BOLSA FAMÍLIA EM FLORIANÓPOLIS, GESTÃO E GÊNERO

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BOLSA FAMÍLIA EM FLORIANÓPOLIS, GESTÃO E GÊNERO

Rosana de Carvalho Martinelli Freitas¹ Resumo: Este artigo é um recorte das pesquisas realizadas por suas autoras, e têm como objetivo apresentar os mecanismos de orientação e gestão de que lançam mão gestoras públicas na implementação do Programa Bolsa Família(PBF) - em Florianópolis. Identifica-se questões que envolvem os objetivos, metas e o próprio desenho original do PBF, assim como os fluxos de intercâmbio e de decisão existentes entre os diferentes níveis de gestão, na estrutura institucional responsável pela coordenação e execução do BF, permitindo constatar a presença e as repercussões das questões de gênero. Por meio das entrevistas com técnicas e gestoras municipais da área de assistência social, saúde e educação, apreende-se que as atuais políticas denominadas de “combate à pobreza”, com um desenho teórico consistente e articulado no âmbito nacional e internacional, não se constituem instrumentos “neutros” de redistribuição da renda, de inclusão social e de gênero.

Embora permeadas por princípios como autonomia, empoderamento e emancipação, estes perdem densidade substantiva no processo de implementação do Programa. Os resultados se constituem em uma importante referência para avaliação e superação dos limites teórico-metodológicos; jurídico- institucionais e ético-políticos na implementação do PBF.

Palavras chaves: Programa Bolsa Família. Gestão. Gênero.

Introdução

O Programa Bolsa Família criado em 2013 pelo governo federal durante a presidência de Luiz Inácio Lula da Silva, instituído pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto nº 5.209/04 é concebido, analiticamente, como expressão atual do processo de desenvolvimento dos Programas de Transferência Condicionada de Renda (PTCR). Apresenta como objetivo combater à fome, à miséria e promover a emancipação das famílias mais pobres do país.

Segundo o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)², o Programa integra o Fome Zero, este último tem como objetivo assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuir para a conquista da cidadania pela população mais vulnerável à fome. O PBF, a partir de 2011, passou também a integrar o Plano Brasil Sem Miséria (BSM)³, criado pela Presidente Dilma Rousseff . Este tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos.

1 Assistente Social e Profa. do Curso de Graduação e Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina e coordenadora da pesquisa Proteção social e política de combate à pobreza”:o paradoxo entre a participação e o controle.Florianópolis, UFSC, CSE, 2009

2 Para mais informações consultar: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia Acesso em: 07 jul. 2011.

3Para mais informações consultar: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/texto/proc.php Acesso em: 05 jul. 2013.

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Após 10 anos de implementação do PBF, embora diversos estudos apontem para a contribuição do Programa na redução das desigualdades sociais e da pobreza⁴, há um amplo debate sobre o alcance e os limites do referido Programa, conforme Freitas (2009) a concepção de proteção social, vêm sendo substituída pela política de combate à pobreza, com consequências que principalmente as profissionais e técnicas envolvidas na implementação do PBF não podem ignorar.

Este artigo tendo como referência as pesquisas realizadas por Freitas(2009), Paula(2011) e Martins(2011) apresenta elementos da gestão do PBF que possibilitam realizar algumas aproximações com as questões de gênero subjacentes ao Programa.

Breve caracterização do Programa Bolsa-Familia em Florianópolis

O PBF começou a ser implementado no município de Florianópolis, em 8 de agosto de 2005, com a assinatura do Termo de Adesão do Município de Florianópolis. Desta forma as famílias que recebiam os benefícios dos Programas Auxílio Gás e Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação foram sendo remanejadas para o PBF.

De acordo com os registros de abril de 2013 do Cadastro único (Cadúnico)⁵ e com a folha de pagamentos de maio de 2013 do PBF, o município conta com 18.724 famílias registradas no Cadúnico e 4.905 famílias beneficiárias do Programa (4,00 % da população do município) (MDS,2013).

Em maio de 2013, o município tinha 4.905 famílias no PBF. Isso representa 63,97% do total estimado de famílias do município com perfil de renda do programa (cobertura de 63,97%).Foram transferidos R$ 644.122,00 às famílias beneficiárias do Programa em maio de 2013.

De junho de 2011 (início do Plano Brasil Sem Miséria) a maio de 2013, houve aumento de 1,95 % no total de famílias beneficiárias.

Em março de 2013, o benefício do Brasil Carinhoso, inicialmente pago a famílias extremamente pobres com filhos de 0 a 15 anos, foi estendido a todas as famílias do Bolsa Família.

Com a mudança, todas as famílias do programa superam a extrema pobreza.

