PAULO ALVES DA SILVA PAIVA
A TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE PROMOÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Dissertação apresentada ao programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito Internacional Econômico e Tributário da Universidade Católica de Brasília, como requisito para obtenção do Título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Ronaldo Lindimar José Marton
7,5cm
P149t Paiva, Paulo Alves da Silva.
A tributação ambiental como instrumento de promoção do meio ambiente. / Paulo Alves da Silva Paiva – 2011.
153f. : il.; 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2011. Orientação: Ronaldo Lindimar José Marton
1. Direito ambiental. 2. Tributação. 3. Meio ambiente e Estado. 4. Proteção ambiental. I. Marton, Ronaldo Lindimar José, orient. II. Título.
AGRADECIMENTO
Agradeço a Deus que, em meio a tantas adversidades, deu-me força e vigor para realizar um sonho.
Agradeço também a todos aqueles que, de alguma forma, contribuiram para a elaboração deste trabalho, especialmente:
Aos três amores da minha vida – Aldeneide, Melissa e Milla – pelo apoio incondicional e pela compreensão em todas as horas.
Aos amigos Robertônio Pessoa, Ana Cristina Adad e Vicente Gomes, os quais, de forma muito solícita, contribuíram com críticas e sugestões.
Ao colega José Antonio Lira Bezerra e demais Procuradores e Servidores da Procuradoria da Fazenda Nacional no Piauí, pelo apoio e pelo excelente ambiente de trabalho que construimos naquela Unidade, um local de relações afetuosas e confortadoras.
Ao amigo Josué Mendes, pela calorosa acolhida na Capital Federal.
Ao Professor Doutor Antônio de Moura Borges, pelas palavras motivadoras dispensadas antes e durante a realização do Mestrado.
À Faculdade NOVAFAPI que, nas pessoas da Doutora Cristina Miranda e da Professora Gillian Santana, propiciaram os meios e apoios necessários à realização do Mestrado.
Na nave espacial Terra não há passageiros, somos todos tripulação.
RESUMO
PAIVA, Paulo Alves da Silva. A tributação ambiental como instrumento de promoção do meio ambiente. 2011. 153p. Dissertação (Mestrado em Direito Internacional Econômico e Tributário) - Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2011.
O presente estudo tem por escopo identificar o papel que a tributação pode desempenhar como instrumento de promoção e defesa do meio ambiente. Inicialmente, faz-se uma abordagem histórica sobre a problemática ambiental e os seus desdobramentos, destacando o surgimento do movimento ecológico, do qual resultaria a gradual formação da consciência ambiental. Ressalta-se a importância do Direito como instrumento de enfrentamento da crise ambiental, tanto por meio da função repressora, quanto pela função promocional. Esta última assume relevo na medida em que os custos da eventual supressão de uma atividade que degrada o meio ambiente nem sempre compensa sua aniquilação, pois, muitas vezes, as vantagens ambientais não compensam os malefícios econômicos e sociais que resultariam da extinção da atividade poluidora. O trabalho retrata a defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica, inserindo a tributação ambiental como instrumento de intervenção do Estado na economia. Ao abordar o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental, enfatiza-se, também, o dever constitucional do Estado e da sociedade de promovê-lo. A tributação ecológica constitui desdobramento do movimento ambiental internacional surgido no pós-guerra como reação à crise ecológica. Em sentido estrito tributo ambiental é aquele que traz, em sua materialidade, algum elemento relacionado à preservação ambiental. Em sentido amplo, trata-se do tributo que tem alguma finalidade relacionada ao meio ambiente, seja para orientar condutas, seja para dissuadir comportamentos, ou, ainda, para arrecadar recursos destinados ao financiamento de políticas públicas ambientais. No Brasil, apesar da rigidez do sistema tributário, a maioria dos tributos existentes poderiam ser empregados com finalidades ambientais. Contudo, a experiência nacional nesta área é ainda muito incipiente. A tutela ambiental vem sendo feita, preponderantemente, por meio de instrumentos repressivos. Mas, ao longo do estudo, demonstram-se as possibilidades de emprego da tributação ambiental, seja por meio da instituição ou majoração de tributos, seja através da concessão de benefícios fiscais, e a descrição das principais experiências brasileiras confirma este fato. No tocante às experiências estrangeiras, desde as duas últimas décadas do século XX, vários países passaram a empregar esta modalidade de tributação. O certo é que a problemática ambiental ganha, a cada dia, maior importância nos cenários nacional e internacional, exigindo medidas efetivas que possam reduzir a degradação ambiental e os efeitos da ação humana sobre a natureza. E a tributação com viés ambiental pode ser uma destas medidas.
ABSTRACT
Paiva, Paulo Alves da Silva. Environmental taxation as an instrument for promotion of the environment. 2011. 153p. Dissertation (Master’s program in International Economic and Tributary Law) – Universidade Católica de Brasilia, Brasilia, 2011.
The aim of this study is to identify the role that taxation can play as an instrument to promote and protect the environment. Initially, it is a historical approach on environmental issues and their consequences, highlighting the emergence of the ecological movement, which lead to the gradual formation of environmental awareness. We stress the importance of the law as an instrument to fight the environmental crisis, through the repressive function as well as the promotional function. The latter assumes importance in that the costs of any removal of an activity that degrades the environment does not always pay their annihilation, because often, the environmental benefits do not outweigh the economic and social harm that would result from termination of the polluting activity. The paper shows environmental protection as a principle of the economic order, inserting environmental taxation as an instrument of state intervention in the economy. Addressing the ecologically balanced environment as a fundamental right, the constitutional duty of the state and society to promote it is also emphasized. The ecological tax constitutes unfolding of the international environmental movement emerged in the postwar period as a reaction to the ecological crisis. Environmental tax, in the strict sense, is that which brings in its materiality, an element related to environmental preservation. Broadly speaking, this is the tribute that has some purpose related to the environment, be it to guide conduct, to deter behavior, or even to raise funds for the financing of environmental policies. In Brazil, despite the rigidity of the tax system, most existing taxes could be used for environmental purposes. However, the national experience in this area is still very incipient. The environmental protection has been made, primarily through repressive instruments. But throughout the study, we show the possibilities of employment of environmental taxation; whether by the institution or increase of taxes, whether through the concession of fiscal benefits and the description of the main Brazilian experience confirms this fact. With regard to foreign experience, from the last two decades of the twentieth century, several countries began to use this method of taxation. The truth is that environmental issues gain major importance in the national and international scenery day by day, demanding effective measures that can reduce environmental degradation and the effects of human action on nature. And the biased environmental taxation can be one of these measures.
LISTA DE SIGLAS
ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade CFB/88 Constituição Federal do Brasil de 1988
CIDE Contribuições de Intervenção do Domínio Econômico CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CTN Código Tributário Nacional DDT Dicloro-Difenil-Tricloroetano
ECO-92 Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
ETR Environmental Tax Reform
FBCN Fundação Brasileira para Conservação da Natureza GEE Gases de Efeito Estufa
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
IE Impostos sobre Exportação II Impostos sobre Importação
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas)
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPVA Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores IR Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza ISO International Organization for Standardization (Organização
Internacional para Padronização)
ISSQN Impostos Sobre Serviços de Qualquer Natureza ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente RE Recurso Extraordinário
RIO-92 Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (realizada no Rio de Janeiro em 1992)
RTA Reforma Tributária Ambiental
SAT Contribuição ao Seguro por Acidentes do Trabalho SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
STF Supremo Tribunal Federal
TCFA Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental TGAP Taxe genérale sur lês activités pullueantes
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 12 CAPÍTULO I – A PROBLEMÁTICA AMBIENTAL: contextualização histórica... 1 Questão Ecológica... 2 Consciência Ambiental... 3 Consciência Ambiental no Brasil... 4 Direito como Instrumento de Enfrentamento da Crise Ambiental... 5 Intervenção do Estado na ordem Econômica... 6 Defesa do Meio Ambiente como Princípio da Ordem Econômica... 7 Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado como Direito Fundamental. 8 Dever Constitucional de Proteção ao Meio Ambiente... 9 Princípios de Direito Ambiental...
