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A evolução das medidas provisórias na Corte Interamericana de Direitos
Humanos: um exame dos pressupostos da concessão e de sua adequação às
solicitudes dos beneficiários
1The evolution of the provisional measures in the Inter-American Court of
Human Rights: an examination of the assumptions for their concessions and the
suitability of them to the beneficiaries' applications
Marina de Almeida Rosa2
Resumo: O surgimento de tribunais internacionais com a finalidade de proteger os direitos humanos caracteriza a ordem internacional no Século XX. Para consolidar os seus objetivos, esses tribunais adquiriram competências antes adstritas aos tribunais domésticos, como a faculdade de adotar medidas provisórias. Na América, o tribunal instituído com essa finalidade foi a Corte Interamericana de Direitos Humanos, que detém competência para proferir medidas provisórias em casos de extrema gravidade e urgência e para prevenir danos irreparáveis. Essas medidas podem ser compreendidas como mecanismo hábil de garantia e salvaguarda dos direitos humanos no continente devido a sua cogência, de maneira que compreender os requisitos para a sua concessão auxilia à concretização dos direitos e liberdades previstos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, pois instrui aqueles que têm legitimidade ativa perante o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos a utilizar de outros mecanismos que não a submissão de análise de casos em que já ocorrida a violação de algum direito. Neste sentido, o presente trabalho busca examinar a
1 Artigo submetido em 28-05-2017 e aprovado em 31-10-2017.
2Mestranda em Direito Público pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Bolsista CAPES/PROEX.
Especialista em Direito Internacional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Advogada. Professora de Direito Internacional do Centro Universitário Ritter dos Reis. E-mail: marinaalrosa@gmail.com
104 compreensão da jurisprudencial para a concessão das medidas, isto é, como os requisitos de gravidade, urgência e necessidade de prevenir danos são encarados pela Corte Interamericana e, a partir do estabelecimento desses requisitos, como o conteúdo dessas medidas tem se adequado ao pleito dos beneficiários como mecanismo hábil à proteção dos direitos humanos. Palavras-chave: Corte Interamericana de Direitos Humanos. Medidas provisórias. Urgência. Gravidade. Dano irreparável. Direitos Humanos.
ABSTRACT: The establishment of supranational courts at regional level in order to protect the human rights is a central element in the international legal system during the 20th century. Intending to consolidate their purposes, these tribunals have gradually acquired competences that once belonged to domestic courts, such as the possibility of adopting provisional measures. Specifically in Americas, this tribunal is the Inter-American Court of Human Rights, which is entitled, among other types of ruling, to adopt provisional measures in cases of extreme gravity, urgency and irreparable damages. The above-mentioned measures may be understood as mechanisms capable of safeguarding human rights in the continent, due to their binding character. Furthermore, comprehending the requisites for their adoption is valuable for achieving a greater implementation of the rights and freedoms enshrined in the American Convention on Human Rights, instructing people who are legally capable of bringing cases before the Inter-American System for the Protection of Human Rights to utilize other mechanisms rather than the submission of contentious cases concerning the violation of any right or freedom. In this sense, this work aims to analyze the understanding of jurisprudence for the granting of measures, which means, how the requirements of gravity, urgency and the need to prevent damages are considered by the Inter-American Court and, since the establishment of such requirements, how the content of these measures is adequate to the beneficiaries’ requests as a skillful mechanism for the protection of human rights.
Key-words: Inter-American Court of Human Rights. Provisional measures. Urgency. Gravity. Irreparable damage. Human rights.
1 INTRODUÇÃO
A implementação de instâncias jurídicas permanentes no plano supranacional com vistas à concretização da justiça internacional provocou profundas mudanças no direito internacional. Nesse contexto, se conferiu importância fundamental a tribunais internacionais
105 de direitos humanos, responsáveis pela concretização da justiça e proteção do indivíduo no plano internacional, de modo que, paulatinamente, lhe foram atribuídas competências antes adstritas a tribunais internos, como a possibilidade de determinar medidas provisórias.
Na América, a Corte Interamericana de Direitos Humanos é o tribunal competente para proteger os direitos humanos e determinar a adoção dessas medidas provisórias em casos de extrema gravidade ou urgência e/ou quando se busca evitar danos irreparáveis. Nas hipóteses em que se encontram preenchidos esses requisitos, a Corte Interamericana tem determinado, em constante evolução, a implementação de medidas provisórias voltadas à proteção dos interesses e direitos dos indivíduos.
Todavia, o exame da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos em matéria de medidas provisórias demonstra que, em geral, a Corte busca moldar os pressupostos/requisitos para a sua concessão à estrita necessidade da medida no caso concreto. Ou seja, confere uma ampla margem àquele que pode se utilizar do Sistema Interamericano para fazer valer os seus direitos, uma vez que distintas situações poderiam, ou não, enquadra-se como aqueles previstos na Convenção Americana, ao mesmo tempo em que confere a si uma grande discricionariedade para estabelecer quais são aqueles casos
Neste âmbito, o presente trabalho visa analisar em que medida a evolução da concessão de medidas provisórias (seja seus requisitos, seja o seu conteúdo material) se mostra adequado à satisfação do pleito dos beneficiários. Parte-se do pressuposto de que, uma vez que o objetivo desse mecanismo é garantir a não ocorrência de um dano irreparável, esses requisitos serão examinados e valorados caso a caso, de modo que poderão sofrer distinções quanto ao seu conteúdo de definição, conforme a situação jurídica examinada. Para tanto, examina-se a internacionalização das medidas provisórias e a sua adequação e embasamento perante o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos, para que somente então,
106 seja feito o exame da jurisprudência da Corte Interamericana quanto a esse procedimento, os conceitos por ela adotados e as medidas determinadas.
2 A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS
A proliferação de tribunais de instâncias judicias supranacionais e permanentes com vistas à concretização de justiça internacional, além de consolidar o Século XX como marco de profundas mudanças no direito internacional3, impulsionou um processo de jurisdicionalização que internacionalizou competências antes restritas a tribunais nacionais4. Deste modo, a competência exclusiva do direito interno de adotar medidas provisórias para impedir que a longa duração do caso prejudicasse a eficácia da sentença final foi transladada à ordem jurídica internacional, ampliando a jurisdição internacional e reduzindo o domínio reservado dos Estados5.
