UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO
JOÃO LUCAS ARCANJO CARNEIRO
ANÁLISE DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR IDADE AOS SEGURADOS ESPECIAIS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
FORTALEZA 2013
JOÃO LUCAS ARCANJO CARNEIRO
ANÁLISE DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR IDADE AOS SEGURADOS ESPECIAIS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
Monografia apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Ms. Jacqueline Maria Cavalcante da Silva.
FORTALEZA 2013
JOÃO LUCAS ARCANJO CARNEIRO
ANÁLISE DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR IDADE AOS SEGURADOS ESPECIAIS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
Monografia apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Aprovada em ___/___/______
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________
Profª. Ms. Jacqueline Maria Cavalcante da Silva (Orientadora) Universidade Federal do Ceará (UFC)
___________________________________________
Prof. Dr. Francisco Régis Frota Universidade Federal do Ceará (UFC)
___________________________________________
Prof. Ms. Dimas Macedo Universidade Federal do Ceará (UFC)
A Deus, pelas oportunidades concedidas, pela saúde, a paz, a sabedoria.
A minha mãe por sua presença confortante, apaziguadora, por sua vocação altruística, por sua entrega incomparável, pela sua vida aos outros, a mim, por o que sou, por seu amor instintivo, o amor em pessoa.
A meus avós pelo exemplo de humanismo, pela lição de fé, pelo impagável impulso intelectual, pela história de vida, pela humildade a ser seguida, pelos ensinamentos basilares, uma gratidão incomensurável.
A Aninha pela sua companhia em todos esses anos, por suas risadas infindáveis, pelo compartilhamento de dúvidas e medos, pelos conselhos precisos, o entendimento recíproco.
A Zé Arthur pelas brigas de criança, pelas brincadeiras ainda ativas, por seu espírito otimista e contagiante.
A meus tios, pelo constante apoio, pela grata compreensão.
A meus primos, pelo contemporâneo compartilhamento dos acontecimentos da vida, pela vontade de vitória.
A meus amigos, pelos inesquecíveis momentos de diversão e alegria, pelos conselhos, pela persistência, pela continuidade.
À Obra Lumen, pelo entendimento de que é mais feliz quem faz o outro feliz, de dar importância aos pequenos detalhes.
AGRADECIMENTOS
À Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, pela oportunidade de estudar em um dos melhores cursos do país.
À Orientação da Professora Jacqueline Cavalcante, pelo zelo na leitura do trabalho, pelos apontamentos fundamentais e pelo notável interesse demonstrado em auxiliar um formando.
Aos colegas de faculdade, Mayara, Rodrigo, Viviane e Igor, pela amizade conquistada.
Ao Colégio Christus, pela formação básica que foi de relevante importância para o alcance de uma vaga em uma universidade pública e pela concessão do meu primeiro emprego como professor de inglês no Christus Idiomas.
À 14ª Vara da Justiça Federal no Ceará, pela motivação do tema abordado neste trabalho, pela atenção, zelo e preocupação da Karine e da Maria do Carmo, pela humildade e simplicidade em serviço da Dra. Júlia, pela companhia na função dos outros estagiários.
À Defensoria Pública do Estado do Ceará, pela oportunidade de estagiar, sob os ensinamentos do defensor Dr. José Roberto da Rocha, na 1ª Vara de Tóxicos da Comarca de Fortaleza.
“O destino é o mais fértil dos ficcionistas.”
(Moreira Campos)
RESUMO
O trabalho apresentado trata do tema do benefício da aposentadoria por idade concedido aos trabalhadores definidos como “segurados especiais”. A finalidade consistiu em abordar as características necessárias para que o trabalhador rural ou o pescador artesanal possam ser enquadrados na categoria de “segurados especiais”. A metodologia consistiu em utilizar a pesquisa bibliográfica, explicando-se, pois, a temática a partir de referências teóricas, focando-se na pesquisa pura, ou seja, não modificadora da realidade, na pesquisa qualificativa, na pesquisa explicativa e na pesquisa exploratória. O objetivo principal consistiu na análise da concessão da aposentadoria por idade rural ao “segurado especial”. O objetivo secundário tratou das modificações trazidas pela lei, destacando-se a Lei nº 11.718 de 2008.
Concluiu-se que aumentou o leque de possibilidades para que o “segurado especial” consiga e mantenha a aposentadoria por idade, pois se passou a legalmente possibilitar a atuação do segurado especial em atividades que antes poderiam descaracterizá-lo e fazê-lo não obter o benefício previdenciário. Dessa forma, cresceram as chances do trabalhador rural e do pescador artesanal serem considerados “segurados especiais”, aumentando, portanto, o alcance da proteção do Estado contra o risco social do envelhecimento, garantindo melhor qualidade de vida a tais segurados.
Palavras-chave: Previdência Social. Aposentadoria por idade. Segurado Especial.
Concessão.
ABSTRACT
This work is about the subject of the benefit of retirement by age provided to certain types of workers known as “special insureds”. The aim of this work regards the essential characteristics for the rural worker or the little fisher be considered “special insureds”. The used methodology consisted in utilizing the bibliographic research, explaining the theme from theoretical references, focusing in the pure research, which means the one that does not modify the reality, in the qualifying research, in the explicative research and in the exploratory research. The main objective of this work consisted in analyzing the concession of the benefit of rural retirement by age to the “special insured”. The secondary objective treated of the modifications brought by the law, mainly the Law number 11.718 from 2008. It has been concluded that it was increased the chances of the “special insured” to be able to receive and maintain the benefit of retirement by age, because, legally, it started to be able for the “special insured” to take part in activities that, before, could mischaracterize him and taking him not to obtain this social security benefit. Therefore, it was increased the possibility of the rural worker and the little fisher be considered “special insureds”, enlarging the reach of the State’s protection against the social risk of aging, assuring a life with more quality to these insureds.
