UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ - CERES DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS EXATAS E APLICADAS - DCEA
CAMPUS DE CAICÓ
A INFLUÊNCIA DO CONTROLE INTERNO NA EFICIÊNCIA DA GESTÃO PÚLICA: UM ESTUDO DE CASO NO MUNICIPIO DE SERRA NEGRA DO
NORTE/RN
POR: Isabela Dantas Costa
ORIENTADOR(A): Profª. Esp. Clara Monise Silva
CAICÓ – RN 2015
ISABELA DANTAS COSTA
A INFLUÊNCIA DO CONTROLE INTERNO NA EFICIÊNCIA DA GESTÃO PÚLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO NO MUNICIPIO DE SERRA
NEGRA DO NORTE/RN
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas do Centro de Ensino Superior do Seridó da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador(a): Profª. Esp. Clara Monise Silva.
CAICÓ – RN 2015
ISABELA DANTAS COSTA
A INFLUÊNCIA DO CONTROLE INTERNO NA EFICIÊNCIA DA GESTÃO PÚLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO NO MUNICIPIO DE SERRA
NEGRA DO NORTE/RN
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas do Centro de Ensino Superior do Seridó da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________ Prof.ª Esp. Clara Monise Silva
Orientador
_______________________________________________________ Prof.º Esp. Carlos José Wanderley Ferreira
Examinador
________________________________________________________ Prof.º Me. Sócrates Dantas Lopes
Aos meus familiares e amigos pelo apoio e amor. Principalmente aos meus pais, Arlinda e Cosme.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus, por me dar forças para nunca desistir e pela benção do dom da vida.
Aos meus pais, Arlinda e Cosme e aos meus avós (in memoriam), por todo amor e dedicação, para que eu estudasse mesmo com todas as dificuldades enfrentadas.
A minha irmã, Isadora, por todo apoio e carinho em todos os momentos.
A todos os meus amigos, em especial a Lindebergue, Jaqueline, Franciedia e Ana Paula por todo o apoio e incentivo.
A professora e orientadora Clara Monise, pela orientação e apoio no desempenho desta pesquisa.
A universidade, e todos os docentes do curso, que foram essenciais na minha vida acadêmica.
Enfim, a todos que contribuíram direta ou indiretamente para a minha caminhada e para a elaboração deste trabalho.
“Que os vossos esforços desafiem as impossibilidades, lembrai-vos de que as grandes coisas do homem foram conquistadas do que parecia impossível.”
RESUMO
Neste trabalho estuda-se o controle enquanto função da Ciência da Administração e sua utilização como um sistema que auxilia a Administração Pública no controle das suas atividades. Desse modo, foi desenvolvido um estudo de caso no órgão da Controladoria Geral do município de Serra Negra do Norte/RN com o objetivo de realizar uma avaliação preliminar da eficiência dos controles internos e verificar a sua aplicabilidade na gestão pública. O trabalho tem como objetivo principal identificar qual a influência que o controle interno exerce sobre a gestão pública no município de Serra Negra do Norte/RN. Os objetivos secundários visam apresentar conceitos teóricos sobre a fundamentação e regulamentação do controle interno, destacando sua relevância para os municípios, verificar a influência do Controle Interno como ferramenta de gestão municipal e contribuir para o conhecimento da sociedade sobre a relevância da influência do Controle Interno na gestão pública municipal. A metodologia utilizada baseia-se em uma pesquisa exploratória, com a aplicação de questionários aos servidores responsáveis pelo controle interno, utilizando para análise do problema uma abordagem qualitativa. Logo após a coleta, os dados foram levados para análise e diante desta, foram feitas algumas observações e sugestões, e chegou-se a resposta de que o controle interno do município de Serra Negra do Norte/RN não tem muita influência sobre a administração municipal, como exposto no questionário aplicado.
ABSTRACT
In this paper we study the control as a function of Management Science and its use as a system that assists the public administration in control of their activities. Thus, it developed a case study in the Comptroller General of the organ of the municipality of Serra Negra do Norte/RN in order to conduct a preliminary assessment of the efficiency of internal controls and verify its applicability in public administration. The work aims to identify the influence that internal control has on public management in the municipality of Serra Negra do Norte/RN. Secondary objectives aim to present theoretical concepts of its rationale and regulation of internal control, highlighting its relevance to the municipalities, verifying the influence of the Internal Control as municipal management tool and contribute to the knowledge society on the relevance of the influence of Internal Control in municipal public administration. The methodology is based on an exploratory research, with questionnaires to servers responsible for internal control, using problem analysis a qualitative approach. Immediately after collection, the data were taken for analysis and before this, were made some observations and suggestions, and the answer was reached that the internal control of the municipality does not have much influence on the municipal administration, as stated in the questionnaire.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Art. Artigo
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal CF Constituição Federal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 13
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA ... 13
1.2 JUSTIFICATIVA ... 14 1.3 OBJETIVOS DA PESQUISA ... 15 1.3.1 GERAL ... 15 1.3.2 ESPECÍFICOS ... 15 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 16 2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 16
2.2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 18
2.2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ... 19
2.2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ... 19
2.2.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ... 20
2.2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ... 21
2.2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ... 22
2.3 EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 22
2.4 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 24
2.4.1 TIPOS DE CONTROLE ... 27
2.4.1.1 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO CONTROLE INTERNO ... 29
2.4.1.2 FIXAÇÃO DE RESPONSABILIDADES ... 29
2.4.1.3 SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES ... 30
2.4.1.4 CICLO DE UMA TRANSAÇÃO ... 30
2.4.1.5PESSOAL DO CONTROLE DEVE SER CRITERIOSAMENTE SELECIONADO 30 2.4.1.6 RODÍZIO DE FUNÇÕES ... 31
2.4.1.7 TAREFAS PREVISTAS EM MANUAIS ... 32
2.4.1.8 UTILIZAÇÃO DE PROCESSOS ELETRÔNICOS ... 32
2.5 FORMAS DE CONTROLE INTERNO ... 33
2.5.1 CONTROLE PRÉVIO ... 33
2.5.2 CONTROLE CONCOMITANTE ... 33
2.5.3 CONTROLE SUBSEQUENTE OU CORRETIVO ... 34
2.6 OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO ... 34
2.6.1 SEGURANÇA AO ATO PRATICADO E OBTENÇÃO DE INFORMAÇÃO ADEQUADA ... 34
2.6.2 PROMOVER A EFICIÊNCIA OPERACIONAL DA ENTIDADE ... 35
2.6.3 ESTIMULAR A OBEDIÊNCIA E O RESPEITO ÀS POLÍTICAS TRAÇADAS ... 35
2.6.4 PROTEGER OS ATIVOS ... 36
2.6.5 INIBIR A CORRUPÇÃO ... 36
2.7 LIMITAÇÕES DOS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO ... 37
2.8 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL ... 38
3 METODOLOGIA ... 40
3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA ... 40
3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS DA INVESTIGAÇÃO ... 41
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS ... 41
3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ... 41
4 ANÁLISE ... 42
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49
REFERÊNCIAS ... 51
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA
A administração pública atua com o objetivo de atender as necessidades e os interesses da coletividade. Assim, pode-se definir a administração pública como uma ferramenta que busca a execução dos serviços públicos, das esferas Municipais, Estaduais e Federais.