Na jurisdição internacional, essas medidas converteram-se, tal como no direito interno, nas ações ou abstenções determinadas em casos de urgência por juízes ou árbitros competentes, a fim de preserva os direitos ou bens jurídicos das partes e para garantir a própria eficácia do processo6. Particularmente, no caso dos tribunais voltados à proteção dos
direitos humanos, essas medidas constituem mecanismo que auxilia a remediar o dano e
3 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Os tribunais internacionais contemporâneos. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2013, p. 25.
4 MENEZES, Wagner. Tribunais internacionais: jurisdição e competência. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 152. 5 REY ANAYA, Ángela Margarita; REY CANTOR, Ernesto. Medidas cautelares y medidas provisionales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Revista Jurídica, 14. Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES). Buenos Aires, 2010, p. 129.
6 GONZÁLEZ NAPOLITANO, Silvina S. Obligatoriedad y eficacia de las medidas provisionales en la jurisdicción internacional. Buenos Aires, 2008, p. 63
107 impedir ou evitar a violação ao direito, tendo por finalidade precaver os danos e proteger os direitos humanos7.
A partir da determinação do restabelecimento do status quo, pelo Tribunal Arbitral de San Salvador, em um caso entre Honduras e Nicarágua em 19078, outros tribunais internacionais passaram a aplicar medidas provisórias para antecipar determinados efeitos da decisão definitiva. Tais efeitos, todavia, têm ganhado especial atenção quando se trata de tribunais internacionais de direitos humanos, uma vez que os casos submetidos a eles, decorrem de danos decorrentes de atividades imputáveis a Estados, as quais, em sua maioria, não permitem a restituição e violam direitos essenciais à pessoa humana9.
A possibilidade de adoção dessas medidas é um dos poucos mecanismos existentes no direito internacional para que não se mantenha uma situação irreversível ou para que não se agrave um dano irreparável que viole uma obrigação internacional. Justamente por essa razão, a Corte Interamericana passa utilizar-se dessas medidas frente a situações de extrema gravidade e urgência para evitar danos irreparáveis dos direitos previstos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
3 AS MEDIDAS PROVISÓRIAS E O SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
7 BURGORGUE-LARSEN, Laurence; ÚBEDA DE TORRES, Amaya. The Inter-American Court of Human Rigths: Case Law and Commentary. New York: Oxford University Press, 2011. p. 251-252.
8 GONZÁLEZ NAPOLITANO, Op. cit., p. 54-55. 9 REY ANAYA; REY CANTOR, Op. cit., p. 133.
108 O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos foi institucionalizado em 1969, com a promulgação da Convenção Americana10, tratado que além de garantir direitos individuais, estabeleceu duas instituições responsáveis pela proteção e observância dos direitos humanos no âmbito da Organização dos Estados Americanos – OEA: a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos11.
3.1 A Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a instituição de medidas cautelares
A Comissão Interamericana é o órgão autônomo e consultivo da OEA; representando a totalidade de seus membros, tem como principais funções a proteção e promoção dos direitos humanos. Compete à Comissão examinar petições fundadas em violações à Declaração Americana sobre Direitos Humanos e também, em relação aos Estados parte da Convenção Americana, examinar comunicações que apontem violações a ela, e, ainda, examinar pedidos de medidas cautelares.
Em relação às denúncias de violação à Convenção Americana, a capacidade ativa perante a Comissão pode ser exercida por qualquer pessoa12, natural ou jurídica, grupo de pessoas e ONGS, devendo a petição de denúncia, para ser admitida e examinada, observar o artigo 46.(1) do referido tratado. Após ser dado ciência ao Estado, em não sendo o caso de arquivamento da denúncia (ou seja, entendendo, preliminarmente, pela ocorrência da
10 MEDINA QUIROGA, Cecilia. La Convención Americana: vida, integridad personal, libertad personal, debido proceso y recurso judicial. Centro de Derechos Humanos. Facultad de Derecho Universidad de Chile. San José: Mundo Gráfico, 2003. p. 01.
11 BUERGENTHAL, Thomas; GROSSMAN, Claudio; NIKKEN, Pedro. Manual internacional de derechos humanos. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Caracas/San José: Editorial Jurídica Venezolana, 1990. p. 78
12CORTE IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam Sentencia del 28 de noviembre de 2007. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C No. 172, parágrafo 22.
109 violação), a Comissão deve incentivar uma solução amistosa entre as partes. Caso haja acordo, a Comissão redigirá um relatório com as suas conclusões, podendo formular proposições e recomendações que serão enviadas ao Estado para no prazo de três meses remediar a situação. Não havendo a adoção dessas medidas, a Comissão poderá emitir um novo relatório e/ou enviar o caso à Corte Interamericana.
Ademais, segundo o artigo 25 do Regulamento da Comissão, é possível que ela solicite, ex officio, ou mediante solicitação das partes que tenha levado um caso a ela, medidas cautelares ao Estado para prevenir danos irreparáveis aos direitos dos indivíduos sob a sua jurisdição em casos de gravidade e urgência, independentemente de o caso já ter sido analisado por ela.
Assim, diante de uma situação que possa vir a ensejar uma medida cautelar, a Comissão, ao considerar a gravidade e urgência da situação deve certificar-se de que a situação de risco tenha sido denunciada perante as autoridades internas competentes ou a razão pela qual não foi denunciada. Igualmente, deve identificar os potenciais beneficiários e questioná-los sobre a concordância em relação às possíveis medidas. Prévio à concessão das medidas (caso não outorgadas de imediato), se requer do Estado informações a respeito do objeto das mesmas. Entretanto, deve-se salientar que a outorga dessas medidas não constituiu, assim como não constitui no direito interno, um pré-julgamento da suposta violação aos direitos consagrados na Convenção Americana.
A interlocução entre a Comissão e a Corte Interamericana, tanto no que refere aos casos de denúncia de violação da Convenção Americana, quanto aos pedidos de medidas cautelares não cumpridos pelos Estados, somente ocorre em relação àqueles Estados que tenham ratificado a Convenção Americana e previamente aceito a competência jurisdicional da Corte, segundo o artigo 62 da Convenção Americana.
