10º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa. Defesa Nacional e Segurança Internacional em tempos de crise: soberania e democracia em debate. São Paulo, 2018.
Forças armadas e segurança pública na Argentina e no Brasil: reafirmação e ruptura do papel interventor1.
David P. Succi Junior2
Resumo: O presente trabalho tem como objeto de estudo o direcionamento de forças armadas a atividades que envolvem o emprego da violência no interior das fronteiras nacionais na Argentina e no Brasil, desde a década de 1990. Partindo da constatação empírica de que neste recorte temporal os militares argentinos são treinados e utilizados predominantemente para a defesa em relação a ameaças externas de natureza estatal, o instrumento militar brasileiro é essencialmente direcionado ao enfrentamento de problemas internos, vinculados a atores não-estatais, o problema que guiou a presente investigação é: qual elemento garantiu as condições de possibilidade para a construção de padrões divergentes de emprego do instrumento militar na Argentina e no Brasil no período em tela? Defendemos a hipótese de que é o papel das forças armadas – entendido como o conjunto de ações com as quais as mesmas identificam-se e são identificadas –, em suas dinâmicas históricas de rompimento e continuidade, que garantiu as condições de possibilidade para a conformação do quadro estudado. Em relação ao conjunto da literatura acerca do tema, a hipótese defendida contrapõe ao argumento de que as missões militares são estabelecidas a partir de uma resposta pragmática a uma realidade objetiva e à ideia de que o direcionamento interno das forças armadas corresponde à falta de
1 O paper baseou-se na dissertação de mestrado do autor. SUCCI JUNIOR, D. P. Forças armadas e segurança pública: a construção do padrão de emprego militar na argentina e no brasil entre 2005 e 2015. São Paulo: Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP UNICAMP-PUC-SP), 2018.
2 Mestre e doutorando em Relações Internacionais pelo PPGRI San Tiago Dantas (UNESP-UNICAMP- PUC-SP). Membro do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (GEDES). Bolsista Capes.
controle político da instituição castrense pelo governo civil. Ademais, busca-se localizar o espaço ocupado pela dimensão externa no processo em questão.
Introdução
O emprego das forças armadas no interior das fronteiras nacionais para operação em que o uso da força está pressuposto, ou seja, em que há a possibilidade ou necessidade de aplicação da violência, faz parte de um conjunto de fenômenos, como a transnacionalização da polícia, o uso de equipamentos e táticas policiais por militares, o emprego de aparato e técnicas militares por agências policiais e as novas demandas advindas das intervenções militares no exterior, que tem suscitado na bibliografia especializada o debate sobre o rompimento de uma clara separação entre as tarefas policiais e militares, assim como da segurança interna e externa (BIGO, 2001). Focaremos no direcionamento dos meios militares de um Estado para o interior de suas fronteiras nacionais por considerarmos que este tensiona de forma fundamental a compreensão convencional sobre a distribuição dos instrumentos de violência letal – forças armadas – e coercitiva – polícia – do Estado, que se conformou no pensamento político liberal e nas perspectivas fundantes da disciplina de Relações Internacionais: a distinção entre o âmbito doméstico pacificado, em que a eliminação física do adversário está descartada, sendo a força mínima do Estado empregada para garantir o funcionamento de uma ordem jurídica específica, e o internacional polêmico, pautado pela no qual a violência letal é considerada o instrumento adequado para a resolução de conflitos e, no limite, para garantir a própria existência dos atores (ARON, 2002; BOBBIO, 2003; FREUND, 1995; WALTZ, 2002).
O fenômeno aqui estudado é muitas vezes indicado como característica do sistema internacional pós-Guerra Fria, o qual estaria marcado por um processo de intensificação das atividades de grupos transnacionais e por ameaças não mais oriundas de Estados e suas forças armadas. Este fenômeno teria, então, gerado a necessidade de modificar a
forma convencional de atuação castrense, voltada ao combate de militares estrangeiros (HEAD e SCOTT, 2009; RASMUSSEN, 2006). Na América do Sul, porém, as forças armadas assumiram historicamente, desde a fundação de seus Estados, as mais diversas atribuições, que foram desde o desenvolvimento nacional até a manutenção da ordem institucional e social, sendo a onda de ditaduras que se propagou nesta região entre as décadas de 1960 e 1980, o momento de maior penetração dos meios castrenses nas instâncias estatais (ROUQUIÉ, 1984). Neste sentido, ao contrário do que a divisão teórica tradicional entre interno e externo pode nos fazer pensar, na América do Sul não é possível compreender a utilização da violência militar no âmbito doméstico como uma excepcionalidade restrita a um recorte temporal específico, que distorce a normalidade.