Segundo Paludo (2013, p. 23):
A Administração compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização de seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do bem comum da coletividade.
A função da administração pública compreende em planejar, organizar, coordenar, dirigir e controlar todas as atividades de todas as áreas e não somente a área administrativa. Paludo (2015)
A administração pública é vista juridicamente como o oposto da administração privada, pois, enquanto na administração privada tudo é permitido até que a lei proíba, na administração pública só é permitido o que a legislação autoriza.
Dessa forma, pode-se destacar que na administração pública é importante que haja o controle interno para haver uma organização sobre os processos administrativos existentes na administração.
De acordo com a Constituição Federal nos art. 31, 70 e 74, a fiscalização de todas as ações da administração pública devem obedecer as normas do controle interno.
Nesse contexto, Castro (2013, p. 360) afirma:
O objetivo do controle interno é funcionar, simultaneamente, como um mecanismo de auxílio para o administrador público e como instrumento de proteção e defesa do cidadão. O controle garante que os objetivos da organização pública serão alcançados e que as ações serão conduzidas de forma econômica, eficiente e eficaz. O resultado disto é uma verdadeira salvaguarda dos recursos públicos contra o desperdício, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades.
Em outras palavras, o controle interno é uma ferramenta que tem o objetivo de resguardar os recursos públicos, proteger a administração pública de possíveis irregularidades com o intuito de alcançar os objetivos da organização em benefício da coletividade.
Na administração pública todos os atos devem ser prestado conta. Pois, essa prestação de contas faz parte do controle interno e resguarda a administração pública de erros e fraudes. Como lembra Cavalheiros e Flores (2007. p.15):
Nas organizações públicas, todos os que guardam e administram bens ou rendas têm o dever de prestar contas sobre essa responsabilidade. Forte é, portanto, a necessidade de instrumentos de controle para aferir a correta utilização dessa responsabilidade, analisada por unidade administrativa de governo, programas e ações de governo, bem como pelos seus gerentes. Mais do que uma necessidade, o controle sobre as prestações de contas na Administração Pública é um dever.
De acordo com o exposto anteriormente, pode-se evidenciar o quanto é relevante o controle interno para a administração pública nos processos decisórios, desde o planejamento até sua execução.
Contudo, pode-se chegar a seguinte problemática: Qual a influência do Controle Interno na eficiência da Gestão Pública Municipal?
Sendo assim, chegou-se a seguinte tema: A influência do Controle Interno na eficiência da Gestão Pulica Municipal: Um estudo de caso no município de Serra Negra do Norte/RN.
1.2 JUSTIFICATIVA
Este trabalho justifica-se pela necessidade dos gestores terem um suporte que os auxiliem no processo de tomadas de decisões. Nas entidades públicas ocorrem diversos tipos de problemas internos tendo como consequência a ocorrência de erros e fraudes.
Esta pesquisa tem o intuito de levar conhecimento à sociedade, com o objetivo de que a população reflita sobre a relevância do controle interno como ferramenta de eficiência na gestão pública e nos processos decisórios da entidade.
O controlador público é essencial no estudo de informações gerais da instituição e é de grande valia na contribuição intelectual e no processo de tomada de decisão.
1.3 OBJETIVOS DA PESQUISA
1.3.1 GERAL
Identificar, qual a influência que o controle interno exerce na eficiência da gestão pública no município de Serra Negra do Norte/RN
1.3.2 ESPECÍFICOS
Apresentar conceitos teóricos sobre a fundamentação e regulamentação do controle interno, destacando sua relevância para os municípios;
Verificar a influência do Controle Interno como ferramenta de gestão municipal no município analisado.
Contribuir para o conhecimento da sociedade sobre a relevância da influência do Controle Interno na gestão pública municipal.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública é formada por vários órgãos, com segmentos e deveres distintos, porém, com o mesmo objetivo, o bem comum. Como exemplifica Silva (2001, apud Castro, 2013, p 18):
A administração pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos organizados e necessários para executar as decisões políticas. Representa o conjunto de órgãos utilizados pelo poder político para atingir fins definidos.
Castro (2013, p 18) acrescenta:
A administração pública deve ser vista, juridicamente, como contraponto da administração privada. Lá, tudo é permitido, exceto o que a lei proíbe. Na área pública nada é permitido, somente o que a legislação autoriza. Parece simples essa diferença, contudo é comum a confusão que se faz, principalmente, quando pessoas chegam aos postos dos governos sem o devido preparo. Esse despreparo fica mais evidente naqueles que acham que na área pública é possível praticar atos como costumavam fazer no setor privado. Quando um dirigente público pergunta “onde está escrito que não posso fazer isso”, denota seu despreparo para o cargo, pois na administração pública o dirigente só pode fazer aquilo que está escrito.
Sendo assim, é possível afirmar A administração pública e a administração privada seguem a legislação de forma totalmente contrarias. No entanto, nesse caso, a administração pública facilmente é confundida com administração privada, acarretando erros que podem prejudicar o erário público, uma vez que tudo que envolve a administração pública, terá que estar prescrito em lei, para poder ter legalidade.
Cavalheiros e Flores (2007. p.14):
A Administração Pública diferencia-se da administração na iniciativa privada pela obediência compulsória aos princípios constitucionais básicos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Logo, não há possibilidade de comparação direta entre a Administração Pública e aquela praticada na iniciativa privada. Exemplificando: a Administração Pública naturalmente terá seus processos mais morosos, pois terá de licitar,
obedecer a prazos e ritos processuais, motivar decisões, dar publicidade aos atos com datas predeterminadas pela legislação, dentre outros.
