CAPTAÇÃO E GASTOS DE RECURSOS DE CONVÊNIOS: UMA ANÁLISE DA AÇÃO BUROCRÁTICA EM UMA INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICA

CAPTAÇÃO E GASTOS DE RECURSOS DE CONVÊNIOS:

UMA ANÁLISE DA AÇÃO BUROCRÁTICA EM UMA

INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR PÚBLICA

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo verificar como os procedimentos burocráticos dos órgãos convenentes interferem na execução dos convênios. Sendo o foco de investigação descobrir como os procedimentos burocráticos interferem na execução e alcance do objeto das parcerias firmadas. Para o alcance desse objetivo foi realizada uma pesquisa de campo em uma instituição pública de ensino, tendo como instrumentos a observação, a análise de documentos e entrevistas. Utilizou-se a classificação que apresenta a tipologia de delineamento da pesquisa de acordo com os objetivos, com os procedimentos e com a abordagem do problema, podendo ser descrita como uma pesquisa explicativa, documental e qualitativa. Os resultados alcançados mostraram que os instrumentos de controle contidos nas técnicas presentes na administração burocrática são importantes para que não haja irregularidades nos gastos públicos.

Palavras chave: Transferência de Recursos Financeiros da União, Programas. Projetos, Burocracia. ABSTRACT

This study aims to show how the bureaucratic procedures of the recipient bodies interferes with on the implementation of transfer agreements. Would be the main point of research to discover how the bureaucratic procedures influence with the execution of the object and scope of the partnerships? To achieve this purpose had been realized a field research in a public university, having as the instruments the observation, documents analysis and interviews. The classification used has the type of research design in accordance with the objectives, procedures and the approach of the problem can be described as an explanatory research, documentary and qualitative. The results obtained showed that the control instruments in existing techniques contained in the bureaucratic management are important so there are no irregularities in public spending.

Keywords: Transfer of Financial Resources of the Union, Programs, Projets, Bureaucracy.

1. INTRODUÇÃO

O Estado através de políticas públicas busca trazer o desenvolvimento social e econômico para nação, e para fazê-lo precisa contar com o maior número de parceiros, tanto na esfera pública, como privada. Para que essas parcerias ocorram a Lei Federal nº 8.666/93 prever a celebração de convênios e de contratos de repasse.

Uma das áreas básicas de atuação do Estado é a educação, principalmente devido ao entendimento que a educação é solução para os males sociais do Brasil. O presente trabalho tem como principal enfoque as ações de políticas públicas que visam o fortalecimento da educação em todos os seus níveis (Municípios, Estados e União). O objeto de análise será a execução financeira dos convênios celebrados entre a Universidade

1 _{Fábio Oliveira Pinheiro (Especialista em Gestão Pública - Universidade do Estado da Bahia –UNEB, email:[email protected]);}

Raimundo Nonato Lima Filho (Doutorando em Controladoria e Contabilidade –USP, Professor da Universidade do Estado da Bahia-UNEB, email: [email protected]); Robson Braga (Doutorando em Controladoria e Contabilidade – USP, Professor da Universidade do Estado da Bahia-UNEB, email:. [email protected]).

do Estado da Bahia, e a Universidade Aberta do Brasil através da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (UAB/CAPES/FNDE) com a finalidade de fomentar a Educação a Distância (EAD).

A prática da celebração de convênios em Universidades e Centros de Formação Educacional se faz necessário para que esses possam desenvolver o ensino, a pesquisa e a extensão com maior efetividade. O convênio é uma parceria firmada com a finalidade de dar meios à universidade para que essas possam cumprir o seu papel social. Esta investigação surge do anseio de obter respostas para a problemática que emerge do seguinte contexto: o acirramento entre os acadêmicos docentes e outros gestores de convênios e os setores institucionais que chancelam a execução dos convênios. Os conflitos surgem da discordância de como deve ser o fluxo para viabilização do objeto das parcerias firmadas.

Os gestores de convênios que na grande maioria das vezes são professores, ou até mesmo fundações, organizações do terceiro setor entendem que existem morosidades e formalidades excessivas na execução. Acarretando devolução de recursos, engessamento na tramitação de processos e ineficiência para firmar convênios com empresas privadas. Por outro lado, a administração pública entende que as formalidades, e normas atuam como forma de controle. O modelo burocrático weberiano respalda a ideia de controle, pois se baseia no caráter legal dos regulamentos, no caráter formal das comunicações, nas rotinas e procedimentos padronizados, e tais justificam-se por se tratar de recursos financeiros públicos.