9.1 Princípio do desenvolvimento sustentável... 9.2 Princípios da prevenção e da precaução... 9.3 Princípio do poluidor-pagador... 9.4 Princípio do usuário pagador... 9.5 Princípio da integração... 9.6 Princípio da cooperação...
17 17 21 24 28 34 38 40 43 46 48 51 55 56 57 59
CAPÍTULO II – TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL: limites e possibilidades... 1 Introducão... 2 Tributo Ambiental... 3 Limites e possibilidade da Tributação Ambiental no Brasil...
61 61 64 68 CAPÍTULO III – TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: experiências brasileiras e do direito comparado... 1 Introdução ... 2 Experiências Brasileiras...
2.1 Imposto de Renda ... 2.2 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ... 2.3 Imposto sobre Produtos Industrializados... 2.4 Impostos sobre Importação e sobre Exportação...
2.5. Impostos Residuais da União... 2.6. Imposto Relativo à Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços... 2.7 Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores ... 2.8 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ... 2.9 Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza ... 2.10 Taxas Ambientais... 2.11. Contribuição de Melhoria... 2.12 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico... 2.13 Contribuição ao Seguro de Acidentes do Trabalho...
3. Reformas Tributárias e Meio Ambiente... 4. Experiências do Direito Comparado...
87
88 92 93 94 95 100 100 101
102 105 CONCLUSÃO... 117 REFERÊNCIAS... 124 ANEXO I – DECLARAÇÃO DA CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO HUMANO... 132 ANEXO II – DECLARAÇÃO DO RIO SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO... 142
INTRODUÇÃO
A relação entre o homem e a natureza sempre foi objeto de muito interesse, mas somente na última quadra do século XX as preocupações ligadas ao meio ambiente se potencializaram e ganharam força no cenário internacional, dando origem à questão ecológica e à consciência ambiental.
A questão ecológica corresponde ao surgimento no cenário internacional de um conjunto de problemas relacionados ao crescimento econômico. Tais problemas eram resultantes de fatores como urbanização, aceleração do crescimento populacional, intensificação do desenvolvimento econômico e tecnológico e elevação dos padrões de consumo frente à escassez dos recursos naturais. O conjunto destes problemas e suas intrincadas relações com o meio ambiente, a saúde pública e a qualidade de vida levaram a sociedade de então a repensar a forma de tratamento que vinha sendo dispensado à natureza.
Na última década do século passado, com o surgimento e o aprofundamento do processo de globalização econômica, as inquietações relacionadas à questão ecológica se ampliaram, levando a um relativo consenso quanto à dimensão planetária dos problemas ambientais e à necessidade de se adotar medidas urgentes, nos planos global e nacional, de modo a eliminar ou ao menos minimizar as práticas que poluem e degradam o meio ambiente.
A natureza, que muitas vezes se mostra imprevisível, não o é na sua totalidade. É possível fazer algo para evitar ou ao menos suavizar as grandes tragédias naturais. É dever de todos cuidar da preservação ambiental, incumbindo aos Estados, com políticas internas e externas, implementar as medidas que se fizerem necessárias para cumprir esse propósito.
O aumento da temperatura média do globo terrestre, provocado pelo efeito estufa, é uma das grandes preocupações da atualidade. O efeito estufa resulta da concentração de gases provenientes da queima de combustíveis de origem orgânica, como o monóxido e o dióxido de carbonos, e constitui, para muitos estudiosos, uma séria ameaça ao futuro da humanidade.
recomendam a adoção de atitudes de precaução hábeis a impedir ou ao menos minimizar o efeito das ações humanas.1
Ao longo do tempo, a defesa do meio ambiente sempre contou com os instrumentos repressores do Estado. Este, por meio das normas jurídico-proibitivas, sanciona penal, civil e administrativamente aqueles que adotam condutas ambientalmente indesejáveis. No entanto, a ação repressiva não é a única nem talvez seja a melhor solução para os problemas ambientais, especialmente por que nessa seara os danos nem sempre são susceptíveis de reparação.
Assim, medidas de prevenção e precaução são sempre preferíveis às de repressão. Não que os métodos repressivos estejam superados. Na verdade, eles constituem instrumentos poderosos nesse mister de preservar o meio ambiente. Mas os instrumentos de natureza econômica, como é o caso da tributação ambiental, podem estimular e orientar boas condutas ambientais, reforçando os métodos tradicionais para uma atuação estatal mais eficiente no tocante à defesa e à promoção do meio ambiente, pois a negligência nesta área pode acarretar sérias e graves conseqüências.
A Constituição Federal do Brasil de 1988 (CFB/88) trouxe significativos avanços no campo ambiental, elevando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ao patamar dos direitos fundamentais e qualificando-o como bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida. Para dar efetividade a este tratamento constitucional, o Poder Público e a coletividade foram incumbidos do dever de defender e preservar o meio ambiente para a presente e as futuras gerações, tarefa que reclama um conjunto de esforços. E a tributação, pela grande importância que assume nos dias atuais, não pode ficar à margem disso.
No cenário internacional, o despertar para a questão ambiental foi profundamente marcado pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, Suécia. A partir daquele evento, inúmeros tratados internacionais relacionados à proteção ambiental foram celebrados, ao tempo em que os Estados passaram também a adotar normas e políticas internas relacionadas ao meio ambiente.
1 Segundo a avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), realizada
No final do século passado, as ações públicas voltadas para a proteção do meio ambiente tiveram importante aproximação com as políticas econômicas, financeiras e tributárias.
No presente estudo pretende-se identificar o papel que a tributação apresenta ou pode assumir no campo das políticas de proteção e preservação do meio ambiente, especialmente no que tange ao incentivo e à orientação de condutas ambientalmente adequadas.
A intersecção entre a tributação, as finanças públicas, a economia e o meio ambiente pode ser promovida pelas formas abaixo relacionadas:
a) Criação de tributos que incidam sobre as atividades e os produtos que geram impacto ambiental (tributos ambientais stricto sensu);
b) Adaptação ou majoração de tributos existentes com o objetivo de gerar recursos para financiamento de ações ambientais ou com a finalidade de orientar o comportamento dos agentes econômicos para práticas favoráveis ao meio ambiente (tributos ambientais lato sensu);
c) Concessão de benefícios fiscais como sanção premial, voltados para a orientação do comportamento dos contribuintes no sentido mais favorável ao meio ambiente;
d) Repartição de receitas tributárias segundo critérios ambientais, de modo a favorecer o implemento, pelos beneficiários, de políticas de prevenção e proteção ambiental.
O objetivo do presente trabalho é apresentar a tributação como uma ação complementar do Estado no enfrentamento dos problemas ambientais. Entende-se que as ações repressivas, conquanto necessárias, são insuficientes e muitas vezes inadequadas para a promoção do meio ambiente.