Na administração pública os processos são bem mais rigorosos, pois, é obrigada a seguir as diretrizes descritas em lei, evidenciando ainda mais a diferença entre a administração pública e a privada.
Outra característica que se destaca na administração pública, é o fato da prestação de contas sobre a gestão, já que a administração pública trabalha com capital de terceiros (bens e dinheiro público). O artigo 70 da constituição federal em vigor estabelece:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Sendo assim, fica evidenciado a obrigatoriedade da prestação de contas, tanto na Administração Pública quanto na Privada, que de alguma forma gerencie bens e dinheiro público. Dessa forma, é de extrema importância as formas de controle do poder, que são postas a serviço da sociedade. Surgindo assim, o conceito de accountability.
Segundo Nakagawa (1993, p.17), accountability é “a obrigação de prestar Contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder”.
Ruth Richardson, Ministra das Finanças da Nova Zelândia de 1990 a 1993, em artigo denominado “As Reformas no Setor Público da Nova Zelândia”, publicado por Pereira (1998, p. 216), esclarece que,
O conceito de accountability precisa ser tão fundamental para o setor público quanto o é para o setor privado. Para ter sentido, a accountability precisa envolver níveis específicos de desempenho, liberdade administrativa para buscar os resultados e sanções por falhas. Portanto, uma relação efetiva de accountability exige: especificação antecipada dos níveis de desempenho, autoridade para determinar como os recursos serão empregados para produzir os resultados desejados, um processo de avaliação para saber se os resultados foram obtidos.
É um dever dos gestores de cada unidade administrativa, o controle dos bens e da renda pública. Portanto, se faz necessário a utilização de instrumentos de controle, com o objetivo de verificar a correta utilização dessa responsabilidade.
O decreto- lei 200/67, definiu a atual Administração Pública Federal, em duas áreas: Administração direta e administração indireta. A administração direta abrange a o poder Executivo, Legislativo e Judiciário, e um conjunto de órgãos integrados, responsáveis por gerenciar a administração da união. A administração indireta, abrange o conjunto de entes vinculados a cada ministério.
2.2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Definição de princípios segundo Reale (1986, p. 60):
Princípios são, pois verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios certas proposições, que apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidências, são assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessários.
Assim, os princípios são fundamentais, eles servem de alicerce para a administração pública. Organizam sua estrutura e servem de base para uma boa administração pública.
Os princípios da administração pública estão expressos no artigo 37 da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Estes princípios devem ser adotados por todos os colaboradores da gestão pública, sem exceção. Os princípios são regulamentos que servem para auxiliar na interpretação das regras jurídicas, e buscam indicar os caminhos para qual os aplicadores das normas devem seguir. Esses cinco princípios acima citados (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) são essenciais para a administração pública, pois são responsáveis por organizar toda a sua estrutura.
2.2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade é considerado um dos pilares do ordenamento jurídico da administração pública. Esse princípio estabelece que, que na administração pública tudo é proibido, a menos que esteja expressamente permitido. Ou seja, tudo que envolve a administração pública, só poderá ser realizado, caso esteja expresso na lei que é permitido.
Esse princípio obriga os gestores públicos a seguirem os mandamentos da lei, e em caso de descumprimento, o gestor estará sujeito a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, de acordo com o caso. Sendo assim, os gestores não podem executar qualquer atividade, exceto as que a lei autoriza. Hely Lopes Meirelles (apud CASTRO – p. 21, 2013) lembra:
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei [...] As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contêm verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõem.
Esse princípio busca resguardar o cidadão, e assegura que o gestor público cumpra seu papel, respeitando a regulamentação imposta.
2.2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Esse princípio visa o interesse de toda a sociedade como um todo. Sendo assim, o agente público deve ser imparcial, não podendo colocar interesse particular a frente do interesse público. Todo e qualquer agente público deve buscar o interesse de todos os cidadãos. No entanto, um comum ferimento a esse princípio está ligado a atividade governamental no país, que é a pratica de contratar familiares ou pessoas que os convenha, para cargos que não são de cunho obrigatório para concursos. Essa pratica fere o art. 37, inciso II, que diz:
A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Mesmo havendo cargos que não tem o concurso como obrigatório, deve manter a imparcialidade, pois a contratação de familiares, caracteriza nepotismo e essa pratica é crime. O princípio da impessoalidade também veta a prática de autopromoção de gestores. É proibido se auto promover através dos feitos realizados pela administração pública. Como define o artigo 37, § 1°, da constituição:
§ 1. ° A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizam promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Nesse segundo sentido do princípio da impessoalidade tem por objetivo inibir a vinculação de feitos da gestão pública dar méritos aos administradores, impedindo a autopromoção.
A impessoalidade é de obediência obrigatória na administração Pública, seja direta ou indireta, como afirma Paludo (2010, p.25):
Como estabelece a Constituição Federal de 1998, a impessoalidade é norma jurídica de obediência obrigatória em toda a Administração Pública, seja ela direta ou indireta, e abrange os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A lei de improbidade Administrativa ratifica este princípio ao estabelecer que os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a respeitar o princípio da impessoalidade.
Como cita Paludo, a obediência desse princípio é obrigatória, e se estende para todo o âmbito da administração pública.
2.2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O princípio da moralidade vem juntamente com o princípio da legalidade evidenciar que todos os agentes públicos o dever de cumprir as leis que lhe são determinadas. Esse princípio exige do servidor público respeito aos padrões da ética, boa-fé, honestidade e lealdade. Como esclarece MEIRELLES (2012, pág. 90).
O agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.
Sendo assim, o agente público além de ter uma postura ética, tem que atuar com ética não podendo o mesmo se desviar desse parâmetro, pois em uma possível investigação será analisado a intenção do agente, e no que concerne ao conhecimento do que era ilícito ou não.
A lei da improbidade administrativa define que todos os agentes públicos, são obrigados a respeitar o princípio da moralidade, seja qual for sua posição hierárquica.
2.2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade busca mostrar aos cidadãos todo e qualquer ato praticado pelos gestores públicos. Nesse contexto, esse princípio tem duas finalidades.
Primeiramente, a publicidade dos atos tem objetivo de evidenciar a eficácia do que está sendo realizado na administração. Como evidencia a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 359):
O princípio da publicidade diz respeito não apenas à divulgação do procedimento para conhecimento de todos os interessados, como também aos atos da Administração praticados nas várias fases do procedimento, que podem e devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. A não obrigatoriedade do princípio em análise somente ocorre em casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração Pública. Nesse caso, será previamente declarado o sigilo do procedimento.
