Autora: Paula Azevedo da Silva. Departamento de geografia (UFRJ) – paulaazevedo.s@oi.com.br
Sistema Federativo Brasileiro E Suas Implicações na Promoção de Políticas Públicas de Proteção Ambiental no Município do Rio de Janeiro.
INTRODUÇÃO:
A vigente preocupação com questões relacionadas ao meio ambiente preenche o cotidiano mundial. A devastação do planeta e o futuro da humanidade estão não somente nos noticiários, mas também nas agendas públicas de todos os países. O tema meio ambiente foi tratado de maneira diferenciada ao longo dos anos, no que diz respeito a políticas públicas, em fóruns mundiais e, em escala nacional, podendo ser observado três fases distintas. Inicialmente, até a década de 1960, em meados da Revolução Industrial, o foco principal era a proteção dos recursos naturais condicionantes para exploração econômica e reformas sanitaristas. No caso brasileiro, o meio ambiente era observado como bem de interesse público, com políticas centralizadas e de nível federal.
A segunda fase entra em vigor no final da década de 1970 e início da década de 1980, quando fóruns mundiais passaram a discutir o caso, como, por exemplo, o Clube de Roma e a Conferência de Estocolmo. Nesse momento, além do controle da poluição ambiental, entra em ação a percepção de proteção do meio ambiente por meio da criação das Áreas de Proteção Ambiental e Estações Ecológicas. A última fase inicia-se na década de 1990, com a ECO - 92. Diante de todos os problemas observados após anos de exploração desenfreada dos recursos naturais e, que passam a ser entendidos como recursos não-renováveis, os discursos ecoados pelo mundo são referentes ao presente e, principalmente ao futuro, e a busca por equilíbrio entre as características de consumo da população e a necessidade de preservação do meio ambiente. No âmbito político brasileiro, intensificam-se o papel do Estado e a descentralização do poder, favorecendo as escalas locais a também se tornarem participantes da discussão e da responsabilidade quanto à proteção, assim como a participação da sociedade que também se intensifica.
O setor público, sendo o regulador das ações dos diversos atores sociais, tem como principal atribuição legitimar, por em prática e fiscalizar as normas que regularão a vida em sociedade. Por conta disso, este é o responsável também pela criação, administração e gestão de áreas ambientais, através de instrumentos cabíveis - normas, legislação, e outras
disposições para o funcionamento de órgãos ambientais - as políticas públicas. É claro, sem deixar exaurir a sociedade de suas responsabilidades e participação junto a este setor. Como comprovação desse fato, pode-se citar a Constituição de 1988.
“Art. 225: todos tem direito ao meio ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” (BRASIL. Constituição Federal de, 05.10.88. Atualizada com as Emendas Constitucionais Promulgadas. Título VIII: Da Ordem Social; capítulo IV: Meio Ambiente.).
Como descrito na Constituição de 1988, mais especificamente no artigo 225, o Poder público é responsável por preservar e proteger o meio ambiente. É de extrema importância analisar a ação do poder público, pois esta se configura de maneira diferenciada.
O objetivo desse trabalho é identificar a ação do poder público, enquanto agente regulador, nas três esferas de governo – federal, estadual e municipal - fazendo uma análise crítica sobre política nacional do meio ambiente e, como essa se aplica no município do Rio de Janeiro. A partir daí, avaliar possíveis conflitos pelas diferentes visões e, de que maneira se reflete no território.
A questão principal a ser estudada nessa pesquisa diz respeito à atribuição de valor dada as áreas de proteção ambiental pelas diferentes esferas de governo. As questões secundárias da pesquisa referem-se à existência de um padrão de localização das áreas de proteção ambiental da cidade, relacionado com as esferas de governo e, atribuição de valor. Além disso, a forma como é constituído o Federalismo brasileiro implica em pensar como esse pode influenciar na criação de políticas públicas ambientais das esferas de governo.
A metodologia desse trabalho seguiu algumas etapas. Primeiramente foi feito um levantamento bibliográfico sobre os objetos de pesquisa: o meio ambiente, as políticas públicas e o Federalismo, assim como levantamento de todas as áreas de proteção ambiental da cidade do Rio de Janeiro e suas respectivas tutelas. Esse levantamento foi feito com o intuito de caracterizar a área de estudo e procurar compreender todas as questões inseridas na pesquisa. Seguido isso, uma contextualização do federalismo brasileiro, relacionando a
entender toda complexidade das ações do Poder público quando se necessita da interação entre as três esferas de governo e, como isso se reflete no território. Em outro momento, será feito um histórico da política ambiental no Brasil e, como se insere no município do Rio de Janeiro. A partir disso, foram confeccionado um mapa das áreas de proteção ambiental da cidade, com suas tutelas correspondentes: de responsabilidade federal, estadual e municipal, isso para que seja possível fazer uma análise sobre a espacialidade do poder público.
