Fatores Determinantes da Transparência Municipal: evidência empírica em Portugal

Fatores Determinantes da Transparência Municipal:

evidência empírica em Portugal

Ivone Amélia Pimenta de Freitas

Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Contabilidade e Finanças

Orientada por:

Professora Doutora Sónia Paula da Silva Nogueira Professor Doutor Nuno Adriano Baptista Ribeiro

Barcelos, julho, 2016

Fatores Determinantes da Transparência Municipal:

evidência empírica em Portugal

Ivone Amélia Pimenta de Freitas

Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Contabilidade e Finanças

Orientada por:

Professora Doutora Sónia Paula da Silva Nogueira Professor Doutor Nuno Adriano Baptista Ribeiro

Barcelos, julho, 2016

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Resumo

A transparência é considerada universalmente como um elemento de boa governação. A nova forma de atuação dos governos locais, designadamente na prestação de contas destes aos eleitores/contribuintes, média, organismos de controlo e a outras partes interessadas em acompanhar as atividades dos governos acentuam a atenção dada à transparência e seus determinantes.

O contexto económico, social e financeiro a que os governos locais estão sujeitos obriga a que estes sejam o mais transparentes possível no sentido de criar um maior envolvimento dos cidadãos nos assuntos da vida política e, simultaneamente, promover uma maior responsabilização (accountability) dos eleitos locais perante esses mesmos cidadãos. Porém, os níveis de transparência estão frequentemente abaixo dos padrões exigidos para os órgãos públicos ou governamentais. Particularmente, a nível local, as práticas de transparência podem variar substancialmente de um município para outro.

Apesar dos esforços mais recentes, a pesquisa empírica atual ainda não fornece respostas definitivas sobre as razões que justificam as flutuações nos níveis de transparência. O objetivo principal deste estudo consistiu na identificação dos fatores determinantes de transparência nos municípios portugueses. Recorrendo ao Índice de Transparência Municipal dos anos2013 e 2014procurou-se estudar as variáveis sociodemográficas, política e económico-financeiras para o universo de 308municípios portugueses, através do teste às hipóteses de investigação previamente formuladas à luz da teoria da agência.

Os resultados estatísticos obtidos indicam que a dimensão populacional, os indivíduos com idade entre os 15 e 74 anos que utilizam internet, nível de escolaridade, índice de envelhecimento, taxa de desemprego, autonomia financeira e endividamento líquido são fatores determinantes da transparência nos municípios portugueses. Não se encontrou evidência empírica para as variáveis socioeconómicas estudadas.

Palavras-Chave: Índice de Transparência, Municípios Portugueses, Accountability, Teoria da Agência.

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Abstract

Transparency is universally regarded as an element of good governance. The new form of activity of local governments, including the accountability of these voters / taxpayers, medium, control bodies and other interested parties to monitor the activities of governments stress the attention given to transparency and its determinants.

The economic, social and financial context that local governments are subject requires them to be as transparent as possible in order to create greater involvement of citizens in the affairs of political and simultaneously promote greater accountability (accountability) of the elect sites before those same citizens. However, transparency levels are often below the standards required for public or government agencies. Particularly at the local level, the transparency practices may vary substantially from one municipality to another.

Despite recent efforts, the current empirical research does not provide definitive answers yet about the reasons for the fluctuations in the levels of transparency. The main objective of this study was to identify the determinants of transparency in Portuguese municipalities. Using the Municipal Transparency Index of years 2013 and 2014 we tried to study the socio-demographic variables, political and economic-financial to the universe of 308 Portuguese municipalities, through the test the research hypotheses previously formulated in the light of agency theory.

Statistical results indicate that the population size, individuals aged between 15 and 74 years old use the internet, education level, aging index, unemployment rate, financial autonomy and net debt are determinants of transparency in Portuguese municipalities. There was no empirical evidence for the socio-economic variables.

Keywords: Transparency Index, Portuguese Municipalities, Accountability, Agency Theory.

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Resumen

La transparencia es universalmente considerado como un elemento de buen gobierno. La nueva forma de actividad de los gobiernos locales, incluyendo la rendición de cuentas de estos votantes / contribuyentes, medio, organismos de control y otras partes interesadas para supervisar las actividades de los gobiernos hacen hincapié en la atención que se presta a la transparencia y sus determinantes.

El contexto económico, social y económica que los gobiernos locales están sujetos les obliga a ser lo más transparente posible con el fin de crear una mayor implicación de los ciudadanos en los asuntos de política y al mismo tiempo promover una mayor rendición de cuentas (accountability) de los elegidos sitios antes de esos mismos ciudadanos. Sin embargo, los niveles de transparencia son a menudo por debajo de los estándares requeridos por organismos públicos o gubernamentales. En particular, en el ámbito local, las prácticas de transparencia pueden variar considerablemente de un municipio a otro.

A pesar de los esfuerzos recientes, la investigación empírica actual no proporciona respuestas definitivas todavía acerca de las razones de las fluctuaciones en los niveles de transparencia. El objetivo principal de este estudio fue identificar los factores determinantes de la transparencia en municipios portugueses. Utilizando el Índice de Transparencia Municipal del año 2013 y 2014 hemos tratado de estudiar las variables socio-demográficas, político y económico-financieros para el universo de 308 municipios portugueses, a través de la prueba de las hipótesis de investigación formulados con anterioridad a la luz de la teoría de la agencia.

Los resultados estadísticos indican que el tamaño de la población, los individuos con edades comprendidas entre 15 y 74 utilización años internet, nivel de educación, índice de envejecimiento, tasa de desempleo, la autonomía financiera y la deuda neta son determinantes de la transparencia en municipios portugueses. No hubo evidencia empírica de las variables socioeconómicas.

Palabras clave: Transparencia, Municipios portugueses, Responsabilidad, Teoría de la agencia.

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Dedicatória

Aos Meus Pais, Amélia Feitas e Venâncio Almeida

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Agradecimentos

Aos meus orientadores, Professora Doutora Sónia Paula da Silva Nogueira e Professor Doutor Nuno Adriano Baptista Ribeiro, um agradecimento especial, não só pelo apoio e orientação com os quais pude sempre contar ao longo da elaboração desta dissertação, mas também pelo interesse e sentido crítico com que analisaram cada etapa da sua construção.

À minha grande amiga Fátima Araújo, pelo seu encorajamento e apoio constante desde o início desta dissertação.

Ao meu namorado Tiago Cunha, pela força e compreensão que sempre me deu durante a realização deste trabalho de investigação.

Aos meus Pais, Irmão, Cunhada e sobrinho Edgar, pelo permanente incentivo, compreensão e apoio incondicional durante todo este processo.

Por último, agradeço a todos os que, de forma direta ou indireta, contribuíram para a realização desta dissertação de mestrado.