110 3.2 A Corte Interamericana de Direitos Humanos e as medidas provisórias
3.2.1 A Corte Interamericana de Direitos Humanos
A Corte Interamericana de Direitos Humanos é uma instituição jurídica autônoma, cujo objetivo é interpretar e aplicar a Convenção Americana e demais tratados do Sistema Interamericano. O tribunal tem competência consultiva e jurisdicional/contenciosa. A primeira, lhe permite interpretar a Convenção de demais tratados de direitos humanos a pedido dos membros da OEA e dos órgãos da referida organização; a segunda, pode ser exercida somente em relação aos Estados que expressamente a reconheceram e é vista no julgamento de casos de supostas violações à Convenção Americana e/ou em relação à solicitação de medidas provisórias ou de urgência.
Segundo o artigo 62 da Convenção Americana, para que a Corte analise um caso, deve ter competência em razão da matéria, da pessoa13, do tempo14 e do local15-16. Em relação à legitimidade ativa para apresentar um caso à Corte, essa é detida pela Comissão Interamericana e pelos Estados. O mesmo, todavia, não se aplica às solicitações de medidas provisórias e urgentes, como se verá.
13 Somente pode ser reconhecida a responsabilidade internacional dos Estados em face de violações de direitos humanos perpetradas contra seres humanos. Nesse sentido, veja-se: CORTE IDH. Titularidad de derechos de las personas jurídicas en el sistema interamericano de derechos humanos (Interpretación y alcance del artículo 1.2, en relación con los artículos 1.1, 8, 11.2, 13, 16, 21, 24, 25, 29, 30, 44, 46, y 62.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como del artículo 8.1 A y B del Protocolo de San Salvador. Opinión Consultiva OC-22/16 del 26 de febrero de 2016. Serie A No. 22.
14 Em regra, podem ser reconhecidas supostas violações à Convenção Americana a partir da sua ratificação e reconhecimento da competência contenciosa da Corte. Nesse sentido e, em relação às exceções à competência ratione temporis, veja-se: Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros ("Guerrilha do Araguaia") Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219.
15 A competência da Corte é limitada aos fatos que ocorreram sob a jurisdição dos Estados.
16 MACHADO, Isabel Penido Campos. Sistema interamericano de proteção dos direitos humanos: Comissão e Corte Interamericana de Direitos Humanos. In: OLIVEIRA, Bárbara da Costa Pinto Oliveira; SILVA, Roberto Luiz (Org.). Manual de direito processual internacional. – São Paulo: Saraiva, 2012. p. 401-431, p. 416-417.
111 O procedimento contencioso na Corte começa com a apresentação do informe de mérito pela Comissão ou, como referido, pela provocação de um Estado que tenha aceitado a competência da Corte e que denuncie a violação da Convenção por outro Estado que também tenha aceitado a referida competência. Após receber o caso, a Corte deve notificar as partes, vítimas e Estado para apresentarem suas legações nos prazos determinados pelo seu Regulamento.
Analisados os argumentos apresentados em memoriais e na audiência pública, a Corte deve proferir sentença fundamentada, definitiva e inapelável, conforme estabelece o artigo 67 da Convenção Americana, indicando as reparações exigíveis a teor do artigo 68.(1) do Pacto de San José da Costa Rica. Entretanto, é necessário considerar que também são exigíveis as resoluções de medidas de urgência e de medidas cautelares, pois insertas na competência jurisdicional da Corte Interamericana. Portanto, no direito internacional dos direitos humanos, sobretudo no Sistema Interamericano, o propósito dessas medidas é também proteger efetivamente os direitos fundamentais, já que buscam evitar danos irreparáveis a eles17.
3.2.2 Requisitos para a concessão das medidas provisórias
Conforme o artigo 63.(2) da Convenção, é facultado à Corte Interamericana requerer que um Estado tome medidas especiais e imediatas para proteger certas pessoas em casos de extrema gravidade e urgência, o quando é necessário evitar danos irreparáveis, ou seja, para que solicite medidas provisórias ou cautelares. Essas medidas podem ser concedidas independentemente de o assunto (o mérito da causa) ter sido apresentado ao tribunal.
17 CORTE IDH. Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia. Resolución del 24 de noviembre de 2000, parágrafo 12.
112 Desta forma, é facultado à Corte requerer a um Estado parte da Convenção, que tenha aceitado sua jurisdição, a aplicação de medidas especiais e imediatas para a proteção de certas pessoas ou grupos identificáveis (desde que não sejam o Chefe de Estado e/ou Governo18) que se encontrem em uma situação de perigo eminente. Quando não proferido durante as sessões da Corte, isto é, quando proferido pelo Presidente da Corte em casos mais urgentes que não podem aguardar pela ocorrência da sessão, será chamado de “medida de urgência” 19, enquanto que, quando proferido durante as sessões, será chamado de “medida provisória”; trata-se de um instrumento extraordinário e necessário em situações excepcionais20, como estabelecem os artigos 63.(2) da Convenção Americana e 27 do Regulamento da Corte.
O referido artigo 27 permite à Corte ordenar as medidas provisórias que considerar pertinente, conferindo ao tribunal competência ampla para dispor sobre o conteúdo dessas medidas, inclusive em relação a demandas ainda não submetidas à jurisdição da Corte. Isto porque, o artigo 63.(2) da Convenção permite a concessão das medidas tanto nos casos já conhecidos pela Corte, quanto naqueles que ainda não estão sob a sua jurisdição, desde que, nos dois casos, haja extrema gravidade, urgência e necessidade de evitar danos irreparáveis. Na primeira hipótese, a Corte pode conferir medidas provisórias ex officio ou a pedido da suposta vítima e/ou de seus representantes; na segunda, entretanto, a Corte apenas poderá examinar e eventualmente conferir uma medida provisória se decorrente de um pedido da Comissão Interamericana.
18 CORTE IDH. Caso Alemán Lacayo. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Nicarágua. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 6 de febrero de 1997, parágrafo 3.
19 FAÚNDEZ LEDESMA, Hector. El sistema interamericano de protección de los derechos humanos:
aspectos institucionales y procesales. 3. ed. San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004, p. 553-554.
20 CORTE IDH. Caso Chunimá. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Guatemala. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 1 de agosto de 1991, parágrafo 6.