No presente trabalho tomaremos os casos da Argentina e do Brasil como baliza para pensar a questão na América do Sul, por serem países comumente apresentado na bibliografia como exemplos de padrões opostos de emprego das forças armadas, isto porque desde o reestabelecimento da democracia nesses países no fim da década de 1980, na Argentina estabeleceu-se um consenso mínimo em matéria de defesa que excluiu e vetou a participação dos meios militares em segurança pública, que se cristalizou em um conjunto de normas como a Lei de Defesa Nacional (1988), Lei de Segurança Interna (1991), Lei de Inteligência Nacional (2001) e pelo Decreto 727 de 2006, que regulamentou a primeira. Este consenso, como veremos, começou a ser tensionado pelos Operativos Fortin e Estudo Norte e pelo Decreto 683, de 2018. No Brasil, por outro lado, a constituição de 1988, que sucedeu o governo autoritário manteve a garantia da lei e da ordem como atribuição das forças armadas, que durante a década de 1990 foram empregadas recorrentemente na segurança pública (ZAVERUCCHA, 2005). Ademais, entre fim da década de 1990 e início dos anos 2000, estabeleceu-se um processo de institucionalização das tarefas internas dos militares através de uma série de legislações infraconstitucionais e do estabelecimento, em 2005, do Centro de Instrução de Operações de Garantia da Lei e da Ordem, destinado ao adestramento e produção de doutrinas militares vinculadas a esta tarefa.
O ponto de partida do recorte temporal é o fim das ditaduras militares nestes países, por ser o processo a partir do qual os países passaram a divergir em relação ao direcionamento interno do aparato militar (D’ARAUJO e CASTRO, 2000; SAINT-
PIERRE, 2007). O problema de pesquisa que guia o desenvolvimento do artigo é: quais fatores garantiram as condições de possibilidade para a conformação de padrões divergentes de emprego interno do instrumento militar na Argentina e no Brasil?
O presente trabalho contrapõe a três grandes explicações sobre as razões pelas quais observa-se a alocação da força militar para o interior das fronteiras nacionais:
resposta pragmática, ou seja, a ideia de que a atuação das forças armadas no âmbito doméstico resulta de uma resposta objetiva a uma realidade autoevidente; controle político dos civis sobres os militares, isto é, o argumento de que o fenômeno em tela reflete a debilidade do controle político dos civis sobre a instituição militar; e pressões externas, representadas por interesses estadunidenses na região. Defendemos a hipótese de que as condições de possibilidade para a conformação dos padrões de emprego dos militares na Argentina e no Brasil resultam de processos de rompimento e continuidade do papel das forças armadas destes países. Para se compreender como o papel pode explicar de modo mais satisfatório os padrões divergentes de emprego das forças armadas argentina e brasileira no que se refere ao emprego em segurança pública e, de modo mais amplo, a escolha entre o instrumento de letalidade e de coerção, devemos diferenciá-lo de outros dois termos: função e missão.
Ainda que estes três termos sejam recorrentemente utilizados como sinônimos a fim de garantir maior fluidez na escrita, indicam dimensões diferentes. Convergimos com (MATHIAS e GUZZI, 2010) que definem “função” como aquilo que está estabelecido na legislação e “missão” como uma tarefa específica que, ao ser atribuída a determinado ator, é tomada pelo mesmo como sua responsabilidade. O “papel”, por sua vez, indica uma dimensão intersubjetiva mais profunda, sendo aqui compreendido através da definição de (BERGER e LUCKMANN, 2009). Para os atores, papel representa a tipificação de uma forma de ação, o que não se trata somente de “um particular ator que executa uma ação tipo X, mas da ação tipo X como sendo executável por qualquer ator a quem possa ser plausivelmente imputada a estrutura de conveniência em questão”
(BERGER; LUCKMANN, 2009, p. 101, grifo do autor). Desta forma, o papel constitui um tipo de atividade e um modo de executá-la que se mantêm no tempo, havendo a expectativa de que todos aqueles que assumirem este papel, independentemente de suas características individuais, vão executá-lo da mesma forma, assim como no roteiro de
uma peça teatral um ator assume um papel previamente existente. No caso em questão, há um conjunto de atuações que se espera de um militar e da instituição castrense, independentemente dos indivíduos que estão assumindo esta posição. Neste sentido, a título de exemplo, pode haver a expectativa, socialmente compartilhada, de que a força castrense seja direcionada para a segurança pública, por ser considerada uma atividade normal desta instituição, da mesma forma, pode haver a expectativa de que a mesma se mantenha alheia aos problemas internos, por não fazerem parte de seu espectro de atividades. Assim, o papel tem implicações diretas para legitimação de determinada atividade, que se naturaliza no tempo.
O debate acadêmico
Há três grandes argumentos presentes na bibliografia especializada que buscar dar indicações da razão de ser do emprego das forças armadas no interior das fronteiras nacionais – resposta pragmática; controle político dos civis sobre os militares; pressões externas. Na presente seção buscamos apresenta-los e tensionar sua capacidade explicativa.
