DEPARTAMENTO
DE
ECONOMIA
CURSO
DE
GRADUAÇÃO
EM
CIÊNCIAS
ECONÔMICAS
O PLANEJAMENTO
COMO
INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO
MUNICEAL:
Ocasozde Jaraguá do
Su!
NEWTON
OSVALDO
DE SOUZA
DEPARTAMENTO
DE
EcoNoM1A
cURso
DE
GRADUAÇÃO
EM
CIENCIAS
EcoNÓMIcAs
Newton
Osvaldo de
Souza
O PLANEJAMENTO
COMO
INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIIVIENTO
MUNICIPAL:
O
caso
de
Jaraguá
do
Sul
Monografia submetida
ao
Departamento
de
Ciências
Econômicas
para
aprovação na
disciplina
CNM
5420
-
Monografia.
Orientador: Prof. Dr.
Fernando Seabra
CURSO DE
GRADUAÇÃO
EM
CIÊNCIAS
ECONÔMICAS
O
PLANEJAMENTO
COMO
INSTRUMENTO DE
DESENVOLVIMENTO
MUNICIPAL:
O
caso
de
Jaraguá
do
Sul
A
Banca
Examinadora
resolveu atribuir anota
para
o
aluno
Newton
Osvaldo
de
Souza
na
disciplinaCNM
5420
-
Monografia,
pelaapresentação
deste trabalho.z _
'
Banca
Examinadora:
IK
I
Prof. Dr.
Fernando
Seabra
Orientador
~~wu
Prof. Dr.
João
Rogério
Sanson
Econornista Sr.
Raul
Fernando
Femandes
TeixeiraA
minha
companheira
Tânia,amiga
de
todas
as
horas, assí-dua
e presente,não poupando
incentivosà romper
mais
este desajio.A
minha
mãe com quem
sempre
dividiminhas
afli-
ções
não
me
faltando
o
apoio.Enfim
a
todos
que de
alguma
forma
contribuíram
para
mais
essajornada,
o
meu
agrade-
À
Energia
Cósmica
Universalque
nominamos
por Deus.
A
meu
pai “Inmemorian”,
incentivador e amigo.Ao
caromestre
e orientador Prof. Dr.Fernando
Seabra,por sua
paciência ededicação para
que
este trabalho sedesenvolvesse da
melhor forma
possível.Aos
professoresdo
cursode
rzconomia, neiscolaboradores
e facilitadoresde nosso
aprendi- zado,que
muitoicontribuírampara
o
meu
aprendizado.Ao
Prof. Dr.João Rogério
Sanson
eo
SrRaul
Femando
Fernandes
Teixeira,economista
do
Tribunal
de Contas
do
Estado de Santa
Catarina,membros
da
banca.ambiente
físico e social, utilizando osrecursos
de
sua comunidade,
com
o
objetivode
permitir
aos
seus
cidadãos
uma
aptidão
mútua
em
todas
as
atividadeshumanas, que
levem
em
conta
a
sua
plena
realiza-^'77
çao
O
planejamento
no
Brasil foi utilizadodesde
1939
como
instrumento para fomentar
o
desen-volvimento
Nacional,atuando regionalmente
em
áreas estratégicas efundamentais para o
seucrescimento ordenado.
Os
resultadosalcançados
pelo vários planosno
período
de
1949
a1990
variaram de
sucessosa
fracassos,porém
permitiuao
país adquirir relativa experiência nesta área,além de terem desenvolvido
obrasde
infra-estrutura básica,fundamentais para
desenvolver
aeconomia
nacional e inseri-lona
economia
mundial.Na
área municipalnão
existemmuitos
exemplos
divulgados,porém
esse trabalho apresentauma
experiênciabaseada
no
município de Jaraguá
do
Sul eprocura demonstrar o quanto
foideterminante
parao
seudesenvolvimento.
O
objetivo principal édemonstrar
aimportância
do
planejamento
no
setor público,em
especial nas prefeituras,chamando
aatenção para o fato
que desenvolvendo o
plano plurianual, instrumentodo
processo
institucionalde planejamento,
pode
se constituirnuma
ferramenta importantepara
produziro desenvolvimento
local,com-
plementando o
papelda
União
edo
Estado.Palavras
-
Chave:
-Planejamento Municipal
-
Desenvolvimento Municipal
Gráfico
1:Discrepância
entre Índicede Eficiência
Máxima
e ÍndicesInconido
IAFD
eIAER
...
..
Gráfico
2:Evolução
das Despesas por
Função
nos anos
1999
a
2001
... ..Gráfico
3: Indicadores Percentuais dasDespesas por
Função -
1999
... ..Gráfico
4: Indicadores Percentuais dasDespesas por Função
-
2000
... ..Gráfico
5: Indicadores Percentuais dasDespesas por Função
-
2001
.....
