GestãodeResiduos

GESTÃO DE RESÍDUOS

VALORIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO

Jayme de Oliveira Campos

Roberto Braga

(Organizadores)

Laboratório de Planejamento Municipal Deplan - IGCE - UNESP

Rio Claro 2005

Jayme de Oliveira Campos

Roberto Braga

(Organizadores)

GESTÃO DE RESÍDUOS

VALORIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO

Laboratório de Planejamento Municipal Deplan - IGCE - UNESP

Rio Claro 2005

Universidade Estadual Paulista Reitor: Prof. Dr. Marcos Macari Instituto de Geociências e Ciências Exatas Diretor: Prof. Dr. Sebastião Gomes de Carvalho Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento

Chefe: Prof. Dr. Roberto Braga Laboratório de Planejamento Municipal Coordenador: Prof. Dr. Roberto Braga

Rua Dez, n0. 2527 13500-230 – Rio Claro – SP Tel. (019) 526-2241 / Fax. (19) 534-8250

e-mail: [email protected] www.rc.unesp.br/igce/planejamento Esta publicação contou com o apoio de:

ABES/SP – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental Seção São Paulo

Capa: Arnaldo Rosalem

Campos, Jayme de Oliveira

Gestão de resíduos: valorização e participação / Jayme de Oliveira Campos e Roberto Braga. – Rio Claro: LPM/IGCE/ UNESP, 2005

117 p. : gráfs., tabs. Inclui bibliografia ISBN 85-89154-06-8

1. Resíduos. 2. Gestão ambiental. 3. Valorização de resí- duos. I. Braga, Roberto. II. Título.

CDD 604.6

Ficha Catalográfica elaborada pela STATI – Biblioteca da UNESP Campus de Rio Claro/SP

SUMÁRIO

Lixo e Cidadania – Gestão e Participação Sócio-Ambiental 05 Ana Lúcia Brasil

A Política Nacional de Resíduos Sólidos: a responsabilidade das empresas e a

inclusão social 11

Elizabeth Grimberg

Gestão compartilhada de resíduos sólidos 17

Sérgio Hornink et al.

Uma abordagem ao problema da gestão ambientalmente correta para resíduos

industriais pós-consumo na cidade de Rio Claro (SP) 29 Denise Antunes da Silveira

Jayme de Oliveira Campos

Bolsa de Reciclagem Sistema FIEP fortalecendo o mercado da reciclagem e

facilitando a gestão de resíduos sólidos 42

Elisabeth Stapenhorst Flávia Gadotti Noronha

A areia de fundição: um problema complexo com várias soluções 57 Elson Longo

Uso de resíduos industriais como fonte alternativa de matéria orgânica em

processos de compostagem através de pilhas estáticas com aeração forçada 74 Katia Goldschmidt Beltrame

Valorização de Resíduos de laboratórios 88

Mary Rosa R. de Marchi

Gestão racional e valorização de resíduos de construção civil e demolições 91 Stela Goldenstein

Tratamento e valorização de resíduos químicos no Laboratório de Resíduos

Químicos – LRQ – da USP, Campus de São Carlos 96

Leny Borghesan Alberguini

Maria Olímpia de Oliveira Rezende

Resíduos de Serviços de Saúde: Conceitos, Legislação e Recomendações Técnicas

108 Angela Maria Magosso Takayanagui

1. Lixo e Cidadania – Gestão e Participação

Sócio-Ambiental

Ana Lúcia BRASIL1

Introdução

No Estado de São Paulo são geradas 20,5 toneladas/dia de resíduos domiciliares. Dos 645 municípios 30% jogam seus resíduos a céu aberto, em lixões, e são conceituados como em situação “inadequada”, segundo o Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares, organizado pela CETESB/SMA/SP e publicado em 2002. Outros 25% dos municípios encontram-se em situação “controlada”, e os 45% restantes operam em condições adequadas. O documento salienta, contudo, que a “pontuação obtida pelos dois aterros da cidade de São Paulo, classificados em condições adequadas, por operarem grandes quantidades de lixo, deslocam a média do Estado, mascarando os resultados para uma condição melhor”.

Deve-se levar em conta que os aterros sanitários, sendo uma modalidade de destinação final de resíduos adequada do ponto de vista do saneamento ambiental, apresentam quatro aspectos negativos a serem considerados: a) provocam impactos ambientais; b) ocupam grandes áreas, cada vez mais escassas nos conglomerados urbanos; c) não contribuem para a criação de uma cultura ambiental da redução da geração de resíduos e; d) materiais destinados aos aterros não voltam para o circuito do reaproveitamento, o que se configura como um grande desperdício de matérias-primas.

As doenças veiculadas através do lixo, como leptospirose, diarréia, tifo, salmonelose etc, atingem especialmente crianças. O ambiente também é afetado com a disposição irregular do lixo: água, ar e solo sofrem agressões, muitas vezes irreversíveis. Estima-se que a carga difusa de resíduos que chega nas reservas hídricas atinja entre 20 a 30%, provocando forte impacto nos mananciais, alguns já em estágio avançado de assoreamento e contaminação, agravando a situação de escassez de água potável vivida nas cidades do Estado de São Paulo.

Neste contexto, a questão social, que envolve a presença de catadores de lixões e de rua, apresenta-se como um grande desafio: pessoas atingidas pelo desemprego e pelo processo mais amplo de exclusão social retiram diariamente do lixo sua sobrevivência. No Estado de São Paulo, há milhares de pessoas vivendo nos e dos lixões (2919 pessoas, em 225 municípios, segundo dados da CETESB. Considerando que 70% dos municípios dispõem seus resíduos de forma inadequada ou controlada, situação que favorece a presença de pessoas, deduz-se que este número deve elevar-se consideravelmente). Cabe ressaltar que também existem catadores de rua, dentre eles os organizados em associações ou cooperativas que não foram contabilizados neste Inventário.

1

O trabalho dos catadores ocorre em condições extremamente precárias e indignas: famílias inteiras de catadores trabalham misturadas ao lixo. Estas são populações que vivem em situações de vulnerabilidade e de alto risco, dado que, entre outras coisas estes depósitos a céu aberto estão sujeitos a explosões pela concentração de gases e pela falta de sistemas de drenagem.

Para agravar mais este quadro constata-se a presença de centenas de menores de 14 anos, portanto crianças, trabalhando na separação de materiais recicláveis! Estas crianças correm inúmeros riscos quanto à sua saúde e mesmo de morte. Risco tão grande quanto estes é o de elas não terem nenhuma perspectiva de se integrarem na sociedade como cidadãos e cidadãs dignos e com o direito a um futuro em patamares pleno de humanidade.

A partir de pesquisa realizada pela UNICEF em 1998, identificando a presença de 50.000 crianças e adolescentes vivendo no e do lixo no país, um conjunto de instituições decide criar o Fórum Nacional Lixo e Cidadania, que hoje envolve 56 parceiros, para enfrentar esta realidade. A principal estratégia do Fórum nacional é o desenvolvimento da campanha “Criança no lixo nunca mais”, lançada em 1999, que visa sensibilizar os governantes e o conjunto da sociedade para que todas as crianças e seus familiares tenham seus direitos efetivados e uma vida digna e humana.

Esta iniciativa tem como referência uma série de dinâmicas sociais em andamento no Estado de São Paulo. Existem, mais de 300 grupos organizados de catadores, distribuídos em mais de 126 municípios, que consideramos ser a base para implantação de políticas públicas de inclusão social no campo do reaproveitamento e reciclagem de resíduos.

Dinâmicas sociais consideradas

• Estratégias e ações prioritárias fórum lixo e cidadania • Gestão sustentável dos resíduos sólidos urbanos

• Ações a serem implementadas pelo Fórum Estadual- 2003/2004 • Papel dos atores do Fórum

Estratégias e Ações Prioritárias Fórum Lixo e Cidadania

1. Mobilização e sensibilização: sociedade, órgãos estaduais, Legislativo Estadual, instâncias regionais, governos municipais, ONG’s e Ministério Público.