Resposta pragmática
Do ponto de vista da resposta objetiva a uma realidade autoevidente, o emprego das Forças Armadas, assim como de aparato e tática militar, para a repressão às atividades do crime organizado, em particular do narcotráfico, parte da ideia de que os grupos que empreendem este tipo de atividade econômica ilegal passaram, no pós-Guerra Fria, a adquirir armamentos pesados e um grau de organização do uso da violência que superam a capacidade de atuação da política, de modo que seria então necessário recorrer ao instrumento estatal com maior poder de fogo a fim de suplantar a violência ilícita (NORDEN, 2016; PION-BERLIN e TRINKUNAS, 2011). Deste modo, haveria uma necessidade material objetiva a ser atendida, o que faz Pion-Berlin (PION-BERLIN, 2016) caracterizar a alocação do instrumento militar para o combate do crime organizado como uma ação pragmática.
O tensionamento deste argumento se dá por duas perspectivas. Em primeiro lugar, pode-se questionar a real capacidade da resposta militarizada de cessar os altos índices de violência vinculados ao crime organizado, diante da recorrência e intensificação destas ações no tempo. Caso ilustrativo é o brasileiro, em que, segundo dados do Ministério da Defesa, de 1992 até junho de 2018 foram desenvolvidas 23 operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) visando combater a violência urbana vinculada ao crime organizado, das quais 10 ocorreram na cidade do Rio de Janeiro, tendo, nas operações mais recentes aumentado sua duração, como a Operação Arcanjo, que se estendeu de novembro de 2010 a julho de 2012 (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2018). Em 2017 foi constante a presença dos militares da cidade e desde fevereiro de 2018 o governo estabeleceu uma intervenção federal na segurança pública do Rio de Janeiro, tendo a pasta sido assumida por um general e os decretos de GLO se estendido por todo o ano (BETIM, 2018; MARTÍN, 2018). Desde modo, se a alocação militar para o combate do crime organizado no Rio de Janeiro consiste em uma ação pragmática em resposta a uma realidade objetiva, a mesma parece não ter cumprido seu objetivo, uma que o que se observa é a maior recorrência e intensificação das operações militares, que, por esta lógica, significaria um agravamento da situação.
Por outro lado, o argumento da necessidade objetiva do emprego das forças armadas no combate ao crime organizado é questionado por um conjunto de autores para os quais este tipo de resposta corresponde a uma percepção específica da realidade (MATHIAS e SOARES, 2003; SAINT-PIERRE, 2011). De modo que, ainda que vários atores observem uma mesma realidade material a mesma não necessariamente vai ser percebida da mesma forma e mesmo que o for a ação decorrente desta percepção dificilmente será homogênea, de modo que não se pode esperar que haja um único tipo de ação possível decorrente de uma realidade material. Assim, a escolha do instrumento de força para lidar com o crime organizado, e outros problemas de segurança, dependeria de uma percepção específica da realidade e não de uma escolha técnica (SUCCI JUNIOR, 2017).
Controle político dos civis sobre os militares
Esta perspectiva é característica de trabalhos produzidos na década de 1990, cuja preocupação central consistia na inserção das forças armadas no ordenamento político democrático, que se estabelecia com o fim dos governos militares autoritários da região (D’ARAUJO e CASTRO, 2000; HUNTER, 1994, 1996; ZAVERUCCHA, 2005, 2008).
Considerava-se que os países que haviam logrado estabelecer um controle político mais estrito sobre suas forças armadas foram capazes de rechaçar a atuação interna dos militares, como no caso argentino, enquanto aqueles que apresentavam debilidades nesta capacidade de controle civil teriam uma atuação doméstica mais constante do instrumento militar. O argumento pressupõe que há posicionamentos inerentes às forças armadas e ao governo civil acerca da alocação dos militares em segurança pública. Neste sentido, as instituições castrenses seriam necessariamente favoráveis à atuação em atividades policiais, uma vez que as mesmas garantiriam a continuidade de sua presença interna do ponto de vista da influência política, enquanto o governo civil seria necessariamente contrário ao emprego da força de letalidade no interior das fronteiras nacionais, visto o passado ditatorial. Desta forma, desconsidera-se as situações em que são os governantes civis que determinam e requerem o emprego da força militar no interior das fronteiras nacionais (DIAMINT, 2015; HEAD e SCOTT, 2009), estabelecendo uma relação pressuposta entre a subordinação política dos militares e a redução das missões domésticas, em que se pressupõe o uso da força. A abordagem em tela empreende uma análise institucional das relações entre forças armadas e governo civil, deixando de lado uma dinâmica social mais ampla, acerca da posição ocupada pela força de letalidade em sua relação com a sociedade e o modo como o alvo da mesma é compreendido.
Neste sentido, esta perspectiva é questionada por Levy (2014), que diferencia o controle dos militares – dominação política do governo civil sobre a instituição militar – da militarização – vinculada aos mecanismos de legitimação do uso da força. Assim, pode-se depreender que a decisão pelo emprego das forças armadas em detrimento de outros instrumentos do Estado, para Levy, depende de o uso da força ser socialmente aceito, considerado normal, estando assim legitimado. O autor afirma que a democracia é necessária, mas não suficiente para se controlar o processo de militarização. Com efeito, um governo civil em pleno controle político dos instrumentos militares do Estado pode decidir emprega-lo no interior das fronteiras nacionais, assim como militares que gozam
de ampla autonomia podem resistir à atuação em questões de segurança pública por inúmeros motivos, como, por exemplo, não se reconhecerem adequados a este tipo de atividade, considerando-a degradante à sua profissão.