No plano teórico-metodológico de forma homogênea, mas respeitando algumas singularidades os Programas denominados de Combate à Pobreza estão focalizando o sucesso das mulheres, para fortalecer a identidade daquelas titulares do acesso ao benefício e sua utilização.

Contudo, se identificou apenas indícios nos depoimentos dos gestores, profissionais e técnicos de

4 Consultar: 4° Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio aponta queda da pobreza extrema de 12% em 2003 para 4,8% em 2008.

5 Regulamentado pelo Decreto nº 6.135/07. Instrumento de coleta de dados que identifica e caracteriza as famílias com renda mensal de até meio salário mínimo per capita ou de três salários mínimos Familiares.

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que o mito da “feminização da pobreza” vêm conduzindo à uma “feminização da luta contra a pobreza”. Igualmente, os estudos realizados por Freitas (2009), Paula (2011) e Martins (2011) para os gestores e profissionais o conceito de empowerment embora vêm se apresentando como um objetivo dos PTCR, segundo os gestores e profissionais as ações desenvolvidas não têm uma clara concepção do conceito e não têm o empoderamento como um de seus objetivos Igualmente não se identificou na fala dos gestores, profissionais e técnicos concordância de que PBF estaria reforçando as funções de prestação de cuidados atribuídos historicamente às mulheres e, portanto, também estaria contribuindo para os seus múltiplos tempos. Contudo Paula(2011), identificou a existência dos múltiplos tempos no exercício profissional das gestores, profissionais e técnicas em decorrência das exigências do trabalho de rotina acrescida de atividades burocráticas relacionadas ao Programa, aspecto que não pode ser ignorado quando se discute questões de gênero, ou seja, esta não envolve somente as mulheres beneficiárias, seus companheiros ou companheiras, mas também todas aquelas que diretamente, ou não, estão envolvidas com a implementação do Programa e que portanto detém responsabilidades quanto aos seus objetivos, justificativas e metas.

O município de Florianópolis possui segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010) uma população de 421.203 mil habitantes. Ao entrar no Bolsa Família, a família assume alguns compromissos: as crianças e jovens devem frequentar a escola; as crianças precisam ser vacinadas e ter acompanhamento nutricional; e as gestantes devem fazer o pré-natal.

No município, 87,83 % das crianças e jovens de 6 a 17 anos do Bolsa Família têm acompanhamento de frequência escolar. A média nacional é de 86,69 %. O município está acima da média, mas ainda assim é importante que as secretarias de assistência social e de educação continuem trabalhando juntas para aumentar o número de famílias cujos filhos não têm frequência escolar verificada.

Na área da saúde, o acompanhamento chega a 53,08 % das famílias com perfil, ou seja, aquelas com crianças de até 7 anos e/ou com gestantes. A média nacional é de 73,12 %. O município está abaixo da média, por isso é importante que as secretarias de assistência social e de saúde se articulem para aumentar o número de famílias com acompanhamento pela rede de saúde.(MDS,2013)

As pesquisas realizadas por Freitas(2009), Paula(2011) e Martins(2011) sinalizam que do ponto de vista dos gestores e profissionais não houve mudanças substantivas nos arranjos domésticos, pois muitas mulheres já eram responsáveis por um conjunto de atividades relacionadas as tarefas domésticas. O Programa é considerado como uma ajuda importante, inclusive porque como aponta Martins (2011) em seu estudo sobre a segunda geração de beneficiárias do Programa, tanto as mães como das suas filhas,agora após 10 anos, também mães, valorizam o recurso

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financeiro. Identificou-se que as mães consideram relevante suas filhas serem inseridas no Programa, pois com o recurso recebido elas suprem necessidades básicas, assim como aquelas decorrentes do não oferecimento de serviços públicos. Não foram identificados trabalhos realizados pela assistência, saúde e educação que tivessem como objetivo proporcionar a participação das mulheres nas instâncias de representação política e na esfera pública (conselhos de direitos, estabelecimentos de ensino, entidades educativas, associativas, comunitárias e/ou religiosas);

Igualmente em Florianópolis, a assiduidade das mulheres aos diferentes serviços de saúde, em especial àqueles relacionados aos direitos sexuais e reprodutivos não foi motivo de uma mudança decorrente da ação dos profissionais junto às beneficiárias do PBF.

No que se refere aos aspectos jurídico-institucionais⁶ que regulamentam o programa nacionalmente A legislação e os decretos estabelecem as finalidades do Programa, as competências e responsabilidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios na Execução do PBF, as normas de organização e funcionamento, bem como os critérios de elegibilidade, valores de benefício e as condicionalidades.

Entre o que a legislação determina e a efetiva implementação do programa, existem desafios que se colocam para o município de Florianópolis, tais desafios são em partes conseqüências do próprio desenho que o PBF traz, pois este apresenta um formato único para todo território nacional, não pensando nas especificidades de cada município(Paula, 2011).