O FEDERALISMO BRASILEIRO:
Antes de caracterizar o Federalismo brasileiro, se faz necessário caracterizar, de modo geral esse sistema de governo. O sistema federalista é dinâmico, ou seja, está sujeito a diversas situações que fazem algumas federações se tornarem Estados unificados ou ocorre à desintegração de seus Estados-membros. Por conta disso, não existe um Federalismo único, visto que cada Estado desenvolve modelos adequados a sua realidade e conjunturas históricas e políticas próprias.
Basicamente, o sistema federativo pode ser caracterizado quando os Estados independentes abrem mão de parte de sua soberania para sucumbirem a um poder superior. Isso ocorre de tal maneira que seus direitos sejam garantidos, assim como, interesses comuns, tais como manutenção do território, língua e cultura. Segundo Farias (1999), o federalismo é um instrumento de garantia dos direitos fundamentais e isso somente é possível com a integração dos poderes locais, regionais e nacionais, administrando suas competências e autonomias.
O Estado Federado e a divisão das competências são caracterizados por Velloso apud Farias (1999) como “descentralização geográfica do poder do Estado”. A distribuição de competências, embora possa gerar diversos conflitos e contradições no sistema federativo, é visto como garantia contra o abuso de poder, tanto por parte de elites locais, quando da hierarquia do poder federal. Pode-se dizer que esse sistema funciona com duas divisões: a) Divisão Horizontal: Legislativo, Executivo e Judiciário; b) Divisão Vertical: Governo Federal e Governo Local (estadual e municipal). José Alfredo de Oliveira Baracho, caracteriza o Estado federalista como:
“A forma do Estado Federal implica, normalmente, a distribuição territorial do poder público, com a coexistência das esferas de governo, com competências definidas, possibilitando coordenação e independência.”. (BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Editora Florense. Rio de Janeiro, 1986. P. 26)
A federação brasileira surgiu por meio de Decreto nº1 de 15 de Novembro de 1889, junto à proclamação da República, que tornava as províncias, Estados-membros da União. Farias (1999) distingue o federalismo brasileiro em duas fases. A primeira fase, que estenderia da primeira Constituição de 1889 até 1934, seria o Federalismo Segregacionista. Nesta fase, o federalismo se divide entre a dualidade da soberania federal e a maior autonomia dos Estados-membros. Na primeira república a Federação somente intervinha nos poderes locais a fim de prestar socorro, além de não existir muito contato entre os poderes. A segunda fase, que se estenderia de 1934 até a Constituição de 1967, seria o Federalismo Orgânico ou de Cooperação. Um ponto interessante a analisar nessa fase seria a maneira como as Constituições - responsáveis por organizar toda a normativa da União - podem demonstrar como o Estado distribui as competências com os outros poderes.
Por conta disso foram analisadas as Constituições da República Federativa do Brasil dos anos de 1937, 1946, 1967 e 1988, tentando associar também o seu contexto histórico a alguns aspectos como: autononia dos Estados - membros, divisão da arrecadação tributária entre a União e o poder local, disposição para criação de leis próprias e outros fatores julgados de importância para essa contextualização.
A Constituição de 1937 é caracterizada por não dar devida importância os governos locais. Os Estados-membros e municípios são meros “braços” da União, cabendo a essa comandar e decidir tudo o que diz respeito à organização e gestão do país. Fato comprovado no Art. 9º, referente ao controle dos Estados-membros, que por meio deste, o Governo Federal intervém nos Estados através da nomeação pelo presidente da república de um interventor que será responsável por assuntos de competência do Poder Executivo. Nesse momento o país, era governado por Getúlio Vargas e, o período do Estado Novo era caracterizado por um controle total do poder central e na figura do presidente.
Já a Constituição de 1946 pode ser caracterizada por uma abertura maior aos governos locais, visto que, nesse momento era possível aos Estados criarem políticas próprias (como pode ser observado no titulo II Justiça dos Estados), além de nessa época se dar o
inicio da democratização do Brasil, como o fim do governo Vargas. Nessa época também foi possível eleger os governadores e estes estariam garantidos nos cargos.