Sendo assim, o princípio da publicidade além de ter o propósito de divulgar os atos realizados pela administração para constituir requisito de eficácia, tem também o objetivo de fiscalização. Ou seja, esse princípio também busca manter a transparência em seus atos. O inciso XXXIII do artigo 5° da constituição federal prevê:
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Assim, o princípio da publicidade determina que todos os atos os ações administrativas devem ser publicadas.
2.2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência tem como uns dos principais objetivos a economicidade. Nesse contexto, esse princípio busca realizar todas as ações da administração pública no menor tempo possível e ao menor custo.
Esse princípio espera sempre o melhor resultado possível, como lembra Alexandrino e Paulo (p. 202, 2012):
Eficiência tem como corolário a boa qualidade. A partir da positivação desse princípio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurídica expressa para exigir a efetividade do exercício de direitos sociais, como a educação e a saúde, os quais tem que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatória. Pelo mesmo motivo, o cidadão passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades públicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatórios.
O princípio da eficiência é uma obrigação do servidor prevista na lei. A eficiência sempre foi um dever na administração pública. No entanto, esse princípio foi estabelecido na norma constitucional para conscientização tanto dos agentes públicos como para a população estar ciente de seus direitos.
2.3 EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As atividades do governo estão diretamente ligadas aos interesses da população, e o governo tem o princípio básico de prestar serviços de qualidade que supram as necessidades da sociedade como um todo de forma eficiente e eficaz.
A eficiência e eficácia são essenciais na gestão pública, essas ferramentas devem ser aplicadas para alavancar a produtividade na gestão pública. Ao aplicar essas ferramentas na administração, torna o gestor apto para alcançar suas metas. Desse modo, a eficiência é essencial para a formação dos agentes públicos.
A eficiência e a eficácia, mesmo aparentemente semelhantes, porém, tem sua definição bem distintos os seus significados. A eficiência trata dos meios para se alcançar um
determinado objetivo, enquanto que a eficácia, refere-se ao resultados desse determinado objetivo.
Segundo Jacobsen (2012, pág. 37) “administrar com eficácia significa atingir os objetivos planejados. Já agir com eficiência implica utilizar corretamente os recursos disponíveis”.
Eficiência e eficácia nas palavras de Lacombe apud Bergue (2010, pag. 48)
Eficiência: a proporção entre o resultado alcançado e os recursos necessários para alcançá-lo. Eficácia: ênfase nos objetivos, ou seja, a eficácia não está diretamente ligada aos meios nem à forma, mas sim à capacidade de atingir resultados que precisam ser atingidos.
Como ficou evidenciado acima, essas duas ferramentas mesmo aparentemente parecidas, tem uma significativa distinção. A eficiência significa medir os esforços, as ações e os custos que terá que se disponibilizar para alcançar uma determinada meta. Ou seja, a eficiência tem o objetivo de focar na correta utilização dos meios e do tempo, para que a atividade seja realizada da melhor forma possível, enquanto que, a eficácia tem objetivo de alcançar o resultado esperado.
A eficiência e a eficácia devem ser aplicadas no dia a dia da administração pública, gestores e funcionários públicos devem utilizar essas ferramentas de forma continua. Desse modo, com a utilização de estratégias que economizem tempo e gastando somente os recursos necessários, se tornam dessa forma, funcionários públicos eficientes.
A Constituição Federal, define a eficiência como princípio a ser seguido:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A eficiência está expressa na constituição federal como um princípio público. Sendo assim, a eficiência é lei e deve ser seguida por todo e qualquer indivíduo em relação a administração pública.
Nesse contexto os autoresAldemir Berwig e Laís Gasparotto Jalil, se posicionam:
A inclusão expressa do princípio da eficiência na Constituição da República faz com que o bom resultado nos serviços e um melhor aproveitamento do
dinheiro, sejam condutas exigíveis do administrador pela sociedade. Poderíamos dizer que estabelecido como princípio constitucional, a eficiência passa a se constituir direito subjetivo público do cidadão.
Esse princípio é uma poderosa arma da sociedade no combate a má administração. Ele dá legitimação para o controle do exercício da atividade do agente público, tanto pelo cidadão como pela própria Administração Pública. E este controle, abrange tanto a competência vinculada, como a discricionária dos agentes públicos. Isso porque o objetivo do princípio da eficiência é a própria satisfação do interesse público.
Como os autores descrevem bem, o princípio da eficiência, veio para suprir uma necessidade da administração pública, pois toda e qualquer atividade pública direta ou indireta, deve ser desenvolvida com eficiência e com eficácia. Visando, resguardar o dinheiro público, utilizando menos recursos públicos, produzindo o melhor possível no menor tempo possível.
2.4 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O significado de controle, segundo o dicionário Aurélio, “Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”.
Finalidade do controle, segundo Di Pietro (2005, p.637):
É a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.
Sendo assim, o controle público vem assegurar que todo e qualquer ato na administração pública deve ser devidamente monitorado e controlado, atuando de forma a prevenir qualquer erro ou riscos potenciais. Trabalhando de forma preventiva e corretiva.
O controle na administração pública é fundamental, pois, a partir do controle é possível analisar se os recursos públicos estão sendo aplicados da melhor forma possível. Pois, assim como as entidades privadas tem o objetivo de manter sua continuidade, a instituição pública não é diferente. Por esta razão, deve atear-se ao controle como forma de supervisionar possíveis erros ou irregularidades.
O controle interno buscar atuar de forma preventiva, para evitar que erros ou ações censuráveis possam ferir os princípios da Constituição Federal, art. 37, de 1988:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Todo e qualquer agente público tem o dever obedecer os princípios da administração pública independente se sua posição hierárquica.
O controle se tornaria uma ferramenta substituível caso todos os agentes públicos respeitassem todos os princípios expressos na constituição. Ou seja, o controle das atividades públicas seria desnecessária caso todos esses preceitos fossem seguidos. No entanto, como isso não acontece, não se pode dispensar o controle de recursos da administração pública.
Controle interno segundo Almeida (1996, p. 50):
O controle interno representa em uma organização o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordenada dos negócios da empresa.
Nesse contexto, o controle desse ser um procedimento continuo, pois, não está vinculado somente a atividade de controle em si, mas também com o planejamento de ações a serem desenvolvidas.
