insumos ao IV Fórum Global [IV FG] a ser
patrocinado (e realizado no) pelo Brasil em 2004.
• IDF -- Fundo de Doação para o Desenvolvimento Institucional
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Dados para Análise e informações para
Assessoria de Políticas, e não para
Classificações Exatas
Os dados nesta apresentação são dos indicadores agregados de governança, pesquisas e voz dos especialistas, além de estarem sujeitos a uma margem de erro. Não têm a intenção das
classificações comparativas exatas entre países, mas para ilustrar os indicadores de desempenho para auxiliar na elaboração das implicações para uma estratégia. Não refletem a visão oficial do Banco Mundial ou de sua Diretoria sobre as classificações. Os erros são responsabilidade do autor(es) que beneficiou-se neste trabalho da colaboração de diversos funcionários do Banco e de especialista externos.