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Abreviaturas e/ou Sigla

AP Administração Pública

CNE Comissão Nacional de Eleições FMI Fundo Monetário Internacional HI Hipótese de Investigação INE Instituto Nacional de Estatística ITM Índice de Transparência Municipal

LRFALEI Lei do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais NGP Nova Gestão Pública

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico POCAL Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais

RFALEI Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais TIAC Transparência Integridade, Associação Cívica

TIC Tecnologias de Informação e Comunicação VIF Variance Inflaction Factor

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ÍNDICE

ÍNDICE DE FIGURAS ... x

ÍNDICE DE TABELAS ... xi

Introdução ... 1

PARTE I – REVISÃO DE LITERATURA ... 3

1.1. A Transparência nas Autarquias Locais ... 4

1.1.1. Conceito de Transparência ... 4

1.1.2. Direções de Transparência ... 8

1.1.3. Transparência e Responsabilização (accountability) ... 10

1.1.4. Relacionamento da Teoria da Agência, Accountability e Transparência ... 12

1.2. Revisão de estudos empíricos sobre os determinantes da transparência ... 14

PARTE II – ESTUDO EMPÍRICO ... 20

2.1. Objetivo, Questão e Hipóteses de Investigação ... 21

2.1.1. Objetivo e Questão de Investigação ... 21

2.1.2. Hipótese de Investigação ... 22

2.2. Caraterização da população ... 28

2.3. Metodologia ... 33

2.3.1. Modelos e Variáveis... 35

2.3.2. Tratamento dos dados ... 42

2.4. Apresentação, análise e discussão dos resultados ... 44

2.4.1. Análise descritiva ... 44

2.4.2 Apresentação dos resultados ... 49

2.4.3 Discussão dos resultados ... 57

Conclusões, Limitações e Sugestões para Investigação Futura ... 60

Referências Bibliográficas ... 62

Legislação ... 65

x

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – Direções de transparência e suas relações ... 9 Figura 2 – Quadrantes do paradigma da investigação em Contabilidade ... 33

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ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1 – Hipóteses de investigação e sinal esperado ... 27

Tabela 2 – Distribuição dos municípios por dimensão ... 28

Tabela 3 – Distribuição dos municípios por ideologia política ... 29

Tabela 4 – Forma de governação por dimensão do município – 2013 ... 29

Tabela 5 – Forma de governação por dimensão do município – 2014 ... 30

Tabela 6 – Distribuição dos municípios por autonomia financeira ... 30

Tabela 7– Participação eleitoral nos municípios ... 31

Tabela 8 – Outras variáveis ... 31

Tabela 9 – Dimensões do ITM e respetivos pesos ... 36

Tabela 10 – Níveis e regras para atribuição de pontuação por dimensão ... 37

Tabela 11 – Síntese das variáveis independentes ... 42

Tabela 12 – Índices de transparência municipal por ano ... 46

Tabela 13 – Índices de transparência municipal por dimensão ... 46

Tabela 14 – Índices de transparência municipal por ideologia política ... 46

Tabela 15 – Índices de transparência municipal por forma de governação ... 48

Tabela 16 – Índices de transparência municipal por autonomia financeira ... 48

Tabela 17 – Teste T-Student ... 49

Tabela 18 – Teste One-Away ANOVA ... 50

Tabela 19 – Correlação de Pearson ... 50

Tabela 20 – Resultados do Modelo de Regressão Linear Múltipla (ITM) ... 52

Tabela 21 – VIF do Modelo de Regressão Linear Múltipla ... 53

Tabela 22 – Resultados do Modelo de Regressão Linear Múltipla (Dimensões) ... 55

Tabela 23 – Resumo dos Resultados do Modelo de Regressão Linear Múltipla (ITM e Dimensões) ... 56

Tabela 24 – Resultados e Validação da Hipóteses ... 58

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Introdução

A transparência é um elemento-chave para uma melhor governação no setor público (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico – OCDE, 2001), na medida em que melhora a tomada de decisões (Bastida & Benito, 2007) e aumenta o incentivo para os cidadãos votarem (Benito

& Bastida, 2009).

A nova forma de atuação dos governos locais, designadamente na prestação de contas destes aos eleitores/contribuintes, média, organismos de controlo e a outras partes interessadas em acompanhar as atividades dos governos acentua a atenção dada à transparência e seus determinantes.

A preocupação com a transparência da gestão da administração local para com os cidadãos tem sido, nos últimos anos, fortemente influenciada pela descentralização de competências para os governos locais e a independência de que estes gozam face ao governo central. As novas áreas de atuação do poder local (e.g., setores da água, resíduos, saneamento básico, cuidados de saúde e ensino básico) levam os dirigentes autárquicos a ter um maior cuidado com a gestão dos fundos públicos.

O contexto económico, social e financeiro a que os governos locais estão sujeitos obriga a que estes sejam o mais transparentes possível no sentido de criar um maior envolvimento dos cidadãos nos assuntos da vida política e, simultaneamente, promover uma maior responsabilização (accountability¹) dos eleitos locais perante esses mesmos cidadãos.

O financiamento do fornecimento de bens e prestação de serviços públicos ao nível local é possibilitado de forma direta através do pagamento do dos impostos e taxas pelos contribuintes e, de forma indireta, através de transferências do Orçamento do Estado.

Também, a necessidade de os eleitores avaliarem a atuação dos eleitos de acordo com as responsabilidades que lhes foram atribuídas permite concluir que a transparência cria um vínculo em que os cidadãos poderão estar mais e melhor informados para, assim, avaliarem os governos que elegeram, representando um sinal de uma democracia mais saudável.

A relevância do papel da transparência na qualidade da democracia, os seus impactos ao nível da eficiência da gestão dos recursos públicos e os estudos empíricos realizados sobre a transparência ainda não fornecem resultados que permitam extrair conclusões concretas sobre os determinantes dos níveis de transparência.

Em grande medida, esta lacuna na literatura tem persistindo devido à falta de medidas de confiança e operacionais de transparência (Piotrowski & Bertelli, 2010). No entanto, nos últimos anos, tem-se assistido ao desenvolvimento de Índices de Transparência nos governos locais em diferentes países.

1 Sem tradução literal, é geralmente traduzido por responsabilização ou prestação de contas.

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O principal objetivo desta dissertação é contribuir para a literatura científica procurando responder à seguinte questão de investigação: “quais são os fatores determinantes da transparência nos municípios portugueses”. Evidentemente, a principal questão de investigação conduz a outras que se irão abordar de forma estruturada. O principal propósito é identificar quais são, para a realidade dos municípios portugueses, os fatores que determinam o nível de transparência. Para a concretização do objetivo proposto, recorreu-se aos resultados do recém-desenvolvido Índice de Transparência Municipal (ITM) para os anos 2013 e 2014.

Esta dissertação encontra-se estruturada em duas partes. Na primeira parte é apresentado o enquadramento teórico relativo ao conceito de transparência, explicação das direções de transparência, explicação do conceito accountability, relacionamento entre a Teoria da Agência com a responsabilização (accountability) e a transparência e a revisão literária dos estudos empíricos sobre a transparência. Na segunda parte é apresentado o objetivo de estudo, a questão de investigação, as várias hipóteses de investigação, a metodologia utilizada, nomeadamente os modelos e variáveis consideradas, assim como também o tratamento dos dados, análise e discussão dos resultados. Por último, são apresentadas as conclusões do estudo, as suas limitações e possíveis sugestões para investigação futura.