A Constituição de 1967-1969 foi caracterizada por um retorno a centralização do poder político e econômico na União, causando novo enfraquecimento nos Estados-membros. A Constituição de 1988, não somente pode ser considera A mais democrática, pois dispões todos os direitos internacionais e principalmente garante como nenhuma outra constituição anterior do país, os direitos sociais como família, cultura, refere-se ao meio ambiente em capitulo separado. Além disso, é caracterizada por dar mais autonomia aos municípios e aos Estados para criação de legislação própria e ainda promove integração com poder central.
QUADRO DE POLÍTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL: CONTEXTUALIZAÇÃO COM O MUNICÍPIO ESTUDADO
A política ambiental nacional teve inicio em 1934, quando se realizou a 1ª Conferência de Nacional de para Proteção da Natureza, na qual foram criados os códigos de Caça e Pesca; Código das Águas; código de Minas e o código florestal. Posteriormente em 1937, baseada na constituição de 1934 define a responsabilidade dos órgãos públicos em proteger belezas naturais e bens e valor histórico.
Nesse período de 1930 até o início da década de 1960, o meio ambiente era observado por duas perspectivas: a proteção dos recursos naturais e, principalmente, havia uma preocupação com as redes sanitárias. Essa proteção era concebida através de uma ótica conservacionista, a qual competia ao governo federal a sua preservação, de uma forma centralizada. O Código de Águas e o Código Florestal eram tratados como agentes reguladores que tratavam esses recursos como de interesse público. O governo estadual e municipal do Rio de Janeiro não possuía políticas próprias, isso devido a características do federalismo brasileiro nesse momento.
Em 1965 foi constituído o Novo Código Florestal, que instituía as áreas de preservação permanente e de preservação legal. Em 1967 foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, que tinha ação conjunta ao SEMA (Secretaria Especial de Meio Ambiente, criado em 1973), ficando de sua responsabilidade a implementação e
administração de unidade de conservação. Em 1989 fui criado o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA), sucessor do SEMA, tendo como atribuição o estabelecimento e administração das unidades de conservação. Em 1981 foi institucionalizada a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Já no período posterior a década de 1960, observa-se uma mudança de perspectiva no que se refere ao meio ambiente. A política ambiental, nesse momento é pautada em uma ótica conservacionista, porém, a preocupação em proteger áreas se torna mais evidente. Este fato é comprovado com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) em 1973 e, das Áreas de Proteção Ambiental (APA) e Estações Ecológicas, ambos criados pela Lei nº 6803/80. Muito dessa nova visão a respeito das questões ambientais surgiu como reflexo das discussões internacionais, como a Conferência de Estocolmo (1972). No que se refere à atuação estadual e municipal do Rio de Janeiro passa a criar órgãos voltados para o meio ambiente, como a Superintendência Estadual de Rios e Lagos (SERLA) e Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), ambos criados em 1975. No caso do município, ainda não possuía políticas próprias para esta questão.
A partir da constituição de 1988, a política ambiental no Brasil veio a tomar importância e, principalmente com o artigo 225 que, proporcionou ao poder publico consolidar os princípios da política nacional do meio ambiente. O sistema nacional do meio ambiente (SISNAMA_ lei 6.938/81) tem duas atribuições: confecções de políticas interinstitucionais e execução da política nacional do meio ambiente. Em 2000 foi institucionalizado o Sistema Nacional das Unidades de Conservação (SNUC), lei nº 9.985. Como exemplo das políticas mais recentes pode ser citado, a criação do Regulamento Nacional de Compensação Ambiental, em 2009. No governo estadual, pode-se citar a criação do Instituto Estadual do Meio Ambiente (INEA), em 2007, que vem substituir três órgãos estaduais (FEEMA, SERLA e IEF). No campo de atuação municipal não há nenhuma lei ampla para tratar das questões ambientais, somente para regulamentação e implantação de novas áreas de proteção ambiental já criadas.
A década de 1980 é, sem dúvida, um marco importante na área ambiental, tanto no Brasil, como internacionalmente. Passa, nesse momento, a existir o entendimento sobre a preservação do meio ambiente está atrelada ao desenvolvimento econômico, seguindo então a idéia d e desenvolvimento sustentável. Observa-se também uma modificação no sentido
dado apo conceito de meio ambiente, agora percebido como pertencente de todo globo e, não mais como a “natureza”, como algo distante da realidade dos grandes centros urbanos. Essa incorporação do meio ambiente a sociedade permitiu iniciativas significativas quanto à institucionalização de políticas públicas voltadas a área.