2. Pesquisa e levantamento de dados: diagnóstico da situação sócio ambiental dos resíduos no Estado de São Paulo, cadastramento de experiências com resíduos sólidos no Estado de São Paulo, Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares (CETESB)

3. Capacitação dos atores: controle ambiental, catadores (profissional e cidadania), gestores municipais, controle social (ONG´s, Ministério Público)

4. Divulgação: experiências bem sucedidas, apoio, divulgação, articulação com demais atores, troca de experiências e informações

5. Promoção da inclusão social: estímulo à implementação dos programas : Bolsa-Escola, Bolsa Criança Cidadã, Renda Cidadã, Complementação Escolar, Alfabetização de Adultos

6. Jurídico Legal : articulação junto às: Procuradorias e Promotorias (suas instâncias regionais e locais): Infância, Trabalho , Meio Ambiente, Conselhos Tutelares.

Gestão Sustentável dos Resíduos Sólidos Urbanos

Gestão Sócio–Ambiental Integrada e Compartilhada • Participação da sociedade

• Participação de todas as instituições envolvidas na identificação e busca de soluções para os problemas dos resíduos sólidos

• Mobilização de lideranças

• Criação de um Núcleo de Articulação Local

• Processo de formação do Fórum Municipal Lixo e Cidadania • Integração e participação em Fórum Regional “Lixo e Cidadania” Principais Funções do Núcleo de Mobilização Local

• Provocar interesse pelo tema da Gestão Sustentável dos Resíduos Sólidos Urbanos; • Identificar problemas, ações, programas e projetos em desenvolvimento relativos

aos resíduos sólidos;

• Identificar as diversas instituições que possam estar envolvidas na identificação e soluções para os problemas encontrados;

• Buscar o comprometimento do corpo técnico e das lideranças das instituições identificadas;

• Idealização da estratégia de ação para o alcance das metas; • Identificação de programas, projetos e ações em desenvolvimento;

• Mobilizar a sociedade para participar do grupo de discussão sobre a gestão dos resíduos sólidos no município;

• Participar do processo de identificação e de busca de soluções para o problema; • Proposição de um grupo coordenador e identificação de um articulador;

• Formação de subgrupos temáticos;

• Elaborar e/ou contratar estudos e projetos; • Implantar serviços e obras;

• Monitorar e avaliar o mesmo e, • Realizar suas posteriores adaptações.

Ações a serem implementadas pelo Fórum Estadual

2003/2004

I – Sustentabilidade Política e Financeira 1. Descentralização do Fórum

• Por Região;

• Por sub-bacia hidrográfica;

• Parceria com os municípios através de um Núcleo de Articulação Local; • Sensibilização e mobilização da sociedade;

• Promoção da gestão pública de resíduos sólidos;

• Implantação da gestão sócio ambiental integrada e compartilhada; 2. Ampliação das parcerias

• Ações em parcerias com as instituições componentes do Fórum; • Promoção da parceria com o setor privado;

• Inclusão social na promoção e desenvolvimento das atividades; • Promoção do trabalho das ONG´s e integração com as universidades; 3. Viabilidade Econômica e Financeira

• Integração das atividades e dos programas, maximizando os resultados; • Capacitação dos responsáveis pela gestão operacional;

• Informação e acesso às linhas de financiamento e incentivos fiscais para implantação da coleta seletiva;

• Programas permanentes de sensibilização e incorporação da sociedade; II – Estruturação de Informações e Difusão

1. Construção de um banco de dados sobre resíduos; 2. Diagnóstico sócio ambiental;

3. Disponibilizar informações; 4. Indicadores;

III – Capacitação

1. Programa de Capacitação Continuada para:

• Membros do Fórum, Atores sociais, Gestores de Políticas Públicas em seus diversos níveis;

2. Instrumentos:

• Cursos, seminários, oficinas e demais instrumentos que promovam sensibilização,mobilização e implementação das ações.

Papel dos atores do Fórum

Instituições/ Profissionais

1. Integrar e envolver o Fórum nas atividades da Instituição relativa aos resíduos sólidos;

2. Mobilizar e sensibilizar os integrantes da instituição;

3. Promover atividades integradas em comum com outros parceiros do Fórum; 4. Incorporar a coleta seletiva na instituição e promovê-la junto a vizinhança;

5. Incorporar os catadores (cooperativas/associações) nos programas de coleta seletiva internos;

6. Colaborar e apoiar os eventos e divulgar a concepção e idéias do Fórum; 7. Participar dos Programas de Capacitação dos atores do Fórum;

8. Disponibilizar informações das atividades profissionais de interesse do Fórum;

Prefeituras

1. Criar um grupo representativo de discussão e articulação das questões relativas a resíduos sólidos;

2. Integrar e envolver o Fórum nas atividades da Prefeitura, relativas aos resíduos sólidos;

3. Promover a coleta seletiva solidária no município;

4. Promover a coleta seletiva solidária nos órgãos municipais;

5. Incorporar os catadores de recicláveis: (cooperativas/associações) em todos os programas de coleta seletiva do município;

6. Colaborar nos eventos e divulgação da concepção e idéias do Fórum; 7. Participar dos Programas de Capacitação dos atores do Fórum;

Conclusão

A partir da constituição do Fórum Nacional Lixo e Cidadania em junho de 1998 - hoje composto de mais de 56 instituições -, do lançamento da campanha “Criança no Lixo Nunca Mais” em junho de 1999 e da formação de diversos Fóruns Estaduais, deu-se início, a princípio modestamente e, atualmente, de forma mais acentuada, a constituição de

Fóruns Municipais Lixo e Cidadania. Esses fóruns têm se constituído em importante

ferramenta de trabalho para as administrações municipais, para a maior transparência das ações e o estímulo à participação da sociedade na Gestão Pública e sobretudo na sustentabilidade das atividades dos serviços de limpeza urbana implementadas.

Para se obter sucesso na implantação de um Modelo de Gestão Sustentável dos Serviços de Limpeza Urbana, a mobilização de lideranças sociais e instituições deverá ser a principal ferramenta na estratégia a ser utilizada. A participação da sociedade na identificação dos problemas relativos aos resíduos sólidos, no estudo de alternativas técnicas para o seu enfrentamento, no desenvolvimento e implantação dos programas e projetos e no monitoramento e avaliação das atividades relativas à limpeza urbana, é fator fundamental e decisivo para o sucesso na implantação e na operação dos serviços. No entanto deve-se levar em conta que o processo de criação desse núcleo mobilizador local é uma atividade inovadora, é complexo e depende de grande habilidade dos seus constituintes.

Esse núcleo poderá vir a ser o Fórum Municipal Lixo e Cidadania e / ou estar organizado dentro de conselhos e/ou fóruns municipais já existentes. Podem compor o Conselho de Saúde, Meio Ambiente, Saneamento, o Fórum de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável – DLIS e/ou se organizar junto à Conferência das Cidades ou outro arranjo de acordo com cada municipalidade.

O pressuposto básico no funcionamento desse núcleo é o de que ele deve buscar resolver seus próprios problemas. No caso de se apresentar desafios que fogem à capacidade do núcleo este deve buscar apoio de consultoria externa. No entanto todo o

trabalho a ser desenvolvido pela consultoria deverá ser discutido e acompanhado pelos componentes do núcleo que devem dar as diretrizes para trabalho da consultoria.

Regimes democráticos de poder exigem cada vez uma participação da sociedade não somente na escolha dos seus dirigentes como também na discussão e elaboração de políticas municipais, estaduais e nacional. Em uma atividade que lida diretamente com cada cidadão como a limpeza urbana, essa participação não é somente importante, ela é fundamental. Sem ela o programa não está completo.

Bibliografia

ABES-SP, Instituto PÓLIS, CAIXA, ANAMMA, UNICAMP, Projeto Pares (Poli-USP), OAF, Sindicato dos Engenheiros, Fórum Recicla São Paulo, CRUMA

CETESB/SMA/SP. Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares, 2002. COORDENAÇÃO do FÓRUM LIXO E CIDADANIA DO ESTADO DE SÃO PAULO GESTÃO PARTICIPATIVA DOS SERVIÇOS DE LIMPEZA URBANA – Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Qualidade Ambiental, Projeto Gau, Água e Vida – Centro de Estudo de Saneamento Ambiental.