Key-words: Social Security. Retirement by Age. Special Insured. Concession.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CEI Cadastro Específico do INSS CF Constituição Federal
CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CRPS Conselho de Recursos da Previdência Social CTPS Carteira de Trabalho e Previdência Social
DER Data de Entrada do Requerimento Administrativo DIB Data de Início do Benefício
EC Emenda Constitucional
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FONAJEF Fórum Nacional dos Juizados Especiais Federais
FUNRURAL Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
GFIP Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social
IAPAS Instituto de Administração Financeira da Previdência Social INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INPS Instituto Nacional de Previdência Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social JEF Juizado Especial Federal
LC Lei Complementar
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social LOPS Lei Orgânica da Previdência Social
PRORURAL Programa de Assistência ao Trabalhador Rural RGPS Regime Geral de Previdência Social
RPS Regulamento da Previdência Social RPV Requisição de Pequeno Valor
SINPAS Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SSR Serviço Social Rural
STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça TNU Turma Nacional de Uniformização TRF Tribunal Regional Federal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 12
2 SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA ... 13
2.1 Histórico da seguridade social no Brasil ... 13
2.2 Conceito de seguridade social na Constituição Federal de 1988 ... 16
2.2.1 Princípios constitucionais da seguridade social ... 17
2.3 Previdência Social ... 20
2.3.1 Regime Geral de Previdência Social ... 21
3 SEGURADO ESPECIAL... 25
3.1. Trabalhador rural e empregado rural ... 25
3.2 Evolução da previdência social rural ... 26
3.2.1.Ordenamentos ... 27
3.3 Segurado especial à luz da Constituição Federal de 1988 ... 32
3.3.1 Conceito ... 32
3.4 Qualidade de segurado especial em face da Lei nº 11.718 de 2008 ... 33
3.4.1 Trabalho em regime de economia familiar ... 35
3.4.2 Não descaracterização da qualidade de segurado especial ... 36
3.5 Contribuição do Segurado Especial ... 38
3.6 Filiação e Inscrição do Segurado Especial ... 40
3.7 Segurados rurais não especiais ... 41
4 CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE AO SEGURADO ESPECIAL... 43
4.1 Conceito e tipos de aposentadoria ... 43
4.2 Aposentadoria por idade ... 45
4.2.1 Idade ... 45
4.2.2 Carência ... 46
4.2.3 Data de início do benefício ... 47
4.3 Concessão de aposentadoria por idade ao segurado especial e a Lei nº 11.718/2008 ... 47
4.3.1 Início de prova material ... 48
4.3.2 Carência dos segurados especiais... 50
4.3.3 Pedido do Benefício ... 51
4.3.4. Recurso administrativo ... 51
4.3.5 Competência da Justiça Federal ... 52
4.3.6 Competência da Justiça Estadual ... 55
4.3.7 Ineficácia de certos documentos ... 56
4.3.8 Condições subjetivas ... 57
4.4 Análise da possibilidade de acumulação de benefícios ... 58
5 CONCLUSÃO ... 60
REFERÊNCIAS ... 62
1 INTRODUÇÃO
Desde o começo da regulamentação do trabalho e da previdência social no Brasil, por volta do começo do século XX, o trabalhador rural não foi tão bem tratado como o trabalhador de cunho urbano, deixando de auferir várias vantagens que o trabalhador da cidade conquistou ao longo da história recente brasileira ou recebendo-as atrasadamente, tendo, portanto, o Estado falhado em garantir igualitariamente a proteção social de ambas as áreas.
Com o passar do tempo, essa injustiça com o homem do campo foi notada, o que resultou em uma tentativa de reformular tanto as normas trabalhistas como previdenciárias rurais. Sendo estas o foco deste trabalho, a Previdência Social Rural passou a evoluir no sentido de garantir maior proteção a essa classe mais frágil da sociedade brasileira, elaborando novas legislações que aproximassem a proteção social do campo à proteção social da cidade.
A pesquisa realizada, por meios bibliográficos, objetivou, dessa forma, avaliar o meio em que se encontra boa parte dos trabalhadores rurais relacionando-os com o benefício da aposentadoria por idade rural. Os princípios constitucionais e o Regime Geral de Previdência Social funcionam, em um primeiro momento, como base para o desenvolvimento do tema, o qual prossegue com o estudo do histórico da previdência social rural, tendo término nas especificidades relativas à concessão do benefício em si.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 trouxe normas que procuraram solidificar a igualdade entre o trabalhador urbano e o rural, o que culminou, consequentemente, na introdução de novos direitos aos trabalhadores rurais e na configuração do termo segurado especial como um tipo de segurado do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Instituto Nacional do Seguro Social, que teria certas vantagens, frente a outros, em razão das condições de vida submetidas.
A esses segurados especiais, que englobam a maior parte dos trabalhadores rurais, entre vários benefícios previdenciários, também foi garantido o direito à aposentadoria por idade. Contudo, é assaz comum a referência a problemas ligados a sua interpretação, aos seus beneficiários e ao modo de como adquiri-la, o que deu motivos para que este trabalho fosse elaborado.
2 SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA
A seguridade social relaciona-se à proteção que a sociedade recebe do Estado nas situações em que não há como agir sozinha para o usufruto de certas vantagens, consolidando, pois o Estado do Bem-Estar Social, o qual, segundo Ibrahim (2012, p.3) “visa justamente atender outras demandas da sociedade, como a previdência social”. Segundo ainda o mesmo doutrinador, a seguridade social é “o grau máximo de proteção social” (IBRAHIM, 2012, p.3). Procura-se, dessa forma, através da seguridade social, uma proteção coletiva contra os infortúnios que podem ser direcionados a cada indivíduo.
2.1 Histórico da seguridade social no Brasil
A doutrina elenca como marcos iniciais da seguridade social brasileira a instalação das santas casas em nosso solo ainda no começo da época colonial, por volta de 1543, que prestavam serviços de cunho assistencial, e mais adiante em nossa história, em 1808, a instituição de um montepio para os guardas pessoais de D. João VI, regente português no fim do Brasil Colônia que acabara de fugir das tropas napoleônicas que avançavam em Portugal (DIAS e MACÊDO, 2010, p. 69).
Apesar de não ser um assunto muito comentado pela doutrina, no ano de 1821, antes ainda da independência do Brasil do Reino de Portugal, os professores foram contemplados com o direito à concessão de aposentadoria àqueles com mais de 30 anos de serviço. Caso ainda continuassem na profissão após esse período de tempo, receberiam um adicional de ¼ (um quarto) do salário (GURGEL, 2007, p. 21).
Em 1835, o primeiro protótipo de previdência privada foi instalado em território brasileiro por meio da instituição do Plano do Montepio de Economia dos Servidores do Estado, “assegurando às famílias do servidor civil e militar falecido o pagamento de pensões”
(GURGEL, 2007, p. 22).
Anteriormente não tratada na primeira Constituição brasileira, a seguridade social teve seu primeiro contato constitucional em 1891, quando, já em período de República, o benefício de aposentadoria por invalidez passou a ser expresso na Carta Magna desse mesmo ano. No texto dessa primeira constituição republicana, no artigo 75, há dispositivo que versa sobre a possibilidade da concessão de aposentadoria aos funcionários públicos por invalidez quando em serviço (DIAS e MACÊDO, 2010, p. 79).
Ainda nos primeiros anos da recém-proclamada República, em 1892, a lei nº 217, de 20 de novembro do referido ano, instituiu a aposentadoria por invalidez – assim como a pensão por morte – aos operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (CASTRO e LAZZARI, 2007, p. 58).
A partir de então, os benefícios previdenciários passaram a evoluir de modo positivo, expandindo gradativamente a área de cobertura, possibilitando a fundamental efetivação de políticas públicas de proteção, em especial, aos trabalhadores.
A Lei nº 3.274, em 1919, institucionalizou o seguro contra acidentes de trabalho, remetendo ao empregador a responsabilidade por acidentes causados a seus empregados.
Dispunha a lei que o acidente quando ocorrido por ocasião do trabalho obrigaria o patrão a pagar indenização ao trabalhador ou a sua família.
Os estudiosos da seguridade social indicam que o Decreto-Legislativo nº 4.682 (conhecido como Lei Eloy Chaves em homenagem ao seu autor), de 1923, foi de vital importância para a efetiva implementação da previdência social no Brasil, pois, ao instituir caixas de aposentadorias e pensões aos ferroviários, passou a prever os benefícios de aposentadoria por invalidez, aposentadoria por tempo de serviço e pensão por morte e assistência médica. Embora posterior à Lei 3.274, que já tratava de acidentes de trabalho, esta lei é considerada o “pontapé” inicial da Previdência Social brasileira. Castro e Lazzari (2007, p. 59) assim destacam a riqueza de determinando regramento em comento:
Em termos de legislação nacional, a doutrina majoritária considera com marco inicial da Previdência Social a publicação do Decreto Legislativo n. 4.682, de 24.1.23, mais conhecido como Lei Eloy Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas do ramo e do Estado, assegurando aposentadoria aos trabalhadores e pensão a seus dependentes em caso de morte do segurado, além de assistência médica e diminuição do custo de medicamentos.
