Regulação de Tarifas de Público e de Acesso no Setor de Telecomunicações
Esse tutorial discute conceitos básicos sobre regulação de tarifas de público e de acesso no setor de telecomunicações.
Rafael Oliva
Economista, Coordenador e Professor do curso “Direito Aplicado às Telecomunicações” (GVLAW), e doutorando em Administração Pública pela Escola de Administração de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (EAESP-FGV), atua como Consultor no setor de Telecomunicações.
Categoria: Regulamentação
Nível: Introdutório Enfoque: Regulatório
Duração: 20 minutos Publicado em: 28/07/2003
Tarifas: Introdução
Seja por seu caráter de serviço público essencial, seja porque a sua oferta ocorreu sob estruturas monopolistas, os serviços de telecomunicações foram historicamente submetidos a regimes caracterizados por forte regulação de tarifas, particularmente na telefonia fixa.
A regulação de tarifas, de fato, foi amplamente utilizada como instrumento útil aos objetivos de universalização do acesso aos serviços de telecomunicações, algo que nas experiências monopolistas públicas acabou por se converter na ampla sustentação de subsídios cruzados entre componentes tarifários diversos.
Ao mesmo tempo, sobretudo nos regimes monopolistas privados, a regulação tarifária foi utilizada para evitar que empresas com grande poder de mercado estabelecessem tarifas abusivas, impedindo que a fruição dos serviços pudesse ocorrer sob condições de modicidade.
Nas duas últimas duas décadas, a regulação tarifária em telecomunicações assumiu importância ainda maior, e também complexidade crescente, em face dos desafios colocados pela introdução da concorrência no setor. Por um lado, os mecanismos de regulação utilizados no período monopolista para as “tarifas de público” (tarifas correspondentes aos serviços oferecidos ao usuário final) foram submetidos à crítica e, progressivamente, substituídos por novos métodos, supostamente mais adequados a um ambiente liberalizado.
Por outro, as “tarifas de acesso” (tarifas de interconexão, por exemplo), que no período monopolista não constituíram objeto de preocupação especial entre as autoridades nacionais, tornaram-se aspecto central na regulação do setor pela sua importância como mecanismo de incentivo à concorrência entre o operador incumbent e os novos entrantes.
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Tarifas: A Regulação das Tarifas de Público
Até os anos 80, nos países em que a oferta de telecomunicações foi realizada por empresas monopolistas estatais, o estabelecimento das tarifas de público obedeceu, via de regra, ao objetivo de conduzir à universalização dos serviços de telefonia fixa.
Com essa finalidade, as tarifas dos serviços de telefonia local (assinatura e pulso) foram mantidas abaixo dos seus custos de prestação, definindo-se, em contrapartida, tarifas de longa-distância em patamares artificialmente elevados.
Configurou-se, assim, um sistema de subsídios cruzados, de larga utilização em todo o mundo, por meio do qual pretendeu-se viabilizar o amplo acesso das populações a serviços considerados essenciais para o exercício da cidadania, mas que consolidaram durante longo tempo distorções relevantes na estrutura tarifária do setor.
No caso dos monopólios privados regulados, como o que prevaleceu nos EUA durante a maior parte do século XX, o controle das tarifas foi principalmente realizado por meio da chamada Rate-of-Return Regulation (ROR).
Esse sistema teve como característica central a preocupação de estabelecer tarifas que, no seu conjunto, produzissem receitas que fossem capazes de proporcionar condições de segurança para a remuneração do investimento, sem, porém, deixar de exercer controle sobre o comportamento das firmas dominantes.
Com esse fim, as tarifas foram historicamente fixadas pelas agências reguladoras calculando-se o valor necessário para a cobertura dos custos operacionais e financeiros incorridos pela operadora na prestação do leque de serviços ofertados, valor ao qual se somava uma taxa de retorno definida como razoável.
Na passagem do setor de telecomunicações para um regime liberalizado, contudo, a inadequação dessas duas modalidades de regulação de tarifas acabou por ficar explicitada.
De um lado, impunha-se ajustar a estrutura tarifária do setor em face da intenção de evitar decisões de investimento alocativamente ineficientes em face da perspectiva de ingresso de novos concorrentes.