De forma específica, objetiva-se, após delinear o conceito de tributo ambiental, demonstrar os limites e as possibilidades do emprego de tributos para atingir finalidades ambientais, ressaltando as experiências brasileiras e estrangeiras através da descrição das principais práticas adotadas no Brasil e no direito comparado.
caracterizam, neste momento, por forte industrialização e elevado padrão de consumo. Nesse contexto, a ideia de desenvolvimento sustentável se apresenta como uma mera aspiração, revelando-se, para muitos, uma contradição em termos.
A problemática do estudo, conforme expresso no titulo do trabalho, atém-se à importância do tributo como instrumento de promoção do meio ambiente.
Que dificuldades e limitações são enfrentadas nessa prática? Quais as possibilidades? É possível, no Brasil, instituir novos tributos ou majorar os tributos já existentes para orientar a conduta ambiental dos contribuintes ou incrementar as receitas destinadas à proteção ambiental? Quais os tributos que se revelam compatíveis com as políticas ambientais? No ordenamento jurídico pátrio é permitido conceder benefícios fiscais como estímulo para práticas ambientais adequadas? Quais as receitas tributárias que podem ser repartidas entre os entes federados segundo critérios ambientais? Quais as principais experiências brasileiras e de outros países nessa área?
O estudo exige uma abordagem multidisciplinar, pois conjuga princípios e institutos relacionados aos Direitos Ambiental, Econômico, Financeiro e Tributário.
A escolha do tema foi motivada pela sua importância e pela relativa novidade que apresenta. Trata-se de assunto instigante, que envolve o interesse de toda a humanidade em suas gerações presentes e futuras. Ademais, a doutrina ainda não deu um tratamento significativo à matéria, o que a torna merecedora de novas reflexões e enfoques.
O estudo será desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica e documental, com exame da doutrina nacional e estrangeira, sem tangenciar a análise das legislações tributária e ambiental. Examina-se, também, algumas proposições legislativas em tramitação ou já arquivadas, pois estas, conquanto não inseridas no ordenamento jurídico, indicam as tendências e as perspectivas existentes sobre a matéria.
quanto às questões relacionadas à natureza. Esses movimentos internacionais levaram os Estados a adotar novas políticas e novas posturas no trato dos recursos naturais.
No capítulo inicial apresenta-se ainda a importância do Direito como instrumento para enfrentamento da crise ambiental, com destaque especial para sua função promocional, manifestada por meio de instrumentos premiais. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é destacado em sua dimensão de direito fundamental, mas não se deixa também de enfocar o dever do Estado e da sociedade de defender e promover o meio ambiente. São também consideradas no trabalho a forma como o Estado intervém na economia e a defesa do meio ambiente como princípio da ordem econômica, pois isso tem repercussão na esfera tributária.
A constitucionalização do Direito Ambiental, um fenômeno ainda muito recente, representou avanço significativo para a tutela do meio ambiental, na medida em que, conforme feliz expressão de Benjamin (2010, p. 81.), as normas de proteção ambiental saíram de um nada-jurídico para alcançar o mais elevado patamar da pirâmide normativa.
No capítulo II adentra-se ao tema fulcral do estudo, oportunidade em que são destacados, à luz das doutrinas nacional e estrangeira, o conceito de tributo ambiental e suas principais modalidades. Voltando-se especificamente para a realidade brasileira, discorre-se sobre os limites da tributação ambiental, resultantes especialmente do caráter rígido do sistema tributário nacional e da conformação legal das espécies tributária existentes. Mas o estudo não descura de apontar também as amplas possibilidades desta prática moderna e eficiente de tributação. E a confirmação disto vem esposada no capítulo III, no qual se descrevem as principais experiências brasileiras quanto ao emprego de tributos com finalidades ambientais, tomando o tributo ambiental em acepção ampla. Por fim, elencam-se também, ainda neste mesmo capítulo, as principais experiências do direito comparado.
CAPÍTULO I – A PROBLEMÁTICA AMBIENTAL: contextualização histórica
1 Questão Ecológica
O presente Capítulo traz uma abordagem histórica a respeito da crise ambiental e da consciência ecológica, enfocando o papel desempenhado por importantes organizações internacionais que, ao final do século XX, chamaram a atenção para esta questão. Destaca-se também a importância que o Direito, em sua função promocional, pode assumir no enfrentamento da problemática ambiental.
O relacionamento do homem com a natureza sempre despertou grande interesse. Desde o século XVIII, autores como Malthus, Ricardo, Marx e Pigou já alertavam para os problemas decorrentes da degradação ambiental, muito embora somente na segunda metade do século XX esta preocupação tenha ganhado dimensão internacional, originando uma verdadeira Revolução Verde (MORAES, 2009, p. 9).
Sirvinskas (2009, p. 4) ensina que, embora a necessidade de preservação do meio ambiente seja muito antiga, durante muito tempo ela não assumiu os contornos que atualmente ostenta, pois, num passado mais distante, o respeito à natureza era motivado por razões místicas, fruto da crença na criação divina, não havendo preocupação com a eventual extinção de espécies de animais e da flora. Só mais tardiamente notou-se uma atenção maior com a preservação da natureza, resultando nos movimentos ambientalistas ou ecológicos. Tratava-se de correntes de pensamento cujo foco centrava-se na defesa e na preservação do meio ambiente.
Esse passado distante, no qual o homem não se preocupava com as questões ambientais, foi assim descrito por Silva:
metrópoles, razão pela qual apresentava-se inimaginável a harmonia entre conceitos à primeira vista tão antagônicos.
A natureza, calada, suportava o ônus do desenvolvimento industrial. O ser humano, ambientalmente inconsciente, contiuava a usufruir dos recursos naturais sem a imprescindível preocupação com as gerações subsequentes (SILVA, 2011, p. 31).
A obra Primavera Silenciosa (Silent Spring), de Raquel Carlson, representou um dos mais importantes marcos para o movimento ecológico. A respeito desta importante obra, faz-se o seguinte registro:
É no final da década de 60 que a questão ambiental começa a ser examinada a partir das influências entre o meio ambiente e o homem. Raquel Carlson publica, em setembro de 1962, seu livro ‘Silent Spring’ (Primavera Silenciosa), descrevendo os perigos do uso de pesticidas químicos, como o DDT, para plantas, animais e seres humanos, e demonstra, pela primeira vez, que uma nova tecnologia que inicialmente poderia parecer inofensiva e benéfica também teria a capacidade de causar sérios danos a longo termo para o meio ambiente e para os seres humanos (SILVA, S., 2005, p. 441 e 468).
A partir da segunda metade do século XX, com o advento dos movimentos ambientalistas, a Terra passou a ser vista como uma rede de relações vivas (Gaia) onde todos os seres estariam envolvidos numa relação de interdependência, o que exigia uma análise interdisciplinar dessa teia de relações (SPAREMBERGER; WERMUTH, 2006, p. 16).
No último quartel do século XX, veio o alerta da sociedade internacional para uma crise que ameaçava a sustentabilidade do planeta e a própria subsistência dos sistemas de produção e consumo. Nesse momento, verificou-se um maior engajamento da sociedade com relação à questão ecológica, com a efetiva participação da ONU e dos Estados soberanos. Nessa época, a explosão demográfica era apontada como um dos principais fatores responsáveis pela a crise ambiental então vivenciada. E as evidências sinalizavam para uma situação insustentável, que exigia uma firme e pronta reação da sociedade.