Um outro desafio é articular as ações de acompanhamento das famílias do PBF, bem como aquelas que se encontram em descumprimento de condicionalidades, desenvolver a gestão do PBF e Cadúnico. No município, a mesma equipe da Coordenadoria do Programa é responsável pela gestão de ambos. A equipe, em 2012, era formada por duas assistentes sociais (uma responsável pela coordenação do Cadúnico e PBF e outra pelo acompanhamento às famílias) e três estagiárias.

Diariamente o número de atendimentos às mulheres beneficiárias para atualizar cadastro, esclarecer dúvidas e verificar o motivo de não recebimento na Coordenadoria era de 70 a 90 pessoas.

Uma das formas de acompanhamento das famílias é a visita domiciliar. Para o MDS(2011)⁷, a visita domiciliar considerada a forma mais indicada para que o cadastramento tenha um maior alcance social e consiga chegar às famílias mais vulneráveis, traz como exigência os meios para os profissionais se deslocarem até a residência das famílias, aspecto que não pode ser desconsiderado

6 Fonte: http://www.mds.gov.br/Acesso em: 07 jul.2011.

7Informação disponível em: http://mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/cadastro- unico/gestor/cadunico-gestao-municipal. Acesso em : 23 ago. 2011.

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há famílias que residem em locais distantes e de difícil acesso⁸. A Portaria nº 376 de 2008, define que se o cadastramento quando realizado somente em postos de atendimento, ao menos 20% das famílias devem passar por uma checagem dos dados por meio de visita domiciliar, sendo uma maneira de avaliar a qualidade das informações coletadas nos postos de atendimento.

No que se refere às visitas domiciliares no PBF, a legislações e guias de acompanhamentos estabelecidos, menciona a visita domiciliar como forma de acompanhamento as famílias que estão em descumprimento de condicionalidades e quando o Tribunal de Contas da União (TCU) realiza auditoria nos dados do Cadúnico e identifica falhas nas informações declaradas pelas famílias inscritas.

O Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda (MDS,2009) considera-se que o descumprimento de condicionalidades constitui situação reveladora de alto grau de vulnerabilidade das famílias. Assim, o documento aponta que o acompanhamento familiar visa garantir às famílias atendimento prioritário nos CRAS, CREAS, de forma a assegurar:

aprofundamento do diagnóstico das situações enfrentadas pelas famílias e conhecimento de suas demandas; a realização de trabalho com as famílias numa perspectiva de construção de novos projetos de vida e de transformação de suas relações familiares e/ou comunitárias; promoção de ações que assegurem direitos básicos de cidadania e que contribuam para o desenvolvimento das famílias, atividades com estas responsabilidades exigem recursos humanos suficientes, qualificados e motivados. Os 13 CRAS, em Florianópolis em sua maioria possuem a equipe mínima exigida (1 assistente social, 1 psicólogo e 1 técnico administrativo) o que compromete que os objetivos anteriormente elencados, entre outras razões, não sejam alcançados.

Já o Guia de Acompanhamento das Condicionalidades do Programa Bolsa Famílias (2010) estabelece que aos municípios, cabem às ações mais operacionais relacionadas à gestão de condicionalidades, como o registro dos acompanhamentos, o desenvolvimento de ações para localização de famílias e a realização de visitas domiciliares e do trabalho socioassistencial com os beneficiários do Programa.

Ao que se refere a gestão descentralizada, é uma forma de gestão que permite que União, Estados, Distrito Federal e Municípios compartilhem entre si os processos de tomadas de decisão do Bolsa Família, criando bases de cooperação para o combate à pobreza e à exclusão social. Essa forma de cooperação está prevista na Constituição Federal. O desafio é articular os diversos agentes políticos em torno da promoção e inclusão social das famílias beneficiárias. Para isso, deve ser

8 A Portaria nº 376 de 2008, define que se o cadastramento quando realizado somente em postos de atendimento, ao menos 20% das famílias devem passar por uma checagem dos dados por meio de visita domiciliar, sendo uma maneira de avaliar a qualidade das informações coletadas nos postos de atendimento.

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estabelecido um modelo de gestão compartilhada, com competências específicas para cada um dos entes federados.

O MDS tem um instrumento que mede a qualidade de gestão do Bolsa Família em níveis estadual e municipal. Trata-se do Índice de Gestão Descentralizada (IGD). Esse índice leva em conta a eficiência na gestão do Programa, e as informações são utilizadas pelo MDS para o repasse de recursos para aperfeiçoar as ações de gestão dos estados e dos municípios.⁹

A fórmula de calculo do IGD considera quatro variáveis, sendo que cada uma delas representa 25% do valor total, as quais são: qualidade das informações; atualização da base cadastral; informações sobre cumprimento das condicionalidades da saúde e informações sobre cumprimento das condicionalidades da saúde.