De maneira a que não fossem realizados investimentos excessivos no segmento de longa-distância (cujas tarifas estavam sobre-fixadas) e de menos na telefonia local, assim como para assegurar que nesse último segmento fossem asseguradas condições adequadas de remuneração para o investimento, tornou-se clara a necessidade de que o valor dos diversos componentes tarifários fosse ajustado a suas respectivas condições de custos.
Tal avaliação, expressa na consagração do princípio de que as tarifas deveriam ser orientadas por seus custos, impôs, assim, que fossem progressivamente abandonados os esquemas de subsídio cruzado, iniciando-se movimentos de rebalanceamento tarifário nos diversos países, via de regra nos anos precedentes à introdução da concorrência.
Quanto à ROR, de outro lado, avaliou-se que a sua aplicação não garantia os estímulos para a redução de custos e para a introdução de inovações por parte das operadoras reguladas, além de impor dificuldades ao regulador na aferição precisa, e reiterada, dos custos incorridos pelas empresas e na determinação da taxa de retorno apropriada, condições para que fossem fixadas as tarifas naquele regime.
Foi nesse contexto de crítica às modalidades até então prevalecentes que o mecanismo do price-cap (teto de preços) acabou por se estabelecer como o método de uso mais difundido na regulação das tarifas de público no setor de telecomunicações.
O price-cap, considerado em mais detalhe na seção seguinte, foi visto como um mecanismo útil para que fossem enfrentadas as complexidades envolvidas no processo de rebalanceamento de tarifas, também tendo sido considerado mais apto para induzir um comportamento eficiente das firmas reguladas e poupador de esforço regulatório. Atualmente, o price-cap é utilizado pela maioria dos países da OCDE, também sendo utilizado largamente na regulação de tarifas do setor de telecomunicações brasileiro.
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Tarifas: O mecanismo do teto de preços
O mecanismo do price-cap consiste basicamente em uma regra que define as condições sob as quais o reajuste das tarifas deve ser realizado periodicamente, exercendo, da mesma maneira como a ROR, limites para o estabelecimento dos valores tarifários praticados, agora, porém, sob condições distintas.
Sinteticamente, a regra do price-cap determina que, definido o valor inicial da tarifa, o seu reajuste não pode ultrapassar um valor máximo (o preço-teto), cuja magnitude é expressa pela fórmula abaixo:
Pt = Po + Infl. - X
Segundo essa fórmula, o valor da tarifa deve ser igual ao valor inicialmente praticado mais a inflação acumulada ao longo do intervalo iniciado com o último reajuste e menos o valor de um parâmetro (X) previamente fixado, esse último correspondente aos ganhos estimados de produtividade para cada ano do período de aplicação do mecanismo.
Com base nesse dispositivo, seriam criados incentivos para que a empresa se esforçasse para alcançar ganhos contínuos de eficiência, visto que toda a diferença entre o preço máximo cobrável e os custos de produção do serviço pode ser por ela apropriada. Isto é, ganhos de produtividade superiores ao valor projetado pelo regulador poderiam ser inteiramente retidos pela operadora do serviço.
Dois aspectos desse mecanismo de regulação de tarifas devem ser destacados:
Em primeiro lugar, ele se mostrou muito útil para que um dos aspectos problemáticos da transição para ambientes liberalizados pudesse ser mais facilmente enfrentado, a saber, o desbalanceamento das tarifas herdado dos esquemas de subsídios cruzados típicos da fase monopolista.
O ponto a ser notado é que o teto de preços faz referência ao resultado ponderado de uma cesta de elementos, e não de um único componente tarifário, incluindo geralmente os diversos itens de telefonia local bem como as tarifas de ligações de longa-distância. Nessa medida, em situações nas quais as distorções da estrutura de tarifas não tenham sido inteiramente corrigidas antes da liberalização, os operadores regulados podem proceder a um rebalanceamento paulatino da relação custo-preço dos diversos componentes tarifários dentro do price-cap.
É de se notar que esse rebalanceamento está sujeito às restrições impostas pelo agente regulador no que concerne ao peso atribuído a cada um dos elementos da cesta e ao estabelecimento de tetos específicos para cada um deles. Trata-se, portanto, de um mecanismo que reserva espaço para o monitoramento da estrutura tarifária por meio de regulação. Voltaremos a esse ponto no tópico seguinte.