O controle é obrigatório, e está expresso na constituição federal nos artigos 31,70 e 74 e no artigo 59, Lei de Responsabilidade Fiscal.
O art. 31 da Constituição Federal define:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
Este artigo define a obrigatoriedade do controle, tanto o controle externo como o controle interno do poder executivo municipal.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Nesse modo, o congresso Nacional usa as ferramentas de controle interno impostos na lei, seguindo a fiscalização contábil, orçamentária e patrimonial, com a finalidade que o art. 74 define:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei complementar nº 101 de 04 de Maio de 2000:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
[...]
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
Fazendo uma breve analise desse dois últimos artigos (art. 74 da CF/1988 e art. 59 da LRF/2000), é possível observar o quanto ambos se assemelham, resumindo, esses artigos discorrem sobre a importância da fiscalização para o cumprimento das diretrizes orçamentárias, sobre o controle das receitas e despesas públicas, a destinação de recursos com alienação de ativos, entre outros.
2.4.1 TIPOS DE CONTROLE
O controle na administração pública se divide em dois tipos, o controle interno e o controle externo. O Controle é exercido em decorrências as imposições expressas na constituição.
O controle externo é exercido pelos poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. Ele busca averiguar a probidade da administração, a aplicação dos recursos públicos e o cumprimento das leis orçamentárias.
Sobre a finalidade do controle externo Cavalheiros e Flores (2007. p.17) lembra:
No que se refere ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, a primeira e principal finalidade é verificar se o Sistema de Controle Interno municipal está funcionando adequadamente, com uma estrutura adequada, que revele em suas ações resultados positivos, no sentido de subsidiar o administrador com informações e elementos técnicos e também de evitar desperdícios, abusos, fraudes e desfalques, ainda comuns no nosso cotidiano.
Dessa forma, é possível afirmar que o principal objetivo do controle externo é a constante verificação do andamento do controle interno municipal. O controle externo vem das entidades com maior relevância na administração pública. De acordo com Paludo (2015, p 484) o controle externo “É aquele realizado pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União e, eventualmente, por outro Poder ou pelo MP.” Ou seja, o controle externo é o controle de um poder (controle externo) sobre o outro (controle interno)
Controle interno segundo Freesz (2007, p. 32):
No setor público, Controle Interno é aquele que os Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário exercem sobre suas próprias atividades. Seu principal objetivo é assegurar a execução dessas atividades dentro dos princípios básicos da administração pública definidos pelo artigo 37 da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
Para melhor entendimento sobre o controle interno, deve se atentar para o conceitos citado a seguir, que mesmo tendo relação com o setor privado, podem, por analogia, serem aplicados no setor público:
O controle interno representa em uma organização o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordenada dos negócios da empresa.
Segundo JUND (2009):
Por controles internos, entendemos todos os instrumentos da organização destinadas à vigilância, fiscalização e verificação administrativa, que permitam prever, observar, dirigir ou governar os acontecimentos que verificamos dentro da empresa e que produzam reflexos em seu patrimônio.
Dessa forma, é evidente que o principal objetivo do controle interno é resguardar o ativo da instituição, tendo como base a contabilidade para obtenção de dados confiáveis. Levando em consideração as palavras de Almeida e JUND, vemos que o processo de controle é fundamental para que a administração pública tenha continuidade.
A Controladoria Geral da união, través da IN nº 01/2001 (apud, Paludo, p. 483), define o controle externo, de forma clara e breve:
[...] Um conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo poder público.
Dessa forma é possível afirmar que o controle interno é um conjunto de procedimentos com o objetivo de fiscalizar a administração pública, buscando proteger o patrimônio público de forma preventiva, gerindo os atos da organização, para que se possa produzir benefícios para a sociedade com a finalidade de obter o melhor possível da melhor forma possível.
O controle interno intenso, continuo e influente, com agentes organizados, protege e elimina irregularidades no desempenho do administrador. Resultando na inibição acontecimentos que possam ferir os princípios públicos. Resultando em mais eficiência, e conseqüentemente, um melhor aproveitamento dos recursos públicos.
2.4.1.1 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO CONTROLE INTERNO
Castro (2015, p. 362):
A preocupação com o controle interno está intimamente ligada a dois fatores básicos: responsabilidade do administrador e risco para o patrimônio da entidade. Responsabilidade e risco são os principais vetores da valorização do controle interno. Essa preocupação do administrador é compartilhada por profissionais do controle, mais especificamente por aqueles que têm a responsabilidade de emitir certificado de auditoria, onde está julgamento a avaliação dos controles internos da entidades.
Nesse contexto, algumas normas e processos administrativos devem ser seguidos, pois todas as atividades e ações realizadas na entidade deve atentar para os princípios abaixo exemplificados.
2.4.1.2 FIXAÇÃO DE RESPONSABILIDADES
O gestor deve fazer a divisão das responsabilidades de cada funcionário, e as ações que cada um terá que exercer dividido de acordo com o cargo. Numa estrutura de controles internos, deve ter delimitações claras de responsabilidades, para prevenir o comprometimento de sua eficiência (Castro, 2013).
Contudo, de nada adiantara a divisão de responsabilidade, se os servidores não estiverem cientes de suas obrigações, como esclarece Cavalheiros e Flores (2007. p.37):
Todos devem conhecer os direitos e deveres das pessoas e das unidades administrativas, bem como as atribuições de seus cargos com a linha hierárquica claramente definida. Não há como cobrar responsabilidades se não estiverem claras as atribuições. Ressalta-se que, modernamente, não basta que as pessoas conheçam as suas responsabilidades do ponto de vista “vertical” da organização, mas, sim, que também conheçam os seus papéis nos processos de gestão.
Por isso, todos os colaboradores devem ser bem orientados sobre suas funções, para prevenir erros e irregularidades.
2.4.1.3 SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES
Cavalheiros e Flores (2007.p.37):
As tarefas e responsabilidades essenciais ligadas à autorização, ao processamento, ao registro e à revisão das transações e fatos devem ser distribuídas entre diferentes pessoas e/ou unidades administrativas, com o fim de reduzir os riscos de erros, fraudes e desperdícios. O trabalho de uma pessoa ou unidade deve ser automaticamente verificado por outra nos fluxos normais de trabalho. Não pode uma única pessoa ter todo um processo sob o seu domínio, se este domínio possibilitar erros, fraudes ou desperdícios não identificáveis em seu curso normal.
