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Trabalho Inscrito na Categoria de Resumo Expandido ISBN 978-65-86753-30-1
EIXO TEMÁTICO:
( ) Cidade e Pandemia: Desafios do Planejamento e da Gestão Urbana ( ) Desafios Sociais e Econômicos da Pós-pandemia
( ) Gestão do Território durante e a Pós-pandemia ( ) Meio Ambiente e a Crise Sanitária do Covid-19
( ) Os Caminhos para Educação Pós-pandemia: Desafios e Potencialidades ( ) Pandemia: Segurança e Saúde do Trabalhador
( X ) Política Públicas, Saúde e Ambiente
Novo Marco Legal do Saneamento Básico: desafios para o planejamento
urbano e a participação social
New Legal Framework for Basic Sanitation: challenges for urban planning and social
participation
Nuevo marco legal para el saneamiento básico: desafíos para la planificación urbana y
la participación social
Fábio Bacchiegga
Pós-doutorando, Doutor, USP, Brasil fabiobacc@usp.br
Gérsica Moraes Nogueira da Silva
Pós-doutoranda, Doutora, USP, Brasil gersicamns@usp.br
Lucio Flavio da Silva Freitas
Doutor, Universidade Municipal de São Caetano do Sul, USCS, Brasil lucioffreitas@usp.br
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1 INTRODUÇÃO
A lei 14.026 de 2020 instituiu um novo marco regulatório para o saneamento básico no Brasil. A intenção é clara, acelerar a expansão dos serviços de saneamento, como se depreende dos objetivos ambiciosos citados na lei – a universalização do acesso à água potável e coleta de esgotos até 2030; e para tanto, admitir a maior participação da inciativa privada. Como em qualquer projeto de lei com esta importância, o trâmite legislativo, a aprovação e a implementação da lei são acompanhadas de discussões com o setor produtivo, a academia e outras instituições da sociedade civil. O Programa USP Cidades Globais – Centro de Síntese do Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo – realizou em março de 2021 um seminário avançado do ciclo Urbansus - Sustentabilidade Urbana, intitulado “Novo Marco Legal do Saneamento Básico: qual seria sua contribuição para o desenvolvimento do País?”. A pergunta tema do seminário deu origem ao trabalho que segue, elaborado como uma resenha crítica das opiniões expressadas pelos participantes do seminário.
2 OBJETIVOS
O problema de pesquisa está colocado na pergunta que forma o subtítulo do seminário Urbansus em questão: “Novo Marco Legal do Saneamento Básico: qual seria sua contribuição para o desenvolvimento do País?”. Assim, o objetivo é a elaboração de uma resenha crítica que permita o levantamento de hipóteses acerca da contribuição potencial do novo marco regulatório para o desenvolvimento socioeconômico das cidades brasileiras.
3 MÉTODO
Trata-se de uma pesquisa de natureza exploratória, que visa desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses (GIL, 2008, p. 27). Esta etapa foi realizada, principalmente, a partir das apresentações dos especialistas que participaram do seminário (SOBRAL; FERNANDES; FIGUEIREDO, 2021), mas também com o recurso à pesquisa bibliográfica e documental. O formato escolhido para a apresentação dos resultados é o de uma resenha crítica. São elencadas e discutidas as contribuições de cada palestrante, seguida da conclusão, em que são levantadas hipóteses para a pergunta tema que orienta o trabalho.
4 RESULTADOS
O saneamento básico é uma problemática mundial. Desde o início, a professora Maria do Carmo Sobral, da Universidade Federal de Pernambuco, chamou atenção para a importância da água como recurso para a humanidade, e a universalização de seu acesso, de modo equitativo, como um dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Segundo o Relatório Mundial das Nações Unidas sobre Desenvolvimento dos Recursos Hídricos, de 2019, mais de 2 bilhões de pessoas vivem em países que experimentam estresse hídrico. No mundo, ainda há 660 milhões de pessoas sem acesso à água potável; e a água de baixa qualidade também ainda causa muitas vítimas anualmente. As doenças relacionadas à água e à ausência de saneamento,
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como a cólera e a diarreia, causam mais de 780 mil mortes anuais.
Quanto à participação social, a palestrante enfatizou que apesar da existência de um Objetivo de Desenvolvimento Sustentável específico para a questão da água, o ODS 6 (Água Potável e Saneamento), se relaciona com os demais, como a vida aquática (ODS 14), mudanças climáticas (ODS 13) e os debates de desigualdades socioeconômicas (ODS 10). Também notamos aumentos significativas no acesso à água potável para a população brasileira, com indicadores superiores à 95% dos domicílios abastecidos, convém lembrar que a questão do esgotamento sanitário ainda apresenta números baixos, tornando-se o que a palestrante chamou de “calcanhar de Aquiles” para as políticas públicas associadas ao Novo Marco. Diante destes dados, se olharmos a questão regionalmente, as disparidades ficam mais nítidas, como as regiões Norte e Nordeste apresentando os piores indicadores de acesso à água e esgoto.