É ilustrativo o fato de que o avanço, ainda que lento e deficitário, da institucionalização do controle civil sobre os militares no Brasil não resultou no rompimento com um padrão de emprego interno, pelo contrário, como buscamos mostrar em trabalho anterior (SUCCI JUNIOR, 2018), houve uma intensificação destas tarefas.
Por outro lado, pode-se considerar a Argentina que, apesar de ser tradicionalmente indicada pela literatura especializada como caso no qual se logrou a consolidação do controle político dos civis sobre os militares, finda a ditadura (LÓPEZ, 2007; SAINT- PIERRE, 2007), desde meados do governo de Cristina Kirchner e, principalmente, durante a gestão de Maurício Macri, vem flexibilizando e rompendo com o rechaço ao emprego dos instrumento militar no interior das fronteiras nacionais (SAIN, 2017).
Pressões externas
As explicações que partem das pressões externas às missões militares dos países sul-americanos destacam e enquadram a questão em um quadro mais amplo do histórico ímpeto estadunidense de estabelecer a América Latina como zona de influência, ao menos desde o século XIX, com a Doutrina Monroe (SANTOS, 2007). Argumenta-se que a ideia de uma divisão do trabalho militar entre um fronte interno de combate ao inimigo comunista, de responsabilidade das instituições castrenses dos países latino-americanos e um internacional, à cargo dos Estados Unidos, que mobilizou as forças armadas da região ao longo da Guerra Fria, sob a égide da Doutrina de Segurança Nacional, desmantelou- se com o fim das tensões Leste-Oeste (LÓPEZ, 1987). Defende-se então que mesmo com o desaparecimento do inimigo soviético perdurou o interesse estadunidense de manter os militares latino-americanos voltados a questões internas, de modo que o combate ao comunismo foi substituído pelo combate às “novas ameaças”3, em especial o narcotráfico,
3 A expressão “novas ameaças”, como aponta (LÓPEZ, 2003), é empregada para assuntos não necessariamente novos, mas que inseridos nessa mudança de conjuntura, ocorrida entre o final da década de 1980 e início de 1990, passaram a ser considerados ameaças aos Estados e suas sociedades. As mais recorrentemente citadas são: narcotráfico; crime organizado internacional; tráfico de armas; terrorismo;
degradação do meio ambiente; fundamentalismos religiosos; migrações e pobreza extrema.
que já ganhava espaço na agenda de segurança dos Estados Unidos nos últimos anos da Guerra Fria (EISSA, 2014). Deste modo, as forças armadas da região teriam como foco as ameaças não-estatais, deixando a defesa convencional do continente sob a responsabilidade do país norte-americano (SANAHUJA e VERDES-MONTENEGRO, 2014; VILLA, 2014).
Os autores que chamam atenção a esta variável para a compreensão das missões militares sul-americanas, destacam os arranjos e reuniões regionais referentes a este tema, em especial a Organização dos Estados Americanos (OEA), as Conferências de Ministros de Defesa das Américas (CMDAs) e a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), em especial sou Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). No âmbito da OEA destaca- se a consolidação da ideia de multidimensionalidade da segurança e da ameaça, em especial na Declaração de Bridgetown, de 2002, e na Conferência Especial sobre Segurança, realizada em 2003 no México. A multidimensionalidade faz com que a agenda de segurança abranja elementos das mais diversas naturezas como: terrorismo; crime organizado transnacional; tráfico de drogas, armas e pessoas; ataques cibernéticos;
corrupção; lavagem de dinheiro; pobreza extrema e exclusão social; deterioração do meio ambiente; e riscos à saúde. A multidimensionalidade das ameaças e da segurança torna- se um aspecto particularmente sensível para o nosso objeto de estudo quando debatida nas CMDAs, uma vez que, diferentemente das reuniões da OEA, neste âmbito as questões são debatidas pelos responsáveis pela pasta de Defesa, ou seja, por aqueles que administram as forças armadas de seus Estados. As mesmas ameaças, não vinculadas às questões convencionais, interestatais, da defesa, que foram indicadas na Declaração sobre Segurança nas Américas, de 2003, estiveram presentes em todas as declarações das CMDAs entre 1995 e 2014, tendo o narcotráfico recebido especial atenção. Ainda que a adoção de uma perspectiva multidimensional da ameaça e da segurança não resulte necessariamente na definição dos instrumentos específicos de combate a tais ameaças, a ambiguidade com que essas questões são tratadas nas CMDAs estabelece um quadro propício à consolidação da agenda estadunidense.