Sendo assim, enseja-se descobrir como os procedimentos burocráticos interferem na execução e alcance do objeto das parcerias firmadas? Tendo como objetivo principal de pesquisa verificar os efeitos da burocracia no fluxo das despesas realizadas com recursos financeiros de convênios. Para alcance desse objetivo foi realizada uma pesquisa de campo, tendo como instrumentos a observação, a análise de documentos e entrevistas. A pesquisa pode ser classificada como qualitativa, documental e explicativa.

que demonstra o universo dos convênios, conjuntamente com as contribuições desse trabalho, apresentam-se a Lei 8.666/93 e a Portaria Interministerial nº. 127 que versam sobre esse instrumento jurídico a fim de que essa temática seja bem compreendida pelos leitores. Seguindo a discussão e buscando o embasamento teórico para amparar a abordagem sobre a burocracia se fez uso das ideias de Weber, Keinert e Guerreiro Ramos.

Espera-se com a realização desse trabalho, trazer à tona, uma discussão que se conclua em uma melhor utilização do dinheiro público. Contribuindo para elucidação dos atores envolvidos a fim de que cada um atue da forma mais justa e legal possível, sem prescindir da celeridade e eficácia nos gastos públicos. O presente trabalho também postula servir como ponto de partida para que haja uma análise a respeito da execução dos Convênios na instituição onde ocorre a investigação, a partir daí espera-se que outras pesquisas sejam propostas com o intuito de sugerir mudanças e adequações sem ferir a legislação vigente de Convênios.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 CONVÊNIOS 2.1.1 CONCEITO

A celebração de convênios é extremamente relevante e pertinente para ser um objeto de pesquisa, uma vez que os recursos financeiros que chegam a Universidade analisada, vêm por meio de transferências voluntárias no ato de se firmar um convênio. Sendo assim, nesse capitulo busca-se munir o leitor de informações acerca desse instrumento que permite a captação de recursos. Conforme Portaria Interministerial entre Ministério Público, Ministério da Fazenda e Ministério da Ciência e Tecnologia (MP/MF/MCT) n° 127, de 29 de maio de 2008:

Convênio é o acordo ou ajuste que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

Convênio é instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos e tenha como partícipe entidade da administração pública estadual direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedades de economia mista, que estejam gerindo recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, visando à consecução de programa de trabalho de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

Na busca da viabilidade de descentralização instituiu-se este instrumento para transferência de recursos públicos, visando à execução de programa, projeto ou evento com prazo determinado, constituindo um compromisso firmado entre o órgão da administração pública direta e uma instituição pública ou privada, a qual se compromete a realizar ações constantes no termo de convênio juntamente com o seu respectivo plano de trabalho.

O caráter específico dos convênios viabiliza parcerias acadêmicas, científicas, técnicas e culturais, inclusive, com instituições estrangeiras, contribuindo, desse modo, para o cumprimento da missão da universidade.

O termo de convênio está disciplinado pelo artigo 116 da Lei Federal nº 8.666/93 e foi concebido como um instrumento para formalizar acordos internos ao setor público. No entanto, também pode ser utilizado para designar acordos entre entidades sem fins lucrativos e o poder público. Segundo o professor Meirelles (2005), convênio "é o acordo firmado por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes".

Para uma melhor compreensão das palavras comumente empregadas em um termo de convênio e baseando-se nas informações contidas na Portaria Interministerial n° 127, esse instrumento que se celebra por força de lei possui termos particulares, que no presente trabalho serão conceituados.

Concedente, o primeiro dos termos aqui abordado quer dizer que uma determinada instituição libera recursos para viabilização dos objetos das parcerias firmadas, que nesse artigo é representado pela UAB, a CAPES e FNDE. Convenente por sua vez é a outra parte interessada, a instituição que fica responsável pela execução físico-financeira, nessa pesquisa será chamada de Universidade A. O termo proponente significa que existem instituições interessada em captar recursos, não visando interesses próprios, e assim fazem

propostas com o intuito de serem aprovadas. Outro vocábulo importante dentro do contexto dos convênios é o objeto, que quer dizer, alvo a ser alcançado. Outra palavra comumente empregada é a meta, que significa parte específica do objeto.