Com a derrubada, em 1930, dos grupos oligárquicos que estavam no poder desde a proclamação da República (1889), deu-se início à Era Vargas (1930-1945). Este momento da história brasileira destacou-se pelo maior grau de comprometimento do governo perante o trabalhador. Estava em tela um governo populista, o qual, através de ações de grande escala, buscava o apoio da sociedade para que esta o sustentasse. Entre essas ações de importante vulto, encontra-se, além da criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, o embutimento do critério do tríplice custeio na Constituição de 1934 (DIAS e MACÊDO, 2010, p. 71). Esse critério ampliou os contribuintes para além dos empregadores e empregados, pois se passou a contar também com a participação de recursos do Estado.
No decorrer da Era Vargas, deixou de se organizar a previdência social por empresas, passando a ser organizada, então, por meio de categorias profissionais. Dessa forma, começaram a surgir, com a fusão de caixas de pensão de várias empresas, os Institutos de Aposentadoria e Pensão de determinados segmentos profissionais, tais como dos marítimos, comerciários e bancários (KERTZMAN, 2008, p. 39).
Nas outras duas constituições seguintes (a de 1937 e a de 1946), poucas mudanças aconteceram em relação à de 1934. Como pontos de destaque, podemos dizer que a Carta de 1937, pela primeira vez, utilizou a expressão “seguro social”, enquanto que a de 1946 passou a usar o termo “previdência social”, substituindo o termo citado anteriormente.
Com a efetivação do Ministério do Trabalho e Previdência Social, no ano de 1960, foi, então, promulgada a Lei nº 3.807 – Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS). Essa lei teve o objetivo de aconchegar as normas de caráter previdenciário, que se encontravam dispersas no ordenamento, em um único texto legal. Na doutrina de Sérgio Pinto Martins (2007, p. 11),
A LOPS padronizou o sistema assistencial. Ampliou os benefícios, tendo surgido vários auxílios, como: auxílio-natalidade, auxílio-funeral e auxílio-reclusão, e ainda estendeu a área de assistência social a outras categorias profissionais. Não era a LOPS uma CLT. Era uma lei nova, que trazia novos benefícios e disciplinava as normas de previdência social, em um conjunto. [...] Não trazia nada de novo, mas apenas compendiava as normas já existentes. Não revogou expressamente todas as leis anteriores sobre o tema, pois ficaram algumas normas ainda em vigor. A LOPS deu unidade ao sistema de previdência social. Não unificou os institutos existentes, mas estabeleceu um único plano de benefícios. Elevou o teto de salário-de- contribuicão de três para cinco salários mínimos.
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), entidade de natureza autárquica da União que unificou os antigos institutos de aposentadorias e pensões. Já no ano de 1977, por meio da Lei nº 6.439, foi instituído o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) com o intuito de reorganizar a previdência social.
A mesma lei que normatizou o SINPAS também tratou da institucionalização do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e do Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS), ambos pertencentes à estrutura do SINPAS (IBRAHIM, 2012, p. 61).
Após o fim da ditadura, no começo do primeiro governo eleito diretamente pelo povo depois de 21 anos de repressão política, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) foi criado, pela Lei nº 8.029/1990, a partir da fusão do INPS com o IAPAS.
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez, disponibilizou um capítulo para tratar da Seguridade Social como um conjunto responsável pelo bem-estar social, dividindo-se nos ramos de previdência, saúde e assistência social.
Em 1991, entraram em vigor a Lei nº 8.212 e a Lei nº 8.213, passando a constituírem o regramento básico da seguridade social após a promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual pouco recepcionou da LOPS, o que resultou na revogação desta por aquelas duas leis no começo do parágrafo mencionadas (IBRAHIM, 2012, p. 62).
Por fim, como também um dos marcos históricos mais importantes e ainda recente em nossa história, pelo Decreto nº 3.048/1999, regulamentou-se a Previdência Social quanto a critérios de custeio e benefícios.
2.2 Conceito de seguridade social na Constituição Federal de 1988
Na Constituição Federal de 1988, dentro do título VIII – Ordem Social –, está inserido o capítulo (II) da Seguridade Social. Imediatamente no primeiro artigo desse capítulo, no art. 194, o legislador constituinte procurou situar a seguridade social normativamente, relatando que esta “compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Vê-se que a preocupação do legislador em fixar as bases da seguridade social relaciona-se diretamente com os três ramos que, gradativamente, passaram a precisar mais intensamente da intervenção da atuação estatal para se assegurar o bem-estar social. A seguridade social, pois, para ser entendida, possui como bases essas três divisões (saúde, previdência e assistência social).
O Estado, historicamente, passa, dessa forma, a tomar para si a responsabilidade por eventuais riscos que a sociedade é suscetível de sofrer. O objetivo da implantação da seguridade social no formato como se apresenta atualmente estabelecido na Constituição Federal de 1988 é justamente amparar os mais suscetíveis a tais riscos e que menos podem fazer sozinhos contra tais inconvenientes sociais. Não é por outra razão que “a seguridade social é então meio para atingir-se a justiça, que é o fim da ordem social” (BALERA, 2004, p.
15 a 39).
Entre doutrinadores do Direito Previdenciário, é comum a vinculação da seguridade social com a necessidade de se garantir um mínimo de qualidade de existência à sociedade. Neste sentido, Weintruab e Berbel (2008, p. 32), relatam que “pode-se dizer que
Seguridade Social é o conjunto de meios (racionalidade formal) utilizados para atingir a proteção social plena (racionalidade material)”.
Neste mesmo contexto de seguridade social como abrangente plano de manobras que venham a possibilitar a garantia da integridade de toda a coletividade, que deve ser protegida pelo Estado contras as intempéries sociais, a recente doutrina de Fábio Zambitte Ibrahim (2012, p. 5) se posiciona no sentido de que:
A seguridade social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna.
2.2.1 Princípios constitucionais da seguridade social
Entendendo melhor o que seria seguridade social, é de bom modo que se fixem as bases em que esta se encontra, o que é feito por meio do estudo dos princípios encontrados na Constituição Federal, presentes, essencialmente, no parágrafo único do artigo 194 da Constituição Federal.
2.2.1.1 Universalidade da cobertura e do atendimento
Como inserido pelo Plano Beveridge, a partir da metade do século XX na Inglaterra, quando somente os que contribuíssem de alguma forma poderiam ter benefícios concedidos, esse princípio pretende estender a toda a sociedade a aplicação de ações estatais que lhe garantam o bem-estar comum, sem que os mais necessitados e impossibilitados de contribuir estejam afastados da cobertura e do atendimento. Esse princípio é o fator mais marcante da seguridade social por não limitar os sujeitos passíveis de proteção e sua positivação na Carta Maior é sinal do aumento da preocupação do Estado com qualidade de vida da sociedade.
De modo específico, a universalidade da cobertura diz respeito ao fato de que a proteção social deve estar ao alcance de todos, ninguém pode ser excluído, ao passo que a universalidade do atendimento relaciona-se à total cobertura de todos os riscos sociais a que a sociedade esta sujeita, tais como doença, desemprego, velhice, etc. (IBRAHIM, 2012, p. 66).