No caso brasileiro, em específico, destaca-se a instituição da política nacional de meio ambiente, por parte do governo federal que constitui os instrumentos e, como o sistema de política de gestão ambiental do país irão proceder. É nesse momento que, é atribuído ao poder público, a responsabilidade de proteger e conservar o meio ambiente equilibrado, sendo esse caracterizado como bem de interesse público e de direito de todos os cidadãos.
Significativamente, a Constituição de 1988 representou um período de maior autonomia para os governos estaduais e municipais. No que confere a administração pública e, também na criação de políticas próprias, dentre outros instrumentos referentes ao meio ambiente, como por exemplo, a Constituição Estadual do Rio de janeiro e, a Lei Orgânica Municipal do Rio de Janeiro, ambas criadas em 1899 e que dispõem das responsabilidades dessas esferas quanto às áreas de proteção ambiental.
Diante dessa análise a respeito da política ambiental no Brasil e sua contextualização no município do Rio de Janeiro, pode-se perceber que o período após a Constituição de 1988 é significativo para os governos estadual, mas principalmente, para o governo municipal, quanto ao número de áreas de preservação ambiental. Isto demonstra não somente o grau de autonomia, mas também a maior participação destes na área ambiental.
Percebe-se uma tendência Pós Constituição de 1988, o qual o governo federal “perde” a tutelas das áreas de proteção ambiental, sendo repassa essas tutelas para as demais esferas de governo. Observa-se também o maior número de áreas de responsabilidade do município. Isso demonstra, de maneira prática a maior autonomia dos estados e municípios. Como pode ser observado na tabela abaixo:
Áreas de Proteção Ambiental no Município do Rio de Janeiro _ Antes e Após a Constituição De 1988
TUTELA FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL
ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 6 14 20
PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988 1 4 39
RESULTADOS PRELIMINARES: ANÁLISE ESPACIAL DA AÇÃO DAS ESFERAS DE GOVERNO NAS ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
Por se tratar de uma pesquisa em andamento, a análise das atribuições de valor dada pelo poder público para as áreas de proteção ambiental, nesse momento somente pode ser feita de maneira superficial. Isso porque, a pesquisa ainda se encontra na fase de mapeamento da área, parte necessária para uma análise significativa da questão. Por conta disso, o que pretende ser feito nesse capítulo é, análise da espacialização da ação das esferas de governo, no que se refere à administração das áreas de proteção ambiental no município do Rio de Janeiro.
O mapa a seguir refere-se à distribuição das áreas protegidas, de acordo com suas tutelas, ou seja, a que esfera de governo – federal; estadual ou; municipal – confere as responsabilidades por sua administração. Este mapa teve como fonte de dados a base de estudos dos Indicadores Ambientais da Cidade do Rio de Janeiro, do Instituto Pereira Passos (IPP), realizados em 2008. A base cartográfica é proveniente do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
A análise do mapa nos permite observar que as competências estaduais e municipais, estão bem distribuídas pela cidade, enquanto, o governo federal atua, principalmente, na zona sul do Rio de Janeiro. O que se pretende analisar futuramente são os motivos para essa escolha por parte do governo federal. No que se refere às áreas com tutela conjunta, em sua maioria, também se encontram na zona sul da cidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
Diante do que foi exposto, pode-se concluir que, a maneira como o federalismo brasileiro se constituiu ao longo dos anos, interferiu diretamente em como as esferas de governo geriram as questões ambientais, tanto no que se refere à criação de leis próprias para a questão, quanto à gestão de áreas protegidas. Fato esse observado, principalmente pós Constituição de 1988, a qual os municípios conquistaram maior autonomia com relação a essa questão.
Com a análise da distribuição das áreas protegidas, observa-se que existe uma sobreposição de área que correspondem às tutelas conjuntas. O próximo passo a ser seguido nesta pesquisa é avaliar a atribuição de valor dada a essas esferas de governo para essas áreas de tutela conjunta. Pretende-se também avaliar as competências dos diversos órgãos responsáveis por essa proteção, a fim de identificar possíveis conflitos ou problemas de gestão dessas áreas.
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