2.1.2 FASES DOS CONVÊNIOS

Conforme Carvalho (2005), normalmente o instrumento de convênio passa por quatro fases que se desdobram em vários procedimentos. São elas:

a. Proposição

O passo inicial para elaboração da proposta de parceria passa pela identificação dos problemas de uma determinada localidade. Tal ação não deve ocorrer sem que haja a consulta da população. Pois, as pessoas da comunidade vivem de perto os problemas sociais que os aflige, sendo os mais aptos a cumprir esse papel de identificá-los. Uma vez identificados os problemas o proponente (Distrito Federal, Estado, ou Município) deve contemplar a demanda mais urgente da localidade. Fonseca (2009), diz que no passo seguinte o proponente deve manifestar interesse em celebrar instrumento regulado pela Portaria Interministerial MP/MF/MCT n° 127, de 29 de maio de 2008, mediante apresentação de proposta de trabalho no Sistema de Convênios (SICONV), em acordo com o programa e com as diretrizes disponíveis no sistema.

A proposta deverá conter a descrição mínima de cinco pontos: o 1º. é a apresentação do objeto a ser executado, o 2º. ponto é a justificativa de interesses recíprocos, contendo ainda o público alvo, o problema a ser resolvido e os resultados esperados. No 3º. ponto deve haver a estimativa do recurso financeiro a ser investido, com a especificação do repasse e contrapartida. O 4º. Ponto deve constar a definição da vigência para execução. Por fim, o último ponto da proposta são informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente.

Os órgãos ou entidades da administração pública federal poderão exigir o prévio cadastramento para que se encaminhem as propostas de trabalho. O repassador dos recursos financeiros analisará a proposta de trabalho podendo aceitá-la ou não. Em caso de

aprovação a proposta passa a denominar-se Plano de Trabalho, que é o documento por meio do qual o gestor define como o objeto do convênio será realizado. O Plano de Trabalho será analisado quanto à sua viabilidade e à adequação aos objetivos do programa governamental e, no caso das entidades privadas sem fins lucrativos, será avaliada sua qualificação técnica e capacidade operacional para gestão do instrumento, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ou entidade repassador dos recursos. No passo seguinte órgão que faz o repasse realizará o pré-empenho, em caso de recusa será registrado o indeferimento no SICONV.

b. Celebração ou Formalização

Segundo Fonseca (2009), “a Celebração do Convênio é o momento em que se inicia a parceria entre os entes da Federação e entre esses e as entidades privadas”. É o atendimento das condições de participação prevista na Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Legislação Federal, para receberem transferências voluntárias.

As condições previstas passam pelo envio das contas ao Poder executivo Federal, respeitando os prazos estabelecidos, para que haja a consolidação das mesmas, sendo essas relativas ao exercício anterior. Publicação do relatório resumido da execução orçamentária até 30 dias após o encerramento de cada bimestre. Envio do relatório fiscal 30 dias após findar o quadrimestre. Outro ponto importante é o relatório dos limites de gastos com pessoal. O convenente precisa demonstrar a condição regular de sua gestão fiscal. Em hipótese alguma o recurso financeiro recebido deve ser destinado para realização de despesas com pessoal.

Não é permitido a instituição convenente estar inadimplente, nem em débito nas prestações de contas de recursos financeiros concedidos em momento anterior. Além disso, deve comprovar a inexistência de pendências pecuniárias junto ao Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), tem ainda o dever apresentar regularidade junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). E por fim, sendo uma etapa não menos importante, a aprovação do Plano de Trabalho (PTA).

c. Execução

Segundo Fonseca (2009), a execução é o momento que as ideias saem do papel. Através da realização das despesas as metas físicas vão sendo alcançadas. Esta fase do convênio para mostrar-se exitosa depende de que o Plano de Trabalho seja cumprido fielmente e realizem os gastos de acordo com os princípios da administração orçamentária e financeira da esfera pública federal. Em hipótese alguma a instituição convenente pode utilizar o recurso de forma contrária ao que foi acordado no PTA, sem que previamente peça alteração/remanejamento do mesmo. Pois para autor as falhas cometidas nessa etapa prejudicam de forma irremediável as contas que serão apresentadas ao órgão que fez o repasse do recurso financeiro.