2.2.1.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais
Por mais óbvio que possa parecer que as populações urbanas e rurais mereçam ser tratadas com isonomia, tal qual elas devem ser tratadas atualmente, nem sempre foi dessa forma que se desencadeou o tratamento das duas áreas referidas. Derivando da universalidade, esse princípio pretende justamente não deixar margem para que trabalhadores rurais sejam tratados diferentemente dos urbanos, como o foram por diversos anos até a recente equiparação entre os dois campos. Ademais, “este princípio visa a eliminar a discriminação irrazoável, principalmente no âmbito previdenciário, entre os moradores do campo e os da cidade” (DIAS e MACEDO, 2010, p. 102).
2.2.1.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços
A seletividade busca limitar o alcance do princípio da universalidade por meio de seleção das contingências sociais que, pela visão do legislador, merecem mais tratamento, pois, por não dispor o Estado de recursos ilimitados, não seria viável cobrir todas as situações existentes. Deve-se, portanto, selecionar de modo eficaz quais prestações podem ser oferecidas à sociedade.
A distributividade indica que o legislador, ao fazer a escolha das prestações, leve em conta a parcela da população que tenha maiores necessidades e com menores meios de cuidar de si. Para Ibrahim (2012, p. 69), “a distributividade explicita o caráter solidário da previdência social (e da seguridade social), além de auxiliar na implementação da isonomia no contexto protetivo”.
2.2.1.4 Irredutibilidade do valor dos benefícios
Amparado pelo artigo 7º, VI, da Constituição Federal, que trata da irredutibilidade do salário, este princípio determina que não seja diminuído o valor do benefício distribuído aos necessitados. Além de garantir essa irredutibilidade, o legislador também procurou assegurar a manutenção do poder aquisitivo dos beneficiários, ao, também garantir, conforme indica o artigo 201, §4º, da Constituição Federal, “o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real.” Este último dispositivo reflete a preocupação da sociedade à época da promulgação do mais recente texto constitucional de
1988, quando, à época, a inflação era extravagante, com a constante desvalorização dos salários e benefícios (DIAS e MACÊDO, 2010, p. 104).
2.2.1.5 Equidade na forma de participação no custeio
Com o entendimento de Kertzman (2008, p. 50) de que “equidade é justiça no caso concreto”, pode-se salientar que, segundo Dias e Macêdo (2010, p. 104), “este princípio pretende implementar os princípios constitucionais da igualdade e da capacidade contributiva”, consistindo na ideia de que cada pessoa deve contribuir de acordo com suas possibilidades financeiras, não se exigindo dos hipossuficientes contribuição igual àqueles com maiores recursos, o que, entretanto, não lhes fará diferença quanto à cobertura dos benefícios.
2.2.1.6 Diversidade da base de financiamento
Esse princípio indica que, evitando-se onerar de forma mais intensa uma parte da sociedade, o financiamento da seguridade social deve ser feito por meio de variadas fontes.
Assim, além de empregadores, de empregados e do Estado, recursos também podem provir de outros meios, tais como receita de concurso de prognósticos e tributo sobre o lucro de empresas, etc. (parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212/1991). Objetiva-se ter a maior variedade possível de recursos para que as oscilações em uma base possam ser sustentada por outra, prevenindo-se, dessa forma, o sistema de custeio da seguridade social contra as incertezas do mercado.
2.2.1.7 Caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Esse dispositivo, inserido pela Emenda Constitucional (EC) nº 20 de 1998, estabelece que não somente o Estado deve atuar na administração da seguridade social, mas também deve contar com a participação dos ramos citados (trabalhadores, empregadores e aposentados). Esse princípio segue a orientação do artigo 10 da Constituição Federal, o qual relata que “é assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação”.
2.2.1.8 Preexistência de custeio em relação aos benefícios ou serviços
Diferentemente dos princípios anteriores, este se posiciona fora do rol do artigo 194 da Constituição Federal, encontrando-se contido no artigo 195, §5º, da mesma carta constitucional. Esse princípio de ordem atuarial solicita que a criação, majoração ou alargamento de benefício ou serviço de seguridade social deve corresponder a uma fonte de recursos que lhe custeie. Serve para que o Estado, já cercado de dívidas de variadas naturezas, não se endivide ainda mais com o pagamento de benefícios e a execução de serviços sem dinheiro reservado para tais atos. Busca-se, portanto, o equilíbrio financeiro e atuarial da seguridade social a fim de que ela consiga se manter por meio de seus próprios recursos.
Dessa forma, uma lei não pode simplesmente criar um benefício, mas deve relacioná-lo a uma fonte que lhe sustente, pois, segundo Ibrahim (2012, p. 76), “a criação do benefício [...]
somente será feita com a previsão da receita necessária”.
2.3 Previdência Social
A previdência social, embora erroneamente bastante confundida com assistencialismo, mais se configura como um tipo de seguro, pois se fundamenta, essencialmente, no vínculo entre a contribuição presente e a cobertura da contingência social futura. Contudo, salienta-se que essa semelhança mitiga-se quando se percebe que a previdência social tem uma abrangência e flexibilidade maior do que os seguros comuns, além de ter caráter compulsório frente à liberdade de opção por estes que a sociedade possui.
Nesse sentido, abordando a característica de obrigatoriedade, Weintruab e Berbel (2008, p. 40) aduzem que “a previdência para ser social tem que estabelecer filiação obrigatória, determinando, através de norma jurídica, a condição de filiado a todo o sujeito jurídico abstrato, independentemente da natureza da contingência que está protegido”. A condição de compulsória da previdência social também é prevista constitucionalmente no art.
201 da Constituição Federal de 1988, que indica que “a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial [...]”.
Com o intuito de se ter uma melhor abordagem ao redor do conceito de previdência social, é de bom proveito reproduzir a citação de Dias e Macêdo (2010, p. 36), que caminha na seguinte direção:
Podemos conceituá-la como a técnica de proteção social destinada a debelar as necessidades sociais decorrentes de contingências sociais que reduzem ou eliminam a capacidade de autossustento dos trabalhadores e/ou de seus dependentes, instituída e gerida pelo Estado por meio de um sistema de seguro social obrigatório, de caráter legal.
Além do aspecto compulsório, o artigo 201 da Constituição Federal de 1988 também destaca o caráter contributivo da previdência social, significando que uma pessoa, para ter direito a ser considerado segurado, tem o dever de providenciar contribuições para o sistema. Essa forma de contraprestação serve, justamente, para que haja o mínimo de correspondência entre o que se contribui e o que se receberá quando for necessário por ocasião de riscos sociais supervenientes. É bom que se note, entretanto, que alguns benefícios não estão totalmente atrelados a essa correspondência, tal como a pensão por morte, na qual é suficiente que o falecido tenha trabalhado apenas um único dia para que seus dependentes possam ter direito ao referido benefício – desde que respeitadas as demais condições supervenientes.
Ultrapassada essa parte inicial e conceitual concernente à previdência social, também se faz necessário, antes de se adentrar, de modo mais profundo e conciso, no assunto principal deste trabalho (concessão de aposentadoria por idade aos segurados especiais), ter conhecimento geral a respeito da maneira como se apresenta organizado e edificado esse ramo da seguridade social, pois, dessa forma, saber-se-á onde está situado o leque de direitos e deveres previdenciários dos segurados especiais.