113 Devido ao caráter subsidiário da jurisdição internacional (e da Corte Interamericana) em face dos sistemas nacionais de garantia dos direitos humanos21, entretanto, para que seja determinada uma medida provisórias é imprescindível ter havido, previamente, a denúncia, no âmbito interno dos fatos que originaram a solicitação da medida provisória ante as autoridades nacionais22.
Destaca-se que as medidas provisórias não podem ser compreendidas como uma sentença provisória23, pois não realizado um juízo de mérito antecipado24, devendo a cognição do Tribunal ser sumária. Logo, a solicitação de medidas provisórias não pode ser confundida com a análise do mérito: o exame da concessão dessas medidas deve-se apenas analisar a gravidade, a urgência e a necessidade de evitarem-se danos irreparáveis aos indivíduos sob a jurisdição estatal, ficando a matéria de mérito adstrita à análise apartada25, sendo justamente a existência da gravidade e da urgência, bem como a probabilidade dos danos irreparáveis que devem ser provados para a concessão da medida, salvo se a solicitação for de conhecimento público e notório26.
Como se percebe, é necessária a existência de extrema gravidade, urgência e necessidade de se evitar dano irreparável para que que possa conferir uma medida provisória.
21 CORTE IDH. Asunto de las penintenciarias de Mendoza. Medidas Provisionales respecto de la República Argentina. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1 de julio de 2011, parágrafo 40. 22 CORTE IDH. Asunto Alejandro Ponce Villacís y Alejandro Ponce Martínez respecto de Ecuador. Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 15 de mayo de 2011, parágrafo10.
23 CORTE IDH. Caso Chunimá. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Guatemala. Resolución del 1 de agosto de 1991, parágrafo6.
24 CORTE IDH. Asunto Belfort Istúriz y otros. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Venezuela. Resolución del 15 de abril de 2010, parágrafo9. 25 PASQUALUCCI, Jo. M. The practice and procedure of the Inter-American Court of Human Rights. University of South Dakota, School of Law.2nd Ed. New York: Cambridge University Press, 2013, p. 252-253. 26 CORTE IDH. Caso Alemán Lacayo. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a respecto de Nicaragua. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 2 de febrero de 1996, parágrafo3.
114 Essas condições objetivas, não são concorrentes, em que pese ser indispensável que a situação que se pretende proteger se caracterize como de extrema gravidade e urgência.
3.2.3 O procedimento interamericano para a concessão de medidas provisórias
O procedimento aplicável à solicitação e concessão das medidas provisórias ampara-se no artigo 27 do Regulamento da Corte. As medidas podem ser dispostas em qualquer estado do procedimento, seja ex officio, seja por provocação das partes (inclusive das vítimas27), sendo que nos casos ainda não submetidos à consideração da Corte, ela apenas poderá atuar através de solicitação da Comissão.
O requerimento de solicitação da medida pode ser apresentado ao Presidente da Casa, a qualquer outro Juiz ou, ainda, à Secretaria, por qualquer meio de comunicação. Embora o artigo 27.5 do Regulamento da Corte possibilite que seja solicitado ao Estado, à Comissão ou aos destinatários das medidas a apresentação de informações sobre o pedido de medidas provisórias, isto não significa que as medidas provisórias prescindam de um procedimento contraditório, pois, para a sua aplicação, basta o fumus boni juris. Assim, o ônus da prova dos requisitos de urgência, extrema gravidade e necessidade de evitar dano irreparável é do solicitante, sendo ele transferido ao Estado apenas quando requerido por ele o levantamento das medidas28.
Destaca-se que caso tenha sido proferida uma medida cautelar pela comissão e que venha a ser denegada (enquanto medida provisória) pela Corte, a mesma não poderá ser mantida, pois, segundo o artigo 25.(13) do Regulamento da Comissão Interamericana, na
27 CORTE IDH. Caso Caballero Delgado y Santana. Medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Colombia. Resolución del 16 de abril de 1997, parágrafo1.
28 Ibidem. Caso Carpio Nicolle y otros. Medidas provisionales. Resolución de la Corte de 6 de julio de 2009, parágrafo 17.
115 hipótese de denegação de provimento de urgência, pela Corte Interamericana, a Comissão somente considerará novo pleito cautelar se fatos novos o justificarem. Ou seja, a contrario
sensu, não pode subsistir medida cautelar outorgada anteriormente ao indeferimento da tutela
liminar pela Corte Interamericana. Trata-se de exegese da norma que prestigia a autoridade do Tribunal, ao qual deve competir a última palavra sobre quaisquer questões atinentes aos casos a ela submetidos.
Entretanto, o fato de a Corte negar a adoção de uma medida provisória em benefício de determinadas pessoas não impede que, ao considerar novos fatos, possa vir a expedir as medidas em favor desses indivíduos; esses fatos, contudo, devem ser atuais29. Da decisão que confere a medida provisória não cabe qualquer recurso, nem mesmo o recurso de interpretação previsto no artigo 66.1 da Convenção Americana e 68.1 do Regulamento da Corte somente é cabível para sentenças, o que confere às medidas provisórias o mesmo caráter definitivo e inapelável das sentenças30.
Ocorre que, o Estado, embora não possa recorrer da decisão, pode solicitar a suspensão das medidas provisórias, do mesmo modo como a Comissão e as partes têm a faculdade de solicitar a ampliação quando necessárias à proteção – como no caso de agravamento da situação original31, alteração das circunstâncias de fato, ou constatação de
novos fatos32. É possível, ainda, o prolongamento das medidas provisórias33, pois devido a
sua natureza, devem perdurar pelo tempo que durarem as situações que a ensejaram34.
29 CORTE IDH. Caso Paniagua Morales y otros y Vásquez y otros (N. 11.448). Medidas provisionales adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Guatemala. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 1998, parágrafos 2 e 4. 30 PASQUALUCCI, 2013, Op. cit., p. 291
31 CORTE IDH. Asunto Danilo Rueda. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia. Resolución del Presidente en ejercicio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2 de mayo de 2014.
32 CORTE IDH. Asunto del Complejo Penitenciario de Curado. Medidas Provisionales respecto de Brasil. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 18 de noviembre de 2015.