O Convênio deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas pactuadas e a legislação pertinente, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial, isto é, ao concedente cabe a liberação financeira oportuna e a tempo que possibilite ao convenente realizar o que lhe cabe e seguir o que foi previamente acertado sem desviar-se do plano de trabalho originalmente elaborado, bem como cumprir com as cláusulas que são de sua responsabilidade.

Fonseca (2009) ainda diz que “a materialização do convênio inicia-se efetivamente com a execução física, que é o cumprimento das etapas e fases do Plano de Trabalho.” Esse cumprimento desenvolve-se com a realização de diversos procedimentos que guardarão sincronia com a execução financeira, sempre buscando transparência quanto à legalidade e lisura dos atos de gestão praticados.

A gestão financeira é de extrema importância na fase de execução, desdobrando-se em algumas etapas na Universidade A: programação da despesa, instrução do processo administrativo, empenho, préliquidação, liquidação, autorização do pagamento e o pagamento propriamente dito (gera-se a ordem bancária). A execução física do objeto do convênio precisa de maneira coordenada estar associada à realização das despesas, de forma que não venha deixar dúvidas quanto a sua lisura e probidade.

d. Prestação de contas, encaminhamento das contas ao respectivo órgão.

A Portaria 127/2008, em seu artigo 56 dispõe que:

O órgão ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta Portaria estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação no prazo máximo de trinta dias contados do término da vigência do convênio ou contrato ou do último pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior.

Quem quer que utilize dinheiro público terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.

A não apresentação das prestações de contas, nos prazos estipulados, acarretará a inclusão do convenente no Cadastro de Inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), impedindo o repasse de novas parcelas de recursos e poderá implicar a posterior devolução dos recursos, acrescidos de juros e correção monetária, na forma da lei.

A Prestação de Contas Final deverá ser apresentada à Concedente conforme estabelecido no convênio e seus aditivos, envolvendo todas as informações sobre a execução do projeto, exceto aquelas já apresentadas por meio das Prestações de Contas Parciais.

O exame da prestação de contas abrange os aspectos relativos à execução física, ou seja, o cumprimento dos objetivos pactuados e os aspectos financeiros, que se referem à constatação da aplicação dos recursos de acordo com o Termo de Convênio e seu correspondente plano de trabalho, observada a legislação pertinente.

Como já foi dito, o convênio é um instrumento legal regido pela Lei 8.666/93 e alterações, da Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) Nº. 01/97, Decreto 5.504/05, Portaria Interministerial 217/07, e Decreto 6.170/07, normatizado pela Portaria Interministerial 127/08, entre outros. Através do qual a Administração Pública descentraliza recursos, e não apenas isso, é a principal forma de descentralizar atividades. A partir desse quadro emerge a problemática, pois os gestores dos recursos de convênios seja ele um docente, ou uma organização não governamental consideram que são inúmeros

os obstáculos e riscos que estes instrumentos trazem para as organizações proponentes, que se submetem a regras complexas, de difícil compreensão e exequibilidade, essas barreiras impeditivas são chamadas e reconhecidas por esses como burocracia.

2.2 A ESCOLA BUROCRÁTICA

Segundo Clegg (1994), para Weber a burocracia era um modelo de organização. O conceito de organização seria tão amplo que abarcaria instituições bem diferentes em sua constituição e função: como o Estado, o partido político, a igreja, a seita e a firma. A característica principal da organização era presença de liderança e de corpo administrativo. Esses diversos grupos se relacionavam de forma diversa, dependendo do tipo de regra pela qual as relações eram orientadas na organização onde estavam inseridos. Weber classificou essas regras “a ordem da organização”, com base na sua bem conhecida tipologia de diferentes tipos de autoridades.

No presente arcabouço teórico compreende-se a burocracia como prática inerente a todo o tipo de organização. Pereira (2007), diz que essa escola da administração tem como uma de suas características principais o poder racional: entende-se como a imposição de normas; obediência e influência sobre as pessoas, e isso está presente em qualquer organização em um nível menor ou maior, mesmo aquelas que são referências na forma de administrar gerencialmente. Perrow (1986) aponta para as críticas a administração burocrática, afirmando que comumente problemas são identificados tendo a burocracia como a responsável direta.