2.3.1 Regime Geral de Previdência Social
A organização básica da previdência social encontra-se disposta no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Além desse sistema principal mais amplo, também existe, no Brasil, outros dois tipos de regimes previdenciários: Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) e o Regime de Previdência Complementar. Ibrahim (2012, p. 33) prefere dividir os regimes em apenas duas áreas, a previdência básica e a previdência complementar (subdividida em dois ramos), desta forma provendo manifestação:
O sistema previdenciário brasileiro é dotado de dois Regimes Básicos (Regime Geral de Previdência Social e Regimes Próprios de Previdência de Servidores
Públicos e Militares) e dois Regimes Complementares de Previdência (privado aberto ou fechado no RGPS e público fechado nos RPPS) (IBRAHIM, 2012, p. 33).
Aqui, embora não se questione a importância dos outros regimes, interessa-se ter mais foco na abordagem dos atributos e elementos do RGPS, que é justamente o sistema no qual se encontra inserto o segurado especial e seus dependentes. Contudo, a fim de que se tenha uma breve noção a respeito dos outros sistemas e que as diferenças entre eles sejam destacadas, é bom que se relate que, enquanto os Regimes Próprios são conhecidos por estarem vinculados à previdência social dos servidores da União, Estados e Municípios, os Regimes Complementares caracterizam-se por terem finalidade de alongar a cobertura dos outros dois regimes quando estes não sejam suficientes para a satisfação requerida pelo contribuinte.
Tecendo uma abordagem específica do RGPS, esse regime, financeiramente, pode ser considerado como de repartição simples, haja vista que, encontrando-se as contribuições de todos computadas em uma única conta, os recursos acabam sendo distribuídos à medida que quaisquer dos contribuintes precisem, atribuindo características de solidariedade ao sistema. O RGPS também é conhecido por ser de benefício definido, ou seja, o cálculo do montante dos benefícios devidos é regrado precedentemente, o que se apresenta de modo dissimilar ao sistema de contribuição definida, típico da previdência privada, no qual os benefícios têm o seu valor calculado em razão do rendimento das aplicações (KERTZMAN, 2008 p. 30).
No ordenamento jurídico, o RGPS está previsto tanto no art. 9º da Lei nº 8.213/1991, como no art. 6º do Decreto nº 3.048/1999. Em ambos os dispositivos, trata-se da abrangência do RGPS, que, segundo tais artigos, garante a cobertura da maioria das situações expressas nos artigos 1º da Lei 8.213/1991 e 5º do Decreto 3.048/1998. Dessa forma, o RGPS, à exceção da situação de desemprego involuntário, compreende a finalidade da Previdência Social de “assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente”, conforme indica o art. 1º da Lei nº 8.213/1991.
O INSS, originado da união do INPS com o IAPAS, conforme visto anteriormente quando se tratou da evolução da Seguridade Social no Brasil, é a entidade autárquica de cunho federal, atrelada ao Ministério da Previdência Social, responsável pela administração do RGPS.
2.3.1.1 Beneficiários do Regime Geral de Previdência Social
Os beneficiários do RGPS, que, como já se sabe, é um regime aplicado compulsoriamente a todos que exerçam atividade remunerada não ligada a regime próprio de previdência, dividem-se entre segurados obrigatórios e segurados facultativos, englobando os dependentes de ambos os tipos (IBRAHIM, 2012, p. 174).
Os segurados obrigatórios, assim entendidos como as pessoas físicas compulsoriamente filiadas ao RGPS pelo fato de exercerem atividades lícitas que as remunerem, estão legalmente discriminados no art. 11 da Lei nº 8.213/1991: empregado, empregado doméstico, contribuinte individual, trabalhador avulso e segurado especial.
Quanto aos segurados facultativos, por não exercerem atividades que lhes concedam remuneração e lhes acarretem vinculação obrigatória ao RGPS, mas, mesmo assim, desejando serem cobertos pelo sistema, eles livremente escolhem integrá-lo. O ordenamento prevê esse tipo de segurado no art. 13 da Lei nº 8.213/1991, relatando que “é segurado facultativo o maior de 14 (quatorze) anos que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, desde que não incluído nas disposições do art. 11”.
Dessa forma, por força da legislação (art. 11, VII, Lei nº 8.213/1991), encontra-se a localização do segurado especial no Regime Geral de Previdência Social como segurado obrigatório, estando no mesmo patamar de outros, tais como o empregado e o trabalhador avulso.
2.3.1.2 Filiação e inscrição dos segurados ao Regime Geral de Previdência Social
Por fim, ainda é útil jorrar comentários a respeito da filiação e inscrição ao RGPS.
A filiação, enquanto vínculo jurídico estabelecido entre o segurado e o RGPS, ocorre automaticamente e independe da vontade do segurado a partir do momento em que este passa a atuar em atividades que lhe concedam remuneração. Assim, mesmo que ainda não tenha contribuído ou não esteja inscrito, o segurado já cria vínculo com a previdência social por ocasião de exercer atividade remunerada.
A inscrição caracteriza-se por ser ato de natureza formal de cadastro do segurado e dos dependentes no INSS. O art. 18 do Decreto nº 3.048/1999 expõe que:
Considera-se inscrição de segurado para os efeitos da previdência social o ato pelo qual o segurado é cadastrado no Regime Geral de Previdência Social, mediante comprovação dos dados pessoais e de outros elementos necessários e úteis a sua caracterização [...].
Para os segurados obrigatórios, a filiação é compulsória e precedente à inscrição.
Quanto aos segurados facultativos, sabe-se que a filiação é ato volitivo e apenas é concretizada depois da inscrição e do devido pagamento da primeira contribuição previdenciária (KERTZMAN, 2008, p. 106). Sobre a contraposição entre a obrigatoriedade e a voluntariedade da filiação, Martinez (2001, p. 124) se pronuncia no sentido de que:
No caso da filiação facultativa, inverte-se a ordem natural da relação previdenciária (primeiro, a filiação e depois, a inscrição). No momento da inscrição voluntária terá lugar, automaticamente, a filiação. Se, nos demais casos, a filiação depende do fato (v.g., relação de emprego, exercício de atividade, ordenamento religioso, etc.) em relação aos contribuintes facultativos, a filiação opera-se em decorrência da vontade do segurado de inscrever-se. Mantém-se o princípio, alterando-se apenas o seu fato gerador. Numa situação, imposição da lei e, na outra, autorização contida na lei.
Apesar de parecer notório que a cidade e o campo devam receber o mesmo tratamento, as vantagens atribuídas à população urbana não eram devidamente estendidas àqueles que viviam em zonas rurais por alongado período de tempo – principalmente anteriormente à aparição da Constituição Cidadã de 1988 com seus princípios norteadores de igualdade e isonomia –, fosse por causa de preconceitos sociais, fosse por real desinteresse do Estado perante os homens do campo.
3 SEGURADO ESPECIAL
A fim de se entender o atual posicionamento previdenciário de agropecuaristas, extrativistas e pescadores artesanais em uma lista dita especial de segurados obrigatórios – os segurados especiais –, é de caráter essencial analisar, primeiramente, as características próprias do trabalho rural, expondo as diferenças fundamentais entre este e o trabalho urbano, avaliando as conjunturas que foram, ao passar dos anos, aproximando essas duas áreas e diminuindo suas desigualdades antes tão desproporcionais, traçando-se, pois, um histórico da previdência social rural.