Em segundo lugar, o price-cap não exige grandes dificuldades de implementação, tornando o controle das tarifas mais simples se comparado ao que ocorria com o ROR. Afora a composição da estrutura da cesta de tarifas, no regime de price-cap a princípio cabe ao regulador apenas a determinação dos dois parâmetros relevantes da formula de reajuste, a saber, o índice de inflação a ser adotado como indexador e o parâmetro de produtividade X.
Com relação ao índice de correção de preços, o mais comum é que seja utilizado um Índice de Preços ao Consumidor ou ao varejo. Isso se deve a intenção, implícita na sua formulação original,
de que o reajuste do conjunto das tarifas dos serviços ocorra abaixo da taxa de inflação corrente relevante para os usuários. É freqüente na regulação empreendida em países em desenvolvimento (como o Brasil), porém, que sejam adotados índices de preços ao produtor de maneira a assegurar condições de maior segurança a investidores estrangeiros interessados em participar de leilões de privatização.
A fixação do fator de produtividade X, por seu lado, admite duas alternativas. Na primeira delas, o seu valor é fixado com base nos ganhos históricos de produtividade das empresas - cálculo comummente apoiado no método do Total Fator Productivity (TFP) e que deve ser ponderado por fatores de ajustamento relacionados a mudanças previstas no ambiente de operação das empresas reguladas. Entre essas alterações incluem-se, por exemplo, reduções na escala de produção da empresa regulada em virtude do ingresso de novos competidores, algo que pode produzir efeitos negativos sobre os seus incrementos de produtividade.
Em uma segunda alternativa, o fator X pode ser estabelecido com base em dados obtidos a partir de comparações internacionais (benchmarking method), o que geralmente ocorre quando se avalia que os ganhos de produtividade verificados no passado não são um indicador apropriado para a performance futura do setor. Situações como essa descrevem os momentos posteriores a ciclos intensos de modernização, tais como os que costumam ocorrer em razão do surgimento de inovações importantes ou após o período inicial de reforma do setor, quando, no contexto da privatização-liberalização os ganhos de produtividade tendem a ser elevados.
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Tarifas: O price cap e o rebalanceamento das tarifas
Conforme observado, nem sempre a aplicação do price-cap é iniciada em um quadro em que a estrutura tarifária encontra-se inteiramente balanceada, ostentando um alinhamento adequado entre os diversos componentes tarifários e seus respectivos custos.
Quando isso ocorre, a flexibilidade do mecanismo deve ser posta à serviço do progressivo ajustamento dos valores tarifários, podendo-se aproveitar, ademais, os momentos de revisão do sistema para eventuais correções adicionais.
A questão que se coloca nesses casos, porém, diz respeito a que critérios consultar para que a aferição da relação tarifa-custos seja efetivada de forma apropriada. O desafio aqui consiste em eleger o método de determinação dos custos de prestação dos serviços com relação aos quais se poderá julgar a adequação dos valores tarifários praticados.
Contemporaneamente, duas classes de metodologias de aferição de custos apresentam-se como opções na regulação das tarifas de telecomunicações. A primeira delas baseada na consideração dos custos históricos (Backward-Looking Costs) incorridos pelas operadoras. A segunda nos chamados custos prospectivos (Forward-Looking Costs).
Custos Históricos (Backward-Looking Costs)
A abordagem dos custos históricos se apóia na consideração de dados contábeis das firmas e está sobretudo vinculada ao método designado por Fully Distributed Costs (FDC). Esta metodologia possui a vantagem de traduzir o “funcionamento real” da empresa de telecomunicações já que pretende refletir na formação das tarifas o custo médio de prestação do serviço, incluindo-se as despesas com amortização dos investimentos realizados.
A desvantagem que lhe está associada é que, uma vez que as inversões efetuadas no passado por vezes não traduzem o último estágio das tecnologias disponíveis, tal metodologia está sujeita ao risco de transferir ineficiências para as tarifas correntes, tendo-se em conta a situação hipotética na qual seria possível ajustar rapidamente toda a infra-estrutura de oferta ao “estado da arte” da tecnologia.
Custos Prospectivos (Forward-Looking Costs)
A abordagem dos custos prospectivos, de outra parte, tem como pretensão suportar a determinação de tarifas que expressem condições de maximização de eficiência de acordo com a teoria econômica. Tal abordagem, que se desdobra na metodologia LRIC (Long Run Incremental Cost) e suas variantes (LRAIC e TELRIC), tem como propósito estimar os custos relacionados à provisão de incrementos específicos de um determinado serviço que uma operadora incorreria, caso desenvolvesse suas atividades com base nas tecnologias mais recentes disponíveis.