Quando atribuímos os males das organizações burocráticas e da nossa sociedade à burocratização das organizações, como frequentemente fazemos, podemos apenas estar fazendo a nós próprios de bobos. Podemos estar falando de exemplos específicos de má administração, os quais, naturalmente, são muitos já que as pessoas são mais ou menos imperfeitas; ou estar falando sobre os usos do poder gerado pelas organizações. A presença de hierarquias, regras, divisão do trabalho, estabilidade, etc., dificilmente pode ser culpada pela má administração ou pelos abusos do poder social. De fato, o modelo burocrático propicia uma maior verificação destes problemas do que alternativas não burocráticas ou tradicionais. (PERROW, 1986)

Mas o mesmo autor se posiciona contrariamente a ideia de que a burocracia como técnica seja a razão de gargalos e ineficiência de programas e de instituições, concluindo que se trata de um viés de origem, ou seja, a causa originária dos problemas seriam outras. E

ainda ressalta que a burocratização com frequência acaba sendo uma forma eficaz de detectar os desvios e ineficiências institucionais.

Guerreiro Ramos (1996), afirma que a natureza da burocracia e seu papel na mudança social estão necessariamente ligados com as condições sociais gerais, ou seja, a dinâmica social. Sendo assim, não seria correto atribuir à burocracia uma característica estática, imutável. O mesmo autor afirma que a oposição sofrida pela burocracia tem um caráter muito mais ideológico do que cientifico. Pois, podemos ver em muitas instituições públicas nos dias atuais a burocracia convivendo com o patrimonialismo, com administração gerencial, e até mesmo em instituições privadas altamente competitivas.

Guerreiro Ramos (1996), ainda afirma que as sociedades de massa como a brasileira acabam exigindo a existência de serviços públicos de alta complexidade, os quais não podem funcionar sem a burocracia, cuja qualidade, pode melhorar sensivelmente em meio ao desenvolvimento tecnológico e social. Contudo, a melhoria dos serviços, programas, políticas públicas só serão uma realidade quando a alienação não fizer parte das relações entre autoridades e subordinados, entre os serviços e sua clientela.

Desta forma, pode-se concluir que os princípios estabelecidos para administração com a escola burocrática vêm desmistificar a ideia equivocada que há no senso comum de que burocracia é a disfunção da administração. Muito pelo contrário, a burocracia veio trazer a organização, a padronização a administração. No setor público não é diferente, as técnicas da escola burocrática vieram revestir a administração pública de características mais profissionais.

2.2.1 A BUROCRACIA NO SETOR PÚBLICO

Como já abordado a administração pública sofreu forte influência da escola burocrática, o que em linhas gerais se via era um setor público pouco profissional, condição que ficou conhecida como “burocracia colonial”. No período que vai de 1930 a 1979 lança-se às bases do estado administrativo no Brasil. Isso significa a ocorrência da estruturação e crescimento estatal, que permite o desenvolvimento da nação em diversas frentes de

trabalho.

Segundo Keinert (1994), a expansão estatal cria a necessidade de dar ao setor público outra postura: mais profissional. Para cumprir essa tarefa, implantou-se um sistema de ingresso no mesmo baseado na competitividade, os critérios de promoção passaram a ser baseado na meritocracia. Ainda centralizou-se as atividade relacionadas a pessoal, materiais, orçamento e organização e métodos. O foco passa a ser, não apenas a eficácia, mas também a eficiência (fazer mais com menos). Com o passar do tempo o Governo se depara com uma crescente demanda por serviços públicos, se vendo diante de uma crise de Governança. Desta forma, o Estado entende a necessidade de não ser tão controlador, descentralizando funções e recursos para atender a demanda por serviço público.

A escolha jurídica da Administração Pública para transferência das suas atividades não exclusivas é em grande parte atendida pela celebração de Convênio instrumento regido pela Lei 8.666/93. Para muitos fora do setor público (ONGs) esse instrumento jurídico traz para execução dos programas, e mesmo quando um órgão público encontra-se na condição convenente existem os que afirmam que a burocracia das leis de convênio e do fluxo dos processos do próprio setor público torna inexequível, ou mal executado o Plano de Trabalho das parcerias firmadas.