116 Após determinar a medida provisória, a Corte poderá supervisionar o seu cumprimento, mediante a apresentação de relatórios pelos Estados e de observações dos beneficiários e da Comissão. Do mesmo modo, deve incluir em seu informe anual à Assembleia Geral da OEA a relação das medidas ordenadas no período do informe e o cumprimento de cada uma. A supervisão, pela Corte, do cumprimento das medidas provisórias constitui constituí mecanismo idôneo de supervisão e controle que auxilia a conferir eficácia ao Sistema Interamericano35.
4 OS REQUISITOS OBJETIVOS À CONCESSÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS As medidas provisórias (e as de urgência) possuem função preventiva e protetora, já que somente devem ser decretadas em situações de extrema gravidade, urgência e/ou quando necessárias para evitar danos irreparáveis à pessoa. Esses requisitos são cumulativos e devem coexistir e persistir quando da solicitação da medida provisória para que a Corte as mantenha ou confira36.
Nesse sentido, a jurisprudência interamericana demonstra que tais medidas, na maioria dos casos, são conferidas quando há um conjunto de fatores ou circunstâncias que revelem agressões contra um grupo de pessoas determinado, que as situe em uma situação de extrema gravidade e urgência de sofrer danos irreparáveis. De outra banda, nas hipóteses em que não 33 CORTE IDH. Caso García Prieto y otros. Medidas Provisionales respecto de El Salvador. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 26 de enero de 2015, parágrafo 4.
34 CORTE IDH. Caso del Tribunal Constitucional. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 14 de agosto de 2000, parágrafo 3.
35 FAÚNDEZ LEDESMA, Op. cit., p. 568.
36 STEINER, Christian; URIBE, Patricia (Editores). Convención Americana sobre Derechos Humanos Comentario. Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung/ Edeuba, 2014. p. 879.
117 há uma situação que por si só não representa a extrema gravidade e urgência de sofrer danos irreparáveis para determinado grupo, isto há, na ausência de uma ameaça concreta contra o beneficiário, não haveria a concessão ou manutenção da medida, uma vez que não preenchidos os referidos requisitos do artigo 6337. Portanto, mister o exame de cada um desses requisitos e de que maneira a Corte Interamericana tem interpretado cada um deles.
4.1 A gravidade
A gravidade constitui um grave perigo ao qual o futuro beneficiário da medida está exposto, em face do qual não devem existir mecanismos do direito interno que possam contrapô-lo, tratando-se de um perigo real e verossímil38. Por conta disso, a gravidade deve ser analisada em função do contexto específico de cada circunstância que, por sua própria natureza, supõe um risco iminente39, o que implica em uma análise de cada caso submetido à Corte para que se defina a existência, ou não, de gravidade, bem como o seu conceito.
Ao determinar e conceituar a gravidade de uma gama de requerimentos que lhe são submetidos, a Corte Interamericana, ademais de examinar caso a caso esse requisito, estabelece que os antecedentes, isto é, os fatos narrados pela Comissão Interamericana constituem prima facie uma situação de extrema gravidade40. Tais antecedentes decorreriam
37 CORTE IDH. Asunto Liliana Ortega y otras. Medidas Provisionales respecto de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 9 de julio de 2009, parágrafo 23.
38 FAÚNDEZ LEDESMA, Op. cit., p. 532-536.
39 CORTE IDH. Asunto Carlos Nieto Palma y otro. Medidas Provisionales respecto de la República Bolivariana de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 5 de agosto de 2008, parágrafo 16.
40 CORTE IDH. Caso Luisiana Ríos y Otros Vs. Venezuela. Medidas urgentes de ampliación. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2 de octubre de 2003, parágrafo 7.
118 de fatos como o homicídio sistemático de membros da mesma família41, a perseguição e ameaças telefônicas contra jornalistas e repórteres42, a intimidação aliada a um padrão de perseguição sistemática43, o desaparecimento de testemunhas do processo internacional gerará uma situação de gravidade e urgência não só para o desaparecido, como também para as demais testemunhas44
Para a Corte, esse standard de apreciação prima facie do conceito de gravidade e urgência decorre da necessidade de proteção45 inerente à solicitude de medidas provisórias que preencham os requisitos previstos na Convenção Americana. Tal conclusão parece decorrer dos caráteres, outrora mencionados, cautelar e tutelar dessas medidas, o primeiro vinculado à proteção do direito em risco, e o segundo de salvaguardar o indivíduo de vir a ter danos irreparáveis a seu direito.
Ao buscar estabelecer um conceito para a gravidade, a Corte Interamericana acaba por concluir que serão graves, para efeitos de aplicação de uma medida provisória, aquelas situações extremas, que se encontram no grau mais intenso e elevado46. Essa situação de
41 CORTE IDH. Caso Bámaca Veláquez. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 11 de marzo de 2005. Medidas Provisionales respecto de la República de Guatemala, parágrafo 22.
42 CORTE IDH. Caso de Marta Colomina y Liliana Velasquez. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 8 de septiembre de 2003. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana respecto de la República Bolivariana de Venezuela, Parágrafos 2, 3, 4 e 7.
43 CORTE IDH Caso Cesti Hurtado. Solicitud de Ampliación de las Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 3 de junio de 1999, Parágrafo 4.
44 CORTE IDH. Caso 19 Comerciantes (Sandra Belinda Montero Fuentes y Familiares, Salomón Flórez y Familiares, Luis José Pundor Quintero y Familiares, Ana Diva Quintero Quintero de Pundor y Familiares). Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 4 de julio de 2006 Solicitud de Medidas Provisionales Respecto de la República de Colombia.
45 CORTE IDH. Caso de los Niños y Adolescentes privados de libertad en el “Complexo Tatuapé” de FEBEM. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Federativa del Brasil. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 17 de noviembre de 2005, parágrafo 9.
46 CORTE IDH. Asunto Wong Ho Wing. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de mayo de 2010. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República del Perú, parágrafo 6
119 extrema gravidade pode decorrer, inclusive, de características pessoas do beneficiário, como a idade, já que essa pode, em determinadas situações propiciar a perda do objeto do pedido da sentença, caso não prolatadas em tempo hábil, o que reflete na eventual gravidade da sua não concessão (ou eventual perda do objeto)47. Do mesmo modo, a atividade exercida pelo beneficiário, como é o caso dos defensores e das defensoras de direitos humanos, pode agravar as situações de gravidade, exigindo que o Estado assegure a proteção de seus direitos, isto pode ocorrer em casos de perseguição, violação à integridade e ameaças a esses indivíduos48.