3.1. Trabalhador rural e empregado rural
Primeiramente, há de se relatar a separação elaborada pela doutrina entre trabalhador rural e empregado rural. Nilza Perez de Rezende, (1974 apud Martinez, 1985, p.
136, grifos do autor), descreve que trabalhador rural “é toda pessoa que trabalha em serviço ligado à lavoura, pecuária ou indústria rural, sem relação de emprego”, enquanto que o empregado rural “é aquele que trabalha nas mesmas atividades, mas sujeito a um contrato de trabalho”. Baseando-se na proposição acima, o próprio Wladimir Novaes Martinez (1985, p.
136) salienta que:
Trabalhadores rurais, lato sensu, são todos aqueles que trabalham na atividade rural, compreendendo não-subordinados (empresários rurais, trabalhadores em regime de economia familiar, trabalhadores rurais autônomos etc.) e até mesmo os que mantêm relação de trabalho com feição civil, como os arrendatários, os empreiteiros, os parceiros e as formas de trabalho associativo.
Percebe-se, assim, que, seguindo-se o caminho da diferenciação entre trabalhador e empregado urbanos, posicionou-se a desigualdade entre trabalhador e empregado rurais, em que este seria entendido como uma espécie daquele.
Quanto à aparição dos termos “trabalhador rural” e “empregado rural” em textos normativos, na medida em que o trabalho e a previdência rurais, no decorrer da evolução jurídica, consolidam-se cada vez mais em leis, deve-se analisar como os conceitos legais de tais expressões são apresentados.
Na Lei nº 4.214/1963, que instituiu o Estatuto do Trabalhador Rural, no art. 2º, foi elaborada a definição de que “trabalhador rural para os efeitos desta é toda pessoa física que
presta serviços a empregador rural, em propriedade rural ou prédio rústico, mediante salário pago em dinheiro ou in natura, ou parte in natura e parte em dinheiro”.
A Lei Complementar nº 11 de 25 de maio de 1971, instituidora do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), arrolando benefícios previdenciários ao trabalhador rural e a seus dependentes, em seu art. 3º, §1º, considera como trabalhador rural:
a) a pessoa física que presta serviços de natureza rural a empregador, mediante remuneração de qualquer espécie.
b) o produtor, proprietário ou não, que sem empregado, trabalhe na atividade rural, individualmente ou em regime de economia familiar, assim entendido o trabalho dos membros da família indispensável à própria subsistência e exercido em condições de mútua dependência e colaboração.
Conforme será visto mais adiante, o disposto na alínea b citada é bastante similar ao que se entende por segurado especial atualmente (com redação alterada pela Lei nº 11.718/2008, o art. 11, VII, da Lei nº 8.213/1991, define segurado especial como “a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, [...] na condição de trabalhador rural ou de pescador artesanal”), tendo servido, de base, então, para a evolução do tema, pois introduziu termos como “economia familiar” na legislação previdenciária.
Quanto à expressão “empregado rural”, a Lei nº 5.889/1973, que também tratava de normas reguladoras do trabalho rural, destacou, em seu art. 2º que seria “toda pessoa física que, em propriedade rural ou prédio rústico, presta serviços de natureza não eventual a empregador rural, sob a dependência deste e mediante salário”.
3.2 Evolução da previdência social rural
Enfrentada essa etapa inicial de averiguação conceitual e de confrontos terminológicos, passa-se, neste momento, à análise do começo da construção dos principais acontecimentos legislativos que marcaram o surgimento e amadurecimento da previdência social rural.
A previdência social rural caminhou, historicamente, à sombra da urbana, tendo sido mais bem desenvolvida e implementada quando as condições da previdência social urbana já estavam em avançada fase de consolidação. Inicialmente relacionada a assistencialismos, a previdência social rural, como será visto, percorreu uma longa jornada até
ser encarada como direito previdenciário dos trabalhadores rurais, com a introdução de novos conceitos, dentre os quais o de segurado especial.
Destacar-se-á a evolução de leis e serviços destinados ao trabalhador rural, o qual, após a instalação deste novo tempo constitucional (após 1988), passou a ser tratado, caso venha a cumprir determinados requisitos que serão vistos posteriormente, como um segurado especial e obrigatório do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Conforme tratado no capítulo passado, o início da sistematização dos benefícios previdenciários, no Brasil, era tramado em volta quase que somente do trabalhador urbano, seja na organização das primeiras Caixas de Aposentadorias, seja na incorporação destas em um aglomerado representativo de todo o ramo laboral, quando foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão, deixando-se o trabalhador do campo ausente de tais agremiações e desprotegido previdenciariamente.
A primeira constituição republicana, de 1891, quase não tratava de previdência urbana, muito menos chegou a abordar a rural. A Carta Magna de 1934 foi inovadora e chegou a prever a proteção social dos trabalhadores da cidade e do campo1.
No decorrer da Era Vargas (1930-1945), apesar de tal período ter sido bastante destacado pela proliferação de normas protecionistas ao trabalhador urbano de um modo nunca antes visto, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), em 1943, não tratou do trabalho rural e, ao contrário, expressamente optou por excluir o trabalhador rural dos elencados como sujeitos de seus dispositivos, conforme art. 7º in verbis:
Art. 7º Os preceitos constantes da presente Consolidação salvo quando fôr em cada caso, expressamente determinado em contrário, não se aplicam:
(...)
b) aos trabalhadores rurais, assim considerados aqueles que, exercendo funções diretamente ligadas à agricultura e à pecuária, não sejam empregados em atividades que, pelos métodos de execução dos respectivos trabalhos ou pela finalidade de suas operações, se classifiquem como industriais ou comerciais (art. 7º, CLT).
3.2.1.Ordenamentos
Vários foram os ordenamentos que trataram da proteção social que deveria ser assegurada ao homem do campo. Para que se entenda, portanto, as configurações atuais da seguridade e da previdência sociais destinadas ao segurado especial, é mister recordar as principais legislações a respeito.
1 Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
3.2.1.1 Lei nº 2.613 de 23 de setembro de 1955
Foi na década de 1950 que a atividade agrícola passou a ter um melhor tratamento normativo. A Lei nº 2.613/1955, que determinou a criação do Serviço Social Rural (SSR), ainda não continha caráter previdenciário, mas sim notadamente assistencialista, visando, pois, à melhoria das condições de vida dos habitantes rurais por meio da prestação de serviços sociais, o que não deixa de merecer destaque em nossa abordagem, haja vista que, a partir de então, o trabalhador rural passou a ser encarado como uma parte da sociedade a também ser protegida contra os riscos sociais. Martinez (1985, p. 201) situou essa lei, na história da previdência social rural, como marco da Fase da Preparação, a qual duraria até a promulgação do Estatuto do Trabalhador Rural.
3.2.1.2 Lei nº 4.214 de 02 de março de 1963
A Lei nº 4.214/1963 inaugura, seguindo a linha histórica sugerida por Martinez, a Fase da Instituição por meio da elaboração do Estatuto do Trabalhador Rural. A partir desse ordenamento, a atividade rural passou a ser tratada não somente através de ações assistencialistas, mas também do ponto de vista trabalhista e previdenciário (MARTINEZ, 1985, p. 201), aumentando-se o alcance da proteção estatal aos trabalhadores rurais.