Nos dias atuais vemos uma administração pública ensejando alcançar características mais gerenciais, onde assemelharem-se as empresas privadas representando um sinal de eficiência, e competência. Porém, sabe-se que o regime jurídico que rege a entidade pública traz a esses direitos e deveres que a diferenciam singularmente da empresa privada que goza da liberdade.

3. METODOLOGIA

Para alcance do objetivo da pesquisa foi realizada uma estudo do campo, tendo como instrumentos a observação, a análise de documentos e entrevistas semi-estruturadas com servidores que participam das etapas do fluxo administrativo dos convênios desde o momento inicial até o instante da prestação de contas. Utilizou-se a classificação que apresenta a tipologia de delineamento da pesquisa de acordo com os objetivos, com os

procedimentos e com a abordagem do problema, podendo ser descrita como uma pesquisa explicativa, documental e qualitativa.

A pesquisa foi realizada através de um Caso de Estudo na Universidade do Estado da Bahia, onde coletou-se dados sobre a execução de convênios, com a possibilidade de verificação por meio de percepções através de conversas com funcionários envolvidos na área de Convênios Públicos da Instituição. Além disso, entrevistas foram realizadas com docentes responsáveis pela captação de recursos e gestão dos convênios firmados. Para tanto, utilizou-se como técnica de pesquisa, fundamentalmente, a pesquisa documental, abrangendo consultas a normas, decretos e leis aplicadas aos convênios, uma discussão sobre a burocracia de Weber, numa perspectiva bibliográfica, através da utilização de livros, artigos de revistas, jornais, entre outros.

4 . ANÁLISES DOS DADOS COLETADOS

É pertinente apresentar a análise dos dados obtidos a partir da execução dos convênios na Universidade do Estado da Bahia. Desta forma, as perguntas foram apresentadas tendo uma orientação com base no objetivo principal de pesquisa que foi verificar os efeitos da burocracia no fluxo das despesas realizadas com recursos financeiros de convênios. As entrevistas foram feitas utilizando uma amostra não representativa de servidores em três blocos relacionados às fases do convênio: proposta, execução e prestação de contas.

No primeiro bloco realizou-se uma entrevista direcionada aos gestores dos convênios (docentes) que coordena o fluxo acadêmico e financeiro, ou seja, são responsáveis pela elaboração e envio da proposta ao órgão concedente, na grande maioria das vezes também são os responsáveis por todo o gerenciamento acadêmico dos convênios de Educação à Distância (EAD), parte essa que está intrinsecamente ligada à execução financeira. No segundo momento a entrevista foi direcionada a servidores que fazem parte do acompanhamento das despesas (técnicos administrativos), atuam na execução financeira. Por fim, os servidores que cuidam da prestação de contas. Ao todo foram realizadas três entrevistas, um servidor de cada bloco.

burocráticas, considerou o marco regulatório dos convênios uma barreira, que acarreta dispêndio de recursos e tira a celeridade. Mostrou um conhecimento superficial sobre as leis de convênios, pois de fato apresenta um conhecimento relacionado às atividades que desenvolvem como gestor dos programas em EAD, mas desconhecimento sobre a razão de existir tais procedimentos. Considera a execução de convênios burocrática, pois é obrigado a permanecer atrelado ao plano de trabalho, e quando se vê com a necessidade de mudar algo no projeto precisa em primeira instância solicitar o devido remanejamento ao órgão concedente. Ainda afirma que a burocracia, especificamente neste caso, pode ser entendida como o excesso de procedimentos e etapas que torna a execução do convênio morosa. Por fim, entende que o valor repassado pelo órgão concedente seria melhor utilizado se estivesse sendo executado por organizações não públicas. Pois, as organizações não governamentais não teriam que seguir o numero grande de leis as quais as organizações públicas devem seguir.

No setor que cuida do acompanhamento da execução e de prestação de contas, os servidores consideram que os processos demoram a ser efetivamente pagos, pois gasta-se um tempo considerável anexando papeis que visam instruir aos processos de pagamento dos programas de EAD, além de tramitar por vários setores. Ambos os servidores consideram que em parte a execução financeira é burocrática. Porque se as leis não determinassem como fazer corretamente, uma grande confusão estaria deflagrada.