No entanto, é mister sinalar que uma suposta falta de investigação por parte de um Estado não constitui, necessariamente, uma situação de extrema gravidade49. Isto, contudo, não permite que se conclua que não seria possível haver extrema gravidade em relação aos direitos previstos nos artigos 8 (garantias judiciais) e 25 (proteção judicial) da Convenção Americana. A gravidade, como pontuado pela própria Corte, deve ser examinada caso a caso, de modo que podem existir situações de gravidade em vista de um possível dano irreparável em relação àqueles direitos, como, por exemplo, a impossibilidade de acesso à justiça.
4.2 O conceito de urgência
47 CORTE IDH. Caso Masacre Plan Sánchez. Solicitud de Medidas Provisionales Respecto de Guatemala a Favor de los Integrantes del Equipo de Estudios Comunitarios y Acción Psicosocial (ECAP). Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 25 de noviembre de 2006. Voto Razonado del Juez A.A Cançado Trindade, parágrafo 5.
48 CORTE IDH. Caso Lysias Fleury. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 7 de junio de 2003. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Respecto de la República de Haití, parágrafo 3.
49 CORTE IDH. Asunto Carlos Nieto Palma y Outro. Medidas Provisionales respecto de la República Bolivariana de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 26 de Enero de 2009, parágrafo 15.
120 Em suas primeiras resoluções50, a Corte não adentrava à questão propriamente da urgência da medida, de modo que a sua concessão se fundamentava na necessidade de evitar danos irreparáveis frente a um risco real. Porém, até o início da década de noventa, ainda que a Comissão Interamericana arguisse a urgência da concessão de medida provisória em certos casos e buscasse demonstrar a necessidade de evitar danos irreparáveis e a extrema gravidade da situação, a Corte rechaçava a concessão das medidas quando entendia que não lhe haviam sido apresentados elementos suficientes para caracterização dos três requisitos51.
A doutrina estabelece que o requisito de urgência é a necessidade de se atribuir antecipadamente possíveis efeitos do julgamento final, de modo a evitar danos que resultem do atraso ou da não adoção das medidas, o que tornaria o resultado final da demanda perante o Sistema Interamericano ineficaz52, pois a medida provisória tanto irá compelir o Estado a resgatar o status quo do direito violado ou em risco, quanto contribuirá à celeridade e bom andamento do procedimento. A Corte Interamericana, porém, tem sido flexível quanto ao conceito que adota para defini-lo.
Na maioria dos casos de violência, ameaças (ataques e perseguições a testemunhas não só do direito interno, como daquelas do Sistema Interamericano)53, homicídios, deslocamentos, violações à integridade pessoal e à propriedade de povos indígenas54, a Corte
50 CORTE IDH. Caso Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales, y Godínez Cruz. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 15 de enero de 1988, parágrafos 1-5
51 CORTE IDH. Caso de penales peruanos. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto del Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 27 de enero de 1993, parágrafo 2.
52 BURGORGUE-LARSEN; ÚBEDA DE TORRES, Op. cit., p. 258-259.
53 CORTE IDH. Caso Colotenango. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Guatemala. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 22 de junio de 1994, parágrafo 5.
54 CORTE IDH. Caso Clemente Teharán y otros. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 19 de junio de 1998, parágrafo 4.
121 compreende que prima facie a urgência está configurada. Isto é, as situações que possam vir a caracterizar urgência quando elas estão diretamente relacionadas a violações (ou prováveis violações) aos direitos à vida e/ou à integridade pessoal dos beneficiários.
A aproximação de um conceito de urgência se dá, pela primeira vez, nas medidas provisórias adotadas no Caso Álvarez y otros55 em face do Estado da Colômbia. Nessa resolução, a Corte consignou que o quadro de ameaças diretas a indivíduos determinados configura urgência hábil a ensejar o deferimento das medidas provisórias. Do mesmo modo, são consideradas urgentes situações que colocam, de imediato, a vida de um indivíduo em risco, como é o caso daqueles que tem contra si uma pena capital transitada em julgado; nesses casos, a concessão de uma medida de provisória é urgente para evitar a execução, em vista da impossibilidade de restitutio in integrum56.
Por outro lado, a Corte rechaçou a existência de urgência nos casos em que não existem ameaças à integridade do possível beneficiário da medida57, ou que naqueles em que não se enquadram em um contexto de eventual hostilidade ou agressões58. Do mesmo modo, a suposta falta de investigação por parte de um Estado não constituí necessariamente, per se,
55 CORTE IDH. Caso Álvarez y otros. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Colombia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 19 de septiembre de 1997, parágrafo 8-9.
56 CORTE IDH. Caso James, Brigs, Noel, García y Bethel. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Trinidad y Tobago. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 14 de junio de 1998, parágrafo 6.
57 CORTE IDH. Caso del Tribunal Constitucional. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 14 de marzo de 2001, parágrafo 6.
58 CORTE IDH. Solicitud de medidas provisionales presentada por los representantes de un grupo de víctimas en el Caso del Penal Miguel Castro. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 29 de enero de 2008, parágrafo 5.
122 situação de urgência59, em que pese a necessidade de investigação seja, em algumas circunstâncias, objeto da medida provisória.
Entretanto, no Caso da Penitenciária Uso Branco60 consignou-se que constituem situações de urgência (e de extrema gravidade) aquelas que colocam em grave risco e vulnerabilidade a vida e a integridade dos reclusos em penitenciárias, dos visitantes e dos agentes de segurança, quando os centros penitenciários, apresentam problemas de diversas natureza, como o temor dos reclusos em proporcionar informações sobre a situação de seus cárcere a organismos internacionais de proteção dos direitos humanos, a divisão de mesma cela por reclusos condenados e não condenados, as inspeções a que são submetidos os visitantes dos cárceres e a própria precariedade sanitária. A problemática atinente aos centros penitenciários e a urgência da concessão das medidas provisórias foi também analisada pela Corte no Caso de las Penitenciárias de Mendoza61, quando consolidado que a situação de
urgência pode decorrer tanto de ação estatal, quanta das relações interindividuais no interior dos cárceres, pois a proteção dos direitos humanos dá-se, também, na relação entre particulares62.