MINISTÉRIO PÚBLICO - Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão Secretarias Estaduais: SERHS, SEADS e SERT

SECRETARIA EXECUTIVA - Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES – SP (www.abes-sp.org.br/lixoecidadania)

2. A Política Nacional de Resíduos Sólidos: a

responsabilidade das empresas e a inclusão social

Elizabeth GRIMBERG1

Resíduo não é lixo

Inicialmente queremos esclarecer que nesta reflexão serão abordadas questões concernentes à formulação de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos, que não pretende esgotar todos os conteúdos relativos ao tema.

Para tratar deste assunto de forma mais coerente, é preciso diferenciar lixo de resíduos sólidos - restos de alimentos, embalagens descartadas, objetos inservíveis quando misturados de fato tornam-se lixo e seu destino passa a ser, na melhor das hipóteses, o aterro sanitário. Porém, quando separados em materiais secos e úmidos, passamos a ter resíduos reaproveitáveis ou recicláveis. O que não tem mais como ser aproveitado na cadeia do reuso ou reciclagem, denomina-se rejeito. Não cabe mais, portanto, a denominação de lixo para aquilo que sobra no processo de produção ou de consumo. Marcar estas diferenças é de suma importância. A clareza na compreensão destes conceitos é o que permite avançar na construção de um novo paradigma que supere, inclusive o conceito de limpeza urbana.

Destinação

A estruturação de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos vem ao encontro de um dos grandes desafios a ser enfrentado pelos governos e pelo conjunto da sociedade brasileira - a magnitude do problema da geração de resíduos sólidos. Hoje, no Brasil, segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico - PNSB, realizada em 2000 pelo IBGE, coleta-se diariamente, cerca de 125.281 mil toneladas de resíduos domiciliares, sendo que 47,1 % dos mesmos vão para aterros sanitários. O restante, 22,3%, segue para aterros ditos controlados e 30,5% para lixões. Uma parcela mínima (nem contabilizada na pesquisa) é coletada seletivamente e destinada para a reciclagem. Cabe salientar que os dados referentes à destinação para aterros sanitários, são passíveis de revisão, inclusive pelo IBGE, conforme matéria publicada no jornal O Estado de São Paulo (28/03/2002): “os informantes (prefeituras) podem ter sido demasiadamente otimistas”. A pesquisa revela uma tendência de melhora no quadro, entretanto o próprio Instituto ressalva que “não é provável que se tenha atingido a qualidade desejada de destinação final do lixo urbano no Brasil, na medida em que estes locais, por estarem geralmente na periferia das cidades, não

1

Mestre em Sociologia. Coordenadora da Área de Ambiente Urbano do Instituto PÓLIS. Coordenadora do Fórum Lixo e Cidadania da Cidade de São Paulo.

despertam interesse da população formadora de opinião, tornando-se, assim, pouco prioritários na aplicação de recursos por parte da administração municipal” (IBGE, 2000). Corrobora esta avaliação, o fato de 3.502 dos municípios brasileiros, ou seja, 63,6% do total, usarem lixões para depositarem seus resíduos!

Por outro lado, se considerarmos que os chamados “aterros controlados” são uma modalidade de disposição de resíduos extremamente frágil, é portanto questionável quando definida como uma forma “adequada” de tratamento. Aterros controlados são inadequados porque facilmente podem tornar-se lixões e, por sua engenharia, são muito inferiores a do aterro sanitário, causando problemas ambientais, tais como contaminação do ar, do solo e das águas subterrâneas. Assim, pode-se considerar que 52,8% do total de resíduos gerados no país são gerenciados de forma inadequada.

Vale lembrar que as cidades, especialmente as grandes, enfrentam a crescente falta de espaços, para a construção de aterros. Nos municípios pequenos e médios estes espaços podem servir para outras finalidades mais importantes como a agricultura, turismo, lazer. A estas dificuldades e desvantagens de destinação para aterros sanitários, acrescenta-se os altos custos para instalação e gerenciamento deste tipo de infraestrutura.

Outra face da questão é o gravíssimo quadro social que envolve a presença de crianças, adolescentes e adultos vivendo no e dos inúmeros lixões e muitas vezes em aterros sanitários e controlados. Estas pessoas coletam alimentos e materiais recicláveis para daí extraírem sua sobrevivência. São pelo ao menos 35 mil crianças em lixões e uma estimativa de 200 mil a 800 mil catadores trabalhando em depósitos a céu aberto e nas ruas em todo o país!

Não devemos deixar de considerar também a falta de alternativas mais adequadas de descarte dos resíduos, os graves problemas de saúde pública, bem como os desastres ambientais no meio urbano e rural, provocados pelo “lixo” jogado nos rios e córregos.

Desperdício

Outro aspecto a ser considerado na ótica das mudanças necessárias no enfrentamento da excessiva geração de resíduos, refere-se ao desperdício. Os resíduos orgânicos representam 69% do total descartado hoje no país. Anualmente 14 milhões de toneladas de sobras de alimentos, segundo o Ministério da Agricultura, viram literalmente lixo devido a procedimentos inadequados em toda a cadeia produtiva. A título de exemplificação: perde-se 30% das hortaliças ao longo das fases de produção, industrialização, armazenagem, transporte e distribuição. Perde-se outras tantas toneladas de hortifrutigranjeiros com o descuido do consumidor no manuseio nos supermercados, e também nas cozinhas domiciliares e comerciais, em função dos preconceitos da nossa cultura alimentar que despreza, por exemplo, talos, verduras, cascas de frutas e de ovos, sementes etc. Dados publicados na revista SUPERINTESSANTE (03/2202) apontam que 19 milhões de pessoas poderiam ser alimentadas diariamente com as sobras desperdiçadas.

Constata-se, assim, um duplo desperdício. Por um lado, deixa-se de reutilizar ou reciclar materiais - vidro, papel, papelão, metais, alguns plásticos – que podem dinamizar um mercado gerador de trabalho e renda. E, por outro lado, gastam-se significativas cifras para enterrar resíduos. Estes recursos podem, por sua vez, ser redirecionadas para finalidades mais relevantes como educação, meio ambiente, saúde, cultura.

Papel estratégico da legislação

Diante deste quadro, a perspectiva de se constituir uma Política Nacional para estabelecer princípios, objetivos e instrumentos, bem como diretrizes e normas para o gerenciamento dos resíduos no país, é de extrema relevância. Mais relevante ainda é o fato dessa política definir um papel para o Estado na direção de um desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente sustentável.

A Política Nacional está sendo intensamente debatida por inúmeros setores sociais interessados na implementação de uma legislação que não apenas regule o funcionamento desta área, mas principalmente institua leis que resultem em mudanças na situação dos resíduos sólidos em nível federal, estadual e municipal.

Portanto, está em questão a regulamentação de sistemas de tratamento de todos os resíduos gerados e, também, a instituição de responsabilidades bem definidas, segundo os tipos de resíduos. Aqui será enfocado, além dos resíduos comuns, aqueles considerados como especiais: industriais e de mineração, de serviços de saúde, rurais, de transportes, radioativos, de construção civil, do comércio e de serviços, tecnológicos, pneumáticos, de explosivos e armamentos, de embalagem.

Este é um ponto chave que envolve mudanças em toda cadeia produtiva, tendo em vista a busca de um novo paradigma – o da sustentabilidade ambiental. A responsabilização das indústrias envolve desde o processo de produção de bens e serviços até o pós-consumo, o que deverá levar à revisão de processos produtivos com vistas à redução da geração de resíduos. Esta abordagem requer do setor produtivo uma redefinição e uma nova postura quanto às matérias-primas utilizadas e quanto ao perfil de produtos oferecidos no mercado.

A proposta que está sendo defendida em âmbito mundial e em diversos fóruns e redes sociais no país aponta para a não produção de novos materiais e produtos que exijam tecnologias novas de fabricação e de reciclagem, visto que os dois processos exigem aportes de matérias-primas e energia cada vez maiores. Outra via para a redução é estimular a produção de bens com alta durabilidade e integralmente recicláveis.

Trata-se assim, de se instituir leis que não induzam apenas à diminuição do volume de resíduos gerados, mas à redução da quantidade (massa) produzida, pois está em questão contemplar uma transformação mais ampla e conseqüente com patamares sustentáveis de produção e consumo.