A premissa implícita nessa abordagem, portanto, é a de que a contabilização de custos da operadora deve supor que inclusive os elementos do capital fixo da operadora são substituíveis, premissa que justamente corresponde à noção de “longo prazo” na teoria econômica.
Em qualquer das abordagens, há questões difíceis a resolver. Em especial, é preciso que a aplicação das metodologias seja precedida por um esforço orientado para a definição precisa dos critérios que lhe darão
suporte.
No caso das metodologias baseados em custos prospectivos, porém, esse desafio é ainda mais elevado, uma vez que se requer que se alcance um nível muito alto de desagregação dos custos, relacionando-os a cada modalidade de serviço prestado e examinando-se, a cada situação, quais são as referências tecnológicas a serem incorporadas ao modelo empregado e quais os incrementos produtivos relevantes. Há, além disso, diferenças importantes entre as variantes LRIC, LRAIC e TELRIC no que respeita a como imputar os chamados custos “comuns" e custos "conjuntos”.
Na experiência da Comunidade Européia, a avaliação acerca do estágio do rebalanceamento de tarifas de público empreendido por cada país tem sido realizada de forma sistemática e publicada em Relatórios divulgados periodicamente.
Como regra geral, essa avaliação baseia-se na confrontação das tarifas estabelecidas com os custos históricos incorridos pelas empresas, fazendo uso, na maior parte dos casos, do método Fully Distributed Costs (FDC). Com base nessa abordagem, o 8º Relatório, publicado ao final de 2002, atesta que 9 países já teriam concluído integralmente o processo de rebalanceamento – 5 deles sob a utilização do price-cap – enquanto que nos 6 casos restantes (4 deles utilizando o price-cap) seria necessário avançar ainda nesse processo.
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Tarifas: A Regulação das Tarifas de Acesso
Conforme mencionado anteriormente, no período monopolista as “tarifas de acesso” não ensejavam preocupação especial na regulação do setor de telecomunicações. Uma vez que a interconexão constituía como que uma operação interna às empresas prestadoras, a intervenção estatal não se mostrava de fundamental importância nesse aspecto.
Cenário distinto é estabelecido no contexto de reforma do setor de telecomunicações, momento no qual o fortalecimento da concorrência, sobretudo no segmento de telefonia fixa, torna-se objetivo central das autoridades reguladoras nacionais. A partir de então, a regulação de tarifas de interconexão passa a receber atenção redobrada dos órgãos reguladores.
Não de forma surpreendente. Considerando-se que a construção de redes alternativas, concorrentes da rede de telefonia pertencente ao operador incumbent, exige investimentos elevados e nem sempre é viável economicamente, o desenvolvimento da competição, especialmente na telefonia fixa local, requer que sejam criados mecanismos que permitam que os novos entrantes “compartilhem” da infra-estrutura pré-existente.
É com essa finalidade, isto é, tornar possível que novos competidores disponham da capacidade de transmitir informações no interior de redes com dimensão e penetração similar àquelas que caracterizam a rede do operador incumbent, que se justificam dispositivos como o direito mandatório à interconexão dos novos entrantes e o unbundling. Vale dizer, ao viabilizar que novos prestadores possam fazer uso da rede já constituída, o regulador simultaneamente torna possível a ampliação da concorrência e evita que sejam realizados investimentos desnecessários. Nesse quadro, então, a regulação das tarifas de acesso em patamares adequados a esses desígnios assume papel central.
Em alguns casos, tem-se observado que a regulação das tarifas de acesso é também realizada por intermédio do price-cap, incluindo-se a tarifa de interconexão, por exemplo, na cesta de componentes tarifários. Cada vez mais, porém, a tendência é a de que tais tarifas sejam objeto de regulação específica, na qual a preocupação com a adesão entre o valor tarifário e as condições de custo relacionadas à prestação do serviço é ainda mais estrita e menos sujeita às ponderações, acima comentadas, que comparecem na aplicação do princípio da orientação pelo custo nas tarifas de público.