Gráfico
6: ÍndiceMédio
de Acerto na Estimação
da
Receita
e
Fixação da despesa
.... .. E L CJ PJ CD CD )-IGráfico 7
: Receitas _e despe.sa_s.orçadas e realizadasde
199
36
52
53
54
55
56
57
Tabela
1: Índicede Desenvolvimento
Humano em
1999
... ..Tabela
2: Índicede
Desenvolvimento
Humano
em
2000
... ._Tabela
3: Índicede
Desenvolvimento
Humano
em
2001
... ..ANEXO
A- LEI N°
1759/93
-Dispõe
sobreo
Plano
PLURIANUAL
do
muni-
cípio
de Jaraguá
do
Sulpara
o período de
1994
à
1997
... ..64
ANEXO
B
-LEI N°
2323/97
-
Dispõe
sobreo
Plano
PLURIANUAL
do
muni-
cípio
de Jaraguá
do
Sulpara
o período de
1998
A
2001
... ..65
ANEXO
C
-LEI
N°
293
7/2001
-
Dispõe
sobreo Plano
PLURIANUAL
de
governo
do
município
de Jaraguá
do
Sulpara
o período de
2002
A
2005
... ..67
ANEXO
D
-LEI
N°
3235/2002
-
Dispõe
sobre
as Diretrizespara
elaboração
da
Lei
Orçamentária de
2003
eda
outras providências ... ._69
ANEXO
E
Verificâção
do cumprimento
das
disposiçõesda
Lei
Complemen-
tar
N°101/2000
-
LRF
Resolução
TC
11/2000
Período de
referência-
Exercício2000
... ..85
Anexo
F
-
Verificação
do cumprimento
das disposiçõesda
Lei
Complementar
N”
101/2000
-
LRF
Resolução
TC
11/2000
IINTRODUÇÃO
... .. 13 1.1O
PROBLEMA
DE
PESQUISA
H ... ..16
1.2OBJETIVOS
... .. 17 1.2.1GERAL
... ..17
1.2.2ESPECÍFICOS
... ..17
1.3METODOLOGIA
... ..17
1.4ESTRUTURA
... .. 18ZPLANEJAMENTO
... ..19
2.1CONSIDERAÇOES
GERAIS
... ..19
2.2PLANEJAMENTO
NACIONAL
... .. l\) l\) 2.2.1HISTÓRICO
DO
PLANEJAMENTO
... ..22
2.2.2.
EXPECTATIVA DE
PLANEJAMENTO
PÓS
PLANO REAL
...27
2.3
PLANEJAMENTO
REGIONAL
... ..29
2.4
PLANEJAMENTO
MUNICIPAL
... ... ..32
3
O
PAPEL
DO
PLANEJAMENTO
E
ORÇAMENTO
NAS RECEITAS PÚBLICAS
38
3.1RAZÕES
PARA PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL
... .. 38 3.2O
ORÇAMENTO
E
OS ITENS
DA
RECEITA PÚBLICA
... ..40
3,3
O
ORÇAMENTO
E
OS ITENS
DA
DESPESA PÚBLICA
... ..42
4
A
EVIDÊNCIA
DE
PLANEJAMENTO
MUNICIPAL
EM
JARAGUÁ
DO
SUL
45
4.1BREVE
HISTORIA
DO
MUNICÍPIO
... ..45
4.2
HISTÓRICO
DO
PLANEJAMENTO
MUNICIPAL
... ..46
4.3
O
PLANEJAMENTO
NO
MUNICIPIO
... ..49
4.3.1
A
ELABORAÇÃO DO PLANO
PLURIANUAL
... ..49
ANEXO A
..ANEXO
B
... ..ANEXO
C
... ..ANEXO
D
... ..ANEXO
E
... ..ANEXO
F
... .. 6BIBLIOGRAFIA
...1
INTRODUÇAO
O
planejamento
no
Brasil iniciou sua história a partirde 1939
com
o
Plano
de
Reaparelhamento
da Defesa
Nacional.Apresentava
em
seus objetivosa
criaçãode
indústrias básicas,execução de
obras públicas consideradas indispensáveis eo
aparelhamento
da
defesanacional já
que
nesseperíodo
sedesenrolava a
2aGrande
Guerra sendo
que
o
país necessitava estarpreparado para
eventual necessidadeda
defesa nacional.Esse
processo teve
grande
importânciapara
o
paísna medida que
permitiua
tomada
das ações
necessáriaspara
aépoca
face às necessidades prementes.Como
instrumento
estratégico gerou,desde o
seuinício até os
anos
80,condições
de
crescimento
nacional edesenvolveu os
setoresde
transporte e saúde,
promovendo
a infra-estrutura necessáriapara
alavancara
economia
com
o
desenvolvimento
de
indústrias básicas, a substituiçãode
importações,buscando
a geração
de
emprego
e distribuiçãode
renda.Foi
um
mecanismo.
efetivode
distribuição seletivade
riquezas,
com
a finalidadede
reduzir asconcentrações
regionais.Retomando
um
pouco
no
tempo, relembrando
o
período de
1929 quando
ocorreu a
queda
dos preços
de
váriosprodutos
no
comércio
intemacional,causada
peloexcesso
de
oferta, dentre elescabe
ressaltar
o
café,do
qualo
Brasil erao
maior
exportador.A
causa
imediata foi aredução
da
entrada
de
divisas aindaque
setenha
aumentado
aquantidade
exportada, era insuficientepara
fazer frenteaos
investimentos necessários.Através da
iniciativagovernamental
ebaseado
em
planejamentos
específicosatuou
em
setoresconsiderados
altamentedispendiosos
onde
a iniciativa privada dificilmente investiriapor conta
da
impossibilidadede
retorno.Sobre
esse aspectodeve
se ressaltarque
até adécada de
30,do
século passado, os‹
liberais clássicos rejei-tavam
o
planejamento
como
alavancador da economia,
dado o
seu caráter intervencionista pelogoverno,
já que,segundo
eles, ela deveriamovimentar-se
através das leis
de mercado,
sem
qualquer
interferência externa.Durante
aGrande
Depressão de
1929, os paísesestavam
com
suaseconomias
estag- nadas, alto índicede desemprego, gerando
baixaspoupanças
econseqüente baixo
nível
de
investimento.Do
ponto de
vistados
clássicosnão
era possível investirmais
do que
apou-
pança
gerada,sendo
esteo elemento problemático
para expandir aeconomia.