O princípio da redução precede o da reutilização e o da reciclagem e acima de tudo prescinde da incineração de materiais. Este último método de tratamento consiste na queima dos resíduos, seja como forma de destino final, seja como forma de recuperação energética. Cabe lembrar que no processo de incineração, os resíduos não desaparecem, apenas são transformados em cinzas, líquidos e gases contaminantes.

No Brasil, 60% da composição dos resíduos é matéria orgânica. Para obter-se energia a partir da queima de resíduos, é preciso injetar mais combustível, devido à expressiva presença de resíduos orgânicos (misturados aos inorgânicos), elevando os custos da incineração. Além disso, quanto mais energia se quer recuperar, menor será a velocidade de resfriamento da queima, o que implica num aumento da quantidade de compostos tóxicos formados – como organoclorados (furanos e dioxinas), causadores de câncer e outros graves danos à saúde humana. Outro argumento para que não se permita a instalação de incineradores, em lei são seus altos custos. As plantas destes equipamentos requerem investimentos entre US$ 1 milhão e 700 milhões. Um volume de recursos deste porte termina por “obrigar” a continuidade no funcionamento do incinerador como justificativa de não perder os investimentos feitos, mesmo que o equipamento traga problemas ambientais e de saúde. Cabe lembrar que o município, ao adquirir este tipo de

instalação, contrai uma dívida que deverá ser paga ao longo de vinte anos. Assim, governos, que não escolham esta modalidade de destinação, acabam herdando este tipo de dívida. Mais grave ainda são as implicações sobre os programas de recuperação e reciclagem. Depois que se gastou cifras exorbitantes para incinerar, torna-se praticamente inviável o desenvolvimento de outras políticas mais conseqüentes para a destinação ambientalmente adequada dos materiais pós-consumo: a reutilização e a reciclagem. A lógica de operação do incinerador exige que uma quantidade significativa de resíduos seja queimada, para que não opere com capacidade ociosa. A título de exemplo, nos Estados Unidos, nos últimos dez anos, houve uma grande campanha pública para não se construir mais incineradores e, hoje, discute-se um plano para desativação das plantas existentes.

Da mesma forma que não se deve priorizar a destinação de materiais recicláveis para aterros sanitários, não cabe investir recursos para a queima de resíduos. Melhor e mais adequado é usar estes recursos para apoiar uma política social que gere trabalho e renda. No Brasil temos apenas 451 municípios, 8% do total (IBGE, 2000), com programas de coleta seletiva executada pelo poder público. Entretanto, não está dimensionada e devidamente valorizada a coleta seletiva operada pelos catadores e catadoras que, há pelo menos 50 anos, atuam na limpeza urbana e como agentes ambientais, recuperando materiais recicláveis. A valorização destes trabalhadores caminha lado a lado à promoção do desenvolvimento de políticas sociais, econômicas e ambientais sustentáveis. O potencial econômico dos materiais que hoje são desperdiçados é enorme. São milhares de postos de trabalho que poderão ser criados, se estabelecidas metas na Política Nacional para a reciclagem de embalagens, praticada a responsabilidade social empresarial e implementados sistemas públicos com inclusão social para a coleta seletiva das mesmas.

Esta valorização deve explicitar-se na Política Nacional de Resíduos Sólidos através: 1) do reconhecimento do catador como profissional apto a realizar a coleta seletiva, triagem, beneficiamento, comercialização e reciclagem de materiais reaproveitáveis, orgânicos e inorgânicos; 2) da destinação de recursos federais e estaduais prioritariamente para aqueles municípios que implementarem sistemas de recuperação de recicláveis integrando os catadores de lixões e de ruas, organizados em cooperativas ou associações autônomas; 3) e do apoio do poder público municipal a programas de capacitação técnico-gerencial e também de formação para o desenvolvimento integral dos catadores e catadoras atuarem como profissionais independentes e ao mesmo tempo remunerados.

Um passo importante nesta direção foi a criação, em setembro deste ano, do Comitê Interministerial de Inclusão Social dos Catadores de Lixo, cujo principal objetivo é a formulação de um projeto no âmbito do Fome Zero, associado à inclusão social dos catadores e a erradicação dos lixões.

A responsabilidade dos empreendedores e a coleta seletiva

com inclusão social

A participação dos empreendedores, sejam eles fabricantes, importadores, envasadores ou comerciantes, enquanto responsáveis por toda a cadeia produtiva que resulta na geração de resíduos pós-consumo pode ocorrer em dois níveis: 1) gerenciamento direto dos resíduos denominados de especiais; 2) pagamento de taxa por todos os setores envolvidos com as embalagens (segundo o tipo de resíduo, a quantidade produzida e/ou comercializada etc). Este recurso poderá, por sua vez, ser transferido para fundos distritais

ou municipais daqueles municípios que implantarem sistemas de reaproveitamento de resíduos com inclusão social.

Esta forma de gerenciar a questão das embalagens é uma das propostas, feita pelo Fórum Lixo e Cidadania da Cidade de São Paulo, encaminhada em 2002 ao então relator da Comissão Especial do Projeto de Lei, visando assegurar a integração dos catadores e catadoras de maneira mais efetiva.

O conjunto de propostas acima mencionado também foi encaminhado à Secretaria de Qualidade Ambiental do Ministério de Meio Ambiente e ao Presidente da Câmara de Deputados, em 2003.

Diversas modalidades de funcionamento de sistemas de coleta de materiais recicláveis podem ser implementadas paralelamente ao sistema público de coleta seletiva de caráter associativo, com inclusão social. Os grandes geradores, supermercados, shoppings, clubes, etc poderão contratar cooperativas de trabalhadores para coletarem seletivamente seus materiais e desenvolverem simultaneamente programas de educação sócio-ambiental junto à comunidade. E ainda outra possibilidade é as empresas separarem seus materiais e doarem às cooperativas operadas por catadores ou por outros trabalhadores. Incentivos fiscais seria uma forma de viabilizar estas modalidades de economia solidária.

Ainda que priorizando o segmento dos catadores e catadoras de recicláveis quando da implantação de políticas públicas para o reaproveitamento de resíduos, outros agentes econômicos estarão participando do processo de recuperação de materiais pós-consumo.

Por fim, outra responsabilidade do setor empresarial na perspectiva da sustentabilidade ambiental, é a instituição de metas para a reutilização de embalagens de produtos que possam ser retornáveis.

Em resumo, a grande preocupação, ao se elaborar uma Política Nacional de Resíduos Sólidos, do ponto de vista da afirmação dos direitos de cidadania destes trabalhadores que atuam, há décadas, sem nenhum respaldo legal, é a de não reexcluí-los. Trata-se, portanto, de reconhecê-los como profissionais no âmbito da legislação. O desafio é estruturar uma Política que responsabilize o setor privado quanto à destinação dos resíduos gerados e ao mesmo tempo promova a inserção dos catadores em toda a cadeia produtiva. Estes trabalhadores vêm intensificando sua mobilização na perspectiva de garantir seus direitos em lei. Processos de organização em níveis municipal, estadual e nacional estão em andamento no país - tome-se como referência a realização do 1º Congresso Nacional de Catadores, em Brasília, em 2001, que reuniu 1.500 catadores e 200 técnicos e agentes sociais. Os Fóruns Lixo e Cidadania, com atuação em âmbito nacional, estadual e municipal também reforçam a necessidade de se instituir diretrizes e normas que possibilitem a plena integração dos catadores e catadoras em toda a cadeia do reaproveitamento de resíduos - da coleta seletiva à reciclagem industrial.

O poder público municipal, neste novo sistema de gestão, terá um papel central ao ser responsável não só pelo gerenciamento integrado de resíduos sólidos comuns, mas também pela estruturação de estratégias e ações que mobilizem o conjunto da sociedade para implementação da gestão sócio-ambiental compartilhada e com inclusão social.

Limpeza pública ou uma nova concepção de gestão de

resíduos sólidos?

Um aspecto central, para que se instaure uma nova concepção de gestão e destinação de resíduos sólidos, refere-se à garantia, por um lado, de educação sócio-ambiental e, por outro, à promoção da mobilização da população. Para tal é preciso assegurar, na legislação, instâncias e instrumentos para que a sociedade exerça controle social, acompanhe a prestação de serviços de limpeza urbana e também participe da implementação de programas que priorizem o desenvolvimento social e a economia solidária. A sociedade deverá contar com leis que impulsionem a participação social e a gestão compartilhada com inclusão social, através, por exemplo, de conselhos gestores de resíduos sólidos, federal, estadual e municipal.