Assim, o desafio de acesso universal de serviços orientados pelo ODS 6, deveria passar por uma visão de ordenamento territorial mais regional e local, visando minimizar as disparidades das diferentes áreas do Brasil, atendendo às demandas mais críticas em pontos do território específicos. A professora nos lembra que avançamos em acordos internacionais, como o Acordo do Aquífero, mas carecemos de planejamento regional e de forma integrada (das regiões mais críticas e com menos acessos aos serviços com a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA, por exemplo).
Maria do Carmo Sobral também enfatizou um importante alerta ao citar que os ODS não podem ser pensados ou previstos para cumprimento das metas em 2030, mas que chegar em 2030 com objetivos realizados depende, em larga escala, dos esforços de planejamento realizados nos dias de hoje e para curtos e médios prazos, sob o risco de não termos nenhuma realização a comemorar em 2030. Dito de outra forma, cumprir a Agenda 2030 depende dos esforços em prazos menores para chegarmos à realização efetiva das metas.
Segundo a palestrante, a ampliação da consciência pública para demandar saneamento básico de qualidade seria um importante passo para a pressão sobre o poder público e seus representantes, possibilitando mais obras e uma possível universalização do acesso à água e esgoto. Além disso, a professora elencou uma série de propostas efetivas e adequadas à realidade nacional para buscar efetivar as metas da Agenda 2030 no ODS 6 como (1) fortalecimento das agências de planejamento; (2) uma cobrança mais justa e adequada no uso da água visando evitar perdas e desperdício; (3) acompanhamento público e cobrança de resultados dos planos de recursos hídricos (4) fortalecimento da decisão de uma gestão integrada da água e (5) intensificação da ação dos atores sociais nos comitês de bacias, não apenas as lideranças políticas locais, como prefeitos e vereadores.
O palestrante Cláudio Fernandes, economista e diretor da Gestos, organização não-governamental (ONG), propôs uma leitura da economia política do marco legal do saneamento básico e iniciou sua fala nos apresentando a ONG Gestos e enfatizando a divulgação do “Relatório Luz da Sociedade Civil para a Agenda 2030”, uma publicação da organização apresentando boas práticas da sociedade civil para alçarmos as metas dos 17 ODS mostrando a relevância da participação efetiva da sociedade para o cumprimento dos objetivos.
O trágico cenário da realidade nacional onde, apesar de um PIB considerado elevado, somos o 7º país em maior desigualdade, com um grande abismo social e uma economia com processos de reprimarização e com claros sinais de uma neocolonização. No cenário de pandemia, essa percepção é piorada e nos apresenta o reflexo de um histórico processo de desmonte do Sistema Único de Saúde, em voga desde tempos passados. Este cenário
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apresentado reflete a ausência de um processo de planejamento efetivo pela União, ressaltando que a última tentativa de ordenamento estatal ocorreu em 1961 e destes tempos para cá, sem coordenação e ordenamento, o país acostumou-se com soluções rápidas e fáceis para determinados momentos, mas não uma análise complexa e de longo prazo das situações.
Em sequência, o economista chamou atenção para a divulgação do marco legal, pelo governo e parte da mídia, como a solução para a universalização do acesso ao saneamento básico. No entanto, usando dados da European Network on Debt and Development (Eurodad), ONG com sede na Bélgica, o economista critica a gestão das parcerias público-privadas (PPPs), entendidas como o alicerce do novo marco legal. Em muitas vezes, os contratos realizados entre Estado e empresas do setor privado possuem cláusulas opacas, que dificultam o acompanhamento e a fiscalização desses contratos. No mais das vezes, resultam em déficits para o setor público e prestação inadequada dos serviços contratados.
Cláudio Fernandes enfatizou que a proposta das PPPs poderia funcionar, mas aparentemente entes privados em ações do poder público não tem um compromisso com a coletividade atendida pelo serviço, mas sim em aparar seu acionista e apenas posteriormente com quem receberá o serviço e o Estado, ao abdicar de agir no atendimento da população, aparentemente mostra-se incapaz de compensar sua escolha de não operar no serviço com uma rígida fiscalização o que levaria muitos setores privados agirem de má fé com o poder público. A exemplo, o caso da instauração de uma PPP na área da saúde em Pernambuco, apresentou dados revelando que um leito operado pela iniciativa privada custava 102% a mais, que um leito hospitalar operado pelo Estado, representando como o Estado pode ser leniente na fiscalização. Além disso, em países desenvolvidos, tomados como referências em serviços públicos, não são operados por PPPs, exceto em algumas cidades dos Estados Unidos. como na cidade de Flint (Michigan) que se envolveu em um escândalo quando, em 2016, a água da cidade foi contaminada com chumbo e o serviço era operado por uma empresa privada.