Da
forma que
estava dificilmenteseconseguiria
movimentar
qualquer economia,
dada
a baixademanda
agregada
eo
baixo nívelde poupança, elemento
ñmdamental
para
o
iKeynes
(1992), atravésde sua Teoria
Geral, distinguiua
diferença entrepoupança
e investimento, pois considerava,sempre que
aspoupanças
esperadas superassem os
investi-mentos
planejados haveriauma
demanda
agregada
insuficiente e se teria recessão.Dessa
forma
defendiaem
condições de
baixademanda
uma
participaçãomais
direta e ativado
go-
vemo
na
economia,
aumentando
os
gastos,reduzindo os impostos
ou
investindoem
obras
aparentemente
sem
necessidade. Considerava, ainda,que
em
condições de
demanda
insufici- enteo
govemo
deverianão somente
aumentar os
investimentos,mas
era necessárioque
au-mentasse os
gastosem
obras públicas.Defendia
esse papeldo
govemo
em
flutuações
cícli-cas,
para
movimentar
aeconomia
aindaque
gerassealgum
desequilíbrio orçamentário,po-
rém
esta seria amelhor fonna
de
colocar aeconomia
nos
trilhospara
voltar a crescer.Os
govemos
passaram
adesempenhar, a
partir dessa época, seu papelna
economia,
baseados
na
Teoria Geralde Keynes,
como
agentesfomentadores de
crescimento,com
capa-
cidadede aumentar o
nívelde
emprego
econseqüentemente
ademanda
agregada.No
caso
do
Brasil, utilizou-seo
piarrejarncrrioao iougu
do
ícrrrpo, entre ›_ó \I) U.) \()gp ,__ (Im
1988 sendo
que
ao todo foram
treze planos utilizadospara desenvolver
o
paísde forma
pla- nejada.Verificou-se porém,
historicamenteao longo dos anos
80
e 90, estados emunicípios
efetuando
dispêndiossem
controle efetivo,em
partecausado
pela impossibilidadede
preve-rem
seus gastosdevido
à inflaçãoque
causava
um
hiato, entre receita e despesa,gerando
grandes
distorções orçamentárias, e a faltade
mecanismos
legaiscobrando
uma
postura mais
austera. r
'
Ressalte-se a crise fiscal e financeira
que
o
paíspassou nos anos
80,de
um
lado, pe-lo ajuste
do choque
da
dívida externade
1982.A
decisãodo governo
em
assumir grande
par- tedo ônus
da
dívida públicapor
meio
da
venda
de
títuloscausou grande
dificuldade fiscal.A
redução
das linhasde financiamentos
externos,onde
asempresas
estataisbuscavam
recursos para dar continuidade
aos
investimentos,serviam
para ajudar a equilibrar a balançade paga-
mentos.Haddad
(1996), destaca as pressões advindas das eleiçõespara
govemadores
em
1982
(a primeira depoisde 1962) tendo
eles, iniciadoações
políticasno
sentidode
ampliar astransferências
de
receitas federaisaos Estados
e Municípios.O
aumento
das transferências federais,somando
as transferênciasao
setor privado,ocorrido
nos anos
80 pode
serresumido da
seguinte forma: perdasde
receitas resultantesda
atribuiçãoda competência
tributáriapara Estados
eMunicípios
eparticipa-ção
nas receitasdo
Govemo
Federal; incentivos fiscais e subsídiospara
o
setorda
agricultura
que passou
a ter crescente participaçãono
PIB; redução
realnos preços
das tarifas,
bens
esewiços
públicos; transferênciaao
Governo
Federaldo
risco cambialcom
relaçãoà
dívida externa privada e ainda ajudafinanceira
aempresas
privadasem
dificuldades financeiras, atravésdos
bancos
oficiais.Todos
esses fatosacabaram
inviabilizandoo
govemo
financei-
ramente,
levando
tantoo
Govemo
Federal,como
os
estados e municípios adeixarem de
pla-nejar seu futuro,
por
conta
da
instabilidadeeconômica
efinanceira
que
exigiam ações de
curto prazo,
ficando
asde
médio
elongo
prazo, característicade
um
sistemade planejamen-
to, relegadas a
segundo
plano.Essa
situaçãocomeçou
a alterar-seem
1994
a partirda
implementação
do
Plano
Re-
al, estabilizando
a economia, o
que
inverteu a lógicados
gastos, pois se até aqui
haviaudéfi-
cits correntes,
dada
à inflação presente,agora
a receitapassou
a significaraumento
real
nos
cofres públicos e as administrações públicas
passaram
a utilizarsuplementações das despesas
via autor ização '
pelaswíâuiaras*"pararutilizarenro"excedeiiterdeíeceita;"porén1“osrorçariientos se ajustaram,
ou ficaram
mais
próximos
da
realidade arrecadada,por causa
do aumento de
arrecadação causado
pela baixa inflação.O
paíspassa
auma
situaçãode
déficit primáriol até então para `ade
superávit,causado
pela estabilização
de
preços.Após
aimplementação
do
plano de
estabilizaçãodo
Real,trazendo
ainflação
a pa-tamares
aceitaveis, permitiuque
osgovernantes passassem
a teruma
noção
realde
suas re-ceitas,
sem
corrosão inflacionária. VAo
abordaro problema
do
crescimentodas despesas
publicas,
Peacock
eWiseman
apud Giacomoni
(2002) afirmam
que: "o crescimentodos
gastostotais
do
Governo,
em
de-terminado
país, émuito mais
uma
função
das possibilidadesde obtenção de
recursosque
da
expansão dos
fatoresque
explicam o
crescimentopor
demanda
de
serviçosproduzidos
peloGoverno".