Ao abordar sobre o Estado socioambiental e o mínimo existencial ecológico, assim se descreve essa fase histórica:
fundamental, reconhecendo o caráter vital da qualidade ambiental para o desenvolvimento humano em níveis compatíveis com a dignidade que lhe é inerente. Dessa concepção, pode conceber um patamar mínimo de qualidade ambiental para a concretização da vida humana em níveis dignos, para aquém do qual a dignidade humana estaria sendo violada no seu núcleo essencial (SARLET; FENSTERSEIFER, 2010, p. 12-13).
O intenso crescimento populacional verificado no século XX era dado como fator determinante para o agravamento da crise ambiental. Se desde o início da civilização foram necessários mais de 100 séculos para que a população do planeta chegasse ao primeiro bilhão de habitantes, para atingir o segundo, o terceiro, o quarto e o quinto bilhão, esse tempo foi reduzindo-se, respectivamente, para 130, 30, 15 e 12 anos. Em 1999, a população estimada do planeta alcançou o sexto bilhão de habitantes (BURSZTYN; PERSEGONA, 2008, p. 14).2
Mas, além da explosão demográfica, havia outros fatores que contribuíam para o agravamento da crise ambiental, dentre os quais, o desenvolvimento econômico e tecnológico, a elevação dos padrões de consumo e a escassez de recursos naturais.
Nos anos 70 do século passado já se alertava para o fato de que, se não houvesse uma redução na intensidade dos fatores acima mencionados, em cem anos os limites de crescimento seriam alcançados, acarretando um declínio súbito e incontrolável, tanto da população quanto da capacidade industrial. No entanto, a catástrofe maior poderia ser evitada com um planejamento que levasse à estabilidade ecológica e econômica e ao estado de equilíbrio global, onde as necessidades materiais básicas de cada pessoa fossem satisfeitas de modo que todos tivessem iguais oportunidades de realizar seu potencial humano (BRÜSEKE, 1998, apud PHILIPPI JUNIOR; ALVES, 2005, p. 6).
A Revolução Industrial representou um marco importante no que tange ao impacto da ação humana sobre o meio ambiente. Embora esta Revolução tenha trazido avanços significativos para a humanidade, ao acelerar e ampliar os processos de produção e de consumo; por outro lado, ela também intensificou a exploração dos recursos naturais não-renováveis, pondo em risco a sobrevivência do próprio modelo de produção, criando um verdadeiro paradoxo entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental, somente conciliado pelo princípio do desenvolvimento sustentável.
2 E segundo a ONU, em 2011, a população mundial chegou a sete bilhões de habitantes (NAÇÕES
A aparente contradição entre o desenvolvimento econômico e a sustentabilidade ambiental foi o que se denominou de dialética do progresso, pois este, ao mesmo tempo em que produzia avanços como longevidade e redução da mortalidade natural, por outro lado, provocava riscos cada vez maiores que, a longo prazo, ameaçam a vida humana, acarretando crise ambiental, um reflexo da evolução contraditória da civilização (BURSZTYN; PERSEGONA, 2008, p. 14).
Assim, não se pode confundir crescimento econômico com desenvolvimento sustentável. O crescimento econômico tem dimensão meramente quantitativa e não reflete necessariamente o bem-estar geral dos agentes envolvidos no processo produtivo nem se atém às questões ambientais. Já o desenvolvimento sustentável assume uma dimensão qualitativa, traduzindo preocupação com o manejo adequado dos recursos naturais e conduzindo a uma melhora na qualidade de vida, com compromisso ético em relação às gerações presentes e futuras.
Nas esferas da economia e da ecologia sempre houve tensão, pois, enquanto a economia volta-se para a maximização dos lucros, a ecologia preocupa-se com a preservação ambiental; e este embate não tem sido favorável ao meio ambiente. A cada dia a crise ambiental se agrava em razão de demandas sempre crescentes de produção e de consumo (PHILIPPI JÚNIOR; ALVES, 2005, p. 3).
2 Consciência Ambiental
A consciência ambiental ou ecológica foi uma reação da sociedade à crise que se alastrava durante a segunda metade do século XX. Representou, assim, o despertar da humanidade e, especialmente, dos Estados e das Nações Unidas, para uma nova mentalidade e novas posturas com relação ao trato dos recursos naturais.
Philippi Junior e Alves assim se referem a este despertamento:
Por volta da última quadra do século XX houve, no âmbito internacional, o despertar do que se pode denominar de consciência ambiental. Trata-se de uma nova mentalidade quanto aos cuidados a serem dispensados aos bens ambientais. Essa consciência surgiu de forma lenta e gradual e vem sendo aprimorada ao longo do tempo, com avanços e recuos, tendo sido motivada por fatores como a explosão demográfica, o desenvolvimento econômico e tecnológico, a elevação dos padrões de consumo, a escassez dos recursos naturais e pela notada relação que existe entre a preservação ambiental e a qualidade de vida (PHILIPPI JUNIOR; ALVES, 2005, p. 6).
Ante o prenúncio de uma crise ambiental que assumiria dimensões catastróficas caso o mundo quedasse inerte, surgiu, no plano internacional, um movimento de conscientização com relação à necessidade da preservação ambiental. Neste sentido, a obra de Raquel Carlson3 teve grande repercussão ao alertar a sociedade sobre os perigos da poluição que se desenvolvia naqueles tempos através do uso indiscriminado de pesticidas químicos (SILVA, S., 2005, p. 468).
Em abril de 1968 nasce uma importante iniciativa para a conscientização ambiental: a fundação do Clube de Roma. Tratava-se de uma organização não governamental criada a partir de um pequeno grupo de profissionais das áreas da diplomacia, da indústria, da academia e da sociedade civil. Na sua origem, este movimento foi liderado pelo industrial italiano Aurélio Peccei e pelo cientista escocês Alexander King e tinha por objetivo discutir temas relacionados ao consumo ilimitado dos recursos naturais e sensibilizar os líderes mundiais e demais autoridades sobre questões cruciais que representavam uma ameaça ao futuro do planeta (THE CLUB OF ROME, 2009).
3 Trata-se da obra Primavera Silenciosa (Silent Spring), publicada em setembro de 1962, a qual
Em 1970, o Clube de Roma divulgou seu primeiro relatório com o título Os Limites do Crescimento (The Limits of Growth). O documento, editado em aproximadamente 30 línguas, teve ampla repercussão, tendo vendido mais de 12 milhões de exemplares em todo o mundo. O relatório introduzia um discurso novo que chamava a atenção para as severas conseqüências do modelo vigente. A tônica desse documento era demonstrar a contradição entre o crescimento econômico ilimitado e a escassez de recursos naturais. Esgotamento de recursos naturais, crise energética, crescimento populacional, escassez de alimentos, desemprego e poluição ambiental eram apontados como fatores capazes de conduzir a uma crise mundial sem precedentes (THE CLUB OF ROME, 2009).
Conforme destaca Silva, G. (2002, p. 47-48), embora os prognósticos do Clube de Roma não tenham se confirmado, aquele primeiro relatório teve o mérito de pôr em relevo a discussão sobre o crescimento econômico, pois nenhuma sociedade pode ter como objetivo o crescimento pelo crescimento. Ademais, garante o autor, aqueles malévolos prognósticos somente não se confirmaram em razão da capacidade do homem de responder aos desafios.
A Organização das Nações Unidas também desempenhou relevante papel no que tange à conscientização ambiental. Sob os auspícios da ONU inúmeras conferências internacionais sobre meio ambiente foram realizadas, sendo que três delas contribuíram de forma significativa para a evolução da consciência ecológica, a saber:
a) Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, Suécia, em 1972;
b) Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (RIO-92);
c) Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Johanesburgo, África do Sul, em 2002.