Em outras palavras, a segregação de funções consiste na divisão das funções, com objetivo de que um só funcionário não acumule mais de uma função ao mesmo tempo, devido a perca na qualidade dos atos praticados e para que também dessa forma o gestor não perca o controle, dificultando o controle de cada atividade supervisionada. De modo que, um único funcionário não ocupe cargos interligados, pois dessa forma, dificulta o controle, podendo haver possíveis erros ou desvios.
2.4.1.4 CICLO DE UMA TRANSAÇÃO
Castro (2013, p. 362) preconiza que uma só pessoa não deve realizar todas as fases de uma transação, quer seja funcionário ou administrador.
Este princípio se assemelha com o princípio anteriormente citado. Pois este princípio define que o mesmo funcionário não pode iniciar e terminar um serviço por sua própria conta e sem supervisão de outra pessoa ou outro setor da administração, isso se aplica a todas, independentemente de sua posição hierárquica.
2.4.1.5 PESSOAL DO CONTROLE DEVE SER CRITERIOSAMENTE SELECIONADO
Os encarregados de efetuarem as atividades de controle das ações da instituição, devem ser criteriosamente selecionados, pois, esses funcionários devem ser instruídos a exercer um postura moral e adequada a função que lhes for designada.
Pessoal de controle deve ser criteriosamente selecionado: para contratação de funcionários para cargos de controle, torna-se necessário que seu passado seja investigado e as referências, conferidas.
O gestor deve atentar para a função que mais se adéqua a cada funcionário, levando em consideração sua formação profissional. Nesse contexto, o ideal, é ser feita uma seleção criteriosa para os candidatos ao cargo, havendo exigências especificas para cada cargo, com o intuito de contratar pessoas qualificadas para que suas ações dentro da administração pública sejam bem desenvolvidas. Dessa forma, teríamos mais confiabilidade na competência e na moral do servidor que ocupado um determinado cargo.
2.4.1.6 RODÍZIO DE FUNÇÕES
O rodízio de funções tem o objetivo de ampliar a visão de negócios. O sistema de rodízio possibilita que os funcionários obtenham conhecimentos de diferentes áreas e evita que os funcionários se afadiguem e não obtenham o rendimento esperado. Dessa forma, motivando novas tarefas pode-se alcançar uma melhor atuação. Visando, a possibilidade do funcionário se motivar a desempenhar novas funções e até mesmo uma área com a qual o mesmo se identifique melhor, podendo alavancar ainda mais o desenvolvimento da organização.
Castro (2015, p. 362):
Rodízio de pessoal: a entidade deve promover, periodicamente, o rodízio de servidores, visando, inclusive, permitir que cada um possa ser capaz de desenvolver novas tarefas. Isso impede a existência de servidores imprescindíveis. Traz motivação ao pessoal e aumenta a segurança do sistema de controles.
O rodízio sendo ajustando adequadamente, auxilia na melhoria do sistema de controles internos. É comum na ação do rodízio de funcionários, ser constatado desfalques ou possíveis erros. Dessa forma, possibilita a identificação de anormalidades existentes, antes ainda não constatadas.
2.4.1.7 TAREFAS PREVISTAS EM MANUAIS
Ao incumbir as tarefas aos membros da organização, essas tarefas devem estar expressas em manuais escritos e os empregados e administradores devem ter ciência disso. Para que assim, se possa assegurar o cumprimento das normas.
Cavalheiros e Flores (2007, p. 37):
Todos os procedimentos, processos e documentos devem ser alvo de normatização ou mediante instruções de controle ou manual de organização do sistema de controle interno. A organização do organograma, por exemplo, com definição das atribuições específicas e comuns das unidades administrativas, o desenho do fluxo dos processos internos, os manuais de procedimentos setoriais, as rotinas das unidades, bem como as determinações sobre formulários, procedimentos, prestações de contas, devem ser objetos de normatização. Deve-se ter o cuidado para que as normatizações sobre controles internos não sejam extensas, que sejam simples e sofram periódica reavaliação.
O administrador que definir essas tarefas, deve atentar que essas tarefas devem ter como base as leis da constituição. Desse modo, o gestor não pode exigir em forma de tarefa algo que não esteja previsto em lei. No entanto, essa manual não isenta os servidores de cumprir o que está expresso em lei e na constituição federal.
2.4.1.8 UTILIZAÇÃO DE PROCESSOS ELETRÔNICOS.
Castro (2013, p. 362):
Utilização de processamento eletrônico: sempre que possível, a entidade deve adotar processo eletrônico para registrar as operações. Este procedimento aumenta a eficiência operacional dos controles internos, evita erros e dificulta fraudes.
A constante busca da eficiência na administração e nas tarefas por ela desempenhadas está tornando cada vez mais atinada, e juntamente a eficácia, pois seja na administração pública ou privada a eficiência e a eficácia devem andar lado a lado, para que dessa forma se obter o melhor funcionamento da organização. Atualmente, com o uso da internet, o controle social se está cada vez mais assíduo no Brasil, hoje com o portal da transparência e outras ferramentas disponíveis, as informações são emitidas em tempo real. Dessa forma, o Governo
busca cada vez mais avanços nos sistemas tecnológicos dentro da administração pública. Pois assim, tanto o controle social como a administração se torna mais eficaz contra fraudes.
2.5 FORMAS DE CONTROLE INTERNO
2.5.1 CONTROLE PRÉVIO
Segundo Castro (2013, p.368) controle prévio- é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato. Tem como objetivo final dar segurança àquele que pratica o ato ou por ele se responsabiliza. A técnica utilizada nesse caso é a contabilidade.
Em outras palavras, o controle prévio, é realizado antes do início ou do termino do ato. Esse controle busca resguardar a instituição de possíveis falhas ou fraudes antes da atividade administrativa ser realizada. Ou seja, esse controle prévio tem o objetivo de detectar qualquer irregularidade. Dessa forma, sendo requisito para sua eficácia.
Para que esse controle tenha credibilidade, o ideal, é que seja desempenhado por outra pessoa, seja a auditoria interna ou pelo sistema de controle interno, como Luiz Lima descreve: o controle prévio é, fundamentalmente, executado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle interno da organização, que guiam os gestores e agentes a corrigir falhas e seguir os procedimentos aconselháveis.