Igualmente, interrogatórios, acusações e atos hostis contra a população civil praticados pela polícia, e outras ações abusivas cometidas pelas forças militares, polícias civis, bem como e falta de investigações sobre crimes cometidos por forças paramilitares em
59 CORTE IDH. Caso del Tribunal Constitucional. Medidas Provisionales respecto del Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 14 de marzo de 2001, parágrafo 4.
60 CORTE IDH. Caso de la Cárcel de Urso Branco. Medidas Provisionales respecto de la República Federativa del Brasil. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 7 de julio de 2004, parágrafo 10. 61 CORTE IDH. Caso de las Penitenciárias de Mendoza. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Argentina. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 22 de noviembre de 2004, parágrafo14
62 CORTEIDH. Voto Razonado del Juez A.A Cançado Trindade. Caso de las Penitenciárias de Mendoza. Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de marzo de 2006, parágrafo1.
123 cumplicidade com as forças policiais e militares demonstram uma situação de urgência e de vulnerabilidade da vida e da integridade daqueles que militam contrariamente ao abuso do poder dessas instituições, isto é, dos defensores de direitos humanos63.
Também a idade avançada dos beneficiários pode ser utilizada para avaliação do conceito de urgência, ao passo que devido ao lapso temporal alguns indivíduos podem usufruir os direitos que as medidas visam resguardar e/ou resgatar, tornando-se urgente a sua concessão64.
O conceito de urgência recebe contornos mais definidos somente em 2008, na análise do Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II, quando a Corte Interamericana define que a urgência se consubstancia frente a situações especiais e excepcionais que requerem e merecem ação e resposta imediata orientada a evitar a ameaça. Para a Corte, se trata de circunstâncias que por sua própria natureza supõem um risco iminente. Do caráter urgente da ameaça se deriva a natureza de uma resposta para remediá-la, o que pressupõe, principalmente, o caráter imediato da mesma para fazer frente à situação, ou seja, a situação é urgente naquele momento, já que uma falta de resposta implicaria per se um perigo65. Trata-se do conceito de urgência mais definitivo adotado pela Corte Interamericana, sendo aplicado frequentemente pelo Tribunal66.
63 CORTE IDH. Caso de las Comunidades del Jiguamiando y del Curbarado. Medidas Provisionales respecto de la Republica de Colombia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 17 de noviembre de 2004.
64 CORTE IDH. Caso Masacre Plan de Sánchez. Medidas Provisionales respecto de Guatemala a favor de los integrantes del equipo de estúdios comunitários y acción psicosocial (ECAP). Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 25 de noviembre de 2005.
65 CORTE IDH. Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II. Solicitud de medidas provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Bolivariana de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 8 de febrero de 2008, parágrafo 18
66 CORTE IDH. Caso Rosendo Cantú y outra. Medidas Provisionales respecto de México. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 23 de febrero de 2016, parágrafo 22; CORTE IDH. Asunto
124 4.3 A definição da necessidade e do dano irreparável
Por sua vez, a necessidade de se evitar danos irreparáveis, é visto como o conceito mais autônomo dentre os mencionados e tem sido aplicado com flexibilização pela Corte, sempre, porém, baseando-se em dois elementos: a pessoa propensa a sofrer o dano e o direito que pode ser infringido67. Para que exista um dano hábil a ensejar uma medida provisória é necessário, sobretudo, a possibilidade razoável de que o mesmo se realize, sendo impossível que existam bens jurídicos que possam repará-lo68, isto é, não pode haver a possibilidade de retomada do status quo.
Segundo Faúndez Ledesma69, o dano apenas será irreparável quando for resultado de uma violação ao direito à vida, à integridade pessoal, à liberdade pessoal e, possivelmente, às garantias judiciais quando esse direito está diretamente relacionado àqueles.
Todavia, tal como aplicado às definições de urgência e de gravidade, a Corte Interamericana aplica um standard prima facie de reconhecimento das alegações da Comissão Interamericana como fatos que per se são irreparáveis e, portanto requerem medidas urgentes70. Essa conclusão decorre, tal como nos requisitos anteriormente descritos, da
Alvarado Reyes y otros. Medidas Provisionales respecto de México. Resolución de la Corte de 23 de junio de 2015, parágrafo 32.
67 BURGORGUE-LARSEN; ÚBEDA DE TORRES, Op. cit., p. 259-263.
68 CORTE IDH. Asunto COFAVIC Caso del Caracaz. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 28 de mayo de 2010 Solicitud de Medidas Provisionales respecto de la República Bolivariana de Venezuela, parágrafo 6; CORTE IDH. Asunto Wong Ho Wing. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de mayo de 2010. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República del Perú, parágrafo 6.
69 FAÚNDEZ LEDESMA, Op. cit., p. 544.
70 Corte IDH. Casos Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi Y Solís Corrales, Y Godínez Cruz. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 15 de enero de 1988, parágrafo 3; CORTE IDH. Caso Guerrero Gallucci y Martínez Barrios. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 4 de
125 previsão do art. 1.1 da Convenção Americana que exige que os Estados-parte respeitem e garantam o pleno exercício dos direitos consagrados no Pacto de San José da Costa Rica.
Nesse sentido, a Corte indica como situações tendentes a originar um dano irreparável e que, portanto, implicam na necessidade da medida provisória, aquelas como a desapropriação de terras originárias de povos indígenas71, a separação de crianças de suas famílias72 como ocorrido na ditadura militar argentina, atentados contra a vida dos beneficiários73.
5 A EVOLUÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS NO SISTEMA
INTERAMERICANA
Ao longo de quase trinta anos desde a primeira análise de uma solicitação de medidas provisórias, a Corte Interamericana de Direitos Humanos utilizou-se de distintos parâmetros para adequar os requisitos das medidas provisórias às peculiaridades de cada uma das solicitações apresentadas. De modo que, para determinar a procedência da medida, passou a valorar, para além dos fatos, o conjunto de fatores e circunstâncias políticas, históricas, culturais ou de qualquer outra índole que afetam o(s) possível(eis) beneficiário(s) da medida
julio de 2006. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Respecto de la República Bolivariana de Venezuela, parágrafo 13
71 CORTE IDH. Caso comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó. Medidas Provisionales respecto de Colombia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 6 de marzo de 2003, parágrafo 11. 72 CORTE IDH, Asunto Reggiardo Tolosa respecto Argentina. Medidas Provisionales. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 19 de noviembre de 1993.