Com efeito, no relatório intitulado History RePPPeated - How public-private partnerships are failing, da Eurodad, a partir da experiência extraída de 10 estudos de caso nos países Colômbia, França, Índia, Indonésia, Lesoto, Libéria, Peru, Espanha e Suécia, a ONG aponta que: (i) Todos os projetos acarretavam um alto custo para o erário público e um nível de risco excessivo para o setor público e, portanto, resultavam em ônus para os cidadãos; (ii) Nove em cada 10 dos projetos careciam de transparência e/ou não consultaram as comunidades afetadas, o que prejudicou a responsabilidade democrática; (iii) Cinco dos dez projetos tiveram um impacto negativo sobre os pobres e contribuíram para aumentar a divisão entre ricos e pobres; (iv) Três das PPPs resultaram em graves impactos sociais e ambientais.
O Banco Mundial foi apontado como um importante promotor das parcerias público-privadas em todo o mundo. Para o economista, os grandes oligopólios obtêm, junto ao setor público, contratos que privilegiam o retorno para o acionista. O economista entende que em setores como educação, saúde ou saneamento, a introdução dessas parcerias, no mais das vezes, resulta em leniência na fiscalização dos contratos com as empresas privadas.
Finalmente, soluções inovadoras para o saneamento básico, sobretudo em cidades com menos de 50 mil habitantes, carecem de estímulos e auxílio para que ganhem escala. Todavia, o novo marco do saneamento não favorece o desenvolvimento dessas tecnologias. Em tese, a iniciativa privada prefere a garantia oferecida pelo Estado através das PPPs ao empreendimento inovador. São exemplos: o projeto “plantando jardins filtrantes e água boa”, da Sociedade Ecológica Amigos de Embu, de Embu das Artes, no estado de São Paulo, e o projeto
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de recuperação de águas cinzas da Articulação do Semiárido Brasileiro. O economista encerra com alguns questionamentos e uma constatação: por que os países desenvolvidos estariam diminuindo o uso das PPPs? Por que estão aumentando a presença do Estado neste e em outros segmentos? E a constatação: as instituições brasileiras são frágeis e incapazes de promover a responsabilização da classe política e a promoção do desenvolvimento nacional.
O professor Fábio Figueiredo, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, expôs a questão dos catadores de resíduos sólidos e sua relação com o Novo Marco enfatizando como a situação dos catadores pode ser analisada sob múltiplos ODS, como o ODS 1 (Erradicação da Pobreza) e ODS 10 (Redução das Desigualdades), pois grande parte dos catadores encontra-se na base da pirâmide social, o ODS 8 (Trabalho Decente e Crescimento Econômico), afinal o trabalho dos catadores pode ser analisado sob a ótica do trabalho decente em áreas de lixões e aterros, ODS 12 (Consumo e Produção Responsáveis), afinal os catadores encontram-se na linha final do chamado consumo sustentável.
Com base nessa perspectiva, temos um avanço na criação da Lei Nacional de Resíduos Sólidos (2010) ao permitir a inclusão sócio-produtiva dos catadores com o fim dos lixões, com o incentivo à reciclagem para inserir esses trabalhadores na cadeia produtiva visando a distribuição mais equitativa dos ganhos da reciclagem, tornando o material reciclado um vetor de geração de trabalho e promotor de cidadania para o coletor deste material. Porém, contrariando os avanços da lei de 2010, observando a situação atual, o palestrante nos apresenta que menos da metade das metas do projeto foram atingidas, e mesmo nos dias de hoje, cerca de ¼ dos resíduos coletados ainda são dispostos de maneira inadequada, e, regionalmente, encontramos na região Norte a pior situação. É fato também que, a partir de 2010 os municípios com coleta seletiva vêm aumentando, porém ainda é muito custoso para o poder local incentivar a aceleração do cumprimento das metas previstas onze anos atrás, tornando a taxa de massa de resíduo recuperada ainda muito baixa.
Como alternativa, o conferencista insiste na grande viabilidade econômica da coleta seletiva como agente gerador de empregos, renda e sustentabilidade ao citar que incentivo à coleta de reciclados geraria mais de 5 bilhões de reais, movimentando 8 bilhões dentro da cadeia produtiva. Como exemplo, o professor citou como a cadeia produtiva do alumínio representou sozinha 0,6% do PIB nacional, cerca de 23% disso associa-se à reciclagem.