2.5.2 CONTROLE CONCOMITANTE
O conceito de controle concomitante, nas palavras de Castro (2013, p. 368):
Controle concomitante- é aquele que acompanha a realização do ato, para verificar a regularidade de sua formação. É o controle feito no decorrer das ações praticadas. Tem como objetivo final garantir a execução da ação. A técnica utilizada nesse caso é a fiscalização.
Nesse contexto, o controle concomitante é exercido durante o ato, acompanhando a realização, com o intuito de verificar a regularidade na sua formação. Dessa forma, caso seja encontrada alguma irregularidade, esse problema poderá ser sanado de imediato, sem interrupções.
Esse controle é exercido de forma a fiscalizar. Essa fiscalização poderá ser feia por um funcionário encarregado ou por terceiros, no caso do controle social.
2.5.3 CONTROLE SUBSEQUENTE OU CORRETIVO
O controle subseqüente é exercido após a conclusão do ato, tendo como objetivo corrigir os erros detectados, declarar sua nulidade ou declarar o êxito da ação. Esse controle também tem a finalidade de avaliar a eficácia das ações administrativas, analisar a veracidade dos números e verificar o cumprimento das normas.
Esse controle dará confiabilidade a essa ação, pois, avaliara todos os procedimentos. Diagnosticado sua eficiência, ou diagnosticando irregularidades e apontando os responsáveis.
Castro (2013) resume os tipos e formas de controle na administração pública:
Em resumo, independente da forma, tipo e tempo, uma gestão deve contar com controle interno, para ser capaz de garantir o resultado de sua missão, reduzindo riscos e preservando a responsabilidade dos dirigentes, que é indelegável e inerente a sua autoridade.
Como define Castro, o controle interno deve ser presente na gestão, pois só assim se pode assegurar sua efetividade. O controle interno é algo a ser aplicado no dia a dia. Nesse contexto, se pode afirmar que, de nada adiantara as leis, e os procedimentos de controle se os mesmo não forem aplicados corretamente e constantemente.
2.6 OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO
2.6.1 SEGURANÇA AO ATO PRATICADO E OBTENÇÃO DE INFORMAÇÃO ADEQUADA
O gestor deve ser prudente, com todas as ações praticadas. Pois, todos os atos praticados na administração pública devem ser alicerçados por controles prévios seguros, por documentos que comprovem essas ações, expresso na legislação e com responsabilidade definida.
As informações sustentadas pelo controle interno dizem respeito tanto aos atos praticados como ao impacto nos resultados. O importante para o administrador que decide e responde pela decisão tomada é que o controle interno lhe ofereça segurança na decisão (controle prévio). No tocante às informações contábeis, estas devem ser adequadas tanto para o usuário interno quanto para o externo.
O controle interno é uma ferramenta fundamental na tomada de decisão. O gestor deve ter o controle como base para a tomada de decisão. No entanto, é necessário que essas informações estejam adequadas e de fácil entendimento para os usuários.
Tomadas as decisões e executadas as ações, é fundamental consultar o setor da controladoria, com o intuito mensurar os processos, obtendo a segurança necessária. Pois, caso necessário, se possa intervir da melhor forma possível. Periodicamente, as ações praticadas devem ser verificadas palas auditoria interna, mensurando as conseqüências dos atos praticados.
2.6.2 PROMOVER A EFICIÊNCIA OPERACIONAL DA ENTIDADE
Promover a eficiência no setor pública, nas palavras de Castro (2013, p. 363):
O estimulo à eficiência operacional consiste em prover os meios necessários à execução das tarefas, para obter desempenho operacional satisfatório da entidade. A eficiência operacional implica no estabelecimento de padrões e métodos adequados que possam permitir que todas as áreas desenvolvam suas funções de forma racional, harmônica, integradas entre si e voltadas para os objetivos globais.
Desse modo, a implantação desses métodos auxiliam no desempenho das atividades e buscam atingir a eficiência das operações desejadas pelos gestores da organização.
2.6.3 ESTIMULAR A OBEDIÊNCIA E O RESPEITO ÀS POLÍTICAS TRAÇADAS
Essas políticas tem o objetivo de assegurar que os recursos públicos sejam aplicados da melhor forma possível.
Castro (2013, p. 362):
O processo de aderência as políticas constitui-se muito mais em um fator psicológico do que num fator objetivo. As pessoas são convencidas a aceitarem as diretrizes fixadas e utilizarem linguajar e técnicas comuns na
casa. O objetivo do estimulo à obediência das políticas existentes é assegurar que os propósitos da administração, estabelecidos por meio de suas políticas e procedimentos, sejam adequadamente seguidos pelos seguidores.
Gestores, colaboradores e seus respectivos setores devem funcionar em harmonia, proporcionando que dessa forma toda a estrutura obtenha o mesmo fim.
2.6.4 PROTEGER OS ATIVOS
Conceito de proteção de ativo, nas palavras de Castro (2013, p. 364):
Existem três interpretações atribuídas ao conceito de proteção de ativos. A primeira, e mais abrangente, entende que os ativos devem ser resguardados de qualquer situação indesejável. Compreende-se, neste caso, que a proteção dos ativos na área privada constitui uma das ações principais da administração. A segunda interpretação de proteção de ativos trata da proteção contra erros involuntários (não intencionais). Por fim, as irregularidades intencionais. A mais restrita das interpretações entende que a proteção dos ativos refere-se aos erros intencionais.
Castro, descreve os três conceitos referente a proteção dos ativos, e evidencia que os ativos devem ser protegidos principalmente dos erros intencionais.
Cavalheiros e Flores (2007, p. 38) afirmam que para proteger o ativo de uma determinada entidade, também deve-se proteger somente o caixa, mas todos os bens:
Proteger os ativos significa proteger não apenas o caixa, mas os bens e os direitos de qualquer natureza. Determinar as responsabilidades sobre a guarda e proteção dos ativos é item de controle interno, como, por exemplo, estabelecer qual a unidade deve preocupar-se com a busca de direitos tributários, com a guarda e conservação dos bens móveis e imóveis, seguros, sistemas de vigilância e proteção contra furtos e roubos.
2.6.5 INIBIR A CORRUPÇÃO
Cada vez mais no setor público, se buscam meios para inibir a corrupção ou formas ágeis para detectar desvios, tornando mais eficiente os atos dos tribunais, do Ministério Público ou da polícia.