A perspectiva é a de avançar para uma sociedade sensibilizada, informada e educada para as questões do não desperdício de materiais, para consumir com critérios, para descartar seletivamente e para não jogar resíduos nas ruas, córregos, terrenos baldios, ou seja, de forma inadequada. Neste cenário, poderemos superar o conceito de limpeza urbana, que pressupõem a sujeira urbana – governos, empresas, cidadãos e cidadãs terão consciência de suas atitudes e não mais jogarão lixo em locais impróprios. Pelo contrário, estarão participando da construção de uma nova concepção de gestão de resíduos estruturada a partir: da participação da sociedade; da inclusão social; da educação para os 3 “Rs”- reduzir, reutilizar, reciclar; da responsabilidades social empresarial; da solidariedade na economia.

A elaboração, de forma democrática, de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos, poderá gerar um novo estilo de desenvolvimento social e ambientalmente sustentável e ser motivo de júbilo para as gerações futuras do nosso país e uma referência em nível mundial.

3. Gestão compartilhada de resíduos sólidos

Sérgio HORNINK1; José Soares Pimentel2; Márcia de Araújo B. Nunes3 Zelinda Esterci; Wilma dos Anjos Piedade; Sônia Vilar Campos6

Sandra Tereza Freitas7; Marina Sendacz 8, Gilsene L.R.P. Fajersztajn9 Gabriela de Figueiredo Laurelli10; Fábio José Alves Vieira11;

Edina da Cunha Lima12; Aloísio de Castro Gama13; Affonso C.N. de Andrade14

Resumo

O gerenciamento de resíduos sólidos no Estado de São Paulo encontra-se numa condição considerada crítica apresentando como conseqüências proliferação de vetores e doenças, contaminação das águas superficiais e subterrâneas através da percolação de poluentes advindos de formas inadequadas de disposição de resíduos sólidos, principalmente os de origem domiciliar, provocando degradação de áreas e comprometimento do meio ambiente. A permanência de adultos e crianças que subsistem da atividade de catação leva ao agravamento da saúde dessas pessoas, além de evasão escolar. Dentre os fatores que determinam essa situação, destaca-se que a gestão de resíduos sólidos, isoladamente por município, tem sido ineficiente pelos fatores seguintes: ausência de técnicos especializados; metodologia inadequada de trabalho; falta de estrutura de suporte operacional; escassez de recursos financeiros; e ainda ausência de suporte técnico mínimo para os equipamentos.

Neste trabalho é apresentada proposta de gestão compartilhada dos resíduos sólidos municipais que, além do lixo doméstico, incluem os resíduos de saúde, resíduos de construção civil e industriais. Para esse propósito, utiliza-se a metodologia da consorciação regional, com ênfase na negociação de conflitos entre setores sociais, o envolvimento progressivo de um grupo de municípios que tenha uma população preocupada com a questão dos Resíduos Sólidos, em área geográfica em que fique demonstrada afinidade

1

Tecnólogo Civil/Hidráulica ( FATEC – UNESP), atua na CETESB desde 1976, Gerente de Agencia Ambiental de 1995 a 2000, atividade principal controle de poluição e negociação de conflitos. Atuou como Consultor de Meio Ambiente no gabinete do Secretário de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras, de fev. 2001 a fev. 2004. Autor da proposta temática e da consultoria deste trabalho.

2

Engenheiro Civil/Sanitarista, Mestre em Engenharia de Saúde Pública Tropical (Universidade de Leeds, UK), Coordenador de Saneamento da SRHSO, atuou na Sabesp desde 1980 nas áreas de Planejamento, Informações e Informática e Desenvolvimento Tecnológico.

3 _{Engenheira Civil/Sanitarista, Diretora do Grupo Técnico-Gerencial da Coordenadoria de Saneamento, atuou}

na Sabesp desde 1993 como Gerente de Projetos e Gerente de Operação de Esgotos.

4; 5; 6; 7; 8; 9; 10; 11; 12; 13; 14

Equipe da Coordenadoria de Saneamento, com formação universitária multidisciplinar nas áreas de 4; 10: Engenharia Civil; 5; 9: Geografia e Planejamento Urbano; 6 Arquitetura e Planejamento Urbano e Regional; 7 Comunicação Social; 8 Pedagogia; 11 Direito; 12 Matemática; 13; 14: Ciências Econômicas e Meio Ambiente.

intermunicipal e desejo expresso de lideranças para a obtenção de soluções e que a encontrem de forma consorciada.

Esse modelo de gerenciamento de resíduos sólidos se apóia no exemplo de experiências bem sucedidas, de esforços conjuntos e do compartilhamento de recursos e da eficiência técnica para propiciar a continuidade da prestação do serviço, de forma completa e adequada. A resposta ao quadro de precariedade no gerenciamento dos resíduos sólidos em todo o Estado, e as conseqüências já mencionadas, decorre da necessidade da participação efetiva, na busca de soluções ambientalmente aceitas, objetivando as melhores práticas e melhor utilização de mão de obra especializada face à insuficiência de recursos para tratar individualmente o problema e ao grande número de ações promovidas pelo Ministério Público

Estadual.

Introdução

A análise dos dados disponíveis relativos ao setor Resíduos Sólidos no Estado de São Paulo indica uma situação bastante precária, tanto do ponto de vista sanitário-ambiental, quanto do ponto de gestão e normatização.

A universalização da coleta encontra muitas vezes obstáculos técnicos de difícil solução, devidos geralmente ao crescimento desordenado das cidades; e a fiscalização e regulamentação dos serviços são, no mínimo deficientes. O resultado é o lixo jogado nas ruas, encostas de morros e corpos d’água poluindo as águas, causando enchentes e graves problemas à saúde pública e à qualidade de vida em geral.

Muitos dos municípios ainda fazem a disposição final dos resíduos de forma inadequada, muitas vezes contaminando corpos d’água e o lençol freático, degradando áreas e propiciando a proliferação de vetores de doenças. Constata-se, é verdade, uma evolução na situação da disposição final de resíduos. Essa evolução, entretanto, ainda é bastante lenta, e não é raro um aterro implantado dentro das melhores normas técnicas transformar-se em pouco tempo em um lixão. A implantação de aterros sanitários dentro de normas técnicas adequadas é fundamental, sendo também a mais simples15 porque conta com normas consolidadas, envolve poucos agentes, ocorre num prazo relativamente curto e é a que demanda menores recursos.

Por outro lado, a operação do sistema de limpeza pública demanda ações e recursos constantes, precisa estar sempre se ajustando à dinâmica da cidade, sofre a influência das mudanças sociais e das oscilações da vontade política dos governantes.

Nesse quadro há ainda uma séria questão social - a dos catadores - adultos e crianças que, muitas vezes, há varias gerações, sobrevivem da catação do lixo, estigmatizados pela sociedade, sem as mínimas condições de vida, higiene e saúde, de escolaridade e de dignidade.

Os resíduos produzidos também crescem a cada dia, em quantidade e periculosidade. Cada vez produzimos mais descartáveis. A atual crise energética traz mais um fator de periculosidade aos resíduos domiciliares com a popularização do uso de lâmpadas fluorescentes, que tem um potencial altamente contaminados pelo mercúrio. A responsabilização pós-consumo, prevista em lei e na Agenda 21 Brasileira não está ainda institucionalizada.

15

Isso talvez não seja inteiramente verdade em regiões metropolitanas, como no caso da RMSP, onde a alta densidade demográfica, aliada ao fato de grande parte de seu território ser constituída por Zona de

É mínima a quantidade de resíduos que são reciclados ou que sofrem processo de compostagem, as poucas usinas de reciclagem e de compostagem que existem no Estado estão na maioria das vezes operando de modo inadequado, muitas vezes com capacidade ociosa ou até mesmo desativadas. A reciclagem das latas de alumínio, que atinge uma alta porcentagem, deve-se muito mais a uma conjuntura sócio-econômica do que a iniciativas governamentais.