A parte final da apresentação foi dedicada aos resíduos sólidos urbanos no novo marco regulatório para o saneamento, lei 14.026 de 2020. No capítulo III da lei (artigo III, inciso 12), tem-se: “A ANA contribuirá para a articulação entre o Plano Nacional de Saneamento Básico, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos e o Plano Nacional dos Recursos Hídricos”. A lei aguarda decreto regulamentador pois segundo o professor, da forma como a regulação está estabelecida ela dará sobrevida aos lixões, uma vez que estende o prazo para sua erradicação.
A seguir, o Painel foi aberto para o debate e participação externa. A primeira pergunta foi direcionada à professora Maria do Carmo, e questionava “como fortalecer ações do planejamento urbano que dialoguem mais com a governança do saneamento?”. Em sua resposta a professora lembrou a feitura dos planos diretores pelas prefeituras municipais, uma exigência do estatuto das cidades, e a possibilidade de municipalização do saneamento básico. Com medidas indutoras, a professora lembrou a adoção, em Pernambuco, do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias (ICMS) verde. Finalmente, para solucionar os problemas em mais curto-prazo, assinalou a necessidade de divulgação de soluções inovadoras.
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salientando a importância do Banco Mundial para a difusão dos contratos de PPPs e sugeriu que a alternativa seria, em princípio, a oferta do saneamento por empresas públicas; fez ainda uma ressalva de que em países com economias pobres esta solução talvez não seja possível. Por sua vez, o controle social e a pressão sobre as assembleias legislativas e câmaras de vereadores pode favorecer a fiscalização e monitoramento dos contratos de PPPs.
A terceira questão foi sobre as condições gerais da gestão de resíduos sólidos urbanos no Brasil. Em suma, por que tão poucos avanços? A questão foi respondida pelo professor Fábio Figueiredo, que atribuiu à conjunção entre os interesses do mercado, o cálculo da viabilidade econômica, que, muitas vezes inviabiliza soluções como a reciclagem ou a compostagem, e das prefeituras, que buscam reduzir o gasto financeiro da coleta e manejo dos resíduos pela destinação final inadequada de resíduos sólidos. Ressaltou ainda que apenas 3 a 5% de compostagem são reaproveitados, quando a maior parte do resíduo gerado é orgânico, daí a importância dos programas de compostagem.
5 CONCLUSÕES
A primeira constatação é inescapável: a lentidão no aumento da cobertura da oferta de água potável e coleta e tratamento de esgoto, sobretudo este último. O Brasil, país de renda média, possui histórico de empresas públicas dotadas de tecnologia para oferta dos serviços de saneamento. Não obstante, o nível de investimentos ficou aquém do necessário. O novo marco regulatório visa atrair a iniciativa privada e quiçá aumentar o investimento no setor. Contudo, esses acordos irão exigir a maior participação social e maior capacidade regulatória, sobretudo para o monitoramento e fiscalização dos contratos realizados em parceria com a inciativa privada. Da análise do seminário Urbansus, levanta-se as seguintes hipóteses: (h1) diferenças regionais na oferta e na qualidade dos serviços de saneamento poderão ser acentuadas, em favor das regiões com maior participação social, interesses organizados e agências regulatórias capacitadas; (h2) a atração da iniciativa privada poderá dificultar a adoção de soluções inovadoras, ainda que de menor escala, dada a tecnologia utilizada pelas grandes empresas de saneamento; (h3) a criação de taxas para o financiamento da gestão dos resíduos sólidos urbanos diminui o risco de inadimplência das prefeituras junto às empresas do setor, contribui também para a responsabilização do contribuinte pelos resíduos e possivelmente amplie o interesse social pelo tema.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020. Atualiza o marco legal do saneamento básico. Diário Oficial da União: edição 135, seção 1, Brasília, DF, n. 1, p. 1-35, 16 jul. 2020.
EURODAD - European Network on Debt and Development. History RePPPeated - How public-private partnerships are failing. 2018. Disponível em:
<https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/eurodad/pages/508/attachments/original/1590679608/How_Public_Priv ate_Partnerships_are_failing.pdf?1590679608> Acesso em: 04 abr. 2021.
GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. São Paulo: Atlas, 6 edição, p. 27, 2008.
SOBRAL, M. C.; FERNANDES, C.; FIGUEIREDO, F. Urbansus - Novo Marco Legal do Saneamento Básico: qual seria sua contribuição para o desenvolvimento do País? – Painéis II e III. Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo. [São Paulo], 11 mar. 2021. Disponível em:
<http://www.iea.usp.br/midiateca/video/videos-681
2021/copy_of_urbansus-novo-marco-legal-do-saneamento-basico-qual-seria-sua-contribuicao-para-o-desenvolvimento-do-pais-paineis-ii-e-iii> Acesso em: 16 mar. 2021.