Tal lei criou o Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FUNRURAL)2, delimitou quem seria considerado segurado e dependente e implantou os benefícios de assistência à maternidade, auxílio-doença, aposentadoria por invalidez ou velhice, pensão por morte, assistência médica e auxílio funeral.
3.2.1.3 Lei Complementar nº 11 de 25 de maio de 1971
Com a legislação previdenciária rural já mais consolidada por meio das primeiras leis voltadas à proteção social do trabalhador rural, no ano de 1971, foi elaborada a Lei Complementar nº 11 com a intenção de oferecer maior suporte material ao FUNRURAL,
2 Art. 158. Fica criado o “Fundo Assistência e Previdência do Trabalhador Rural”, que se constituirá de 1 % (um por cento) do valor dos produtos agro-pecuários colocados e que deverá ser recolhido pelo produtor, quando da primeira operação, ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, mediante guia própria, até quinze dias daquela colocação.
criando o já citado Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que consistia, segundo o art. 2º do referido ordenamento, na prestação dos benefícios de aposentadoria por velhice, aposentadoria por invalidez, pensão, auxílio-funeral, serviço de saúde e serviço de social, semelhantes àqueles já existentes na Lei nº 4.214/63.
A doutrina de Martinez (1985, p. 202) considera esse período, inaugurado pela Lei Complementar nº 11, como a Fase da Corporificação, quando o direito de boa parcela dos hoje considerados segurados especiais passava a ganhar mais destaque, sendo, como se observa, até conteúdo de uma lei de caráter complementar, significando, portanto, que foi aumentado o grau de importância da matéria que se pretendeu proteger. O valor da referida lei é evidente quando se percebe que “criaram-se as condições materiais e financeiras necessárias à efetiva inclusão dos trabalhadores rurais no sistema previdenciário-assistencial, prevista desde 1963, estabelecendo-se as fontes de financiamento e os direitos dos trabalhadores rurais” (DEMO, 2007, p. 47).
O PRORURAL foi eficiente em estabelecer o início do sistema de contribuições e benefícios que os segurados especiais dispõem nos dias de hoje, desligando-se um pouco da preocupação em torno do binômio contribuição-benefício, pois se passou a conceder, aos trabalhadores rurais, benefícios que, anteriormente, não estavam completamente atrelados à arrecadação de contribuições previdenciárias e, quando estavam, eram desproporcionais.
Nesse sentido, o posicionamento de Schwarzer (2000, pp. 72-102):
Saliente-se que o Prorural representou um duplo rompimento com os princípios do seguro social de padrão contributivo bismarckiano, que caracterizaram a história da Previdência Social na América Latina no século XX (Malloy, 1976). Em primeiro lugar, houve a ruptura com a noção de que a um benefício deve corresponder uma contribuição e, segundo, que o benefício resultante deve estar vinculado ao padrão de rendimentos pregressos do segurado. Outro elemento diferenciador consiste no fato de que há, no programa, uma redistribuição de renda no sentido urbano-rural, contrarrestando, ao menos parcialmente, o subsídio rural-urbano implícito na forma de financiamento dos sistemas urbanos mediante contribuição sobre a folha salarial, cuja parcela patronal geralmente é repassada para os preços dos bens consumidos também na área rural.
3.2.1.4 Lei nº 5.889 de 08 de junho de 1973
A Lei nº 5.889/1973 foi elaborada também na considerada Fase da Corporificação da história da previdência rural (MARTINEZ, 1985, p. 202). Esse ordenamento, que revogou parte da Lei nº 4.214/63 (Estatuto do Trabalhador Rural), preferiu utilizar o termo
“empregado rural” para indicar quais seriam os sujeitos atendidos por suas diretrizes, o que
foi de encontro a outras leis publicadas à época, que utilizavam preferencialmente a expressão
“trabalhador rural”.
3.2.1.5 Lei Complementar nº 16 de 30 de outubro de 1973
Posteriormente, mas ainda em 1973, a edição da Lei Complementar nº 16 serviu para modificar certos dispositivos da recente Lei Complementar (LC) nº 11 do ano de 1971.
Como uma das principais inovações à legislação previdenciária rural, desejando-se especificar melhor os atributos necessários para a determinação de quem estaria protegido por ser trabalhador rural, o art. 5º da LC nº 16 trouxe um requisito temporal novo, desta forma se manifestando:
Art. 5º. A caracterização da qualidade de trabalhador rural, para efeito da concessão das prestações pecuniárias do PRORURAL, dependerá da comprovação de sua atividade pelo menos nos três últimos anos anteriores à data do pedido do benefício, ainda, que de forma descontínua.
Essa aparição da condição, para a caracterização da qualidade de trabalhador rural, de comprovação da atividade rural por um determinado período de tempo anterior ao requerimento do benefício foi fundamental para o desenvolvimento das técnicas atuariais que hoje existem. Atualmente, ainda se adota, conforme se verá posteriormente neste trabalho, a necessidade de comprovação de atividade rural por determinado tempo precedente ao pedido de aposentadoria por idade rural como requisito para a concessão do benefício.
3.2.1.6 Decreto nº 77.077 de 24 de janeiro de 1976
Em 1977, foi realizada a primeira edição de uma consolidação de leis previdenciárias, pois o Decreto nº 77.077/1976 juntou, em um só ordenamento, as disposições da Lei Orgânica da Previdência Social com a legislação complementar. Por meio do Decreto nº 77.077, as leis previdenciárias foram revistas, atualizadas e renumeradas.
3.2.1.7 Decreto nº 83.080 de 24 de janeiro de 1979
Ainda antes da promulgação da Constituição vigente, em 1979, foi elaborado o Decreto nº 83.080, que regrava o Regulamento do Custeio da Previdência Social. Esse texto legal, englobando segurados tanto do campo como da cidade, definiu critérios a respeito de
quem seriam os responsáveis pelo recolhimento das contribuições previdenciárias dos trabalhadores rurais e a partir de onde iria provir o cálculo para tal recolhimento, fixando índices percentuais para a arrecadação da contribuição do produtor rural e indicando diversos agentes que deveriam recolher o valor devido.
Esse Decreto, portanto, segurança ao sistema de previdência nacional, ao deixar mais esclarecido como aconteceria o custeio e arrecadação do sistema a partir de determinado momento, pretendendo evitar maiores rombos provocados pela desastrosa evolução da desproporção entre o aumento do número de benefícios e o não acompanhamento das contribuições recolhidas dos segurados.
3.2.1.8 Decreto nº 89.312 de 23 de janeiro de 1984
Em 1984, o Decreto nº 89.312 expediu a segunda edição da Consolidação das Leis da Previdência Social. Porém, a previdência social rural continuou a ser regulamentada pelo Decreto nº 83.080/1979, pois essa nova consolidação só teve alcance prático no ramo da previdência social urbana, não afetando a rural (DEMO, 2007, p.48).
3.2.1.9 Constituição Federal de 1988
Após o fim do período de ditadura militar e o início da reabertura democrática, consolidados na promulgação de uma nova Constituição Federal, em 1988, o constituinte, baseando-se no princípio da igualdade e da universalidade, optou por igualar o trabalho rural ao urbano (art. 7º, caput, Constituição Federal de 1988) e, consequentemente, a proteção social rural à proteção social urbana (art. 194, parágrafo único, II, Constituição Federal de 1988), iniciando-se uma nova era em que os direitos e garantias individuais passaram a ter melhor proteção por parte do Estado.