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PARTE I – REVISÃO DE LITERATURA

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1.1.A Transparência nas Autarquias Locais 1.1.1. Conceito de Transparência

Mais do que um fator de “simples” responsabilização dos agentes públicos, a transparência é agora considerada como a “alma” dos sistemas democráticos (Kierkegaard, 2009; Jaeger & Bertot, 2010) e da sua governação (OCDE, 2002).

O conceito de transparência é multidisciplinar. Direcionando-o para o campo das Ciências Sociais, a literatura especializada não oferece uma definição única. A ideia implícita às diferentes definições defende o acesso à informação como condição necessária à existência de transparência. Esta ideia assenta na definição de Kaufmann e Kraay (2002) segundo os quais a transparência é o fluxo atempado de informação económica, social e de política acessível aos stakeholders relevantes.

Segundo Batalha (2014),a preocupação com a transparência do setor público surgiu como consequência da implementação da Nova Gestão Pública (NGP) no Reino Unido, tendo-se intensificado com a difusão do Novo Serviço Público e o seu cariz conciliador entre os princípios da NGP (eficiência, economia e eficácia) e o respeito pelos valores intrínsecos do setor público (equidade, transparência, responsabilização, participação e inclusão). O aumento da popularidade da transparência ocorre a partir da década dos 90 associado à intervenção de organismos internacionais na elaboração de orientações e difusão de boas práticas e ao aparecimento de estudos que destacam os seus efeitos positivos.

Considera-se transparência, a democratização do acesso à informação, em contraposição do sigilo das mesmas (Tristão, 2002). De acordo com Meijer (2003), seja qual for o caso, a transparência é sempre uma condição necessária para a prestação de contas, desde que o acesso à informação constitua o primeiro passo nos processos de prestação de contas.

Tinoco (2001, p.13) defende que “o acesso à informação de boa qualidade é um pré-requisito para o exercício da cidadania e a condição essencial para que os problemas socioeconómicos sejam debatidos e resolvidos no convívio democrático entre os grupos sociais.”. Sem informação, o indivíduo exerce mal os seus direitos, sobretudo o mais importante deles, que é o direito ao voto (Tinoco, 2001).

O conceito de transparência pode ser entendido como um esforço para “tornar visíveis as ações e os procedimentos internos para os agentes que neles não estão diretamente envolvidos” (Moser, 2001, p.11). Tal permite, no contexto da Administração Pública “o acesso sem limitações, por parte dos cidadãos, à informação atualizada e fidedigna relativamente a processos de decisão e à eficácia e eficiência das instituições públicas” (Armstrong, 2005, pp.5-6), com o objetivo de “demonstrar o seu bom funcionamento” (Meijer, 2009, p.258).

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De acordo com a OCDE (2001), a transparência relaciona-se com as intenções políticas, a sua formulação e implementação e a transparência orçamental é definida como a divulgação completa de toda a informação orçamental numa forma oportuna e sistemática. A importância da transparência é reconhecida pelos praticantes em vários campos da política. É um ingrediente essencial para o efetivo controlo político e monitorização do setor político. Assim, a transparência do setor público decorre de políticas, instituições e práticas que fornece informação de forma a melhorar a compreensão das políticas públicas, aumentar a sua eficácia política e reduzir a incerteza política (Guillamón, Bastido &

Benito, 2011).

Alt e Rose (2006) definem transparência com sendo o nível geral em que os cidadãos, os média e os mercados financeiros possam conhecer os resultados, ações e estratégias do governo.

De acordo com Hood (2006), como muitas outras noções de natureza quase religiosa, a transparência é mais prática e de facto pode ser entendida, em certa medida, na sua essência, como uma mística.

Como uma exigência governamental geral, a transparência vai além do simples acesso à informação, exigindo que os tipos informação divulgados demonstrem, de forma compreensível, a forma como atuam os gestores públicos.

De acordo com Silva (2009), a transparência tem como objetivo garantir a todos os cidadãos, individualmente, por meio das diversas formas em que se costumam organizar, o acesso à informação que explicita as ações a serem praticadas pelos governantes, as que estão em desenvolvimento e as executadas em períodos anteriores.

Black (1997, p.476) definiu o conceito de transparência e, de maneira causal, descrevendo que se trata de “uma medida política cuja operação está aberta ao escrutínio do público”. Transparência inclui deixar claro quem está a tomar a decisão, quais são essas decisões, quem está a ganhar com elas e quem está a pagar por elas. Os economistas acreditam que as políticas possuem uma maior propensão à racionalidade quando elas são transparentes do que quando são opacas (Black, 1997, p.476).

Hood (2001, p.701) assinala que a transparência “denota um governo harmónico com regras duradouras e públicas, com base em informação e procedimentos acessíveis ao público e, em alguns casos, dentro de um campo de atividade claramente demarcado”.

Hood (2006) defende que os que acreditam na transparência como uma doutrina para um bom governo, têm mais do que uma coisa em mente, uma vez que acreditam que as decisões devem ser governadas por regras públicas claramente estabelecidas e não em procedimentos baseados em julgamentos, métodos de contabilidade e relatórios financeiros.

Segundo a Transparência e Integridade, Associação Cívica (TIAC), entende-se por transparência, “a faculdade de tornar públicos todos os atos do governo e dos seus representantes; de providenciar a sociedade civil com informação relevante de forma completa, fidedigna, atempada, facilmente

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compreensível e de fácil acesso; de desvendar interesses privados que possam colidir com o interesse coletivo; permitindo deste modo, a responsabilização de todos os atores, quer pelas decisões e ações tomadas ou omitidas, quer pelas razões que as informaram, perante a lei e o escrutínio dos cidadãos”².

A transparência é essencial à boa governança, à promoção da honestidade e à ética governamental.

Esta contribui para³: (i) um maior rigor na informação pública; (ii) uma redução do défice e assimetria de informação existente entre os cidadãos e o governo; (iii) um diálogo permanente entre os decisores políticos e os cidadãos; (vi) uma melhor fundamentação da tomada de decisões; (v) uma monitorização mais frequente e efetiva dos resultados conseguidos; (vi) um combate à corrupção mais eficaz; (vii) um aumento dos níveis de confiança dos cidadãos no governo; e, (viii) uma maior participação cívica. O seu contributo estende-se também ao setor económico, uma vez que, a transparência e a governação aberta são um pré-requisito fundamental para o investimento direto sustentável⁴.

De acordo com Guillamón, Bastida & Benito (2011),a relevância da transparência é reconhecida pelos praticantes em vários campos da política. Segundo os mesmos trata-se de um “ingrediente” essencial para o controlo político e a monotorização de todo o setor político. A transparência do setor público decorre de políticas, instituições e práticas que fornecem informação de forma a melhorar a compreensão das políticas públicas, aumentar a eficácia política e reduzir a incerteza política (Guillamón, Bastida& Benito, 2011).

A literatura especializada aponta para inúmeras vantagens associadas a governos mais transparentes. Romzek e Dubnick (1987) defendem que cidadãos melhor informados têm maior capacidade de responsabilização dos seus governos. Reinikka e Svensson (2004) concluem que a transparência orçamental tem impacto positivo na redução da corrupção e Bellver e Kaufmann (2005) destacam os seus efeitos favoráveis no desenvolvimento socioeconómico e humano e na competitividade. Stiglitz (1999) defende que a transparência reduz assimetrias de informação entre os cidadãos e o Estado, diminui ineficiências da gestão pública e aumenta o controlo sobre a atuação pública ao permitir que a sociedade avalie o seu valor acrescentado.