[...] O controle interno faz parte das atividades normais da administração, sendo importante tanto na esfera pública como na particular. Logo, deve-se subordinar ao titular do órgão ou da entidade em que está vinculado, tendo como função acompanhar a execução dos atos praticados, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, as ações a serem desempenhadas, com a finalidade de evitar perdas desvios e auxiliar a boa e regular execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial.
Logo, o controle interno é fundamental na administração pública e privada, pois só com o controle interno, se pode detectar desvios e erros. Segundo Castro (2013) “a finalidade dos controles internos administrativos é garantir o cumprimento das metas, proteger as ações e evitar a ocorrência de impropriedades e irregularidades”.
2.7 LIMITAÇÕES DOS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO
O controle interno, mesmo o mais eficiente, possui suas limitações. Ou seja, mesma que a instituição possua um bom controle interno, não está livre de erros, fraudes e/ou irregularidades.
CREPALDI (2011, p.393) cita as irregularidades mais comuns: Conluio de funcionários na apropriação de bens da empresa; Instrução inadequada dos funcionários com relação às normas internas; Negligência dos funcionários na execução de suas tarefas diárias.
O conluio de funcionários abrange tanto a administração pública quanto a administração. Pois, ambas estão sujeitas a desordens e corrupção. As conseqüências desses atos, resultam prejudicando o desenvolvimento da entidade.
A ausência de instruções inadequadas aos colaboradores, dificulta o trabalho do controle interno, pois, os funcionários não primam a seriedade nas atividade desenvolvidas. Também o abandono dos funcionários diante das atividades que lhes são atribuídas, dificultam o bom funcionamento da entidade.
Figura 01 - Limitações dos controles internos
Fonte: MELLO, 2011, p.59
2.8 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
O principal mediador do controle interno é o prefeito municipal, o mesmo poderá ter auxilio de colaboradores para controlar, ou deverá criar um setor de controladoria. A constituição federal define que o controle interno deverá ser instrumento de apoio ao controle externo.
Castro (2013, p.373):
No município, o prefeito executa as funções de agente político e gestor administrativo ao mesmo tempo. Perante a constituição federal, que definiu níveis de competência e atribuições distintas entre as câmaras legislativas e os tribunais de contas, o prefeito é julgado como político pelo legislativo e como gestor administrativo pelo tribunal de contas. A constituição federal definiu ainda que o município, a exemplo do governo Federal, deve instituir controle interno como apoio ao externo.
O controle interno, no âmbito municipal, é desempenhada por um funcionário da própria entidade, que pode ser da área administrativa ou um funcionário contratado para essa função. Para desempenhar essa função, é imprescindível que o mesmo tenha acesso aos setores, partições ou secretarias, por esta razão é aconselhado instituir lei que estabeleça a existência de controle interno, estes regulamentos devem possuir as funções atividades profissionais e remuneração, remuneração essa, que precisará ser correspondente as suas atividades.
Municípios que não possuírem lei que defina as finalidades do controle interno deveram atentar ao artigo 74 da Constituição Federal, já mencionado anteriormente neste trabalho.
A administração pública municipal deve seguir os princípios expressos na Carta Magna, são os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Caso todos esses princípios fossem cumpridos à risca, não seria necessário que gestão pública precisasse utilizar controle interno. No entanto, essa ferramenta é indispensável na gestão, pois, a corrupção e as infrações as normas ainda são presentes na administração pública.
A regulamentação dos gastos públicos dos municípios e estados, instituída pela Lei Complementar n°101 (Lei de Responsabilidade fiscal), estabelece as diretrizes que devem ser seguidas. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem a finalidade de atribuir funções ao controle interno, pois, tem o dever de auxiliar o planejamento das despesas públicas, para controlá-los e dar preferência ao interesse coletivo da sociedade.
A lei da responsabilidade fiscal também define que o encarregado pelo controle interno no município, será responsável por assinar o relatório de gestão fiscal. Dessa forma, atestando estar ciente de sua responsabilidade na atual situação gestão. Ou seja, o controlador também se torna responsável por todos os atos por ele assinadas.
3 METODOLOGIA
3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA
A pesquisa é de natureza aplicada, pois poderá ser utilizada e aplicada de forma prática em outros estudos. É considera aplicada por ter como base, dados coletados a partir de entrevistas com aplicação de questionário.
De acordo com Barros e Lehfeld (2000, p. 78), “a pesquisa aplicada tem como motivação a necessidade de produzir conhecimento para aplicação de seus resultados, com o objetivo de contribuir para fins práticos, visando à solução mais ou menos imediata do problema encontrado na realidade”.
A pesquisa qualifica-se como descritiva, pois não sofrerá influência do entrevistador sobre os fatos.
Na concepção de Prestes (2008, p. 26), “na pesquisa descritiva, se observam, registram, analisam, classificam e interpretam os fatos, sem que o pesquisador lhes faça qualquer interferência”.
A pesquisa é qualitativa, pois tem o objetivo de avaliar como os dados coletados se comportam quanto o objeto de estudo.
De acordo com Rousch (2006 apud Beterquine 2010, p. 67), “em organizações pequenas, ou pequenas unidades gerenciais, não há possibilidade de inferências causais válidas. Amostra pequena e alto grau de interação entre os indivíduos envolvidos produzem pouca validade para o experimento”.
Já quanto aos procedimentos técnicos que foram utilizados na pesquisa, a elaboração se dará através de um estudo de caso.
De acordo com Gil (1991, p. 58-59):
É caracterizado pelo estudo profundo e exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira que permita o seu amplo e detalhado conhecimento, tarefa praticamente impossível mediante os outros delineamentos considerados. A maior utilidade do estudo de caso é verificada nas pesquisas exploratórias.
Os dados foram levantados a partir das teorias estudadas e a aplicação de questionário com o funcionário responsável pelo controle interno do município.
3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS DA INVESTIGAÇÃO
O espaço desta pesquisa está no universo do Município de Serra Negra do Norte/RN, com certa de 7.770 habitantes, pertencente a região do Seridó estado do Rio Grande do Norte. Tendo como sujeito o servidor da Controladoria Geral do Município.
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS
O instrumento utilizado foi um questionário aplicado com perguntas fechadas e abertas sobre o perfil da população entrevistada, bem como perguntas diretas relacionadas ao assunto abordado nesse trabalho.
3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Após a coleta dos dados através da aplicação de um questionário, houve a análise e interpretação dos dados, que se deu em concordância com os métodos citados anteriormente, relacionando assim os conhecimentos teóricos com as informações obtidas.