Um outro problema do setor é a visão compartimentada da gestão. Ela se faz geralmente à margem das outras políticas – de habitação, do planejamento urbano, de transporte, etc. Vemos, por exemplo, aterros implantados nas proximidades de aeroportos e políticas equivocadas de transporte induzirem a ocupação de áreas protegidas; muitas vezes até a inter-relação das várias etapas do sistema de limpeza pública não são adequadamente equacionadas.

A questão Resíduos Sólidos é portanto extremamente complexa; envolve aspectos jurídico-institucionais, técnicos, de saúde pública, ambientais, econômicos e sociais. Além disso, enquanto os serviços de água e esgoto já contam com algumas práticas, indicadores de eficácia/eficiência, normatizações e estruturas tarifárias razoavelmente estabelecidos, no setor Resíduos Sólidos praticamente muito ainda está por fazer.

Para reverter o quadro atual é necessária a conjugação de uma série de questões: • Vontade política dos governantes;

• Visão abrangente do problema, que vai muito além das questões estritamente técnicas e dos limites do município;

• Gerenciamento que considere as inter-relações entre as várias etapas e serviços de limpeza pública desde a geração dos resíduos até a sua disposição final e também a adequação dos serviços de limpeza pública à dinâmica e à organização geral do Município;

• Profissionais capacitados para as diversas funções, desde o planejamento até a operação;

• Equipamentos; • Regulamentação;

• Regulação e fiscalização;

• Educação ambiental e controle social; • Recursos financeiros.

O modelo de gestão

Tradicionalmente, a gestão de resíduos sólidos tem se dado de forma isolada, isto é, cada município “administra” isoladamente seus resíduos. Essa “administração” consiste na maioria dos casos numa coleta mais ou menos eficiente e numa disposição final apenas afastada dos núcleos urbanos, muitas vezes às margens de rios e até mesmo mananciais. A maioria dos municípios que administra diretamente a limpeza pública não sabe quanto gasta com o setor; não existem indicadores de eficácia/eficiência; os que terceirizam o setor carecem de mecanismos eficientes para regulamentação e fiscalização.

Nas regiões metropolitanas, que por suas características intrínsecas exigem ações articuladas, não só intersetoriais como intermunicipais, a gestão isolada não está conseguindo resolver os desafios que são cada vez maiores. Um desses desafios é o crescente aumento da quantidade e periculosidade dos resíduos, aliado à disponibilidade cada vez menor de áreas para a disposição final dos resíduos.

Nos pequenos municípios, a pouca quantidade de resíduos leva a um alto custo/tonelada devido principalmente à impossibilidade de se otimizar recursos materiais e humanos para tais situações. O resultado é um serviço caro e inadequado do ponto de vista ambiental e de saúde pública. A necessidade de técnicos especializados e equipamentos demandam recursos muitas vezes incompatíveis com a receita do município.

Os avanços da consciência ambiental aliados à fiscalização e à ação do Ministério Público vêm colocar em cheque esse modelo; os administradores municipais estão encontrando muita dificuldade em se adaptar às novas exigências, aí incluídas as da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Procurando dar resposta a essas questões se propõe a “Gestão Compartilhada de Resíduos Sólidos”.

O Projeto “Gestão Compartilhada de Resíduos Sólidos”

Objetivo

O objetivo principal é buscar viabilidade técnico-econômica-ambiental da gestão dos serviços de limpeza pública através da otimização dos recursos financeiros, humanos e ambientais.

Abrangência

A área de abrangência do projeto foi proposta para todo o Estado de São Paulo. Num primeiro momento entretanto devem ser priorizados os pequenos e médios municípios que são justamente os que encontram maiores dificuldades para equacionar a otimização de recursos com as baixas quantidades de resíduos gerados. Dos 645 municípios do Estado, 532 têm uma população total inferior a 50.000 habitantes e desses, 299 com menos de 10.000 habitantes (IBGE/SEADE).

A proposta

A proposta básica do projeto é que, a partir da constatação da dificuldade de se adequar à legislação vigente através da gestão isolada, os municípios busquem resolver o problema de forma solidária através de consórcios intermunicipais. A proposta fundamenta-se em experiências bem sucedidas de se conseguir menores custos, melhor qualidade dos serviços e, o que é particularmente importante, propiciar uma garantia substancial na continuidade na prestação desses serviços, tornando-os menos vulneráveis à alternância do poder municipal. Para isso é fundamental, é claro, um instrumento que discipline o Consórcio muito bem elaborado, com os direitos e obrigações muito claros para todas as partes envolvidas.

O que é um Consórcio Intermunicipal?

A Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM (1997) conceitua e esclarece bem os aspectos jurídicos dessa forma de gestão, como segue.

Consórcio intermunicipal, também denominado consórcio administrativo, é o

acordo firmado entre municípios para a realização de objetivos ou interesses comuns, mediante a utilização de recursos materiais e humanos de que cada um dispõe.

Segundo Hely Lopes Meirelles, “nos consórcios as municipalidades reúnem recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma só prefeitura não teria para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos” (in Direito Municipal Brasileiro. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p309).

Para a celebração de um consórcio intermunicipal, nesses moldes, basta uma lei autorizadora de cada município interessado, permitindo integrá-lo ao ajuste. Essa lei há de ser prévia à formalização do ajuste, onde serão estabelecidos os direitos e as obrigações de cada consorciado. O início dos trabalhos só poderá acontecer depois dessa formalidade. Se for necessário assegurar, previamente, a união dos interessados, é possível a assinatura, pelos prefeitos, de um protocolo de intenções. Não há necessidade de nenhum registro, embora deva ser mantido nos municípios consorciados um controle desse ajuste.

Ressalte-se ainda que o consórcio não tem personalidade jurídica e, portanto, não é agente capaz de direitos e obrigações. Trata-se de mero ajuste institucional. Os municípios, separadamente, é que têm personalidade jurídica, e a união deles pelo consórcio não cria uma nova personalidade jurídica. Todas as despesas e responsabilidades são assumidas pelos municípios consorciados. Assim, se a intenção dos municípios não é a reunião de recursos, mas a produção de bens através da união, é necessária a constituição de uma pessoa jurídica, a exemplo de uma sociedade civil ou comercial.

Uma sociedade civil ou comercial, cuja criação foi previamente autorizada pelas câmaras municipais interessadas, é detentora de direitos e obrigações e, portanto, pode assumir o que for necessário à execução dos seus objetivos (contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair empréstimos nacionais ou estrangeiros), observada, evidentemente, a legislação em vigor. Sendo esses os interesses dos municípios, não se fala mais em consórcio, mas em sociedade. São situações distintas, que não se confundem.

A sociedade civil intermunicipal é constituída para execução de uma atividade não mercantil, ou seja, para uma atividade que não envolve atos de comércio, como por exemplo, a despoluição de um rio, a construção de um hospital, a prestação de um serviço como coleta de lixo. Assim, aqueles municípios X, Y e Z se não dispusessem de pessoal, nem tampouco de máquinas e de local para disposição do lixo, poderiam construir uma sociedade civil entre eles capaz de contratar, por concurso público, o pessoal necessário e comprar, através de licitação, os caminhões e a área própria para instalar a usina de reciclagem e o aterro sanitário. É a sociedade civil, devidamente constituída, quem estará realizando os atos necessários à execução dos fins ajustados.

Mas, como veremos adiante, a necessidade tem levado os municípios a não se restringirem ao serviço público de coleta e disposição final do lixo, mas a praticarem atos de comércio (venda do lixo reciclado) que não são próprios de uma sociedade civil, mas de uma empresa mercantil, ou cooperativas para tal fim.

Aliás, o consórcio, embora largamente utilizado para minorar dificuldades e adequado para que a prestação de certo serviço da responsabilidade municipal ocorra mediante atividade conjunta de mais de um município, não é o único instrumental posto pelo ordenamento jurídico à disposição das pessoas públicas (União, Estado-membro, Município). Com efeito, os municípios podem obter os mesmos resultados instituindo pessoas de direito privado, a exemplo das sociedades civis ou das empresas públicas e

sociedades de economia mista, de caráter intermunicipal. Alguns autores, dentre eles o jurista Celso Antônio Bandeia de Melo, (in: Manual das autarquias, publicação, s.d., do Serviço Nacional dos Municípios – SENAM, órgão do Ministério do Interior) entendem ser possível a criação de autarquia intermunicipal.