Em contrapartida, em 2008, sob a égide da UNASUL, foi aprovada a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), tendo chamado atenção por não contar com a participação dos Estados Unidos. Destaca-se também que neste organismo regional, a
questões referentes ao narcotráfico e à segurança pública são tratadas em um conselho setoriais específicos, distintos daquele destinado à cooperação em defesa, o Conselho sobre o Problema Mundial das Drogas (CSPMD) e Conselho Sul-Americano em Matéria de Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações contra a Delinquência Organizada Transnacional (DOT) (SAINT-PIERRE, 2012).
Neste sentido, pode-se afirmar que em relação ao conjunto de questões convencionalmente denominado de “novas ameaças”, a UNASUL apresenta um posicionamento oposto àquele assumido pela OEA e pelas instâncias vinculadas à segurança hemisférica. Enquanto no âmbito das CMDAs a defesa e a segurança interna estão intimamente vinculadas, no foro sul-americano estão claramente distinguidas. Neste sentido, Martinez e Lyra (2015) defendem que na UNASUL houve um processo de dessecuritização do narcotráfico, retirando, assim, a temática do âmbito do emergencial da ameaça existencial e incluindo-a na lógica da política regular, regulada por princípios democráticos. Os autores afirmam que o tratamento dado à questão do narcotráfico na UNASUL indica uma pretensão de romper em muitos pontos com a lógica estadunidense da guerra às drogas, entre os quais está a divisão de responsabilidades entre países produtores e consumidores.
Ainda que esta seja uma dimensão importante para nosso objeto de análise, não é possível compreender o direcionamento dos meios militares para o interior das fronteiras nacionais, podendo destacar algumas questões. Pode-se considerar que as pressões externas sofridas por Argentina e Brasil no que se refere à definição das missões das forças armadas no pós-Guerra Fria foram similares em sua natureza, o que não resultou, porém, em padrões similares de emprego dos militares nestes países.
É ilustrativo ainda as respostas dadas por estes países ao questionário realizado em 2001 pela Secretaria-geral da OEA, como atividade preparatória para a reunião de 2003, anteriormente citada. Quando questionado sobre as implicações das novas ameaças para a segurança hemisférica, o Brasil posicionou-se explicitamente contrário à atuação das forças armadas em segurança pública, em contraste com as atividades militares observadas no país. Vale recordar que foi também em 2001 que se estabeleceu no país o decreto 3897, que regulamenta as operações de GLO. Ademais, a capacidade da UNASUL de contrapor a agenda estadunidense deve ser questionada. Em março de 2009,
o então presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, declarou que a América do Sul contaria com uma agência própria para lidar com os problemas do narcotráfico e que os Estados Unidos deveria atuar não como fiscal, mas como parceiro neste âmbito (OBSERVATÓRIO CONE SUL DE DEFESA E FORÇAS ARMADAS, 2009). No mesmo mês, de acordo com documento disponibilizado pelo portal Wikileaks, o então ministro da Defesa, Nelson Jobim, em conversa com o embaixador estadunidense, Clifford M. Sobel, afirmou que Lula da Silva havia feito uma oferta a seu homologo estadunidense, Barack Obama, segundo a qual o mandatário brasileiro empenhar-se-ia em engajar os países da região a trabalhar em conjunto com os Estados Unidos no combate às drogas. Neste contexto, Sobel afirmou que o ministro brasileiro considerou o CDS como o espaço ideal para levar os Estados da região a empregar seus militares na luta contra o narcotráfico (SOBEL, 2009).
Reafirmação e ruptura do papel interventor
Ainda que todos os elementos anteriormente apresentados tenham influência no complexo processo de definição das tarefas militares, defendemos que o que garante as condições de possibilidade para o estabelecimento de uma escolha em detrimento de outra, diante de vozes e grupos políticos que defendem opções contrárias, é o papel das forças armadas em determinada sociedade, isto é, as expectativas sociais em relação a esta instituição, aquele tipo de atuação que se compreende como natural e legitima.
Defendemos que a atuação militar no âmbito interno e seu rechaço tem respaldo em reafirmações e rupturas de um papel interventor que se conformou desde a formação dos países em tela. O papel interventor engloba atividades que vão desde a ingerência política e destituição de governos, até a atuação direta na garantia da lei e na contenção de supostas desordens sociais, isto é, o destacamento interno de tropas. Atribui-se, assim, às forças armadas a responsabilidade e legitimidade de combater a desordem, ainda que o conceito de ordem seja definido e redefinido conjunturalmente.
A atuação do instrumento militar no interior das fronteiras nacionais na Argentina e no Brasil é, portanto, um fenômeno constitutivo destes Estados, tendo o mesmo sido tradicionalmente mais um mecanismo de controle social do que um aparato de política externa. A priorização de um inimigo interno é uma realidade na região muito antes da
agenda estadunidense da Guerra Fria, como indica (ROUQUIÉ, 1984), p. 123, grifo do autor)
são os problemas internos, os perigos domésticos, sociais ou políticos que solicitam propriamente a ação militar das forças armadas latino-americanas.