O tema tem sido amplamente investigado por organizações internacionais, principalmente no âmbito da transparência orçamental, com o objetivo de promover a responsabilização e a sustentabilidade e o controlo da despesa pública. O Fundo Monetário Internacional (FMI) executou o Código de Boas Práticas para a Transparência Orçamental (2007)⁵ segundo o qual a transparência assenta em quatro pilares: a) definição clara das funções (política versus gestão) e responsabilidades (dos diferentes

2Disponível em: http://poderlocal.transparencia.pt/.

3 Disponível em: http://poderlocal.transparencia.pt/.

4Disponível em: http://poderlocal.transparencia.pt/(consultado em 13-12-2014).

5A primeira versão surge em 1998 tendo o Código sido alvo de revisões em 1999, 2001 e 2007. Encontra-se em fase de aprovação uma nova revisão ao Código iniciada em 2013.

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níveis de governo);b) abertura dos processos orçamentais; c) acesso público à informação; e, d) existência de garantias de integridade.

Em maio de 2001, a OCDE publicou um documento intitulado “Melhores Práticas da OCDE para Transparência Orçamental”, conhecido como uma ferramenta de referência prática para os membros da OCDE e países terceiros, a fim de aumentar o seu grau de transparência orçamental. Embora este documento não se destine a constituir um padrão formal, o seu cumprimento poderia ser entendido como um elemento-chave para a divulgação de informação orçamental de qualidade. De facto, a OCDE assinala que todos os relatórios fiscais referidos nas “melhores práticas” deveriam ser disponibilizados ao público, inclusive a elaboração de todos os relatórios acessíveis gratuitamente na internet (OCDE, 2001a). Assim, a divulgação de relatórios fiscais na internet é altamente significativa para a transparência do Orçamento e para a melhoria da governação democrática. O referido Manual está organizado em três partes (OCDE, 2001a): a Parte I enumera os principais documentos a disponibilizar pelos governos; a Parte II define o tipo de informação a constar nos relatórios (financeiro e não financeiro – informação de desempenho); e, a Parte III destaca os processos que asseguram a qualidade e integridade da informação constante nos documentos.

De acordo com Batalha (2014), em Portugal têm sido dados alguns passos no sentido de aumentar a transparência no setor público, principalmente no âmbito orçamental. Destaca-se, a nível central, a elaboração do primeiro Orçamento do Cidadão em 2014 merecendo igualmente referência o recente reconhecimento por parte do FMI (2014), num estudo publicado em outubro de 2014, de melhorias na transparência orçamental em Portugal.

Também ao nível local surgem iniciativas relevantes nomeadamente o Portal da Transparência Municipal, de iniciativa governamental, o qual disponibiliza indicadores de gestão financeira e administrativa, fiscalidade, situação económica, serviços municipais e participação eleitoral autárquica para os 308 municípios portugueses (Batalha, 2014).

Em tempos passados, a transparência orçamental estava intimamente ligada às noções de responsabilidade executiva e aos princípios de clareza do Orçamento. Mais recentemente, a transparência orçamental não é apenas um elemento de responsabilidade, mas sim uma ferramenta para facilitar a relação existente entre o orçamento público e as exigências do mercado (Alegre et al., 2012).

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1.1.2. Direções de Transparência

De acordo com Heald (2006), nos debates relacionados com os benefícios e os custos da transparência para o Estado, devem ser consideradas quatro direções. As duas primeiras, disgnadas por “transparência para cima” e “transparência para baixo”, referem-se ao que o autor denominou de

“transparência vertical”. A “transparência de fora para dentro” e a “transparência de dentro para fora”, integram as restantes direções, e referem-se ao que o autor denominou de “transparência horizonta”’.

A “transparência para cima” (“transparência vertical”) pode ser concebida tanto em termos de relacionamentos hierárquicos como da relação principal-agente que subsidia a maioria dos modelos económicos (Heald, 2006). A “transparência para cima” significa que o superior (principal) pode observar a conduta, o comportamento, e/ou os resultados dos subordinados hierárquicos (agentes).

Nesse sentido os agentes fornecem informação útil para que o principal os possa monitorizar. De modo geral, este modelo adapta-se mais às análises de fluxo informal entre burocracias e governo, uma vez que para analisar a efetividade das políticas os governantes precisam de monitorizar os burocratas (Heald, 2006).

A “transparência para baixo”’ (“transparência vertical”) ocorre quando os eleitores podem observar a conduta, o comportamento e/ou resultados dos seus governantes/eleitos, isto é, situação contrária do referido para a situação da”transparência para cima”. O direito dos eleitores em relação aos seus governantes/eleitos, figura na teoria e na prática democrática, frequentemente, sob a tutela da accountability(Heald, 2006).

Na pespertiva de Heald (2006 e 2014), quando há convergência entre estas duas direções de transparência (“transparência para cima” e “transparência para baixo”) diz-se que ocorre a

“transparência vertical simétrica” (ou também denominada por “transparência recíproca”). Ocorendo o oposto, observa-se ausência ou assimetria da transparência vertical (isto é, indisponibilidade de informação entre eleitos e eleitores).

A “transparência de fora para dentro” (“transparência horizontal”) ocorre quando o subordinado hierárquico ou o agente consegue obsersar o que está a acontecer “além” da organização. A habilidade de ver além da organização é fundamental para uma organização compreender o seu ambiente e monitorizar o comportamento dos seus concorrentes (Heald, 2006).

Segundo (Heald, 2006), a “transparência de dentro para fora” (“transparência horizonta”) surge quando aqueles que estão fora da organização conseguem observar aquilo que ocorre no seu interior.

Esta direção de transparência é relevante para as legislações sobre a liberdade de informação,

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“transparência para cima” “transparência para baixo”

“transparência para fora”

“transparência para dentro”

possibilitando a criação de mecanismos de controlo social através das legislações que determinam padrões de comportamento⁶ (Heald, 2006).

Na Figura 1 observa-se as quatro direções referidas anteriormente, bem como as relações existentes entre elas.

Figura 1– Direções de transparência e suas relações

Fonte: adaptado de Heald (2006)

Na perspetiva de Heald (2006), quando as quatro direções se intersetam verifica-se a transparência completamente simétrica.

6No caso português, o padrão de comportamento de acesso aos aquivos e registos administrativos é atualmente regulamentado pela Lei do Acesso aos Documentos Administrativos, Lei nº 46/2007, de 24 de agosto que, no seu art.º 1º intitulado “Administração aberta”, refere: “O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade.”.

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1.1.3. Transparência e Responsabilização (accountability)

Enquadradas nas iniciativas de modernização administrativa, resultantes da introdução dos princípios da NGP, a governação tem vindo a estimular medidas que permitam uma maior envolvência e participação dos cidadãos nos assuntos políticos e administrativos (Tavares e Rodrigues, 2012). A promoção de uma maior transparência possibilita uma maior participação dos cidadãos pelos assuntos relacionados com as práticas dos governos, nomeadamente a performance do setor público na provisão de bens e serviços e utilização dos recursos públicos.