Apesar da
estabilizaçãode preços proporcionar condição para
que
osgovernantes
tivessem a
noção
realda
arrecadação,continuou
a práticados
gastossem
controle,a
qual passa à exigência legalem
maio
de 2000,
a partirda
edição eaprovação da
LeiComplemen-
tar n° 101,conhecida
como
Leide Responsabilidade
Fiscal-
LRF.
Essa
lei
impôs
regras para os gastosda
administração Federal, Estadual e Municipal, os quaispassaram
a ter obri-gações
formaisno
trato das verbas públicas,com
punições
previstasno
caso de descumpri-
1
Defasagem onde as despesas superam as receitas (incluem todas as receitas e despesas do governo
menos
osmento
do
previstona
lei.Com
tal lei,os
gestores públicos sópoderiam
gastaro que
estivesseprevisto
nos
orçamentos
enão poderiam
contrair gastosque
superassem sua
administração, poistoda
dívida deveria ser finalizadaao término da
gestao.1.1
O
PROBLEMA
DE
PESQUISA
Vários municípios
vêm
demonstrando
incapacidade
organizacional e administrativano
sentidode implementar
políticas estratégicasque proporcionem
desenvolvimento
ieme-
lhorem o
nívelde
vidade
seus habitantes. 'O
Orçamento
Municipal
é estruturado a partirdo cumprimento
institucional,os
quaisdefinem
anualmente
percentuaisde
receitas específicaspara educação,
saúde, transpor- te edespesas
operacionais,estando
portantopreviamente
alocadas,o
que
dificultaem
grande
parte sobrar parte delas
para serem
utilizadas àformação-de
poupanças
para
investimentos.Pode-se
verificarque boa
partedos
municípiosde
pequeno
porteonde
a receita é escassa,soma-se
a ela aincapacidade
administrativapor
faltade
pessoal qualificado, incapazesde
programarem
seus gastosde
forma
adequada,
acabam
deixando de
receberverbas
da
União,
muitas
vezespor
faltade emissão
e enviode
documentos
específicios. Istopode
ser constata-
do
todos
os dias se forouvido o
programa
“A Voz
do
Brasil”,onde
écomum
haver
a citação
de
varias prefeiturascom
verbaspendentes por
faltado
enviode
documentos
pertinentes.Nos
anos
80,o
Brasilexperimentou inflações
descontroladas,tornando-se quase
impossível aos municípios ajustarem seusorçamentos
àexecução
orçamentária,sem
que
houvesse
déñcits correntes.Se
já era dificil a realizaçãode orçamentos
sem
incorrerem
des-vios, planejar era
muito mais
dificil,O
planejamento
foio
instrumento utilizado pelo pais até esseperíodo
para
implementar o desenvolvimento, acabou
desmontado
por
decorrência circunstancial.Por
longo
periodopassou
a serelaborado
paracumprir
a exigência institucional,porém sem
terem
sido efetivamente aplicados, jáque
asações
após 1982
centraram-seno
curto prazo,buscando
resolver a incapacidade financeirado
paisem
financiar seusdéficits e controlar a inflação
que
se apresentava descontrolada.Souza
(1999),por
outro lado, destacaque os estrangulamentos
do
desenvolvimento
nacionalocorreram
em
boa
parte pela dificuldadeem
diversificar e expandir as exportações, a excessivaconcentração de
renda, insuficiênciade
capital, fatores importantesque
precisa-vam
ser resolvidos,sob
pena
de
continuarbloqueando o
crescimento
da
economia. Para
re- solver essesproblemas,
somente
a partirde ações
atravésda presença
coordenadora
de
de-senvolvimento
do
estado, vistoque carecem
de ações
estruturaiscomo
investimentoem
in-fra-estrutura, políticas
de
distribuiçãode
rendas, etc.t
Dessa
forma,observou-se
no
período
em
que o
planejamento
foi efetivamente utili-zado, apresentou-se
como
instrumentoimportante para o desenvolvimento
do
Brasil,o que
seprocurará
evidenciar duranteo desenvolvimento
do próximo
capítulo.1.2
OBJETIVOS
1.2.1
GERAL
Verificar
a eficiênciado
planejamento
das contas públicas municipais a partirdo
es-tudo de caso
do
Município de Jaraguá
do
Sul.1.2.2
ESPECÍFICOS
1)
A
natureza e aamplitude
das técnicasde planejamento adotadas
no
município
em
estu- do.2)
O
impacto
do
planejamento
sobreo
nívelde desenvolvimento
econômico
e socialdo
município
em
estudo.1.3
METODOLOGIA
Neste
estudo, sãoadotados dados
levantados atravésde
pesquisa efetuadano
muni-
cípio
de Jaraguá
do
Sul,no
períodocompreendido
entre1999
e 2001.Informações secundá-
rias
foram
obtidasno
Tribunalde
Contas
do
Estado de Santa
Catarina(TCE-SC), no
InstitutoUni-das
(PNUD),
Secretariada Fazenda
Estadual(SEF-SC),
Secretariado Tesouro
Nacional
(STN),
e internetno
siteda
PrefeituraMunicipal
de
Jaraguá
do
Sul.A
partirda
identificaçãoda
metodologia
aplicadano
Município,
atravésde
plane-jamento
estratégico, procura-se verificar aforma
como
é planejadoo
seu
crescimento
a lon-go
prazo.1 .