No Brasil – onde os oficiais desconhecem as guerras desde a do Paraguai, que terminou em 1870 e, sem remontar às ‘emoções’ regionais que pontuaram o passado imperial, com rebeliões como a da Sabinada na Bahia em 1837, ou as revoltas Praieira e Farroupilha de Pernambuco e do Rio Grande do Sul de 1840 a 1850 – foi o Exército que esmagou, não sem alguma dificuldade, as rebeliões camponesas do Contestado e de Canudos. O Exército argentino nunca teve outros inimigos além dos índios reprimidos no Sul e pacificados no Norte nos anos trinta, dos metalúrgicos de Buenos Aires em 1919, dos trabalhadores temporários agrícolas da Patagônia em 1920 e dos anarquistas vindos da Europa. (ROUQUIÉ, 1984, 123, grifo do autor).
O processo de modernização e profissionalização dos setores militares da região, que se desenvolveu entre os séculos XIX e XX, tem uma função importante na conformação deste papel castrense. Segundo Rouquié (1984), em decorrência do mesmo, os militares assumiram para si atividades que excediam amplamente a tarefa de defesa externa como: a centralização do poder, em oposição a rebeliões indígenas, o controle do território, através das guarnições estabelecidas como representações do Estado, defesa da soberania e integração dos “diferentes componentes étnicos de uma mesma comunidade”
(ROUQUIÉ, 1984, p. 122). Desde de então, a ingerência militar na vida política dos países baseou-se em uma suposta neutralidade legitimadora das forças armadas, as quais se identificavam como reserva moral e representação da unidade nacional, identificando inimigos internos a serem combatidos.
O século XX na Argentina foi marcado por golpes militares e emprego das forças armadas para repressão de mobilizações sociais. Em 1943, um golpe destituiu Ramón Castillo, estabelecendo um governo militar na esteia do qual Juan Domingo Perón fortaleceu-se como liderança política, posteriormente, em 1955, Perón foi destituído por uma intervenção militar autodenominada Revolução Libertadora. Desde então estabeleceu-se uma conjuntura política no país de combate entre ao peronismo protagonizada pelas forças armada (O’DONNELL, 1973). Em 1966, outro golpe militar, que se autodenominou Revolução Argentina, destitui Arturo Illia, considerando que um governo autoritário seria a única forma de controlar o peronismo. Por fim, em 1976, estabeleceu-se, através de outro golpe levado à cabo pelas forças armadas, o Processo de Reorganização Nacional, ditadura militar que perdurou até 1983. Mesmo nos momentos
em que o instrumento de letalidade – forças armadas – não estava à frente do governo, o emprego interno dos militares principalmente para a repressão a manifestações e greves, foi constante, podendo-se destacar o governo de Arturo Frondizi (1958-1952) (DELLASOPPA, 1998; ROMERO, 2006).
No Brasil, ainda que a tomada direta do poder pelos militares não constitua um fenômeno tão recorrente quanto na Argentina, as Forças Armadas brasileiras, em especial o Exército, estiveram presentes, como indica Rouquié (1984), em todas as vicissitudes da política nacional. Da mesma forma, foram constantemente mobilizados no território nacional. Tais intervenções estão diretamente vinculadas ao papel de garantidores da ordem, que se cristalizou enquanto função, como indicado por Mathias e Guzzi (2010), na quase totalidade das constituições nacionais, estando ausente apenas nas cartas constitucionais de 1824, contexto em que estava em vigência o Império, e na de 1937, que dava base a um governo autoritário, fortemente fundamentado nas forças armadas.
Durante o império no Brasil, as forças armadas foram empenhadas na contenção de revoltas internas: Cabanagem (1835-1840); a Sabinada (1837-1838); Balaiada (1831- 1841); Revolta de Alagoas (1844); Revolta Praieira (1848-1850); e Farroupilha (1835 e 1845). Durante a Primeira República, para além de atividades como o comando de forças policiais e bombeiros, intervenção na política local a mando federal e imposição de ordens legais, destacou-se a atuação interna das forças armadas na repressão a Canudos entre 1986 e 1897 (McCANN, 2007). Ademais, deve-se indicar que a instituição castrense teve participação direta na queda do Império e da República Velha, além de ter dado base à ditadura do Estado Novo e à destituição de Getúlio Varga, em 1945. Em 1964, há então um golpe militar que instituiu um governo autoritário no país até 1985 e representou o momento de maior penetração das forças armadas no âmbito interno brasileiro. Neste período, enfatiza-se a definição de um inimigo interno, sob a lógica da Doutrina de Segurança Nacional, baseada na ideia de uma suposta infiltração comunista, que tem como resultado a perseguição e repressão política de todos aqueles contrários ao regime (ROUQUIÉ, 1984).