Os documentos que surgiram destes eventos (tratados, declarações, protocolos e agendas) muito contribuíram para que a consciência ecológica ganhasse dimensão tal que influenciasse os Estados, levando-os a desenvolver políticas públicas voltadas para o meio ambiente.
resultando na edição de importantes compromissos internacionais, como os constantes do Protocolo de Kyoto.
No âmbito dos governos nacionais, a partir de Estocolmo, verificou-se também forte produção de normas internas relacionadas com a proteção e a preservação ambiental e com políticas públicas de gerenciamento dos recursos naturais.
O relatório “Nosso Futuro Comum”, resultante dos trabalhos realizados pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada na Conferência de Estocolmo, foi outro importante documento voltado para a questão ambiental. Nele identificou-se a pobreza dos países subdesenvolvidos e o consumismo exagerado dos países desenvolvidos como principais causas da insustentabilidade do desenvolvimento e como fatores responsáveis pelas crises ambientais. Foi neste contexto que, pela primeira vez, surgiu a ideia de desenvolvimento sustentável, ou seja, aquele que supre as necessidades da presente geração, sem comprometer as gerações futuras (SILVA, G., 2002, p. 33-35).4
Diante das conclusões aventadas no Relatório Brundtland, a ONU convocou uma nova Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual foi realizada no Rio de Janeiro em 1992 (RIO-92), oportunidade em que foram discutidos os problemas mais urgentes relacionados ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável.
Na virada do segundo para o terceiro milênio, o discurso ambiental e a consciência ecológica ganharam novos espaços no cenário internacional. No entanto, essas discussões internacionais periodicamente travadas em torno do tema não tem rendido maior efetividade, pois medidas de preservação ambiental normalmente implicam na mitigação dos lucros e até na redução do crescimento econômico, o que acarreta resistência dos agentes econômicos, aí incluídos os Estados.
A aparente tensão entre preservação ambiental e desenvolvimento econômico restou bastante evidenciada em 1997, na cidade de Kyoto, quando da aprovação de Protocolo à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. O objetivo do Protocolo de Kyoto era estabelecer compromissos entre os
4 Este Relatório foi publicado em 1987 e recebeu a designação de Relatório Brundtland, pois a
Estados com relação à limitação da emissão de gases que provocam o efeito estufa.5
Nos últimos anos, o movimento de conscientização ambiental vem contagiando, em certa medida, os próprios agentes econômicos, pois a questão ecológica ganhou dimensão e valor no mercado. Cada vez mais, as empresas e as organizações em geral demonstram preocupação com a responsabilidade socioambiental, procurando associar suas imagens ao tema verde e às energias limpas. A ideia de sustentabilidade ecológica e respeito à natureza ganha força, mas contrapõe-se à necessidade de crescimento econômico e de competitividade. Desenvolvimento e preservação ambiental constituem dois elementos de uma equação complexa e de difícil solução; mas o princípio do desenvolvimento sustentável vem sendo apontado como uma direção segura para a superação deste desafio.
3 Consciência Ambiental no Brasil
A colonização portuguesa no Brasil desenvolveu-se com práticas muito adversas à natureza. Primeiramente houve a destruição das matas para extração do pau-brasil. Depois efetuou-se a extração dos recursos minerais e sua expropriação para outras nações.
O descaso ambiental verificado no Brasil durante os primeiros momentos de sua inserção no capitalismo mercantilista e comercial do século XVI é muito bem retratado por Godoy, que assim assevera:
[...] a inserção do Brasil no capitalismo mercantilista e comercial do século XVI promovera a selvageria ambiental. O sistemático corte do pau-brasil no litoral, o ciclo da cana no nordeste, a mineração na região centro-oeste, a busca de drogas do sertão na região amazônica, o café na região sudeste, são capítulos da barbárie ambiental, destruidora de um lócus idílico, pastoril,
5 O art. 3º do Protocolo de Kyoto assim dispõe: “Artigo 3. 1. As Partes incluídas no Anexo I devem,
bucólico, A Lei de Terras, Lei nº 601 de 1850, apenas afastou o pobre e o excluído da propriedade fundiária, saturando o projeto político da elite agrária, que se interessava menos pela terra geradora de riquezas e mais pela haussmanização de Paris. Conheciam-se os magazines dos Campos Elíseos, do Arco do Triunfo ao Pequeno Carrossel, desconheciam-se os perversos efeitos das queimadas, que aliás os índios já praticavam, desde tempos imemoriais (GODOY, 2001).
Uma das primeiras ações do Estado brasileiro em favor do meio ambiente consta de Carta Régia de 1797, a qual chamava a atenção para a conservação das matas brasileiras, de modo que as mesmas não se arruinassem nem se destruíssem.
Mas, somente em 1934, a preocupação ambiental ganhou assento na Constituição Federal, a qual tratou da proteção da natureza quando incumbiu a União e os Estados-Membros da proteção das belezas naturais, dos monumentos de valor histórico ou artístico e das obras de arte (art. 10, III).
Um dos primeiros eventos realizados no Brasil voltado para a temática ambiental foi a Conferência Brasileira sobre Proteção à Natureza, ocorrida em 1943. Esta representou um importante marco para a valorização da natureza, tendo discutido a defesa da flora, da fauna e dos sítios arqueológicos naturais. Naquela época foram editadas as primeiras leis brasileiras de proteção ambiental, tais como Código Florestal, Código de Caça e Pesca e Código de Águas. É também dessa época o Decreto de Proteção dos Animais (TAVARES et al, 2008, p. 184).
Em 1958, foi criada a Fundação Brasileira para Conservação da Natureza (FBCN), primeira organização ambientalista brasileira, marco do movimento ecológico do País. Essa Fundação surgiu como reação à política desenvolvimentista do Presidente da República Juscelino Kubtschek (TAVARES et al, 2008, p. 185).
Na década de 70, em pleno regime de exceção, momento propício para contestação e politização dos temas em debate, o movimento ecológico brasileiro tornou-se bandeira de engajamento e de críticas ao regime militar, ganhando adesão popular.
Sobre este momento histórico, faz-se o seguinte registro:
utilizar essa bandeira para atrair recursos financeiros internacionais, colocando em prática a temática ecológica no contexto do mercado (TAVARES et al, 2008, p. 186).
As primeiras políticas ambientais desenvolvidas no Brasil, implementadas no início da década de 70, regulavam os padrões de emissão de efluentes e a utilização de recursos naturais, submetendo os infratores a multas e interdições (TAVARES et al, 2008, p. 187).
Após a Conferência de Estocolmo de 1972, época em que o Brasil vivia um cenário desenvolvimentista, o País foi impelido pelo movimento ambientalista internacional a inserir a temática verde no seu projeto de desenvolvimento. A referida Conferência colocou o Brasil no centro das discussões ambientais internacionais, levando o governo brasileiro, alguns anos depois, a incorporar a questão ecológica como elemento indissociável do desenvolvimento econômico e social.
Mesmo assim, depois do encontro de Estocolmo, demorou quase dez anos para que os reflexos daquele evento fossem sentidos no Brasil, pois somente na década de 1980 é que foi aprovada a Política Nacional de Meio Ambiente, com a criação do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), instituídos pela Lei nº. 6.938/1981.
Em 1988, a nova Constituição Federal brasileira introduziu significativos avanços na área de meio ambiente, trazendo importante capítulo dedicado à matéria.