4
ESTRUTURA
A
estrutura utilizada para analisara
funcionalidadedo
processo de planejamento
está voltada à expectativade
sua existênciano
sentidode
avaliar a eficiêncianos
gastospú-
blicos municipais e
o
impacto na melhoria daqualidade
de
vida das pessoas.O
presente trabalho estácomposto
por
cinco capítulos,de acordo
com
a natureza
do
seu conteúdo, subdividida
em
itens,conforme
a diversidade e correlaçãodas.,.infbrmações contidas.
O
primeiro capítuloaborda
a parte introdutória,onde
seprocura
apresentar
a
jus- tificativa, os objetivos, a estrutura eo
método
desse
trabalho.Partindo
da
óticaque
exis- teum
problema,
em
que
aaplicação
do Processo de Planejamento
ou
asua
falta
pro-
voca
a ineficiênciana
gestão
dos Municípios no
sentido
de
seu
desenvolvimento.
O
segundo
capítuloapresenta
embasamento
teóricosobre planejamento, de-
finições,
funções, apresenta
contexto
históricodo
planejamento
em
nivel nacional,regional
e finalizacom uma
abordagem
municipal.
O
terceiro capítulocomenta
asfinanças
públicas, conceitos,apresenta
uma
rápida
visãosobre
tributação, acomposição
dos
itensorçamentários da
receita, e a
despesa
'O
quarto capítulo descreve a experiênciade planejamento
do
Município
de
Jaraguá
do
Sul, os objetivos iniciais,o desenvolvimento
e os resultados alcançados.2
PLANEJAMENTO
Neste
capítulo são apresentadasconsiderações sobre Planejamento
Público,no
con-
texto nacional reapresentauma
perspectiva históricadesde a
elaboraçãodo
primeiro plano
até a instituição
do
plano
plurianualna
Constituição Federalde
1988.No
aspecto
regionalfaz
uma
abordagem
sobre os
tiposde
experiências regionais assimiladasao longo
dos
anos.No
âmbito
municipal,busca
ressaltara
importânciade
sua
aplicaçãocomo
instrumento
efeti-vo
de desenvolvimento, descrevendo a
elaboração formal,finaliza
com
a apresentação
de
metodologia
para avaliaçãoda
eficiênciado
planejamento.2.1
CONSIDERAÇÕES
GERAIS
Numa
economia
capitalista competitiva, tanto os-preços
dos bens
como
o dos
fato-res
de
produção
sãodefinidos
no mercado
edenotam
a relativa escassezdos
recursos,ou
seja,
tomam
ademanda
igual à oferta.Como
os empresários
buscam
maximizar
o
lucro e amedida que
haja competitividadedo
produto,o preço acaba
igualando-seao
custode produ-
ção.O
grande
problema
estaem
conseguir alocaros
recursoscom
amaior
eficiência.
Lafer (l975.'p. 12) considera que, “[...] a
alocação dos
recursos será
Ótima
,quan-
do
sechegar
à situação co11hecid\aÊcomoÓtimo de
Pareto”2'.A
necessidadede planejamento na
economia
dos
paisescapitalistas surgiu
da
ne-cessidade
de
alcançardeterminados
objetivoseconômicos
e sociais.
Verificou-se
que
o
livrejogo
das forçasde mercado,
com
pequena
intervençãodo
Estado, era incapazde
atingiros
resultados
esperados
pela sociedade.Após
a primeiraGrande
Guerra
com
aseconomias mundiais quebradas
economi-
camente,
Keynes
defendeu
a tesede
que
a únicaforma
de
impulsionar a
economia
mundial
seriam osgovernos
investiremem
obrasde
infra-estruturaque
demandavam
grande
volume
de
mão
de
obra, epor
outro lado injetariamgrandes
somas
nos
mercados
e a partir
do
efeito multiplicador alavancariamnovamente
essaseconomias.
Porém
Sandroni (2001)
ressaltaque
até adécada
de 30 do
século passado,
o
plane-jamento
era considerado pelos liberais, incompatívelcom
aeconomia
de mercado,
dado
o
2
Ótimo de Pareto -
Os
recursos deuma
economia são alocados de tal maneira quenenhuma
reordenação dife-rente possa melhorar a condição de qualquer pessoa sem piorar a de
seu caráter intervencionista.
Posteriormente
aseconomias
capitalistaspassaram
a
utilizá-locomo
instrumento de
promoção
do
crescimento,baseando-se na
tesede Keynes,
vistoque
a
iniciativa privada
não
estava disposta a investirem
áreasonde não
houvesse
expectativa realde
retomo do
investimento.Na
áreade
infra-estruturaonde
os
investimentos são vultosos ea
utilização é pública,
não
haviaqualquer
interesseda
participação privada, atéporque
elasestavam
literalmente descapitalizadasem
decorrênciada
Depressão
de
1929.A
partirdessa
época o
govemo
intervém
na economia
para prover
as necessidades sociaisque não
geram
apriori
remuneração
direta pelo uso.Conceitualmente,
o
planejamento
apresenta várias definições, Pereira(1999)
define
duas
delas: a primeirao
consideracomo
“atividade orientadapara
aobtenção
de
um
resulta-do
racional”;a
segunda define-o
“como
processo
de
decisão ecomo
talpressupõe
que deve
ser a prática
de
decidirantecipadamentefi
Quando
o Estado
decide quais osbens produzir
ou
serviços públicos serãodeman-
dados
pela sociedade, necessita clecidir"'a¡1te'eipaclarr1eiite"'a'quantidade e a qualidade dessesprodutos, para incluir
no orçamento do
ano
posterior.Para
tal ele necessitarecorrer à pesqui- sa
buscando
identificar quaisbens
ou
serviços, dentre osde
maior
necessidade, acomunida-
de
considera prioritário. Necessita identificar aquelesque
podem
produzirmaior bem-estar
ao
povo
e propicie0
gastomais
racional e eficiente possível.Nesse
contexto
é necessárioprogramar adequadamente
as atividades paraque
sepossa
terminar emanter
os serviços 'oracriado.