Defendemos que a transição dos governos militares autoritários para a democracia na década de 1980 é um momento fundamental para compreender a conformação dos padrões divergentes de emprego das forças armadas em segurança pública nestes dois
países, uma vez que este processo levou a uma ruptura com o papel interventor na Argentina e uma reafirmação do mesmo no Brasil. No caso argentino, o colapso do governo autoritário, vinculado ao descontentamento em relação ao desempenho econômico do governo militar e com a repressão violenta sistemática aos opositores do governo, assim como à derrota na Guerra das Malvinas, transformou o significado e a legitimidade dos militares perante a sociedade, os mesmos deixam de ser vistos como interventores legítimos da ordem política e social (LINZ e STEPAN, 1999; LÓPEZ, 1994; SAIN, 1999). No Brasil, por outro lado, o intenso controle com o qual os castrenses desenvolveram a própria saída do centro do poder político, a fim de prevenir as consequências de um possível colapso do governo, fez com que o papel interventor das forças armadas não fosse posto em questão, logrando manter-se no tempo (MATHIAS, 1995; OLIVEIRA, 1994; SOARES, 2006).
Neste sentido, conformou-se na Argentina, findo o regime ditatorial, um consenso básico em matéria de defesa, que se refere mais àquilo que não deve ser feito pelas forças armadas do que o que à organização propriamente dita da política de defesa no país. Este consenso tem como ponto central o rechaço à atuação militar no interior das fronteiras nacionais e cristalizou-se em um conjunto de legislações, a começar pela Lei de Defesa Nacional, de 1988, e pela Lei de Segurança Interna, de 1991, que delimitam como função exclusiva das Forças Armadas a salvaguarda do Estado em relação a ameaças externas, admitindo o possível emprego dos meios castrenses em operações de apoio às forças de segurança, tornando, porém, proibida a produção de doutrina e treinamento específico das forças militares para a participação neste tipo de atividade, considerada excepcional. Em 2001, a Lei de Inteligência Nacional estabeleceu a distinção entre Inteligência Criminal e Inteligência Estratégica Militar, restringindo as atividades dos organismos de inteligência das Forças Armadas à produção de inteligência operacional e tática, necessárias para o planejamento e condução das operações militares. Por fim, em 2006, diante de grupos políticos que buscavam classificar o crime organizado transnacional e o terrorismo como ameaças externas, para assim justificar o emprego interno das forças armadas, estabeleceu-se o decreto 727, que regulamentou a Lei de Defesa Nacional, e definiu como ameaças externas apenas aquelas de caráter militar-estatal, rechaçando
enfaticamente a ampliação do uso dos instrumentos de defesa para o combate às denominadas novas ameaças.
No Brasil, por outro lado, o envolvimento militar em segurança pública, mais especificamente no combate ao narcotráfico, não se apresentou como uma questão tão controversa quanto o foi na Argentina. Ainda que tenha havido na década de 1990 certa desconfiança castrenses em relação aos interesses estadunidense no envolvimento dos militares nesta atividade (SANTOS, 2004), a função de garantia da lei e da ordem estava estabelecida, da mesma forma que o papel interventor das forças armadas, que legitimava e normalizava a mobilização militar no âmbito doméstico, não havia sido questionado.
Observa-se, desde a década de 1990, uma recorrência do emprego de militares em operações de segurança pública, que se intensificou nos anos 2000 e um esforço por institucionalizar e regulamentar estas tarefas através da legislação infraconstitucional.
De janeiro de 1992 a junho de 2018, foram realizadas 132 operações de GLO no país. A Constituição de 1988 manteve a garantia da lei e da ordem entre as funções das forças armadas, juntamente com a garantia dos poderes constitucionais e defesa do Estado. A primeira legislação infraconstitucional relativa a este tipo de operação foi a Lei Complementar 69 de 1991, que restringiu a definição constitucional laxa acerca de quais poderes poderiam requisitar a atuação castrense no interior das fronteiras nacionais, limitando esta prerrogativa ao presidente da República. Esta primeira norma foi substituída pela Lei Complementar 97 de 1999, a qual determinou que a atuação militar neste tipo de operação deve ocorrer quando os instrumentos destinados à segurança pública forem considerados esgotados. Em 2001, o Decreto 3897 fixou as diretrizes para o planejamento, coordenação e execução das operações de GLO. A norma estabeleceu que na hipótese de alocação das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, as mesmas serão incumbidas de executar tarefas de polícia ostensiva, atividades de repressão e prevenção. Determina ainda que as operações GLO devem ocorrer de modo episódico, com área e tempo de atuação limitados e previamente definidos.