Na Conferência do Rio de Janeiro (RIO-92), o Brasil foi palco do mais importante evento ambiental internacional da década. Nessa Conferência, o olhar de todos estava dirigido para o terceiro milênio que se aproximava. As políticas de proteção ambiental, até então concentradas nas esferas governamentais, passaram a contar com o engajamento de organizações não-governamentais.
Segundo Camargo (2002, p. 35), o período que se seguiu à Conferência do Rio de Janeiro (RIO-92) evidenciou significativo ganho no que tange à informação e à preocupação da sociedade brasileira com as questões relacionadas à sustentabilidade ambiental – tema central da referida Conferência.
Segundo esta pesquisa, cresceu consideravelmente o número de brasileiros que ouviram falar do efeito estufa. Eles eram 46% em 1997 e passaram a 56% em 2001, e, destes últimos, 76% identificaram corretamente o fenômeno.
De 1992 para 2001, evoluiu de 22% para 31% o número de pessoas que acreditam que o meio ambiente deve ter prioridade sobre o desenvolvimento econômico. Em quatro anos, de 1997 a 2001, cresceu de 23% para 31% o número de pessoas que estão convencidas de que os nossos hábitos de produção e consumo precisam de grandes mudanças para conciliar o desenvolvimento com a proteção ambiental.
Apesar do agravamento do desemprego nos últimos dez anos, tanto em 92 quanto em 2001 a mesma maioria de 51% dos brasileiros respondeu negamente à mesma difícil pergunta: você estaria disposto a conviver com mais poluição se isso trouxesse mais emprego?
Estes indicadores da evolução da consciência socioambiental dos brasileiros revelam o impacto positivo das ações realizadas no País no período pós-Rio-92 (CAMARGO, 2002, p. 37-38).
No início deste terceiro milênio, a responsabilidade socioambiental está muito presente nos debates e nas políticas corporativas, sendo, inclusive, estimulada pelas Nações Unidas através do Pacto Global6. Dentre os dez princípios que integram o Pacto Global, três estão relacionados ao meio ambiente, a saber: a) as empresas devem apoiar uma abordagem preventiva aos desafios ambientais; b) desenvolver iniciativas para promover maior responsabilidade ambiental; e, c) incentivar o desenvolvimento e a difusão de tecnologias ambientalmente amigáveis (PACTO GLOBAL, 2011).
Nos dias atuais, o consumidor tem se mostrado sensível ao apelo ecológico, dispondo-se a consumir produtos orgânicos ou tidos como ecologicamente corretos, os quais são presumivelmente mais saudáveis. No entanto, o preço mais elevado dos produtos orgânicos ou produtos verdes, associado à desinformação dos consumidores, em face da rotulagem ainda muito inadequada, vem impedindo uma maior expansão quanto ao consumo dos mesmos.
A promoção do meio ambiente pode ser feita de variadas formas. Satte (2009, p. 25-26) aponta três modalidades de instrumentos que se prestam à promoção dos bens ambientais: instrumentos de persuasão, instrumentos de comando e controle e instrumentos econômicos.
A persuasão é instrumento proativo que apela para valores morais e deveres cívicos. Pode dar-se, por exemplo, com políticas de estímulo às coletas seletivas, ao
6 “Pacto Global é uma iniciativa desenvolvida pelo ex secretário-geral da ONU, Kofi Annan, em suas
uso de produtos reciclados e ao recolhimento de produtos tóxicos ou radiativos (lâmpadas, baterias e outros).
Os instrumentos de comando e controle (command end control regulations) caracterizam-se por sua rigidez e manifestam-se por meio da fiscalização, da exigência de reparação do dano ambiental e através da imposição de sanções aos infratores.
A tributação ambiental e a concessão de subsídios se enquadram na terceira categoria, constituindo instrumentos econômicos de promoção ambiental. No Brasil, o emprego desta modalidade de instrumento econômico para promoção do meio ambiente é ainda bem incipiente, prevalecendo os instrumentos de comando e controle.
A ênfase conferida aos mecanismos econômicos, especialmente à tributação ambiental, ainda é pequena, mas poderia representar uma eficiente alternativa aos mecanismos repressivos, conforme se pretende demonstrar neste estudo.
4 Direito como Instrumento de Enfrentamento da Crise Ambiental
O Direito tem por função ordenar a vida em sociedade, determinando comportamentos por meio da imposição de sanções positivas ou negativas para as condutas humanas, conforme sejam estas desejáveis ou não.
No campo da proteção ambiental, tradicionalmente o Estado tem se utilizado de normas proibitivas e ordenatórias, ou seja, normas de comando e controle que impõem limites ao comportamento humano para garantir a proteção do meio ambiente; tendo deixado ao largo normas que confiram recompensas ou prêmios. Este fato é destacado por Kelsen.
Analisando a matéria sob o contexto das transformações advindas do Estado do Bem Estar Social (Welfare State), Bobbio (2007, p. 2) coloca em xeque tradicionais teorias que atribuem ao Direito uma função meramente protetora (Christianus Thomasius), bem como as teorias de matiz positivista que concebem o Direito como um aparato coativo e repressor, dotado de sanções meramente negativas (Austin, Jhering e Kelsen).
A respeito disto, eis o que leciona Bobbio:
[...] proponho-me a examinar um dos aspectos mais relevantes – e ainda pouco estudado na própria sede da teoria geral do direito – das novas técnicas de controle social, as quais caracterizaram a ação do Estado social nos nossos tempos e a diferenciam profundamente do Estado liberal clássico: o emprego cada vez mais difundido das técnicas de encorajamento em acréscimo, ou em substituição, às técnicas tradicionais de desencorajamento. É indubitável que essa inovação coloca em crise algumas das mais conhecidas teorias tradicionais do direito, que se originam de uma imagem extremamente simplificada do direito. Refiro-me, em particular, à teoria que considera o direito exclusivamente do ponto de vista da sua função protetora e àquela que o considera exclusivamente do ponto de vista de sua função repressiva (BOBBIO, 2007, p. 2.).
A função promocional do Direito manifesta-se por meio de sanção positiva, mecanismo genericamente compreendido pelos incentivos e que não visa a impedir os atos socialmente indesejáveis, mas promover ações desejáveis.
Pela sanção positiva, o Estado deixa de lado seu papel clássico de controle e garantia para assumir funções de direção e promoção. Trata-se do aspecto diretivo do Direito contrapondo-se à sua tradicional função protetor-repressiva, conforme destacado por Bobbio:
Ainda que, de fato, as normas negativas se apresentem habitualmente reforçadas por sanções negativas, e as sanções positivas se apresentem predominantemente predispostas ao (e aplicadas para o) fortalecimento das normas positivas, não há qualquer incompatibilidade entre normas positivas e sanções negativas, de um lado, e normas negativas e sanções positivas, de outro.
[...]
As técnicas de encorajamento do Estado assistencial contemporâneo aplicam-se, embora mais raramente, também às normas negativas. Em outras palavras, pode-se tanto desencorajar a fazer quanto encorajar a não fazer. Portanto, pode ocorrer, de fato, quatro diferentes situações: a) comandos reforçados por prêmios; b) comandos reforçados por castigos; c) proibições reforçadas por prêmios; d) proibições reforçadas por castigos (BOBBIO, 2007, p. 6).
O fim do Direito é ordenar a vida da sociedade, orientando a conduta de seus membros e a atividade de suas instituições. Para esse objetivo, ele estabelece normas e procura garantir a eficácia das mesmas, atribuindo conseqüências positivas a seu cumprimento e negativas ou punitivas à sua violação. Ver no Direito apenas o aplicador de sanções punitivas é diminuí-lo (MONTORO, 1999, p. 252).