O
desenvolvimento
planejadode
um
paísou
região permite avaliar eprogramar
me-
tas compatíveis e coerentescom
aprodução,
no
sentidode manter o
sistemafinanceiro pú-
blico estávelÉ
um
processo dinâmico que
necessita ajustesao longo de
sua implantação,
deve
serelaborado
eacompanhado
continuamente,verificando
os resultados,efetuando
as alterações necessárias paramantê-lo
dentroda
linhados
objetivos traçados.Pereira
(1999)
enfatizaque
a eficiênciado
planejamento
está paraquanto
menos
re-cursos
forem alocados na
manutenção
de bens
ou
serviços,maior
será a disponibilidade
para
novos
investimentos,Lafer (1975. p. 17) caracteriza
que
a técnicade
planejamento: “consisteem
assegu- raro
equilíbrio entre os niveisde
produção
edemanda
de
bens,dada
a ofertade
fatoresde
produção
para atingiros
objetivos básicos”, 'Dentre
os vários objetivospode-se
citar alguns: atingir certas taxasde crescimento
do
produto
nacional bruto edo
nívelde
emprego,
alterar a distribuiçãode
renda, diminuir asdesigualdades regionais,
aumentar
a arrecadação,fomentar a
ocupação
territorial, a integra-ção
eexploração
dos
recursos naturais, alcançarpatamares
adequados
de segurança
ebem-estar
social.Para
que
sepossa
atingiros
objetivos definidos, é necessário rever asmetas ao
lon-go
do
período,novas
etapaslevam
em
conta
novos dados
eacontecimentos
mais
recentes,obrigando
aque
seproduzam
novas
estratégias.Analogamente, pode-se
dizerque
écomo
um
aviãoem
vôo
com
pilotoautomático,
define-se
a rota (objetivo)a
atingir,porém
ao longo
do
percurso
em
função das
turbulências,condições
climáticastoma-se
necessário efetuar ajustesno rumo(meta)
para
que
se atinjao
destino pré-defirtido,
caso
contrário anave
sairáda
rota,desviando-se de
seurumo
inicial.É
pertinentecomentar que
o subdesenvolvimento
apresentacomo
caracteristicas, baixos índicesnos
indicadoresdos
níveisde
vida, baixarenda per
capita, alto índicede
anal- fabetismo, dificilacesso à
alimentação,saúde
esaneamento, conseqüência
da
faltaou
baixa
aplicação
dos
recur-sosnesses setores.Para
que
seproceda
uma
mudança
no quadro de
atrasoem
que
seencontra muitas
regiões
pode-se
utilizar a técnicado
planejamento
como
instrumento
paramelhorar
os aspec- tos sociais._
Em
virtudedo
planejamento
conterprogramas
de ações
estratégicasem
fun-ção
dasproposições
que
apresentaro
projeto, aimplementação
se daráao longo de
várias gestões edependerá da vontade
politica, poisdependendo
da
forma
que
forimplementado,
ou
descontinuidadeno acompanhamento,
poderão
não
surtir os efeitos esperados.Como
os
resultados
dos
objetivos contidosno programa
de
um
processo de planejamento apresentam
retorno a
medio
elongo
prazo, muitasvezes
osgovernantes
podem
não
estar dispostos a es- peraro
tempo
necessário,desejando ações de
retorno, a curto prazo,que
lhesdê
mais
prestí- gio político.Somente
avontade
políticaapoiada
numa
cultura voltada parao
desenvolvimen-
to
pode
facilitar a suaimplementação.
O
planejamento
tem
as funções de:execução,
controle e avaliação.Em
virtudedo
planejamento
serum
processo dinâmico
em
que
asações
em
relação àsopções
sãocoorde-
nadas
racionalmente,permitem
a previsão, avaliaçãodos
cursosde ação
alternativos e futu-ros,
proporcionando
a possibilidadeda
tomada
de
decisõesmais adequadas
e racionais,com
vistas amelhor
eficiênciana
alocaçãodos
recursos.Pode-se observar
ao
longo
da
história brasileira considerável experiênciana
utiliza- 'ãodo
rocessode laneamento o ue
foideterminante
arao
seucrescimento
e
desenvol-
Ç
P
Jvimento
nos anos
60
e 70. -2.2
PLANEJAMENTO NACIONAL
2.2.1
HISTÓRICO
DO
PLANEJAMENTO
_
Historicamente
Giacomoni
(2002)
destacaos
vários planoscom
caracteristicasformais até
o
finaldos anos
80,com
a instituiçãodos Planos
Plurianuaisna
Constituição Federalde
1988.Comentando
rápida ecronologicamente
segundo Giacomoni
(2002) os
vários pla-nos
quanto
a suaimplementação
tem-se:O
Plano Qüinqüenal de
Obras
eReaparelhamento
da
Defesa Nacional
(1939
-
1944),
considerado
o
marco
inicialdo
planejamento
no
Brasil; foi a primeira tentativade
alocação de
recursos,visando
alcançarfins
específicos, apesarde
não
serconsiderada
uma
experiência
de planejamento propriamente
dita, pois tevemuitas
falhasem
sua elaboração.Tinha
como
objetivos principais a criaçãode
industrias básicas,execução de
obras públicas consideradas indispensáveis eo aparelhamento da
defesa nacional.Pode-se
dizerque
eramais
uma
listade
obras a se fazer.Cabe
ressaltarpreocupação
com
a soberaniae a defesa nacional,
o que
se justificadado
o
desenrolar àépoca
da Segunda
Guerra Mundial.