A Lei Complementar 97/1999 foi alterada em duas ocasiões: em 2004, pela Lei Complementar 117; e em 2010, pela Lei Complementar 136. A primeira buscou precisar o que se entende por esgotamento dos mecanismos de segurança pública. Define que são considerados esgotados quando o chefe do Executivo Federal ou Estadual reconhece
formalmente a indisponibilidade, inexistência ou insuficiência dos mesmos. A Lei Complementar 136, por sua vez, inclui ao conjunto de atividades militares ações preventivas e repressivas contra crimes transfronteiriços e ambientais. Deve-se destacar que, em 2005, foi estabelecido na cidade de Campinas, no Estado de São Paulo, o Centro de Instrução de Operações de Garantia da Lei e da Ordem, subordinado à 11° Brigada de Infantaria Leve, destinado ao adestramento e produção de doutrina militar voltada à atuação em operações de GLO. Reafirmando a institucionalização das atividades em questão, em 2013, o Ministério da Defesa publicou um documento destinado a funcionar como uma espécie de manual e estabelecer as orientações para o planejamento e emprego das Forças Armadas nas ações GLO. Destaca-se ainda que, em outubro de 2017, diante de pressões dos militares, envolvidos em uma intervenção federal na segurança pública do estado do Rio de Janeiro, foi sancionada a Lei 13.491, segundo a qual os militares que cometerem crimes dolosos contra a vida, estes são julgados pela justiça comum, mas por uma Corte Militar.
Por fim, deve-se destacar que ao passo que no Brasil há uma constante reafirmação do papel interventor, a Argentina parece estar passando por uma nova ruptura, agora do consenso básico em matéria de defesa. Em 2011 foram estabelecidos dois programas de proteção de fronteira: o Fortín II, do Ministério da Defesa, e o Escudo Norte, do Ministério da Segurança. O assim como seu predecessor, o primeiro tinha como objetivo intensificar o monitoramento das fronteiras, detectando voos ilícitos vinculados ao narcotráfico, contando com a cooperação entre forças armadas e policiais. O segundo, por sua vez, visava aumentar a vigilância e controle dos espaços terrestres, fluviais e aéreos na fronteira nordeste e noroeste do país a fim de combater o delito transnacional. Diante desta sobreposição e com a justificativa de apoio logístico, em 2013, o Exército passou a desenvolver patrulha conjunta com a polícia nas regiões de fronteira. Enquanto as Força Aérea e a Marinha foram reticentes em relação a este tipo de ação, o General César Milani, que havia assumido naquele ano o posto de Chefe do Estado-Maior do Exército, apoiou o desenvolvimento de patrulhas conjuntas (SAIN, 2017).
Durante a gestão de Maurício Macri chama atenção o decreto 228 de 2016, que declarou estado de emergência em segurança pública em todo o território nacional, o qual estabeleceu uma série de disposições que, segundo Sain (2017) implicaram na atuação
militar em segurança pública. Também em relação à proteção das fronteiras contra atividades criminosas, foram aprovadas as Regras de Proteção Aeroespacial, autorizando assim, em caso de aeronave não identificada, a realização de uma série de medidas gradativas que podem, no limite, resultar no abate da mesma (SAIN, 2017). O gesto de ruptura mais profundo empreendido pele gestão Macri foi a promulgação do decreto 683 de 2018, que modifica o 727 de 2006. Em seu preâmbulo, declara-se que as ameaças externas não se restringem àquelas de caráter estatal-militar, em clara contraposição ao decreto de 2006 que rechaça o uso das forças armadas para lidar com as “novas ameaças”, ainda que possam ter caráter externo.
Considerações final
O fenômeno do emprego da força militar no interior das fronteiras nacionais chama a atenção dos acadêmicos da área de segurança internacional por confrontarem os pressupostos do pensamento político clássico que serviu de fundamento para a constituição da área de Relações Internacionais, tendo sido incorporados e naturalizados pela mesma: a divisão entre o doméstico e o internacional, como parâmetros de organização dos tipos de violência empreendidas pelo Estado (WALKER, 1993). Este tipo de atuação é uma característica que acompanha os países latino-americanos desde sua fundação. Há uma série de argumentos apresentados como explicação para o mesmo que são incorporados aos trabalhos acadêmicos sem questionamentos mais profundos.
Buscamos então no presente trabalho apresentar estes grandes argumentos e tensioná-los, assim como apresentar uma perspectiva alternativa para a explicação dos processos de ruptura e continuidade nos padrões de emprego das forças armadas sul-americanas, tendo Argentina e Brasil como parâmetro.
Defendemos que ainda que os argumentos apresentados sejam elementos relevantes para a compreensão deste complexo processo, compreender a escolha do elemento de força letal do Estado, em detrimento daquele de coerção, para lidar com determinados problemas internos passa pelo entendimento de uma relação intersubjetiva mais profunda entre a instituição castrense e a sociedade à qual pertence. Deste modo, o papel, enquanto categoria analítica, nos indica aquele conjunto de atividades e modos de
agir naturalizados como de responsabilidade de uma certa instituição social, que independe dos indivíduos que o executam. Assim, a legitimação das operações internas se constitui com base nas expectativas sociais em relação às forças armadas, e ao modo que os membros desta compreende sua razão de ser. Este conjunto de crenças intersubjetivas constitui-se historicamente, possui certa estabilidade, mas é passível de ruptura, o que podemos observar no caso argentino. Sua continuidade, porém, requer uma reafirmação destas ideias compartilhadas, o que pode ser ilustrado pelo caso brasileiro.
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