Conforme a portaria nº 148/2006 do MDS os recursos devem ser aplicados em ações administrativas do Programa, como acompanhamento das famílias cadastradas, atendimento das demandas solicitadas pelo ministério e na implementação de Programas complementares ao Bolsa Família, como capacitação profissional, geração de trabalho e renda e alfabetização de adultos.

Em Florianópolis segundo dados do MDS o IGD é de 0,61. Este valor é obtido através da média aritmética das seguintes variáveis: a taxa de crianças com informações de frequência escolar que está em 0.81, o acompanhamento da agenda da saúde que é de 0.52, cadastro validos que é de 0.57 e taxa de atualização de 0,53. desta forma o teto de recursos para apoio à gestão que o município pode vir a receber é de R$ 16.247,50.

Desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea), o IDF é um indicador que possibilita aos municípios apurar o grau de vulnerabilidade das famílias do Bolsa Família, bem como analisar um grupo de famílias ou mesmo o total de unidades familiares do município.

Dessa forma, o município poderá promover ações complementares ao PBF na área da educação, no apoio à infância e à terceira idade, na melhoria das condições de moradia, na qualificação do trabalhador, em políticas de emprego e renda e no aprimoramento da educação fundamental e média. Poderá, ainda por meio do Sicon é uma ferramenta para o gerenciamento das condicionalidades do PBF permitir que gestores e técnicos responsáveis pelo acompanhamento familiar executem ações como consultar famílias com descumprimento das condicionalidades de educação e saúde, registrar e alterar recursos, deferir ou indeferir recursos e registrar informações sobre o acompanhamento das famílias em descumprimento.

9 Total transferido de fundo a fundo em 2012 (R$) Recurso disponível em conta (R$) ;IGD PBF 251.854,94 170.443,19 (março de 2013);IGD SUAS 41.298,00 53.462,01 (março de 2013);Proteção Social Básica 1.664.079,15 59.934,06 (março de 2013);Proteção Social Especial 842.853,80 1.135.111,74 (março de 2013)

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Ações do documento

No que se refere aos aspectos ético-políticos que envolve o Programa, destaque será concedido às condicionalidades. Estas são os compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias do Bolsa Família quanto pelo poder público para ampliar o acesso dessas famílias a seus direitos sociais básicos. Por um lado, as famílias devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar recebendo o benefício. Por outro, as condicionalidades responsabilizam o poder público pela oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social.

O objetivo das condicionalidades seria “estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza” (Decreto nº 5.209 , 17 de setembro de 2004, p.2) Foram formuladas como um mecanismo para reforçar o exercício, pelos brasileiros mais pobres, de direitos básicos como acesso aos direitos de saúde e educação e assistência social, contribuindo para romper o ciclo intergeracional¹⁰ da pobreza, por meio do investimento no desenvolvimento em capital humano. O pressuposto é o de que filhos que tem acesso a melhores condições de saúde, educação e convivência familiar e comunitária que o seus pais tiveram, têm também aumentadas suas oportunidades de desenvolvimento social (O Guia das condicionalidades do Programa Bolsa Família, p.29), contudo a partir desta premissa o Programa e seus implementadores ignoram as causas de produção e reprodução da pobreza e a desigualdade econômica não é inserida no escopo de discussão sobre os alcances e limites do Programa.

Segundo Paula (2011) as gestoras do PBF no âmbito da saúde, assistência e educação consideram que o programa deve estabelecer um período de permanência da família no Programa, pois desta forma estas irão buscar alternativas para sair da situação. Ao analisar os relatos dessas das entrevistadas¹¹, segundo a autora verifica-se que estas trazem em suas argumentações a responsabilização das famílias para buscar sua emancipação e em alguns relatos um forte componente moral orientando as relações entre as técnicas e as mulheres beneficiárias. Segundo Paula (2011), como um relato isolado, uma gestora e duas técnicas argumentaram que a um direito não se deve impor contrapartidas, exigências ou condicionalidades, uma vez que a condição de pessoa deve ser o requisito único para a titularidade de direitos. A responsabilidade em garantir o provimento e a qualidade desses serviços aos portadores desses direitos compete aos poderes

10Para mais informações consultar Matins(2011). Autora em 2011, entrevistou quatorze : duas responsáveis familiares são irmãs, cuja mãe já recebera o beneficio (a mãe faleceu a cerca de quatro meses), seis responsáveis familiares e seis filhas dessas responsáveis familiares que também recebem o PBF, ou seja, são igualmente responsáveis familiares em seus domicílios.