Lourenço, Jorge e Sá (2010) assinalam que os conceitos de transparência e de accountability surgem como resposta à modernização da AP e resultam, para além da influência da NGP, da teoria política.

A teoria política assenta na ideia de que o envolvimento dos cidadãos está amplamente ligado a valores fundamentais da democracia. Na perspetiva de Lourenço, Jorge e Sá (2010, p.2),“Este envolvimento confere um maior grau de democraticidade aos processos de decisão públicos e potencia um aprofundamento da condição de cidadania incluindo a educação/formação cívica dos cidadãos.”. Para os referidos autores, na base de um maior envolvimento dos cidadãos está necessariamente um relacionamento em que as entidades oficiais produzem e distribuem informação aos cidadãos.

O conceito de accountability está relacionado com as caraterísticas do regime democrático. Neste regime, o cidadão ao conferir poder aos agentes públicos para representarem os seus interesses através do voto, deve ser competente para avaliar e controlar a forma como os agentes públicos exerceram o poder que lhes foi concedido. Stiglitz (1999) considera que a legitimidade dos cidadãos em aceder a informação governamental é total pelo facto de ter sido a sociedade a financiá-la⁷. No entanto, o financiamento por parte do público não garante a prestação de informação relevante pelos agentes públicos. Schedler (1999) defende que é precisamente a opacidade do poder público que justifica a necessidade de accountability.

O’Donnell (1998) considera duas dimensões da accountability: vertical e horizontal assentes na distinção entre Estado e Sociedade. Para o autor, accountability vertical resulta, por um lado, da capacidade de os eleitores punirem ou recompensarem a atuação dos agentes públicos em cada eleição e, por outro, da existência em democracia de liberdades como a de expressão e associação, as quais, aliadas a meios de comunicação livres, permitem difundir exigências e denúncias. A accountability vertical é alcançada através de ações individuais ou coletivas da sociedade dirigidas à

7 “The question is, given that the public has paid for the gathering of government information, who owns the information? (…) I would argue that information gathered by public officials at public expense is owned by the public.” in Stiglitz (1999, p.8).

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atuação de agentes públicos (eleitos ou não) enquanto a accountability horizontal resulta da supervisão e avaliação realizada pelos agentes públicos.

Na literatura especializada existe consenso quanto ao papel fulcral da transparência no setor público na promoção de accountability, no entanto, de acordo com Meijer (2003), esta constitui apenas o primeiro passo dos processos de responsabilização (accountability). Heald (2006) levanta uma questão pertinente ao considerar que a abertura de processos e o acesso ainda que total à informação, por si só, não representa qualquer garantia de que a informação seja totalmente percebida pelos destinatários/utilizadores. A dificuldade na compreensão de informação emanada do setor público, dada a abrangência da sua atuação aliada ao reporte de informação de cariz específico e muitas vezes complexo, parece sustentar este argumento. Nesse caso, o processamento da informação por parte do cidadão comum dificilmente ocorrerá sem que exista um intermediário que traduza o produto da transparência e faça pressão no sentido de existir accountability.

Wong e Welch (2004) definem o conceito de transparência como a extensão em que as organizações públicas revelam informações sobre o seu funcionamento, procedimentos e processos de decisão. Por sua vez, o conceito de accountability diz respeito à necessidade de os governos e os agentes públicos

“prestarem contas” aos cidadãos sobre a forma como as decisões são tomadas e os recursos são utilizados. Para Lourenço, Jorge e Sá (2010) estes dois conceitos estão intimamente ligados, já que um maior acesso à informação possibilita uma maior responsabilização dos agentes públicos sendo, por isso, proporcionada aos cidadãos uma ferramenta importantíssima para a avaliação das atividades governamentais.

No sentido de promover maior transparência e responsabilização, tem-se vindo a verificar, nas últimas décadas, uma preocupação crescente por parte dos agentes públicos na disponibilização de informação que satisfaça as necessidades dos seus utilizadores, designadamente no que respeita à tomada de decisão e provisão de bens e serviços (Piotrowski & Bertelli, 2010; Lourenço, Jorge & Sá, 2010).

É notório que a importância da transparência das atividades governamentais assume cada vez mais um papel de destaque na responsabilização e prestação de contas aos cidadãos. A transparência é, assim, um pré-requisito para a governação e deve ser encarada como um valor ético universal, fundamental e prioritário na Administração Pública (Piotrowsky & Bertelli, 2010;Lourenço, Jorge & Sá, 2010).

Como mencionado por Piotrowski e Bertelli (2010, p.4), “A transparência governamental permite que os cidadãos estejam informados e percebam o que está a acontecer dentro do governo através de vários mecanismos, incluindo o acesso à informação sem restrições, divulgação pró-ativa de informação pelos governos, reuniões abertas e denúncias”.

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1.1.4. Relacionamento da Teoria da Agência, Accountability e Transparência

Jensen e Meckling (1976) definem uma relação de agência como sendo um contrato pelo qual, uma ou mais pessoas (o principal – detentor de capital), contrata outra pessoa (o agente – gestor), para realizar um serviço ou trabalho em seu nome. Nesta relação contratual o principal delega alguma autoridade de decisão no agente, facto que origina conflito de interesses resultantes da separação entre propriedade e controlo. O agente nem sempre age no interesse do principal, o que origina que incorram custos de agência, resultantes da contratação de mecanismos de monitorização⁸ e perdas residuais.

Para Islam (2003),a teoria da agência é um modelo de tomada de decisão para vários indivíduos, que tem um enfoque prescritivo, assente num modelo normativo que envolve a teoria da utilidade. Neste modelo, onde um dos indivíduos é o agente e o outro é o principal, o primeiro efetua uma certa tarefa para o segundo, o qual se compromete a remunerá-lo. O principal é o avaliador das informações e o responsável pela escolha do sistema de informação e o agente assume o papel de tomador de decisão, optando pelas melhores alternativas de decisão do ponto de vista do proprietário e das informações que estarão disponíveis.

O problema do principal-agente envolve uma conceção relacional da accountability, tendo em conta a questão da informação (Ferejohn, 1999). O problema da accountability está relacionado com o problema da delegação, uma vez que as democracias representativas espelham uma relação de autoridade entre aquele que delega e aquele que é delegado. O principal delega ao agente um poder para realizar algo em seu interesse, cabendo ao agente atuar em nome dos interesses do principal.

A teoria da agência, tem sido amplamente aplicada à realidade empresarial, contudo nas últimas décadas tem-se assistido cada vez mais à utilização da mesma noutros contextos, designadamente na democracia representativa (Ferejohn, 1986). Considerando a abordagem da teoria da agência na democracia representativa, os eleitores (principal), através do voto, elegem políticos/governantes (agentes) para representarem os seus interesses através das políticas propostas pelos governos e orientações dadas à AP para a sua concretização. Também, os contribuintes, ao financiaram as atividades públicas, delegam de igual modo a decisão de afetação dos recursos públicos nos seus representantes.

Atentos na perspetiva da teoria da agência, a falta de transparência pode criar uma vantagem para os decisores políticos na concretização dos seus objetivos: os agentes (políticos/governantes) podem ter

8De acordo com Jensen e Meckling (1976), monitorização vai mais além do que a mensuração ou observação do comportamento do agente. O termo pressupõe também o esforço exercido pelo principal em controlar o comportamento do agente, através de, por exemplo, restrições orçamentais, etc.