Para este respondente, os convênios de EAD quando chegam nessa fase dão muito trabalho. Isso porque existe um forçar natural por parte daqueles que gerenciam para fugir das determinações pré-estabelecidas em plano de trabalho. E por mais que o controle filtre, ainda assim erros acabam ocorrendo.

As falhas mais comuns são: despesas realizadas em desacordo com o plano de trabalho, onde as justificativas para tais ocorrências só vão aparecer na prestação de contas, o que não deveria ocorrer, pois despesas não constantes no plano devem proceder mediante permissão formal da instituição concedente. Normalmente nesses casos a instituição que fez o repasse pede a devolução do recurso gasto indevidamente. Outro problema comum que tem relação com a execução são os projetos de vigência muito longa, as prorrogações são concedidas pelo fato de não se conseguir gastar os recursos no prazo estabelecido. Na

Tabela 1 é apresentada a execução financeira de um convênio, cujo objeto principal é a compra de material didático. Para esse projeto havia a previsão inicial de vigência de 365 dias. Contudo, o convênio em questão já está no quarto aditivo de prazo caminhando para o quinto e ainda não será o suficiente para concluí-lo.

Os gestores alegam que as leis de licitações dificultam a praticidade da execução. Além disso, por não realizarem a compra do material didático para onde é destinada a maior parte do recurso deste convênio outros elementos de despesa como pagamento de pessoal, pagamento de pessoa jurídica são gastos mais rapidamente. Como o projeto precisa seguir, passa-se a existir uma necessidade de mais recursos para essas rubricas que dão sustentação ao projeto. Por conseguinte, será necessário o pedido de alteração do PTA, solicitar ao órgão concedente a utilização de rendimentos. Para quem gerencia o projeto, tais passos são burocráticos e atrapalha a execução.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os procedimentos burocráticos dos órgãos convenentes interferem na execução dos convênios. Observou-se que a administração pública regida por princípios constitucionais possuem leis, normas e instrumentos de controle. Com base na análise dos dados coletados verificou-se que os gestores de convênios preferem ter mais liberdade para dispor dos recursos, respaldando tal anseio na otimização de resultados. Contudo, existem casos de desvio de finalidade mesmo mediante a todos os instrumentos de controle existentes. Sendo assim, não seria a livre forma de proceder com dinheiro público que tornaria a execução de convênios da EAD na Universidade analisada mais efetiva.

Por isso, entende-se que um melhor planejamento por parte dos que estão à frente dos projetos de EAD possibilitará maior eficiência e eficácia e não necessariamente afrouxamento das leis. Ainda nessa linha de discussão as ONGs que executam recursos devem estar inseridas dentro da mesma norma legal que uma instituição pública para executar físico-financeiramente os recursos públicos, trata-se do interesse da coletividade, devendo-se a todo custo garantir a probidade e a lisura.

Nos dias atuais onde denúncias surgem através dos veículos de comunicação apresentando casos de corrupção e de mau uso do dinheiro público por meio de repasses voluntários através do instrumento convênio. A sociedade não pode ser conivente, as leis não podem ser criadas ou suplantadas com o intuito de corroborarem com a improbidade, em favor de uns poucos. O fato de ocorrer problemas com a execução financeira de convênios em organizações não públicas, não significa que toda a empresa advinda do terceiro setor ao firmar contrato com Governo incorrerá na prática de corrupção.

Outro aspecto relevante descoberto com a investigação foi perceber que os docentes e gestores de convênios demonstram um desconhecimento acerca dos princípios da administração pública, e conceituam burocracia como barreira que impede o bom andamento da execução.

O excesso de documentos é uma realidade, e o fluxo de tramitação do processo administrativo é muito longo, o que acarreta gargalos na efetiva realização da despesa (pagamento). O que nos leva a concluir que de fato existe um número grande de procedimentos desnecessários. Deixando em aberto a possibilidade para que ocorra uma discussão e se estabeleça um fluxo mais prático tornando mais célere a realização das despesas.

REFERÊNCIAS

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licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes do Estado da Bahia e dá outras providências.

________________________. Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitações e dá outras providências.

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