Empresa Pública Intermunicipal

Empresa pública é uma “sociedade mercantil-industrial, constituída mediante autorização de lei e essencialmente sob a égide do Direito Privado, com capital exclusivamente da administração pública (...) destinada a realizar imperativos da segurança nacional e relevantes interesses da comunidade” (GASPARINI, Diógenes. In: Direito administrativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1993, p.285).

O município pode, para realizar relevantes interesses da comunidade, intervir na economia, criando uma empresa pública municipal ou mesmo intermunicipal.

Assim há de ser ante a autonomia que cabe ao município para dispor sobre todos os assuntos de interesse local, a exemplo da instituição, organização e execução dos serviços públicos de sua responsabilidade, conforme prescreve a Constituição Federal (art. 30, I). De sorte que não se pode estranhar esse comportamento. Se isoladamente podem criar empresa pública e a ela atribuir determinadas competências, resta seguro dizer que dois ou mais municípios podem se unir para criar uma entidade dessa natureza de caráter intermunicipal e lhe atribuir competências comuns, isto é, da responsabilidade dos municípios, a exemplo da execução do serviço de coleta e disposição final dos resíduos. Ademais, se por expressa disposição constitucional se reconhece ao município o poder de organizar os seus serviços públicos, há de se entender que possa livremente dispor sobre sua prestação, executando-os isolada ou conjuntamente com outros municípios. Por fim, diga-se que não há princípio jurídico legal que vede a associação de dois ou mais municípios para o alcance de certo objetivo e que a empresa pública observa o regime aplicável às empresas privadas, deve-se entender permitida a sua constituição por associação de municípios, de Estado-membro e assim por diante, para a cura de problemas que interessem a ambos, a exemplo da coleta e disposição final de lixo. A empresa assim criada, depois de devidamente autorizada, executará o serviço antes da competência de um dos seus sócios.

Assentado que municípios interessados na prestação conjunta de alguns serviços de natureza mercantil que existem em seus respectivos territórios podem criar uma empresa pública intermunicipal, isto é, integrada por essas comunas, isto não significa que vemos como juridicamente inviável a utilização de uma sociedade de economia mista, mas, tão-só, que a enxergamos menos prática para os mesmos fins, pois só pode ser instituída nos moldes do Direito Comercial. A empresa pública tanto pode ser civil como mercantil. O mesmo se pode dizer da fundação, embora o objetivo de sua não-utilização seja outro. Essa entidade governamental é indicada para a prestação de serviços de educação e cultura.

A necessidade de se criar uma empresa mercantil intermunicipal fundamenta-se no fato de que o serviço de coleta e disposição final dos resíduos pode vislumbrar a prática de uma atividade de natureza econômica, ao se comercializar o produto da coleta seletiva ou o resultado obtido nas usinas de reciclagem de lixo. Com a venda do lixo reciclado ou do composto orgânico, o serviço de coleta e disposição final do lixo adquire características de atividade mercantil que, pelo município, só pode ser exercida através de uma empresa pública. Sendo assim, e nos termos do artigo 173 da Constituição Federal, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, nos termos da lei.

Assim, o município só pode desempenhar atividades econômicas (mercantis-industriais) essencialmente, das empresas públicas ou sociedades de economia mista, quer sejam municipais ou intermunicipais.

Dizer que a simples coleta de lixo, que sempre foi explorada pelo município, pode tornar-se uma atividade econômica decorre da falta de recursos públicos e da necessidade de se adotar novas tecnologias para se resguardar o equilíbrio do meio ambiente. Isto se explica porque, para o município adequar-se aos tratados internacionais, às exigências federais e estaduais e às leis municipais, precisará adotar técnicas mais modernas de disposição final do lixo capazes de não mais agredir o meio ambiente. E como isso tem um custo para o qual o município não dispõe de recursos, buscou-se então a alternativa de se transformar o que era lixo em um produto vendável, capaz de minimizar os custos.

Esta atividade, que decorre da prestação do serviço público, tem natureza estritamente mercantil e, desse modo, só pode ser exercida através de uma empresa pública. Ou seja, vender produtos, mesmo considerados por alguns como lixo, é praticar atos de comércio intervindo na economia, e isto, para os municípios, só pode acontecer via empresa pública ou sociedade mista.

Conclusão

A atividade de coleta e destino final do lixo pode, portanto ter natureza mercantil. Assim, pelo exposto, entendemos que os municípios devem constituir uma empresa pública capaz de gerir, em nome de todos os partícipes, esse serviço público.

De maneira coloquial poder-se-ia até dizer que o consórcio intermunicipal assumirá a personalidade jurídica de uma empresa pública intermunicipal, ou ainda que os municípios, com interesses e características próprias, instituirão uma empresa pública intermunicipal.

Muito embora seja a empresa pública intermunicipal a entidade que melhor se adapte à gestão dos resíduos sólidos, associada à comercialização do lixo reciclado, alguns municípios já se consorciaram e constituíram sociedades civis e outros já participam de consórcios intermunicipais de desenvolvimento regional. Para estes, sugerimos uma adaptação dos estatutos, alterando-os às novas atribuições, como por exemplo, à finalidade de comercialização do lixo reciclado (Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, 1998).

O Processo de Implantação

• O processo de implantação do projeto se inicia com o levantamento das demandas dos municípios por recursos financeiros e assistência técnica. É feito então um estudo preliminar visando agrupar municípios que, por suas características (proximidade geográfica é um fator fundamental), poderiam viabilizar a implantação de um consórcio/empresa intermunicipal, e um levantamento dos dados disponíveis desses municípios como demografia, quantidade de resíduos gerados, situação atual dos serviços de saneamento básico, atividades econômicas, organização municipal, etc. Outros aspectos não considerados, poderão, no decorrer do processo, apontar para um agrupamento mais adequado.

• Para cada grupo se identifica um município líder que irá entrar em contato com os municípios vizinhos para saber quais dentre eles estão interessados em buscar soluções compartilhadas para os seus problemas.

• A entidade propositora promove uma reunião com representantes dos municípios interessados para uma exposição do projeto e levantamento preliminar das possibilidades de cada participante, bem como anuência das partes; na ocasião os dados levantados são disponibilizados para os participantes para serem complementados/ retificados/ atualizados pelos municípios. Essa base de dados consolidada irá se constituir em importante instrumento para subsidiar os trabalhos subseqüentes.

• Iniciam-se então as tratativas em nível técnico e jurídico-administrativo, buscando-se a solução mais adequada de local; técnicas de coleta, transbordo, buscando-separação e triagem, reciclagem, compostagem e destino final, enfatizando-se sempre as melhores práticas e a integração regional. É importante ressaltar que essa fase só será considerada encerrada quando todos os direitos e responsabilidades estiverem claramente estabelecidos e consensados e constarem de um documento conjunto que defina, inclusive, a modalidade jurídica para a gestão compartilhada dos resíduos sólidos, e que se constituirá em minuta do Protocolo de Intenções.

• É feita uma reunião específica para discussão e aprovação da Minuta do Protocolo de Intenções. Essa fase termina com a consolidação do Protocolo de Intenções que será registrado em Cartório. O Protocolo de Intenções é um recurso administrativo indispensável, nele estarão transcritos os objetivos, critérios técnicos, jurídicos e as obrigações das partes, assumindo um caráter de compromisso entre os envolvidos, transferindo para o consórcio/empresa intermunicipal a obrigação do gerenciamento dos resíduos sólidos.

• Consolidam-se essas ações com um Contrato de Gestão Intermunicipal de Resíduos Sólidos que reflita o consenso final alcançado.

Atores do Projeto

Os municípios são os principais atores do Projeto. São eles que irão decidir quais os serviços que serão compartilhados e estabelecerão as normas que disciplinarão esses serviços. Para isso participarão ativamente de um processo de negociação, na busca de consenso, junto com administradores e técnicos do setor de cada um dos municípios envolvidos. Indispensável a presença da Agencia Ambiental do Estado e de órgão de proteção de recursos naturais, bem como de organismos públicos ou privados com experiências semelhantes.