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os seus próprios interesses que nem sempre minimiza o bem-estar dos eleitores. Assim, e de acordo com a referida teoria, a responsabilização (accountabilty) realiza-se na dimensão de uma democracia eleitoral, de acordo com uma conceção minimalista do processo democrático fundamental para a institucionalização da responsabilização (accountabilty) consiste em reduzir o déficit de informação entre principais e agentes, aprimorando a transparência.

Alt (2001) indicam que a transparência reduz as assimetrias de informação entre os agentes políticos e os cidadãos/eleitores. Os autores sugerem duas formas de diminuir este problema: (a) informar os eleitores sobre as ações tomadas pelos políticos eleitos (Ferejohn, 1999), ou (b) facilitar a coordenação nos resultados orçamentais entre as partes alternando no poder. O conceito de transparência surge como um valor acrescido da gestão pública moderna, de forma que a sua realização significa ampliar a informação à sociedade com respeito às ações realizadas pelos agentes públicos.

Islam (2003) assinala que os governos transparentes governam melhor, na medida em que a divulgação de informação proporciona a existência de um mercado político com menos corrupção e, consequentemente, mais eficiente.

Neste sentido, o conceito de transparência aparece ligado à economia da informação, em que o cidadão é visto como um investidor e consumidor de bens públicos. Na ótica de Ferejohn (1999), o principal investe os seus recursos na ação realizada pelo agente (políticos/governantes), esperando retorno no investimento realizado. O ponto de equilíbrio na relação entre o principal (eleitores/contribuintes) e o agente (políticos/governantes) depende da existência de entidades mais transparentes, que sejam capazes de reduzir as incertezas do investimento (Ferejohn, 1999).

Conforme referido anteriormente, a transparência maximiza a accountability por possibilitar a redução da assimetria de informação entre o principal e o agente, garantindo assim um sistema de responsabilização possível pela redução dos segredos das entidades públicas. Segundo esta abordagem, para a teoria da agência a transparência reforça a accountability nos contornos da economia da informação, sendo o cidadão visto como um consumidor de bens públicos, isto é, financiador das atividades do setor público.

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1.2. Revisão de estudos empíricos sobre os determinantes da transparência

O número de estudos sobre os determinantes do nível de transparência nos governos locais é ainda reduzido e concentra-se fundamentalmente em questões financeiras. A literatura teórica-empírica existente revela a existência de um conjunto alargado de possíveis determinantes do nível de transparência nos governos locais, designadamente de caráter político, institucional, socioeconómico, demográfico e orçamental.

Bolívar, Muñoz e Hernández (2013) realizaram uma meta-análise da literatura existente sobre as práticas de transparência nos governos locais e concluíram que fatores como a “situação financeira”

dos governos parece afetar sistematicamente os níveis de transparência financeira. No entanto, esses autores apontam que o contexto em que cada investigação é realizada também influencia, consideravelmente, os resultados.

Mais recentemente, vários autores têm vindo a utilizar os índices desenvolvidos pelo movimento Índice de Transparência para analisar associações com várias variáveis socioeconómicas e, assim, explorar os determinantes da transparência (especialmente para o caso de Espanha). Alguns estudos utilizam índices parciais (com foco em dimensões específicas de transparência, geralmente, a transparência financeira) como variáveis dependentes dos modelos estimados de regressão multivariada (e.g., Guillamón, Bastida & Benito, 2011; Vicente, Benito & Bastida, 2013; Tavares &

Cruz, 2014). Albalate del Sol (2013) usa os índices globais de transparência municipal que agregam os valores obtidos para cada dimensão de transparência.

Piotrowski e Van Ryzin (2007) e Piotrowski e Bertelli (2010) investigam também os determinantes da transparência do governo local através do estudo de uma medida de transparência, diferente da usada noutros estudos, assente em perceções (levantamento de dados). Por exemplo, Piotrowski e Van Ryzin (2007),através da aplicação de um questionário aos cidadãos, procuraram medir a transparência pelo número de pedidos informação feitos pelos cidadãos aos municípios. Os resultados obtidos apontam para a existência de várias dimensões da procura por transparência e que fatores tais como a idade, ideologia política, confiança nos líderes políticos, frequência do contacto com o poder local e perceção de que o acesso ao governo é limitado parecem constituir fatores explicativos da procura da transparência.

Gallego-Álvarez, Rodríguez-Domínguez e García-Sánchez (2010), num estudo relacionado com a avaliação do ITM, analisaram os fatores determinantes que influenciam o nível de desenvolvimento do E-government municipal. A amostra incidiu sobre 81 municípios de diferentes países. As variáveis estudadas foram: a complexidade organizacional (características internas), a capacidade institucional (recursos financeiros) e os fatores políticos. Como variáveis dependentes definiram a segurança/privacidade, a usabilidade, os conteúdos, os serviços e a participação dos cidadãos. O

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desenvolvimento do E-government municipal e o desempenho económico do país constituíram as variáveis de controlo do estudo. Estes autores concluem que a capacidade interna do município (capacidade administrativa e financeira) e o nível de desenvolvimento tecnológico e económico como fatores de desenvolvimento do E-government. Os resultados mostraram ainda que a ideologia e a competição política e a dimensão do município parecem também afetar o desenvolvimento e o dinamismo do E-government, designadamente na questão da usabilidade. Este estudo permite concluir que o nível de desenvolvimento dos serviços prestados online é explicado pelo desenvolvimento tecnológico, a complexidade da administração local e pela sua capacidade institucional. Os autores concluem ainda que o desenvolvimento do E-government pode servir como oportunidade para melhorar a informação disponibilizada, servindo a internet como instrumento para a divulgação e transparência da gestão pública.

O estudo realizado por Alegre et al. (2012) tem como principal objetivo esclarecer os determinantes da transparência orçamental nos 33 municípios galegos através da aplicação de um questionário. Os resultados obtidos permitiram concluir que a participação eleitoral afeta a transparência fiscal e a dimensão do município afeta negativamente a transparência, mas apenas para os grandes municípios (municípios com mais de 5.000 habitantes).

Também, no âmbito da investigação dos determinantes políticos e económicos do nível da transparência orçamental, Alt (2006) desenvolveram um estudo baseado em dados relativos à evolução dos procedimentos orçamentais recolhidos durante os anos de 1972 a 2002 para os 50 estados norte-americanos. Os autores adotaram como metodologia um inquérito por questionário. Os resultados obtidos permitem concluir uma associação positiva entre uma maior competição política e os níveis de transparência orçamental e, a nível orçamental, foi observado uma associação negativa entre os níveis de endividamento e transparência e um efeito positivo no nível de transparência de desequilíbrios orçamentais, quer no caso de défices como de excedentes orçamentais.