Esse
pla-no
foi resultado diretoda
nova concepção
de Estado
que
se criarano
Brasilna
década
de
30,ou
seja,o Estado
como
propulsorda
economia
edo
desenvolvimento.
Porém,
apreocupação
excessivamente
econômica
desse plano resultouem
um
êxitoapenas
relativo, haja vistaque
vários aspectos
dos problemas
nacionaisnão
foram abordados.
Porém
há
que
se ressaltar asua extrema
importância, poisreafirrnando-o
como
marco
inicialdo
planejamento
no
Brasil,obteve
alguns êxitosno
desenvolvimento da economia.
Como
exemplo, pode-se
citar a cria-ção
da
Companhia
Siderúrgica Nacional;Plano de
Obrase
Equipamentos
(1944 a
1948), foi elaboradosob
a égidedo
referen-cial técnico absorvido das
missões
norte-americanas.Na
metodologia,podem
serobservados
notáveisavanços
em
relaçãoao plano
anterior.Tinha
como
objetivos precípuos apoiarobras
públicas e indústrias básicas.Esse
plano teve vida curtaem
virtudeda
queda do
Governo
Vargas,
embora
tenha
sido efetivamente aplicadonos
dois primeiros anos.Em
1946, devido
zt
problemas econômicos,
seuorçamento
(diferenciado até então) foiincorporado
ao
Orçamento
Geralda
república.Plano
Salte(1950
a 1954), tevesua implantação
no
govemo
Dutra
sob influência
de
técnicos
do Departamento
Autônomo
de Saúde
Pública(DASP),
que convenceram o
presi- denteda
república das suas vantagens, jáque
elenão
aceitavamuito
essa idéia.Foi
a primei- ra experiênciade
planejamento
no
Brasilimplementada
sob
um
regime democrático.
A
dis-cussão
no Congresso
Nacional
sobreo
planoabordava quatro
setorescomo
prioritáriospara
os
investimentosgovernamentais: Saúde, Alimentação, Transporte
eEnergia
(as letras inici-ais
deram origem
a siglaSALTE).
O
plano
acabou
fiacassando. Aponta-se
como
causas
do
insucesso
do
plano:defasagem
entre os recursos previstos eos
aplicados, faltade
controle e excessiva centralizaçãode poderes da
presidência.Manteve-se
precariamente
até 1954.Progama
de
Metas
(1956-1960),
foi idealizado eimplementado
sob
govemo
Jusceli-no
Kubistchek tendo
sido elaboradocem
apoie
de Conselhe
de Desenvolvimento.
Estabele- cia30
metas
em
quatrograndes
setores: energia, transporte, agricultura ealimentação
e in-dústrias
de
base.Este plano
iniciano
Brasil a utilizaçãodo
planejamento
indicativo (apesarde
em
pequena
escala),ou
seja, a distinção entreonde o governo
vai atuarcomo
agente
econômico
eonde
deve haver apenas
a indicaçãopara
o
setor privado.Obteve
êxitono
plano
de
industrializaçãoda
economia
ena superação de pontos de estrangulamento
que
impediam
o
desenvolvimento
nacional,porém
tevecomo
conseqüências
desequilíbriosna
balançade
pagamentos
eaumento
das taxasde
inflação.O
Plano
Trienal, foiuma
tentativana
elaboraçãode planejamento
dado
a agitaçãopo-
lítica
que
marcou
o breve governo de João Goulart
Em
1962
foi criadoo
MinistérioOrdina-
rio
do
Planejamento, sobo
comando
do
economista
Celso
Furtado.Este
plano procurou, pela primeira vez, soluçõespara
osproblemas
estruturaisdo
país, abor-dando
de
forma
integrada a estruturaeconômica
e socialdo
Brasil.Deu
grande importância
ao planejamento
no
processo de desenvolvimento econômico;
caberia a ele antecipar as principaismodificações
estruturais desenvolvidas e indicarmedidas a serem tomadas.
Como
objetivopropugnava
amanutenção
de
elevada taxade
crescimentodo
produto,a redução
progressiva
da
inflação, aredução
do
custo socialdo
desenvolvimento, emelhor
distribuiçãode
seus frutosassim
como
aredução
das desigualdades regionaisde
níveisde
vida. Estabele-cia
uma
reforma de
basede
dificilimplementação,
pois estabelecia controlesque não
conta-ex-periência
de
planejamento
que
visava a objetivosnão meramente
econômicos,
mas também
sociais,
o
plano semanteve
apenas
cinco meses.Após
seumalogro
o
Ministériodo
Planeja-mento
foi extinto.Programa
de
Ação Econômica
do Governo
-PAEG
(1964
a 1966), foi instituído pelogovemo
CasteloBranco,
jásob
a ditadura militarque
derrubou
o
antigo presidente eleitodemocraticamente,
o
PAEG
enfatiza a viabilidadedo
modelo
de planejamento dentro
de
uma
economia
de mercado.