11 Entrevistas realizadas com os profissionais técnicos dos CRAS e os coordenadores do PBF das áreas da saúde, educação e da equipe do PBF da assistência social e a assistência social, com base na amostra de nove profissionais entrevistados.

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públicos responsáveis e não somente às pessoas.Outros entrevistados contudo indicaram a necessidade de ampliação das condicionalidades e maior controle sobre as mulheres e suas famílias.

Cabe destacar que na analise realizada por Freitas(2009) e Paula(2011) a avaliação dos serviços básicos de educação e saúde no Brasil evidenciam a precariedade de sua provisão e que portanto as condicionalidades não têm a ver só com o compromisso moral das famílias – e o controle dos gestores, profissionais e técnicos, justificativa liberal para o recebimento dos benefícios -, mas também com um compromisso do Estado na provisão dos serviços.

As condicionalidades seriam, conforme Art. 3° da LEI n° 10.836, de 9 de Janeiro de 2004:

na área de saúde caberia a Coordenação Geral de Alimentação e Nutrição do Ministério da Saúde acompanhar as condicionalidades de saúde e estas também seriam acompanhadas via Sistema de Gestão do programa.

As famílias beneficiárias assumem o compromisso de acompanhar o cartão de vacinação e o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de 7 anos. As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também devem fazer o acompanhamento e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do bebê. Tal acompanhamento ocorre em dois períodos do ano, o primeiro compreende de janeiro a julho, o segundo de julho a dezembro.

A responsabilidade sobre o acompanhamento do calendário vacinal, dos exames pré-natal em gestantes e da questão alimentar em nutrizes, é da Secretaria de Saúde do município. Alguns pontos são importantes e relevantes na atuação da Secretaria de Saúde referente às condicionalidades. O primeiro relaciona-se com a não informatização dos relatórios que o profissional responsável pelo acompanhamento das famílias do PBF deve preencher. Percebe-se também que há ausência de recursos humanos responsáveis pelo preenchimento dos relatórios, que acaba acarretando acúmulo de funções pelo responsável técnico, pois este necessita fazer o acompanhamento e preencher o relatório da família. Após o acompanhamento de todas as famílias do PBF, o técnico tem que encaminhar os relatórios para a responsável técnica da secretaria que envia as informações para o Ministério da Saúde.

Em Florianópolis os postos de saúde, juntamente com os agentes de saúde realizam este acompanhamento, porém a desinformação dos profissionais quanto ao que se referem ao Programa, muitas vezes prejudica este acompanhamento. A Coordenação Municipal tem buscado realizar um trabalho conjunto com os postos de saúde e agentes de saúde visando minimizar tais problemas e garantir o esclarecimento dos profissionais quanto ao Programa, possibilitando um melhor atendimento as famílias beneficiárias. Devido ao quadro reduzido de profissionais da Coordenadoria este trabalho vem sendo realizado de forma lenta, porém almeja-se alcançar as áreas de maior abrangência de beneficiários.

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Na educação, todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária. Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%.

O acompanhamento da frequência escolar pela Secretaria de Educação é todo informatizado nas escolas municipais e estaduais. A responsabilidade sobre o registro, acompanhamento e notificação sobre a freqüência escolar dos beneficiários do PBF no município é da Secretaria de Educação. No entanto, as informações referentes à porcentagem de freqüência que o aluno beneficiário deve ter e o acompanhamento da família nas atividades dos filhos em idade escolar são passadas e repassadas tanto no momento do cadastramento, quanto no recadastramento pela Secretaria Municipal de Assistência Social.

Quando ocorre descumprimento das exigências escolares por parte da família beneficiária, o Governo Federal informa à mesma, através de correspondência via correio ou através de nota no extrato bancário, no momento do saque do beneficio.

No município de Florianópolis a falta de fluxo de informações pode acarretar punição às famílias beneficiadas, pois há inconstância entre os sistemas utilizados pelos órgãos responsáveis pela implementação do Programa. A mudança das crianças e dos adolescentes de escola pode ser citada como exemplo destas inconsistências, pois as informações que são cadastradas e/ou alteradas no Cadúnico não chegam até o sistema de acompanhamento da educação. Caracterizando, em alguns casos, baixa frequência, o que na verdade foi somente uma alteração de escola.

As famílias, em situação de descumprimento de condicionalidades procuram a coordenação do PBF, sendo que o procedimento adotado pela coordenação é informar, em atendimento individualizado, qual criança está com baixa frequência ou fora da escola, também se verifica no cadastro da família se a situação escolar das crianças no cadastro único corresponde com o informado. Quando há divergências de informação, atualizam-se os dados do cadastro e reforça a importância da frequência escolar das crianças para que a família continue recebendo o benefício.