Como anteriormente referido Guillamón, Bastida e Benito (2011) analisaram o impacto dos fatores socioeconómicos e políticos no nível de transparência orçamental, medido pelo índice de transparência orçamental de 2008⁹, criado pela organização não governamental responsável pela transparência internacional em Espanha. A amostra do estudo desenvolvido incidiu nos 100 maiores municípios espanhóis (os mesmos considerados no índice de transparência municipal). Os resultados obtidos mostram a existência de um efeito positivo do volume de transferências recebidas per capita e de receita fiscal cobrada per capita no nível de transparência. Os resultados permitiram ainda concluir que os partidos de esquerda são mais transparentes do que os partidos da direita, que uma menor

9O índice de transparência municipal constitui uma ferramenta para medir o nível de transparência perante os cidadãos e a sociedade dos municípios espanhóis. Em 2008, o índice resultou da avaliação dos 100 maiores municípios de Espanha, através de um conjunto integrado de 80 indicadores. A construção do índice assentou em cinco áreas de transparência: a) Informação sobre a caracterização do município; b) Relação com os cidadãos e sociedade; c) Transparência económico-financeira; d) Transparência na contratação de serviços; e, e) Transparência em matérias de urbanismo e obras públicas.

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participação eleitoral corresponde a uma menor transparência, e que o número de habitantes afeta positivamente o nível de transparência. Demonstraram ainda que o sexo feminino exige mais transparência que o sexo masculino.

O grau de competição nas eleições locais também estimula a participação dos cidadãos e o debate político que contribuem para a vitalidade da democracia local. Quando o grau de competição é reduzido, é provável que o nível de transparência seja também menor devido à falta de interesse e de crítica em relação ao processo político. Se o executivo local tem uma maioria que lhe dá alguma segurança, haverá menos pressão para interagir com os eleitores-cidadãos ou procurar legitimidade (Oliver, 2001).

Gandía e Archidona, num estudo realizado em 2008, analisaram a influência da competição política na divulgação de informação na internet de 130 municípios espanhóis. Para quantificar as informações em sites de web dos municípios, os autores desenharam um índice de transparência, que leva em conta o conteúdo, navegabilidade e apresentação dos web sites. Os resultados obtidos permitiram aos autores encontrar uma relação positiva entre o grau de competitividade política e os níveis de divulgação de informação medidos pelo índice de transparência. Um estudo semelhante realizado por Esteller-Moré e Polo Otero (2012), aplicado a uma amostra de 691 municípios catalães, encontra o mesmo efeito para os níveis de transparência orçamental, isto é, os municípios onde a competição política é mais vincada e municípios de menor dimensão tenderão a disponibilizar mais informação orçamental, e por isso alcançar níveis de transparência orçamental mais elevados. Os resultados demonstram ainda que uma percentagem mais elevada de cidadãos idosos está positivamente relacionada com o nível de transparência orçamental, não tendo as variáveis orçamentais revelado poder explicativo.

A ideologia política também pode estar relacionada com as questões de transparência. Piotrowski e Van Ryzin (2010) consideram que os indivíduos autoidentificados como liberais são mais propensos a apoiar a boa transparência do governo do que os indivíduos de uma ideologia política mais conservadora. Num estudo sobre a transparência municipal em Espanha, Albalate del Sol (2013) analisou, para além dos determinantes orçamentais, os determinantes institucionais, económicos e demográficos. Para tal recorreu ao Índice Global de Transparência Municipal criado pela entidade não-governamental de Integridade de Transparência em Espanha. O autor encontrou uma associação negativa entre o partidarismo e a transparência para ambos os partidos de esquerda e de direita em maioria no órgão executivo. Verificou, no entanto, uma relação positiva entre os presidentes de câmara que pertencem a um partido de esquerda e o nível de transparência. Os resultados mostraram ainda que níveis de transparência mais elevados estão associados a municípios de maior dimensão ou cujo presidente da Câmara pertence a partidos de esquerda.

Caamaño-Alegre, Lago-Peñas e Reyes-Santias et al. (2013), através da aplicação de um questionário, analisaram os determinantes da transparência do Orçamento em 33 municípios (municípios de

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pequena dimensão) da província espanhola da Galiza. Para a elaboração do questionário tiveram por base o Código de Boas Práticas para a Transparência Orçamental do FMI de 2007. Os resultados obtidos permitiram verificar a existência de um nível mais elevado de transparência orçamental em municípios com presidentes de câmara com ideologia política de esquerda, maior rotatividade política ou melhor desempenho do saldo orçamental. Contrariamente, as variáveis: desempego, governos de coligação e o peso da despesa em percentagem do Produto Interno Bruto municipal tendem a reduzir os níveis de transparência.

Além da vontade política, a capacidade administrativa também é influente na implementação de medidas de transparência (Tavares & Cruz, 2014). O argumento é que quanto maior é a capacidade associada a uma organização mais profissional e pessoal nas áreas da tecnologia de informação irá resultar em melhor desempenho em questões de transparência. O uso deste indicador da capacidade administrativa tem a vantagem de evitar problemas associados com a variação de funcionários municipais, devido a fatores, tais como as decisões de outsourcing (Tavares & Cruz, 2014).

Yang e Callahan (2007) afirmam que comunidades com níveis de ensino superior mais elevados são mais propensas a envolverem-se na tomada de decisão estratégica no governo local. Piotrowski e Bertelli (2010) desenvolveu um índice de transparência municipal usando a teoria de resposta aos itens de informação e aferiu os determinantes da transparência através da aplicação de um questionário aplicado a todos os 566 funcionários municipais de New Jersey. Obteve uma taxa de resposta de 67%. Os autores mostraram que os governos locais com formação superior, apresentam níveis mais elevados de transparência.

No que respeita ao contexto português, os estudos sobre os determinantes da transparência municipal são reduzidos. Destaca-se o estudo de Lourenço, Jorge e Sá (2010), que teve como objetivo analisar a informação disponibilizada nos sítios web das 100 câmaras municipais da Região Centro tendo como referencial os oito princípios de Open Government Data (propostos pelo Open Government Working Group) e o Portal dos Contratos Públicos (portal BASE), focando itens fundamentalmente relacionados com informação financeira. Procuraram investigar o tipo de informação divulgada, a forma como pode ser acedida e o formato em que é apresentada e disponibilizada. Os resultados apontam para uma divulgação parcial da informação nos sítios web, sendo apresentada de forma integrada em documentos de grande dimensão e dificultando assim a sua identificação no sítio da internet. Os autores concluem que a opção de disponibilizar informação em formato imagem, de modo a reforçar a legalidade dos mesmos através da aposição de assinaturas dos responsáveis públicos, condiciona um possível processamento dessa informação por parte dos cidadãos. Os autores concluíram que o acesso aos itens de informação é dificultado pela falta de uma área específica e claramente identificada onde os itens sejam apresentados.

Usando a metodologia do estudo de Lourenço, Jorge e Sá (2010), Lourenço, Jorge, Sá et al. (2011) procuraram analisar a informação que a totalidade dos municípios portugueses disponibiliza nos seus

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sítios web, tendo em conta a informação de índole financeiro ou com impacto financeiro direto, a visibilidade dessa informação e o formato em que é disponibilizada. A metodologia adotada pelos autores assentou na elaboração de um índice de transparência com base em 18 itens de informação a partir da análise do Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais¹⁰ (POCAL), do Sistema Integrado de Informação da Administração Local e dos princípios de Open Government Data, propostos por diversas entidades e investigadores. Os resultados obtidos evidenciaram que a generalidade dos sítios web dos municípios portugueses disponibiliza ainda um número muito limitado de itens de informação, com fraca visibilidade nos sítios web e em formatos que não permitem o processamento autónomo e automático. Os resultados alcançados permitiram ainda concluir que, apesar do elevado nível de sofisticação de alguns sítios web, no que diz respeito ao grafismo e funcionalidades processuais oferecidas (E-Government), a informação relevante disponibilizada é escassa, tem fraca visibilidade e é apresentada em formatos que contrariam os princípios de Open Government.