Tratava-sede
uma
tentativa clarade
desvinculara
imagem
do
plane-jamento
daseconomias
socialistasde
então, eum
modelo
totalmente diferentedo
modelo
adotado
peloPlano
Trienal.Tinha
como
objetivos principais: aceleraro
ritmodo
desenvol-vimento econômico,
conterprogressivamente
o
processo
inflacionário, atenuaros
desníveiseconômicos
setoriais e regionais e asseguraroportunidades de emprego, além
de
corrigir a tendência a déficitsdescontrolados
do
balançode pagamentos. Durante
seuperíodo de im-
plementação,
foi reativadoo
Órgão
do
poder
executivoencarregado
do
planejamento,sob
o
nome
de
Ministériodo
Planejamento
eCoordenação Econômica.
Esse
plano.conseg11iH rela-tivo sucesso,
embora não
tenha atingidotodos os
objetivos previstos, acrescentouuma
sensí- velmelhora na
situaçãoeconômica
do
país.O
Plano
Decenal
de
Desenvolvimento
Econômico
e Social(1967 a
1976), é a primei- ra tentativade planejamento
alongo prazo
no
Brasil,sendo
que
suaduração
previa10
anos.Desenvolvido
sob a influênciado
relativo sucessodo
PAEG,
buscou naquele
plano suas ins-pirações para os objetivos a
serem
alcançadosno
período.Composto
por
vários Órgãos' e re-presentantes
de
diversos Ministérios,Órgãos
regionais, estaduais edo
setor privado.O
obje- tivo era realizar estudosem
termos de
diagnósticos para a elaboraçãode
um
Plano
Decenal
a sercumprido
pelaUnião
de 1967
a 1976.Como
aposse
do novo
govemo
coincidiucom
a discussão preliminardo
planoem
março
de
1967, anova
administraçãoacabou descartando
um
plano de
tãolongo
prazo.Programa
Estratégicode
Desenvolvimento
-PED
(1968
a 1970),elaborado
no
gover-
no
Costa
e Silva, tinhacomo
objetivos aceleraro desenvolvimento
econômico
e conter a inflação,o desenvolvimento
a serviçodo
progresso social e aexpansão
dasoportunidades de
emprego
ede
mão
de
obra.Pode-se
observaruma
continuidadedos
objetivos desseplano
em
relação aos planos anteriores idealizados durante
o regime
militar;houve no
entantouma
preocupação
para evitar acomparação
desteao
fracassadoPlano Decenal,
pois havia a ne- cessidadede
correçãode
certas distorçõesque
se faziam sentir.No
aspectoeconômico,
esteplano
foibem
sucedido, ressalte-se as altas taxasde crescimento
do
produto
internobruto
alcançadas
no
período,contudo deixou a
desejarna
área social.Metas
eBases para
Ação
do
Governo
(1970 a
1972),não chegou
a serum
plano, tra-tou-se
mais de
um
documento de
intençõesdo
govemo
instituído pelo presidenteMédici,
dando
seqüênciaaos
objetivos traçados peloPAEG,
procurando
inova-lo e corrigi-lo,sem
descontinua-lo.
Fixou
como
principal objetivoo
ingressodo
Brasilno
mundo
desenvolvido
até
o
finaldo
século, atravésde
políticasque
proporcionassem crescimento
expressivodo
PIB, processo de desenvolvimento
auto-sustentado integrado ecrescimento dos
setoresde
infra-estrutura.
Primeiro Plano Nacional
do
Desenvolvimento
Econômico
- IPND
(1972
a 1974),deu
continuidadeao plano
anteriorde
"metas
e bases", e aperfeiçoa-oao
dividiro
planeja-mento
em
duas grandes
partes:modelo
brasileirode
estratégiade desenvolvimento
e imple-mentação
dessa estratégia.Esse
fatodemonstra preocupação
com
acolocação
em
práticados
objetivos
do
plano,dada
a proliferaçãode
te >:š-› D 9-P :vasnão
realizadas,da
falta._de-.r.ealismo e ausênciade
objetividadede determinados programas.
Estabelecia trêsgrandes
objetivos: colocaro
Brasil,em uma
geração,na
categoria dasnações
desenvolvidas; duplicar, até 1980, arenda per
capitado
país; elevar aeconomia
aum
crescimento
anualdo
PIB
entre8%
e10%.
Durante
suaimplementação, ocorreu
aexpansão da
fronteiraeconômica,
a consolida-ção
do
desenvolvimento
no
centro sul e as primeiras tentativasde
industrializaçãodo Nor-
deste.Observa-se
apreocupação
com
aredução
das disparidades regionais ecom
a integra-ção
nacional.Ocorreu
uma
relativamodernização da
economia
brasileira, e tentativade
re-dução
da dependência
externa.O
IPND
representouum
período de crescimento
econômico
extraordinário
no
Brasil, junto a baixas taxasde
inflação.-V
Segundo
Plano Nacional
do
Desenvolvimento
Econômico
- IIPND
(1975 -1979), foiimplementado durante a primeira crise
do
petróleo,o
que
o
influenciou diretamente.O
suces- soque
IPND
obteve
criouexcesso de
otimismo, pois se acreditavaque o
Brasil conseguiria superar a criseeconômica
internacionaldada
as caracteristicas naturais,gerando
uma
super-estimação
da
expectativade
crescimentoeconômico,
refletidano
IIPND.
Tinha
como
obje-tivos: 1.
manter
o
crescimento aceleradodos anos
anteriores,com
taxasde
aumento
de opor-
tunidades
de
emprego
de mão-de-obra
superiores àsda década
passada; 2.reafirmar
a políti-ca