Após a atualização dos dados, a coordenação do PBF tem como procedimento informar via e-mail ao gestor master do Projeto Presença (indicado pelo Secretário Municipal de Educação) as alterações escolares para minimizar o descumprimento de condicionalidades gerado pela inconsistência do sistema.

A particularidade encontrada no município de Florianópolis, no que tange ao acompanhamento das condicionalidades do PBF, está na centralização das atividades na Coordenadoria Municipal do Programa Bolsa Família.

Na área de assistência social, crianças e adolescentes com até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), devem participar

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dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do PETI e obter frequência mínima de 85% da carga horária mensal.

A Portaria MDS nº 666/ 2005, instituiu a integração entre os Programas PBF e PETI, as famílias com situação de trabalho infantil serão inseridas nas atividades socioeducativas e de convivência, proporcionadas pelo PETI, nos termos da Portaria SEA/MPAS nº 458, de 2001, sem prejuízo do cumprimento das condicionalidades de saúde e de educação do PBF.

Está prevista a integração do PETI e Bolsa Família sendo que as equipes de deverão contribuir para o fortalecimento do PETI ampliando a cobertura do atendimento das crianças e adolescentes em situação de trabalho e maior dedicação às ações do Serviço Socioeducativo; o fortalecimento do Programa Bolsa Família: universalização do Bolsa Família para as famílias que atendem aos seus critérios de elegibilidade e extensão das ações socioeducativas e de convivência do PETI para as crianças ou adolescentes do Bolsa Família em situação de trabalho infantil.

O poder público deve fazer o acompanhamento gerencial para identificar os motivos do não cumprimento das condicionalidades. A partir daí, são implementadas ações de acompanhamento das famílias em descumprimento, consideradas em situação de maior vulnerabilidade social.

Percebe-se que há um acompanhamento das condicionalidades, porém sua execução é setorial. A circulação das informações é intersetorial, pois o Ministério da Educação e Cultura (MEC) e o Ministério da Saúde (MS) enviam as informações para o Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), e este envia para o gestor municipal. Percebe-se então que a intersetorialidade está presente entre as esferas federal, estadual e municipal no que se refere ao acompanhamento e controle das condicionalidades, mas não há um acompanhamento das famílias em descumprimento.

Em relação ao PBF de Florianópolis, conforme apontado por Paula (2011), em que pese os esforços pessoais de alguns gestores e profissionais, não há uma efetiva articulação entre as áreas da saúde, educação e assistência social para o acompanhamento das famílias que estão em descumprimento. Para que ocorra a articulação entre as áreas, faz-se necessária a descentralização da execução do PBF para os CRAS e a articulação do PBF com PAIF.

O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) foi implementado propondo uma nova lógica de organização dos serviços, programas, projetos e benefícios, definindo com isso diferentes níveis de complexidade a saber: Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE) de média e alta complexidade.

O CRAS é o meio pelo qual os usuários deverá ter acesso à rede de proteção social básica do SUAS, efetivando a referência e a contra-referência do usuário na rede sócio-assistencial.

O CRAS, responsável por prestar um serviço municipal, também é conhecido como a "Casa das Famílias", sendo a "porta de entrada" para a rede sócio assistencial de Proteção Social Básica do

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SUAS. Tendo como objetivo a organização da rede sócio-assistencial e o acompanhamento da família por território (devendo-se considerar as diversidades locais e regionais, buscando atuação em rede neste território), objetivando ainda prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades, aquisições e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários.

O Manual estabelece que o Plano Municipal de Assistência Social deve prever metas de curto prazo que contribuem para uma melhor gestão territorial. Em Florianópolis a universalização da Proteção Básica deverá ser alcançada até 2015, de acordo com o Plano Decenal SUAS – Plano 10.

A gestão territorial da proteção básica deverá responde ao princípio de descentralização do SUAS e tem por objetivos: promover a atuação preventiva, disponibilizar serviços próximo do local de moradia das famílias, racionalizar as ofertas e garantir os serviços do CRAS, tornando a principal unidade pública de proteção básica uma referência para a população local e para os serviços setoriais. Dentre as ações de gestão territorial da proteção social básica, destacam-se:

articulação da rede sócio-assistencial de proteção social básica referenciada ao CRAS; promoção da articulação intersetorial; busca ativa; Programa de Atenção Integral à Família (PAIF).

Destaca-se que a existência do CRAS está estritamente vinculada ao funcionamento a implementação do PAIF (principal programa da PSB do SUAS) é condição essencial e indispensável para o funcionamento do CRAS.