Mendes (2012) procurou avaliar o nível de divulgação da informação financeira nos sítios web das autarquias locais em Portugal e identificar os fatores que potencialmente influenciam a sua divulgação. Para tal o autor, desenhou um índice de divulgação de informação financeira com o objetivo de avaliar o cumprimento por parte dos municípios na disponibilização de informação prevista no âmbito do disposto do POCAL e da Lei das Finanças Locais (revogada pela Lei do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais - RFALEI¹¹).Os autores aferiram que é moroso e difícil aos diversos utilizadores, encontrar nos sítios web da autarquia local a informação financeira, limitando a capacidade destes poderem avaliar, onde e de que forma, foram aplicados os recursos públicos e de alguma forma responsabilizar os autarcas pela aplicação dos mesmos. Os resultados permitiram ao autor constatar uma associação positiva da dimensão da autarquia na divulgação da informação nos sítios web, enquanto a competição política e a receita municipal por habitante tendem a influenciar, negativamente, essa divulgação.

Um outro estudo relativo aos determinantes da divulgação da informação financeira na internet, aplicado à totalidade dos municípios portugueses, foi realizado por Pires (2012).O estudo assentou na mensuração do nível da divulgação da informação, atendendo aos requisitos exigidos pelo Tribunal de Contas. Os resultados mostraram uma relação estatisticamente significativa entre a divulgação da informação financeira na internet e a dimensão populacional, a ideologia política, bem como o nível de endividamento líquido do município. Permitiram ainda concluir que a informação patrimonial é aquela que é mais divulgada pelos municípios portugueses, embora também se verifique um nível satisfatório no que corresponde à divulgação da informação orçamental e de gestão. Os resultados da relação entre a divulgação da informação e os principais fatores explicativos, mostram uma relação positiva para a dimensão populacional, bem como para o endividamento líquido. Porém, a ideologia política

10Decreto-Lei nº 54-A/99, de 22 de fevereiro.

11Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.

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apresenta uma relação negativa. Isto significa que nos municípios, onde o partido em exercício seja de direita, o nível de divulgação da informação não é tão elevado quanto nos liderados por partidos de esquerda.

Num estudo mais recente, Tavares e Cruz (2014) pretenderam, por um lado, averiguar se o nível de transparência é explicado pela liderança, capacidade e características políticas dos próprios governos locais (“determinantes do lado da oferta”) e, por outro lado, se é influenciado por fatores sociais, culturais e/ou outros fatores exógenos (“determinantes do lado da procura”). A metodologia usada para o teste das hipóteses baseou-se nos resultados do ITM de 2013. Os resultados obtidos, para o caso dos “determinantes do lado da oferta” mostram que os municípios governados por governantes do sexo masculino, com um maior número de mandatos consecutivos, e maiores margens de vitória nas eleições locais apresentam níveis mais baixos de transparência. Como “determinantes do lado da procura”, a taxa de desemprego e a idade média da população municipal apresentam uma associação negativa com o nível de transparência.

Batalha (2014) desenvolveu um estudo similar ao de Tavares e Cruz (2014), com o objetivo de identificar os fatores impulsionadores e inibidores da transparência nos municípios portugueses, considerando que o nível de transparência é o produto das características dos agentes que influenciam a sua oferta (dirigentes públicos e políticos) e procura (cidadãos). Através do recurso ao ITM de 2013, como medida de transparência, o autor pretendeu testar o poder explicativo de fatores, tais como, fatores políticos, sociodemográficos, orçamentais, a situação económica, o capital social e o envolvimento dos cidadãos. Os resultados obtidos mostram como impulsionadores da transparência nos municípios portugueses o nível de instrução da população e o aumento do nível do endividamento do município. Foi considerada significativa a variável dimensão do município (medida em número de residentes), tendo-se verificado que municípios maiores tendem a ser mais transparentes revelando- se expressiva a dicotomia pequeno versus grande município. Níveis mais elevados de despesa efetiva per capita e taxas de desemprego mais altas parecem constituir fatores inibidores da transparência.

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PARTE II – ESTUDO EMPÍRICO

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2.1. Objetivo, Questão e Hipóteses de Investigação

2.1.1. Objetivo e Questão de Investigação

A nova forma de atuação dos governos locais, nomeadamente na prestação de contas destes aos eleitores/contribuintes, média, organismos de controlo e a outras partes interessadas em acompanhar as atividades dos governos reforça a atenção dada à transparência e seus determinantes.

O contexto económico, social e financeiro a que os governos locais estão sujeitos obriga a que estes se tornem o mais transparentes possível no sentido de criar uma maior participação dos cidadãos nos assuntos políticos e, simultaneamente, promover uma maior responsabilização (accountability) dos governantes/eleitos locais perante esses mesmos cidadãos.

No caso de Portugal, e segundo número 1º do artigo 79º da LRFALEI os municípios devem disponibilizar, quer em formato papel em local visível nos edifícios da câmara municipal e da assembleia municipal, quer na página principal do respetivo sítio da internet: a) os mapas resumo das despesas e das receitas; b) os valores em rigor das taxas do Imposto Municipal de Imóveis (IMI) e de derrama; c) a percentagem da participação variável no Imposto sobre o Rendimento de pessoas Singulares (IRS); d) os tarifários de água, saneamento e resíduos; e) os regulamentos de taxas municipais; e, f) o montante das dívidas desagregado por rubricas e individualizando os empréstimos bancários.

No número 2º do artigo 79.º da referida lei, as autarquias locais devem, para além do mencionado anteriormente, disponibilizar ainda, na página principal do respetivo sítio eletrónico, os documentos previsionais e de prestação de contas, nomeadamente: a) a proposta de orçamento apresentada pelo órgão executivo ao órgão deliberativo; b) os planos de atividade e os relatórios de atividades dos últimos dois anos; c) os planos plurianuais de investimentos e os orçamentos, os quadros plurianuais de programação orçamental, bem como os relatórios de gestão, os balanços e a demonstração de resultados, inclusivamente os consolidados, os mapas de execução orçamental e os anexos às demonstrações financeiras, dos últimos dois anos; e, d) os dados relativos à execução anual dos planos plurianuais.

Tendo por base a revisão de literatura teórico-empírica realizada, e de modo a complementar os resultados obtidos nos estudos anteriores, designadamente os realizados para a realidade portuguesa, esta investigação pretende identificar os fatores explicativos que determinam o nível de transparência nos municípios portugueses, considerando os resultados do ITM para os anos 2013 e 2014.

Deste modo, pretendeu-se dar resposta à seguinte questão de investigação:

Quais são os fatores determinantes da transparência nos municípios portugueses?