A entidade ou município líder tem basicamente dois papeis no Projeto: o primeiro é atuar como ente facilitador no processo de negociação; o segundo é prestar apoio na elaboração dos instrumentos para a criação do consórcio intermunicipal e para a adequação da legislação municipal específica, a fim de viabilizar legalmente sua implantação.

A Sociedade Civil é outro ator. Se bem informada e conscientizada ela poderá se transformar em defensora da gestão compartilhada e se constituir na garantia de sucesso e continuidade do empreendimento. Caso contrário, ela poderá vir a ser um fator inibidor do processo.

A negociação

A negociação é uma fase decisiva no processo. É nessa fase que são definidos os serviços a serem compartilhados, a localização dos equipamentos e estabelecidos os direitos e as responsabilidades de cada agente envolvido. É aí também que diferentes interesses, explicitados ou não, se confrontam, podendo criar situações de impasse que inviabilizam o processo. Até mesmo o louvável empenho dos prefeitos em defender os interesses dos seus respectivos municípios, pode, se mal administrado, criar situações de impasse. Um ator mais distanciado de eventuais conflitos locais pode então atuar como agente facilitador contribuindo para o amadurecimento do processo, facilitando o consenso e viabilizando uma proposta solidária entre os municípios.

A negociação é um instrumento eficaz na resolução de conflitos, especialmente nas questões ambientais. Experiências adquiridas da participação no convênio estabelecido entre o governo do Canadá e o Estado de São Paulo levaram a resultados eficazes, em menor espaço de tempo, na resolução de conflitos (experiências da CETESB na região de Piracicaba com o setor cerâmico de piso esmaltado). Busca-se o envolvimento de todos os atores no processo, de forma progressiva, consistente e com base em consenso no encaminhamento das propostas. São pontos fortes a transparência e o envolvimento de todos os atores, de forma a propiciar um clima de confiança mútua.

Fatores de inibição do processo

O principal fator inibidor do processo é a falta de tradição de ações compartilhadas na área de Resíduos Sólidos. Pessoas e instituições têm dificuldade de romper com práticas estabelecidas mesmo após a conscientização de que elas não estão correspondendo às demandas atuais. Isso atua no processo de negociação dificultando o consenso.

Outro fator é a pressão popular. Pode acontecer que os munícipes se posicionem contra um prefeito que concorde, por exemplo, que o seu município seja o local da disposição final. Portanto é fundamental uma campanha de esclarecimento junto à população. Ela precisa estar segura das medidas de segurança à saúde pública e dos benefícios que a ação compartilhada irá trazer ao seu município e a pratica de ações regionais em todas as dimensões da sociedade.

Instrumentos legais para a formação e implementação do consórcio

• Protocolo de Intenções e Termo de Convênio; • Lei Municipal (autorização legislativa);

• Estatuto Social; • Edital de Licitação;

• Termos de Referência para: • Contratação de consultoria; • Concessão de serviços;

Considerações finais

A proposta visa otimizar recursos técnicos, financeiros e ambientais, propiciando à coletividade garantia de saúde e bem estar, tanto para a presente como para as futuras gerações. Solidificando teses de suporte ambiental e social de vida minimamente adequada, na sua forma mais ampla.

Este trabalho abrange os diversos tipos de resíduos gerados nos municípios, com ênfase aos resíduos de origem domiciliar e de serviços de saúde. Sendo possível estender tais ações para os resíduos de construção civil, tratados nas Resoluções CONAMA N.º 307/2002 e SMA N.º 41/2002, bem como, para os resíduos industriais.

A experiência que mais se aproximou de êxito no tratamento de resíduos de serviço de saúde, de forma regional, foi o desenvolvido na região do baixo Rio Piracicaba, Estado de São Paulo, entre os anos de 1997 e 2000, contando a CETESB, com no Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí - PCJ, com sede em Americana, e como Municípios lideres os Americana, Limeira, Piracicaba, Santa Bárbara D´Oeste e Rio Claro, de região que abrangeria 30 municípios, com aproximadamente 4000 kg por dia de tais resíduos, com reduzido custo de transporte, tratamento e disposição final. Abrangendo toda matriz que envolve os resíduos de serviços de saúde, desde a geração à disposição final, incluindo treinamentos dos geradores. O produto deste trabalho se encontra em relatório do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos rios Piracicaba e Capivari e do Comitê das Bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (1998), e em trabalho de Hornink e Campos (2000). Experiência com plano regional de resíduos industriais também ocorreu na região da bacia do Rio Piracicaba e teve início nos meados do ano de 1995, no mesmo Consócio acima citado (Campos, 2004).

Para o desenvolvimento de experiências de Gestão Compartilhada Recomendamos, a aplicação da metodologia de - Negociação de Conflitos Entre Setores Sociais -, utilizada nas experiências da CETESB quando do desenvolvimento do Projeto no convênio Brasil – Canadá. Recomendamos ainda, a aplicação de metodologias de Planejamento Estratégico, com uso de cenários prováveis para tempo mínimo de 10 anos, considerando os fatores e peculiaridades de cada região.

Este trabalho objetivou ampliar as formas de tratar os assuntos que atingem diretamente o meio ambiente e por conseguinte a sociedade, lembrando que na dinâmica social a velocidade dos acontecimentos se redobraram nas últimas décadas, exigindo do poder público requalificação administrativa e uso de sistemas de gestão, tornando eficaz os recursos disponíveis. Estamos em um país com necessidades crescentes, tais como: geração e renda às classes sociais mais carentes, e sair da condição de refém dos problemas sociais, o que não deve ser justificativa para o “desenvolvimento”, na verdade crescimento econômico, de forma desordenada, sob pena de recair em futuro próximo e sobre a mesma sociedade problemas de maior impacto que os atuais. (...o que ocorrer com a terra recairá sobre os filhos da terra ... chefe Seatle – 1854)

Bibliografia

CAMPOS, J. de O. Um paradigma para o sistema de tratamento coletivo de resíduos industriais nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (SP). Revista Geotecnia, Sociedade Portuguesa de Geotecnia, Lisboa, Portugal, nº 100, pg. 24-56, março 2004.

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DAS BACIAS DOS RIOS PIRACICABA E CAPIVARI. Sumário executivo sobre o gerenciamento integrado do lixo dos serviços de saúde e hospitalar nos Municípios de Piracicaba, Rio Claro, Limeira, Santa Bárbara d´Oeste e Americana, Estado de São Paulo, 1998.

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM: CENTRO DE ESTUDOS E PESQUISAS DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Consórcio Intermunicipal para o tratamento de resíduos. Série Manuais, 2a edição, vol. 3, 39 pg. 1997.

HORNINK, S., CAMPOS, J. de O. A Regional Proposal for the Medical Waste Management in Brazil. 5th World Congress and Trade Show, Toronto, Canada, 2000.

Apêndice

Glossário de termos técnicos

Acondicionamento adequado do lixo

Para o acondicionamento adequado deve-se ter embalagens que apresentem bom desempenho para que atendam a requisitos de acondicionamento local e estático do lixo.

Aterro sanitário

Processo utilizado para a disposição de resíduos sólidos no solo, particularmente lixo municipal que, fundamentado em critérios de engenharia e normas operacionais específicas, permite um confinamento seguro em termos de controle de poluição ambiental e proteção à saúde pública.

Coleta seletiva

processo diferenciado de coleta de resíduos, que tem por objetivo recolher os resíduos segregados na origem. Essa modalidade de coleta está ligada à Reciclagem.

Compostagem

Nome dado ao processo biológico de decomposição da matéria orgânica contida em restos de origem animal ou vegetal. Esse processo tem como resultado final um produto – o composto orgânico – que pode ser aplicado ao solo para recuperar ou melhorar suas características, sem ocasionar riscos ao meio ambiente.

Disposição final

É para onde após a coleta, triagem e tratamento os resíduos considerados inservíveis serão destinados, para completarem o tratamento e/ou incorporação ao solo, quando se tratarem de resíduos de coleta municipal, por intermédio da técnica do aterro sanitário, para aguardar sua inertização natural.

Efluentes líquidos

O líquido gerado pela decomposição do lixo é o chorume e seu escoamento deve ser controlado e encaminhado para tratamento e disposição adequada.