O PAIF é um serviço continuado de proteção social básica, criado pela Portaria n° 78, em 8 de abril de 2004 pelo MDS, que aprimorou a proposta do Plano Nacional de Atendimento Integrado à Família (PNAIF) implantado pelo Governo Federal no ano de 2003. Em 19 de maio de 2004, o PAIF tornou-se ação continuada de Assistência Social, passando à integrar a rede de serviços de ação continuada da Assistência Social financiada pelo Governo Federal, conforme Decreto 5.085 de 19 de maio de 2004.

O PAIF deverá ser ofertado por meio dos serviços sócio-educativos, sócio-assistenciais e de convivência, e de projetos de preparação para a inclusão produtiva, voltados para as famílias, seus membros e indivíduos, conforme suas necessidades identificadas no território (BRASIL, 2006d).

A articulação entre o PAIF e o PBF pode ocorrer através de projetos de preparação para a inclusão produtiva. Em Florianópolis tal articulação é incipiente, pois ela se dá no momento do recadastramento das famílias, ou seja, quando a profissional da assistência social verifica que a família tem membros fora do mercado de trabalho esta informa os CRAS que oferecem formação profissional. O Pronatec-BSM oferece gratuitamente cursos de qualificação profissional, custeados pelo, para para cidadãos com mais de 16 anos de idade. Os cursos são ministrados por instituições

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por entidades do Sistema “S” (Senai, Senac, Senat e Senar), a rede federal de educação profissional, científica e tecnológica e a rede estadual de educação profissional e tecnológica (MDS,2013).

Conforme o artigo 2° da Portaria n° 78 de 8 de abril de 2004 — que estabelece diretrizes e normas para a implementação do PAIF e dá outras providências — destaca-se que o objetivo do PAIF é:contribuir para a efetivação da Política de Assistência Social como política pública garantidora de direitos de cidadania e promotora de desenvolvimento social, na perspectiva da prevenção e superação das desigualdades e exclusão social, tendo a família como unidade de atenção para a concepção e a implementação de programas, projetos, serviços e benefícios; para superar a abordagem fragmentada e individualizadora dos programas tradicionais;garantir a convivência familiar e comunitária dos membros das famílias; contribuir para o processo de autonomia e emancipação social das famílias e seus membros;viabilizar a formação para a cidadania;articular e integrar ações públicas e privadas em rede;colaborar com a descentralização político-administrativa.

Dentre alguns serviços e ações do PAIF ofertados pela equipe de profissionais do CRAS, destacam-se, de acordo com Brasil (2006d): A acolhida de famílias em situação de vulnerabilidade social; O acompanhamento familiar em grupos de convivência, reflexão e serviço sócio-educativo para famílias (beneficiários do PBF, em especial as que não estejam cumprindo as condicionalidades e as famílias com beneficiários do BPC) ou seus representantes; Vigilância social; Proteção pró-ativa, por meio de visitas às famílias que estejam em situações de maior vulnerabilidade ou risco; Encaminhamento (com acompanhamento) da população referenciada no território do CRAS para serviços de proteção básica e de proteção social especial para as demais políticas sociais.

O acompanhamento às famílias atendidas no CRAS, de acordo com Brasil (2006d, p. 34), deve levar em consideração os objetivos do programa, o conjunto de indicadores, bem como "a dinâmica do atendimento à família, a presença e o absenteísmo, o contrato feito com as famílias, os resultados esperados e o grau de complexidade da demanda e da situação familiar". Conforme estabelecido em Brasil (2006d), no CRAS serão priorizadas as famílias cadastradas no Cadastramento Único dos Programas Sociais do Governo Federal (Cadúnico), beneficiárias do PBF (em especial as que apresentarem dificuldades no cumprimento das condicionalidades previstas no referido programa), e os beneficiários (e suas famílias) do BPC, que necessitem de atenção básica.

A descentralização do PBF para os CRAS e a articulação do PBF e o PAIF é sugerida pelo MDS desde 2006, através do manual de Orientações para o Acompanhamento das Famílias do PBF no Âmbito do SUAS, no entanto no município de Florianópolis percebe-se que as ações desenvolvidas são pontuais .

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A estrutura organizacional da Secretaria Municipal de Assistência Social de Florianópolis é um ponto a ser pensado e discutido. Em breve estudo do organograma desta, percebe-se que não existe oficialmente a função de coordenador dos programas sociais.

Ao que se refere ao controle das ações do PBF, esta atividade é realizada pela Instância de Controle Social (ICS) que realiza o acompanhamento, monitoramento e apoio nas ações do PBF ,no município, relativas ao cadastramento e à gestão de benefícios, ao acompanhamento das condicionalidades, aos Programas complementares, à fiscalização, à participação social e à capacitação. (Instrução Normativa GM/SENARC nº. 01 de 20/ de maio de 2005).