Com efeito, embora apenas recentemente tal preocupação tenha ganho relevância no Brasil, a regra geral entre os países desenvolvidos é a de que as tarifas de acesso sejam orientadas por custos e, mais importante, estabelecidas com referência a seus custos incrementais de longo prazo.
A preferência por essa metodologia de custos baseia-se na avaliação de que as abordagens forward looking são mais adequadas ao objetivo principal da regulação das tarifas de acesso, ou seja, buscar reproduzir as condições que teriam vigência em um ambiente de concorrência efetiva na provisão de interconexão, requisito para que a oferta de serviços aos usuários finais também assuma contornos competitivos.
De modo a que se tenha uma idéia de como essa tendência vem se concretizando, é útil apreciar o modo pelo qual a regulação das tarifas de acesso com base em custos prospectivos tem tomado corpo no caso europeu.
Abordagem da Comunidade Européia
No caso da Comunidade Européia, houve inicialmente, em 1998, uma recomendação da European
Comission para que se adotasse o LRIC como metodologia de determinação de custos. A partir dessa recomendação, o grupo de reguladores independentes (Independent Regulators Group, órgão que congrega representantes das autoridades reguladoras dos países membros) produziu um documento, em 2000, visando estabelecer princípios gerais para a construção do modelo em cada espaço nacional.
Esse documento, denominado “Principles of implementation and best pratcice regarding FL-LRIC cost modeling”, inclui considerações acerca de como abordar aspectos como topologia de rede, o incremento de produto a ser integrado a cada modelo, custos comuns, entre outras questões. Com base nessas diretrizes, cada autoridade reguladora nacional desenvolveu seu modelo próprio o qual passou, então, a servir como instrumento de aferição da adesão das tarifas de interconexão a seus custos de prestação.
É de se notar, finalmente, que na Europa a forma de estabelecimento de tarifas de interconexão obedece a um procedimento pelo qual as operadoras ofertantes de interconexão apresentam tarifas de referência (Reference Interconnection Offers – RIOS) que devem ser aprovadas, após uma checagem do princípio do custo-orientação, pela autoridade reguladora.
Leitura sugerida:
Intven H. Et alli (2000) Telecommunications Handbook Regulation. Infodev Program of the World Bank.
Cap. 4: “Price Regulation”.
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Tarifas: Teste seu Entendimento
1. Assinale a alternativa correta.
A regulação de preços por meio do ROR é considerada mais adequada que o price-cap para que as empresas esforcem-se em obter ganhos contínuos de eficiência.
A determinação do fator X por meio do benchmarking method leva em consideração os ganhos de produtividade registrados em períodos passados, supondo que a performance histórica tende a se repetir no futuro.
Como regra geral, o índice de preços utilizado na fórmula do price-cap é um índice de preços ao produtor, algo que tende a beneficiar o usuário dos serviços de telecomunicações, uma vez que a tarifa tende a ser reajustada em patamar inferior à inflação corrente.
O teto de preços faz referência ao resultado ponderado de uma cesta de elementos, e não de um único componente tarifário. Essa característica permite que o operador proceda ao rebalanceamento de suas tarifas dentro do price-cap, nos limites estabelecidos pelo regulador.
2. Assinale a alternativa correta
Durante o período monopolista, foi comum a sustentação de subsídios cruzados entre serviços distintos, nos quais, via de regra, as tarifas de telefonia fixa local foram mantidas em patamares superiores a seus custos.
O acompanhamento dos processos de rebalanceamento das tarifas de público é freqüentemente realizado confrontando-se as tarifas ao usuário final com seus custos incrementais de longo prazo, situação exemplificada pela experiência européia.
É razoável afirmar que a metodologia de determinação de custos baseada em dados históricos melhor reflete o funcionamento real de uma operadora já que estima os custos de incrementos específicos de um determinado serviço que seriam incorridos com base nas tecnologias mais recentes disponíveis.
Chama-se de rebalanceamento tarifário o processo por meio do qual procura-se ajustar o valor de cada um dos componentes tarifários a seus respectivos custos.
3. Com relação às tarifas de acesso:
Dizem respeito aos serviços prestados aos usuários finais, tais como ligações locais e de longa- distância.
Tem sua regulação comandada pelo princípio do custo-orientação, cada vez mais baseando-se nos custos incrementais de longo prazo.
Na Comunidade Européia têm sido estabelecidas sem que haja qualquer tipo de intervenção regulatória.