Melo Filho (1980, p. 174-175) fez importante destaque dos aspectos positivos e negativos da sanção. Segundo ele, a sanção negativa teria sido concebida no Estado Liberal, onde o Direito exercia basicamente uma função protetora e repressiva. A sanção positiva, por sua vez, teria resultado sobretudo da função promocional do Direito adotada pelo Estado intervencionista contemporâneo, levando o destinatário a empenhar-se na realização de condutas desejáveis e benéficas, as quais seriam tornadas necessárias, fáceis ou vantajosas. Já as sanções negativas impeliriam o destinatário a desfazer as condutas não-desejáveis, pois estas se tornariam, pela sanção, impossíveis, difíceis ou desvantajosas (Quadro 1).
SANÇÃO POSITIVA (PRÊMIO) SANÇÃO NEGATIVA (PENA)
Medida de PRESSÃO (constrizione) para
fazer nascer um comportamento desejado; Medida de VEDAÇÃO (precluzione) objetivando a impedir um comportamento indesejado; Propulsão a ato socialmente útil; Repressão a ato socialmente nocivo
Função ATIVA do Direito; Função PASSIVA do Direito; Retribui com um PRAZER; Retribui com uma DOR; ATRIBUIÇÃO de vantagem ou PRIVAÇÃO
de uma desvantagem; ATRIBUIÇÃO de desvantagem ou PRIVAÇÃO de vantagem; Técnica de “facilitação” para favorecer uma
conduta desejada;
Técnica de “obstaculação” para desmotivar uma conduta indesejada;
Provoca condutas desejadas; Impede condutas indesejadas; Produz efeito de estimulação; Produz efeito de intimidação; Detém um aspecto PREVENTIVO ao
tencionar promover as condutas desejadas fazendo surgir uma esperança;
Detém um aspecto PREVENTIVO ao tencionar impedir as condutas não-desejadas impondo um medo;
Constitui a promessa de uma VANTAGEM. Constitui a ameaça de um PREJUÍZO. Quadro 1 – Distinção entre sanção positiva e sanção negativa.
Fonte: Melo Filho (1980).
A função promocional ou persuasória do Direito é materializada, dentre outras formas, pelas leis que concedem isenção de tributos ou que reduzem a tributação sobre bens e atividades favoráveis ao meio ambiente.
com maior vigor. Ao exaltar esta evolução, Bobbio ressalta que é cada vez mais frequente o uso de técnicas de encorajamento; e, tão logo se comece a dar conta disso, será necessário abandonar a imagem tradicional do Direito protetor-repressivo – próprio do liberalismo – para um ordenamento jurídico com função promocional, muito mais afeito ao Estado Social assistencialista (BOBBIO, 2007, p. 13).
No tocante à proteção ambiental, há sobeja razão para que se resgate a função promocional do Direito, pois, muitas vezes, os custos econômicos e sociais envolvidos na supressão de determinadas atividades que degradam o meio ambiente – caso das emissões industriais – não compensam sua completa e imediata proibição, pois as vantagens ambientais obtidas seriam inferiores aos malefícios econômicos e sociais resultantes. Em situações tais, ao invés de suprimir abruptamente a atividade indesejável, melhor e mais conveniente seria empregar mecanismos os premiais, como a tributação ambiental, para que, tornando a atividade mais onerosa, seja a mesma desestimulada. Com isso, mantém-se a atividade em funcionamento, mas, ao mesmo tempo, estimula-se a busca de alternativas mais sustentáveis sob o ponto de vista econômico e ecológico.
De certa forma, a crise ambiental traduz um conflito entre economia e ecologia. De um lado existe a necessidade de desenvolvimento econômico e social; de outro, é imprescindível a preservação do meio ambiente. No confronto entre os dois valores, o Direito assume importante papel. No âmbito do Direito Tributário, a criação de imposições tributárias e a concessão de incentivos fiscais podem contribuir para o apaziguamento desse dilema.
Para Milaré (2001), o Direito é instrumento essencial para coibir a desordem e a prepotência de poderosos poluidores, fazendo-o por meio de normas coercitivas, de penalidades e de imposições oficiais.
No mesmo sentido, ensina Antunes:
A importância do Direito Ambiental para a promoção e proteção do meio ambiente foi assim ressaltada por Silveira:
Ao Direito Ambiental coube a tarefa de estabelecer normas que desencorajam condutas consideradas nocivas ao meio ambiente, bem como criar estímulos ao desenvolvimento de atividades que visem à melhoria das condições socioambientais e qualidade de vida do homem, de estabelecer mecanismos para a sanção das condutas comissivas e omissivas, e ainda promover a responsabilização dos agentes infratores da lei.
[...]
O fim primordial de nossas preocupações e ações em relação à proteção do meio ambiente deve ser o de prevenir o dano ambiental. Quando tal não for possível, aí sim parte-se para a questão da reparação do dano ambiental, que deve ser a mais integral, tanto quanto possível (SILVEIRA, 2006, p. 47).
Nas duas últimas décadas do século passado, o Direito Tributário trouxe significativa contribuição para a promoção do meio ambiente, fazendo-o através do emprego da tributação. O Protocolo de Kyoto, de 1997, não somente admitiu, mas também estimulou o uso de tributos verdes como mecanismo para o enfrentamento das emissões de gases de efeito estufa.
Segundo Caliendo:
Existem atualmente dois grandes grupos de soluções tributárias utilizadas com o intuito de auxiliar na redução das emissões de carbono: i) imposição de tributos ambientais e ii) criação de incentivos à produção sustentável. A imposição de tributos ambientais se constitui em solução do tipo “comando e controle”, ou seja, soluções que estabelecem padrão de conduta e sanções fiscais pelo seu descumprimento.
A criação de incentivos à produção sustentável caracteriza-se como sendo uma solução de tipo positiva, ou seja, tipo “incentivo-premiação”, que pretende induzir à tomada de decisões ecologicamente sustentáveis pela indicação de benefícios (CALIENDO, 2009, p. 79).
Assim, ao longo do tempo a proteção ambiental foi conduzida primordialmente por instrumentos tradicionais de controle e repressão do Estado. Contudo, nos últimos anos vem ganhando relevo os mecanismos premiais e promocionais, dos quais se destacam os tributos ambientais, os incentivos fiscais e os subsídios econômicos.
adotaram também medidas de natureza financeira, com o é caso do ICMS Ecológico, cuja analise será oportunamente retomada. Na realidade, não se trata de tributação ambiental, mas da mera utilização de critérios ambientais na destinação de receitas do ICMS para os municípios.
As razões dessa conjugação entre as políticas tributárias e ambientais estão fincadas no movimento ecológico internacional que eclodiu em meados do século XX e consolidou-se a partir da Conferência de Estocolmo de 1972. Por sua vez, o advento do Estado Social, de matiz intervencionista, potencializou ainda mais o implemento da tributação ecológica, pois, neste novo modelo de Estado, foram superadas as concepções tradicionais do liberalismo clássico, que preconizava o Estado mínimo, distanciado da atividade econômica e defensor de sistemas tributários neutros.
O rompimento dos paradigmas liberais do Estado mínimo e das finanças neutras constitui um importante passo para a conjugação entre tributação e meio ambiente. Foi neste contexto que os tributos deixaram de ter função estritamente fiscal para assumir incumbências de ordem macroeconômicas, originando a parafiscalidade.