73 CORTE IDH. Caso Guerrero Gallucci Y Martínez Barrios. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 4 de julio de 2006. Solicitud de Medidas Provisionales presentada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Bolivariana de Venezuela, Parágrafo 9
126 provisória ou que o(s) coloque(m) em uma situação de vulnerabilidade em um dado momento e que o(s) exponha(m) à lesões de seus direitos74.
Do caráter cautelar e tutelar das medidas provisórias, decorre a característica de prevenção, inerente à adoção das medidas no marco do direito internacional dos direitos humanos75. A necessidade da prevenção dos direitos humanos é representada, nas medidas provisórias, pelos três requisitos do artigo 63.2 da Convenção Americana, contudo, a sua concessão transcende esses requisitos, convergindo na busca pela prevenção dos direitos humanos e encontrando amparo na indivisibilidade de tais direitos.
Por conta disso, observa-se que o conteúdo material das medidas provisórias adotadas pela Corte é, na maioria dos casos, genérico e não é prescritivo. Tais determinações, em geral, apontam para a adoção, sem dilações, de quantas medidas sejam necessárias para evitar novos atentados aos direitos dos beneficiários, para que se assegure eficazmente a proteção da vida e da integridade pessoal 76 daqueles que estão em uma comprovada situação de risco77.
Como consequência do dever de proteção que decorre do artigo 1 da Convenção Americana, o qual impõe aos Estados a obrigação de resguardar os direitos daqueles sob a sua jurisdição e que fundamenta a solicitação de medidas provisórias, a Corte tem determinado que os Estados, como elemento essencial do dever de proteção, adotem medidas eficazes para
74 CORTE IDH. Caso Carpio Nicolle Vs. Guatemala. Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 6 de julio de 2009, parágrafo26.
75 CORTE IDH. Caso de haitianos y dominicanos de origen haitiano en la República Dominicana. Voto concurrente del juez A.A Cançado Trindade. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a respecto de la República Dominicana. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 18 de agosto de 2000, parágrafo 13.
76 CORTE IDH. Asunto Penitenciario Aragua “Cárcel de Tocorón”. Medidas Provisionales respecto de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de noviembre de 2010, parágrafo1.
77 CORTE IDH. Caso Blake. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Guatemala. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 16 de agosto de 1995, parágrafo 4.
127 investigar os fatos dos fatos denunciados e, em sendo o caso, sancionar os responsáveis78. Assim, pautando-se, para a concessão das medidas, no dever que decorre do artigo 1, as mesmas consubstanciar-se-ão na obrigação de adotar todas as medidas que sejam necessárias para a preservação dos direitos que possam ter sido ou vir a ser ameaçados79.
As determinações da Corte ultrapassam, entretanto, a adoção de medidas lato sensu para a garantia dos direitos em risco que originaram a solicitação de medidas provisórias, sendo em muitos casos, específicas com o intuito de fazer cessar as violações descritas. A título exemplificativo, menciona-se a determinação de que as autoridades civis possam receber comunicações de urgências daqueles sob a proteção das medidas provisórias80, a modificação da situação de encarceramento dos detidos com o propósito de adequá-la ao artigo 5 da Convenção Americana81 e a garantia de que os beneficiários possam viver em suas residências habituais com segurança, ou que possam a elas retornar sem medo de perseguições ou ameaças82. Em outras situações, a Corte chegou, até mesmo, a determinar que
78 CORTE IDH. Caso Vogt. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de Guatemala. Resolución de la Corte Intermericana de Derechos Humanos del 27 de junio de 1996, parágrafo2.
79 CORTE IDH. Caso Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales, y Godínez Cruz. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 15 de enero de 1988, parágrafo3.
80 CORTE IDH. Caso Bustíos – Rojas. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto del Perú. Resoluctión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 7 de enero de 1991, parágrafo 2.
81 CORTE IDH. Caso Loayza Tamayo. Medidas Provisionales adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República del Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 13 de septiembre de 1996, parágrafo 1.
82 CORTE IDH. Caso Colotenango. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Guatemala. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 22 de junio de 1994, parágrafo 1-2.
128 o beneficiário recebesse o tratamento de médico de sua escolha83 e a impossibilidade de deportação ou expulsão do beneficiário84.
A ampliação do conteúdo das medidas também implicou na evolução daquele que se tornou beneficiário delas, de modo que esse deixou de ser apenas o indivíduo (nominado, considerado, aqui, em sua individualidade), estendendo-se esse conceito a membros de comunidade indígenas e tribais ou de determinados grupos– ainda que não nominados, identificáveis e determináveis e que se encontrem em situação de grave perigo devido à sua função e atividade desempenhada na comunidade85.
Ademais, por intermédio das medidas provisórias, o Sistema Interamericano pode influenciar em decisões políticas internas, quando essas afetarem direitos humanos nos casos já submetidos à competência contenciosa da Corte. Desta forma, o conteúdo das medidas provisórias pode determinar obrigações de fazer à qualquer um dos poderes do Estado, além de exigir o cumprimento das sentenças da Corte, como ocorrido na análise das medidas provisórias do Caso Raxcacó Reys y otros86, na qual a Corte requereu que o Estado da
Guatemala desse cumprimento ao ponto resolutivo da sentença de mérito do mesmo caso, que determinava que o Estado revogasse ou modificasse o artigo 201 de seu Código Penal,
83 CORTE IDH. Caso Cesti Hurtado. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto del Perú. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 21 de enero de 1998, parágrafo 2.
84 CORTE IDH. Caso de haitianos y dominicanos de origen haitiano en la República Dominicana. Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República Dominicana. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 12 de noviembre de 2000, parágrafo 2.
85 CORTE IDH. Caso comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó. Medidas Provisionales respecto de Colombia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 6 de marzo de 2003, parágrafo 9-11. 86 CORTE IDH. Caso Fermín Ramírez Vs. Guatemala Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Caso Raxcacó Reyes Vs. Guatemala Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Caso Raxcacó Reyes y otros Solicitud de ampliación de medidas provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 9 de mayo de 2008, parágrafo 1.