3.2.1.10 Leis posteriores à Constituição Federal de 1988
A elaboração das Leis nº 8.212 e 8.213, ambas de 1991, é reflexo direto desse novo paradigma jurídico e social brasileiro. Tais leis reformularam demasiadamente o sistema previdenciário nacional, tratando tanto das formas de custeio como dos benefícios disponíveis. O Decreto nº 3.048 de 1999, que trata do Regulamento da Previdência Social, e a Lei nº 11.718 de 2008, modificadora de vários dispositivos da legislação previdenciária e
introdutora de novos, também possuem posição de destaque quando se quer tratar da concessão de benefícios previdenciários.
Perpassada, dessa forma, essa etapa de análise da evolução da previdência social rural e das condições do trabalhador rural lato sensu pretéritas à nova era constitucional atual, concentrar-se-á, a partir de então, em atributos peculiares à situação de um trabalhador rural em específico – o segurado especial – no novo ordenamento jurídico previdenciário, tendo-se por base os dispositivos legais encontrados na Constituição Federal de 1988, nas Leis nº 8.212 e nº 8.213, no Decreto nº 3.048 e, principalmente, nas modificações e inovações trazidas pela importante Lei nº 11.718 de 2008, a qual modificou em grande escala a abordagem da aposentadoria por idade rural ao segurado especial.
3.3 Segurado especial à luz da Constituição Federal de 1988
Inserto no rol dos segurados obrigatórios do Regime Geral de Previdência Social, o termo “segurado especial”, de modo genérico, está relacionado ao pequeno exercente de atividades agropecuárias, extrativistas ou pesqueiras, que delas dependa para retirar o mínimo existencial para sua sobrevivência e de sua família.
3.3.1 Conceito
Na Constituição Federal de 1988, o dispositivo do §8º do art. 195 aborda o conceito de segurado especial, tanto do trabalhador rural como do pescador artesanal, assim o qualificando como:
O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.
Em razão de estar contida no texto constitucional, pode-se ter a impressão de que essa norma foi fundamental para a inicial regulamentação das leis de custeio e de benefícios (Leis nº 8.212 e nº 8.213 de 1991, respectivamente). Porém, o §8º só foi adicionado ao artigo 195 da Constituição por meio da Emenda Constitucional (EC) nº 20 de 1998. Assim, apesar de já modificados pela Lei nº 11.178 de 2008, os artigos das Leis nº 8.212 e nº 8.213 que tratam do segurado especial tiveram o êxito de se anteciparem a uma comanda constitucional e, à época, já demonstraram quem estaria incluso no rol de integrantes dos segurados
especiais. Na redação original, a título de exemplo, da Lei nº 8.213/1991, art. 11, VII, eram considerados segurados especiais:
O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o garimpeiro, o pescador artesanal e o assemelhado, que exerçam suas atividades, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, bem como seus respectivos cônjuges ou companheiros e filhos maiores de 14 (quatorze) anos ou a eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente, com o grupo familiar respectivo.
Com a reforma da legislação previdenciária causada pela Lei nº 11.718/2008, o dispositivo acima foi modificado, retirando-se o garimpeiro do rol dos segurados especiais e modificando-se a idade dos filhos maiores para 16 (dezesseis) anos.
A partir de então, por meio da leitura do artigo 11, VII, da Lei nº 8.213/1991, passou a ser caracterizada como segurado especial a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, na condição de:
a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatário ou arrendatário rurais, que explore atividade:
1. agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais;
2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça dessas atividades o principal meio de vida;
b) pescador artesanal ou a este assemelhado que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida;
c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alíneas a e b deste inciso, que, comprovadamente, trabalhem com o grupo familiar respectivo.
3.4 Qualidade de segurado especial em face da Lei nº 11.718 de 2008
São muitas as peculiaridades que orbitam ao redor do entendimento de quem pode ser considerado segurado especial e também ao redor de quando o mesmo terá sua qualidade de segurado mantida ou perdida.
O alcance da qualidade de segurado pelo segurado especial, segundo Dias e Macêdo (2010, p. 149):
Ocorre independentemente da sua vontade. É a própria lei que estabelece a filiação dos segurados obrigatórios ao Regime Geral de Previdência Social. A vontade do segurado em se filiar ou não a esse Regime não tem a menor importância. Essa filiação ocorre por força da lei, compulsoriamente, independentemente da vontade dos segurados.
Destarte, deve-se atentar para a correlação entre o lado factual específico da situação demonstrada pelo pretenso segurado especial e os requisitos atribuídos pela legislação previdenciária.
Como anteriormente destacado, a legislação passa a tratar, depois da Lei nº 11.718/2008, como segurado especial a pessoa física que, quer resida em imóvel rural, quer resida em aglomerado urbano ou rural próximo a tal imóvel, sozinha ou em regime de economia familiar, com possível e eventual ajuda de outros, dentro de certos requisitos, exerçam atividades de produtor rural (agropecuarista ou seringueiro/extrativista vegetal) ou de pescador artesanal (art. 12, VII, Lei nº 8.212/1991).
Abordar-se-á, a partir de então, as peculiaridades e atributos específicos relativos à qualidade de segurado especial, os modos de adquiri-la e de perdê-la e as exceções previstas na legislação. Ter-se-á por base as mudanças efetuadas pela Lei nº 11.718/2008 na legislação previdenciária (Leis 8.212/1991, 8.213/1991 e Decreto 3.048/1999), a qual, em boa parte do ordenamento, embutiu verdadeiras inovações, não apenas o modificando.
Dessa forma, adentra-se em especificidades vitais para o adequado entendimento da qualidade de segurado especial arroladas no decorrer da Lei nº 8.212/1991, modificada pela Lei nº 11.718/2008.
O agropecuarista que deseje ter essa qualidade, além das características apontadas no art. 12, VII, Lei nº 8.212/1991, também deve explorar terreno não superior a quatro módulos fiscais, o qual, caso não cumprido, poderá ser confundido com contribuinte individual. Não é preciso, porém, que se tenha a propriedade da terra, pois a posse é suficiente. Com o intuito de melhor situar o tamanho relacionado à medida “módulo fiscal”, é válida a doutrina de Ibrahim (2012, p. 197):
O módulo fiscal, como previsto na Lei nº 11.718/08, é unidade de medida expressa em hectares, fixada para cada município, considerando o tipo de exploração predominante no município; renda obtida com a exploração predominante e outras explorações existentes no município que, embora não predominantes, sejam significativas em função da renda ou da área utilizada. O módulo fiscal serve de parâmetro para classificação do imóvel rural quanto ao tamanho, na forma da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. De acordo com esta lei, a pequena propriedade rural é aquela com área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos fiscais. A dimensão exata do módulo fiscal é variável de um Município para outro.
Ao seringueiro ou extrativista, é determinado que exerçam suas atividades de modo sustentável e que as utilizem como principal meio de sustento de vida. Ao pescador artesanal, que faça da pesca a profissão habitual ou principal meio de vida e, segundo o art. 9º,
§14, do Regulamento da Previdência Social, que “não utilize embarcação, ou utilize embarcação de até seis toneladas de arqueação bruta, ainda que com auxílio de parceiro, ou na