A partir do notável crescimento econômico resultante da passagem da economia primária para a economia industrial, verificado nos trinta anos que se seguiram o pós-guerra – período que ficou conhecido como os “trinta gloriosos” – houve importantes transformações nos sistemas tributários dos países desenvolvidos, conforme relata Falcão (2011a):
A tributação em boa parte desses países deixou de ser apenas um instrumento arrecadatório para se tornar um privilegiado mecanismo de política macro-econômica. Para eles [os países], a tributação deveria estar em consonância com o seu tempo e capaz, portanto, de responder às exigências dos atores econômicos e sociais.
[...]
O tributo como eficiente instrumento de política econômica conjuntural tornou-se uma ferramenta indispensável no Estado contemporâneo. Em realidade, na definição das políticas de estabilização macroeconômica, de crescimento, de pleno emprego, de estabilidade de preços e de equilíbrio exterior, o tributo surge como um dos mecanismos indispensáveis para a atuação do Estado.
permitindo agregar o fator ambiental à ideia de Estado de Direito, donde surge o Estado de Direito Ambiental ou Estado Socioambiental.
Contudo, alerta-se para o fato de que a necessidade de proteção ambiental não pode suplantar o desenvolvimento econômico e social, pois, meio ambiente e desenvolvimento são valores caros e igualmente prestigiados pela Constituição Federal, estando ambos ancorados no elevado patamar dos direitos fundamentais. Dessa forma, eventuais conflitos entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental devem ser apaziguados pelo critério da sustentabilidade.
5. Intervenção do Estado na Ordem Econômica
Desde sua origem, o Estado moderno sempre interveio, em alguma dimensão, na ordem econômica; mas, ao longo do tempo, esta intervenção estatal passou por grandes variações, intensificando-se no século XX.
O modo como o Estado organiza sua economia interfere sobremaneira nas demais áreas de atuação, afetando a tributação e o meio ambiente, para ficar apenas nestes dois aspectos mais diretamente relacionados ao tema em estudo.7
Segundo Bonavides (2007, p. 41), no Estado Liberal, fruto da Revolução Francesa e do Movimento de Independência Americana8, a preocupação central
estava relacionada à separação dos poderes e aos direitos civis e políticos, denominados de direitos de primeira geração.
No início do século XX, quando os direitos de liberdade já estavam positivados, surgiu um novo modelo de Estado – o Estado Social –. Nesse momento,
7 Analisando as implicâncias dos modelos de Estado liberal, intervencionista e socialista sobre a
tributação, Falcão (2011b) faz as seguintes alusões: “[...] as clivagens entre o liberalismo clássico e o Estado intervencionista deram origem a diferentes visões dos tributos como mecanismos de atuação estatal. Para os liberais, o sacrifício fiscal decorria do preço pago pelo cidadão para a sua segurança e pelos serviços prestados pelo Estado. Estaríamos, assim, diante de um pacto tácito estabelecido entre o contribuinte e o Estado cuja relação decorreria do contrato social. Neste caso, os indivíduos alienariam uma parcela de sua liberdade e de seus bens em proveito do Estado. Essa abordagem daria lugar, nos dias atuais, ao princípio da equivalência segundo o qual a repartição da carga tributária se faria em função da utilidade obtida por um indivíduo no consumo de bens públicos. Por sua vez, os socialistas estabeleciam o tributo como mecanismo de solidariedade social, favorecendo, dessa forma, o surgimento do princípio da capacidade contributiva dos indivíduos e a instituição da progressividade do imposto. Portanto, um instrumento de redistribuição e de igualdade social em uma grande sociedade solidária.”
8 Estes dois movimentos foram inspirados, dentre outros, pelos filósofos contratualistas Locke,
a preocupação voltava-se para o ideal de justiça, o qual só poderia ser alcançado através da positivação e da efetividade dos direitos sociais e econômicos, direitos ditos de segunda geração. Seguindo a evolução histórica dos direitos fundamentais, surge a terceira geração, a qual estava relacionada às ideias de solidariedade e fraternidade afirmadas no pós-guerra, abrangendo os direitos ao meio ambiente, ao desenvolvimento e à paz. Finalmente, no Estado Democrático-Participativo, a democracia se sobrepõe como direito fundamental fundado na soberania da Constituição, representando uma quarta geração de direitos.
Durante essa evolução histórica, a intervenção na ordem econômica, que se efetiva por meio de instrumentos jurídicos, oscilou ao sabor das circunstâncias e das ideologias predominantes em cada época, sendo extremada para menos, no liberalismo, ou para mais, no intervencionismo estatal.
Voltado que estava para a garantia das liberdades individuais, o Estado Liberal caracterizava-se pelo absenteísmo e por sua postura passiva em relação à economia.9
No final do século XIX, em face das profundas crises sociais e econômicas que trouxeram miséria e instabilidade social, a atitude omissiva do Estado Liberal tornou-se incompatível com a nova realidade, que exigia um Estado presente, intervencionista, de modo a fazer frente àquelas crises.
São apontados como principais marcos históricos desse Estado intervencionista a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição Alemã de Weimar de 1919.
Segundo Magalhães (2000, p. 45-46),
O Estado a partir de então, passa a preocupar-se com o social. O conteúdo dos Direitos Fundamentais se amplia ainda mais. Agora, além dos direitos individuais, dos direitos políticos, que foram se firmando nas democracias
9 Em sua obra clássica, Uma investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações,
liberais, estão também consagrados os direitos sociais e econômicos nas Constituições modernas.
Embora o intervencionismo econômico seja apontado como marca do Estado Social, nenhum modelo de Estado passou ao largo da intervenção na economia. É o que destaca Tavares:
Todo e qualquer Estado é e terá sido interventor na economia. Portanto, o critério ‘intervenção’ não será útil para apartar diversas tipologias de Estados. Contudo, é possível falar em graus de intervenção. Assim, ao Estado liberal corresponde a representação de um Estado de intervenção mínima, de uma intervenção econômica bastante simples (TAVARES, 2003, p. 48).
Na mesma linha, Bastos (2000, p. 114) ensina que “mesmo nos Estados predominantemente liberais, em que os particulares desempenham o grosso da economia, não deixa de haver sempre alguma intervenção do Estado nessa área, mesmo que seja apenas para coibir possíveis abusos”.
A evolução do Estado no que atine à intervenção na ordem econômica foi assim referida por Marton:
O movimento constitucionalista do século XVIII, na ânsia de proteger o indivíduo, elaborou um modelo político onde ao Estado eram atribuídas reduzidas funções, relacionadas com a manutenção da ordem pública, ao contato com outros Estados e à distribuição de justiça entre os particulares. Na concepção de seus formuladores, o Estado era entendido como um mal necessário, que deveria ser mantido com estrutura mínima.
No entanto, as reivindicações políticas dos membros da sociedade, decorrentes da adoção do sufrágio universal e da expansão da organização política dos setores mais pobres da população, foram gradativamente ampliando as funções do Estado. É fato amplamente conhecido que as revoluções mexicanas e soviéticas, no começo do século XX, impulsionaram a concepção de que o Estado não poderia ficar alheio aos problemas sociais e econômicos. O modelo liberal, oitocentista, ficou superado. As duas grandes guerras mundiais e as contradições internas do próprio sistema capitalista permitiram a consolidação do Estado intervencionista. As discussões passaram a girar em torno do grau de intervenção estatal que se deveria admitir como adequado (MARTON, 2010).