O controle democrático é a capacidade da sociedade intervir nas políticas públicas para garantir seus direitos. As instâncias de controle democrático podem ser constituídas por:

representantes grupos da sociedade; lideres comunitários; sindicatos, assim como beneficiários do Programa; representantes dos conselhos municipais já existentes; profissionais das áreas afins, de saúde, educação, assistência social, criança e adolescente.

O objetivo principal do controle, segundo, o PBF é garantir aos cidadãos espaço para o acompanhamento do Programa, visando a assegurar os interesses da sociedade, bem como permitir que suas demandas e necessidades sejam apresentadas ao poder público.

No município de Florianópolis o órgão responsável pelo Controle Social do PBF é o Conselho Municipal de Assistência Social (SEMAS) o qual foi instituído pela Lei 4959/96 de 16 de julho de 1996 sendo responsável pelo controle social e fiscalização da Política de Assistência Social do município.

No entendimento das gestoras e técnicas, o programa se restringe ao recebimento de um dinheiro fixo, que lhe confere maior poder de compra, bem como possibilita o melhor cumprimento de sua responsabilidade no atendimento das necessidades dos filhos/as. Receber o benefício significa, para essas mulheres, uma possibilidade de expansão de seu papel de cuidadora e provedora, seja na qualidade de mãe, seja na de mãe substituta e amplia o fortalecimento do suas responsabilidades junto à família. Cabe, contudo ressaltar que afirmação da autoridade das mulheres no espaço doméstico, decorre muito mais da capacidade de compra suscitada pelo benefício do que, necessariamente, de uma mudança nas relações de gênero tradicionais ou mudanças decorrentes de participação em atividades desenvolvidas pelos profissionais e técnicos das áreas de assistência, saúde e educação. A maior auto-estima decorrente de sua capacidade de escolha para consumo, mas também a posse do cartão e consequentemente entrada em agências bancárias contribui para no plano simbólico sinalizar uma possível mobilidade social, longe contudo de significar uma emancipação humana. Finalmente a gestora e técnicas da Assistência Social responsáveis pelo Programa Bolsa Família apontaram que as condições institucionais e políticas comprometem a

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promoção de ações que fortaleçam a participação das beneficiárias nos espaços públicos para que possam atuar em condições de igualdade com os outros nos processos sócio-políticos que afetam seus interesses.

Considerações finais

Apreende-se que as atuais políticas denominadas de “combate à pobreza”, com um desenho teórico consistente e articulado no âmbito nacional e internacional, não se constituem instrumentos neutros de redistribuição da renda, de inclusão social são permeadas por princípios como autonomia empoderamento e emancipação embora, estes percam densidade substantiva quanto ao seu significado e a possibilidade de efetivamente com um Programa ser possível atingir tais objetivos.

Há consenso, entre as equipes gestoras, de que a implantação do Bolsa Família, um programa cuja magnitude não tinha precedentes nos municípios, colocou, como primeiro desafio, a insuficiência de uma ampla discussão sobre seus objetivos e o referencial teórico que o orienta, bem como a infraestrutura existente e a necessidade de serem criadas, com urgência, condições organizacionais para sua execução, tanto no que diz respeito ao pessoal quanto ao espaço físico e à aquisição de equipamentos. A atenção das equipes está, quase que exclusivamente, voltada para o recadastramento das famílias, a identificação e cadastramento das famílias potencialmente beneficiárias. A complexidade do Programa Bolsa Família segundo os gestores, profissionais e técnicos, é uma das principais fontes de problemas enfrentados em sua operacionalização, o que repercute diretamente na comunicação e, consequentemente, no relacionamento entre as distintas instituições e equipes técnicas envolvidas com a implementação do programa, e destas com as mulheres beneficiárias.

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Bolsa Família in Florianopolis, management and gender

Abstract: Bolsa Família in Florianopolis, management and gêneroEste article is an excerpt of the research conducted by their authors, and aim to provide the guidance and management mechanisms that lay hold public managers in the implementation of the Bolsa Família Program (PBF) - Florianópolis. Identifies issues involving the objectives, goals and own original design of the GMP, as well as trade flows and decision-making between the different levels of management, institutional structure responsible for the coordination and implementation of the BF, allowing detection of the presence and the impact of gender issues. Through interviews with experts and managers of municipal social assistance, health and education, it is apprehended that the current policies called "fight against poverty", with a theoretical design consistent and articulated in national and international, do not constitute instruments "neutral" income redistribution, social inclusion and gender. Although permeated by principles like autonomy and emancipation, they lose density substantive in the process of implementing the program. The results constitute an important reference for evaluating and overcoming the limits of theoretical and methodological, legal, institutional, technical, administrative and ethical-political implementation of GMP.

Keywords: Programa Bolsa Família. Management and Gender.