A Política Externa Brasileira: uma análise comparada do primeiro Governo Lula, com a Política Externa Independente e o Pragmatismo Responsável
Bruna Dias de Azevedo
Para analisar a política externa brasileira em três diferentes momentos históricos foram usadas algumas variáveis abordadas por Van Klaveren em seu texto Análise das políticas externas Latino-americanas: perspectivas teóricas. Nesse trabalho o autor levantou algumas caracterizações para as questões que influenciam a tomada de decisão em relação à política exterior.
Com a perspectiva do sistema internacional, Van Klaveren demonstrou a vulnerabilidade em relação às variáveis externas, como crises internacionais, guerras entre outros. “Poucos latinos-americanistas discordariam da afirmação de que o sistema internacional molda, em grande parte, o comportamento exterior da região” (Van Klaveren 1986, 4).
Nesse sentido, na década de 1960 com a recuperação dos países envolvidos na Segunda Mundial, com a descolonização da Ásia e da África e com os países do chamado Terceiro Mundo questionando o status quo internacional, o Brasil conseguia visualizar maiores espaços de manobra para barganhar internacionalmente e aumentar as relações comerciais externas.
Com a descolonização aumentava o número de países para comercializar os produtos nacionais. E com o questionamento do status quo internacional o Brasil poderia se projetar no sistema internacional como grande líder dos povos subdesenvolvidos ganhando assim mais prestígio internacional. Portanto, o cenário internacional criou o espaço para que a Política Externa Independente (1961-1964) pudesse ser posta em prática.
Pensando a mesma variável para os anos de 1970, percebemos a influência da détente, ou seja, a diminuição do clima conflituoso entre EUA e URSS e a crise do petróleo marcando a política externa brasileira do governo Geisel (1974-1979). Com o contencioso entre as superpotências menos acirrado, negociar com ambas não podia ser considerado uma “traição” ao lado ocidental, além do que o Brasil já se encontrava em
um estágio do seu desenvolvimento industrial que não poderia se dar ao luxo de não manter relações com múltiplos países.
Como a crise do petróleo afetou fortemente a economia nacional de desenvolvimento, o objetivo do governo era superar a dependência externa em relação ao petróleo e para tal foi necessário que o país arcasse com o projeto de desenvolvimento, pois sabia que outras nações não teriam como investir no Brasil.
Assim o governo tomou empréstimos com os bancos estrangeiros para poder por em prática a diversificação das fontes nacionais de energia, construindo hidrelétricas, usinas nucleares, incrementando a prospecção de petróleo e a produção de álcool para o uso como combustível automobilístico. O Pragmatismo Responsável buscou a superação dos entraves que a crise petrolífera impôs ao mundo, através do endividamento externo, mas que não permitiu ao Brasil parar sua marcha rumo ao desenvolvimento e prestigio internacional.
Já a política externa do governo de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2006) buscou dar resposta à globalização que havia deixado um rastro de desemprego não apenas no Brasil, mas nos países subdesenvolvidos e negligenciado o projeto nacional de desenvolvimento.
Com a necessidade de diversificar mercado e inúmeros parceiros em potencial o país se lançou em uma campanha internacional por comércio, para aumentar a produção e o comércio nacional, como também fomentar a cooperação entre os países em desenvolvimento para melhorar a situação interna social e econômica desses países.
Portanto, o sistema internacional ajudou a construir a política exterior brasileira durante todos os períodos abordados. Mas não pode ser considerada a variável mais importante, pois apesar de os momentos históricos e os governos, serem diversos, eles tiveram respostas externas parecidas.
Buscando perspectivas internas que poderiam explicar melhor os períodos estudados, Van Klaveren sugere analisar a orientação do regime, que leva em consideração três questões importantes: A primeira concentra-se no relacionamento entre a forma de organização política e a política externa de determinado país. [...] A segunda [...] refere-se à estratégia de desenvolvimento adotada por um país. [...] A terceira [...] enfoca a existência de uma abordagem nacional distinta num determinado país, decorrente de determinada tradição histórica que haja permeado o comportamento exterior do Estado (Van Klaveren 1986, 10-12).
No entanto, o regime político não interferiu na política externa adotada pelo Brasil durante os períodos estudados, pois entre dois períodos democráticos como foi a Política Externa Independente e a Política Externa do governo Lula, houve um governo militar que se assemelhou às duas outras.
Assim, ainda dentro das variáveis internas, a estratégia de desenvolvimento nacional pode ser a que melhor explica a política externa adotada e as ações diplomáticas desses governos. Em todos os períodos ficou marcada a questão do desenvolvimento nacional associado à política externa. Dessa forma, a política externa foi um meio para se alcançar o desenvolvimento interno. Por isso nos períodos analisados a busca por mercados consumidores e por investidores foi marcante, sem, no entanto esquecer-se da busca por projeção internacional.
Não se pode negligenciar, porém, a tradição de que goza a política externa brasileira. Essa é considerada uma política de Estado e não de governo e, portanto tem alguma previsibilidade. Embora a orientação política de determinado governo possa ter ideologia e interesses diferente as bases que sustentam as ações internacionais tem certo grau de continuidade.
Outras duas variáveis que parecem ser importantes para explicar a política externa dos momentos analisados são: tomada de decisões e política doméstica. Essas buscam entender o local onde a política exterior é decidida, assim como os atores nela envolvidos.
Nesse sentido, os três períodos demonstram uma diplomacia presidencial aguçada e um forte protagonismo do Itamaraty e dos atores relacionados à política externa. É possível ainda destacar algumas condutas que acompanham a política externa brasileira ao longo dos anos. Alguns princípios como autodeterminação dos povos, não-intervenção e solução pacífica de conflitos são postulados que permeiam as ações do Estado brasileiro. Não significa, porém que em todos os governos e regimes esses princípios sejam totalmente defendidos, no entanto, a idéia permanece presente.
Os princípios de autodeterminação e não-intervenção estão relacionados à importância dada à questão da Soberania Nacional. Um país não deve intervir em assuntos de outras nações para que a dos outros e a sua própria soberania seja preservada. E os povos de cada nação são soberanos quanto à política adotada e os caminhos que esta nação deverá seguir. Em relação aos princípios tradicionais, a
solução pacífica de conflitos, estivera presente nos discursos e ações diplomáticas nacionais. A diplomacia brasileira costuma ser bem vista internacionalmente devido a essa sua postura estável nessas questões.
Outros princípios foram sendo introduzidos como forma de orientar as decisões internacionais. Assim, segundo Cervo (2008, 27-30) o multilateralismo, a ação externa cooperativa, as parcerias estratégicas e o pragmatismo, foram sendo introduzidos à bagagem de conhecimentos nas relações exteriores do Brasil.
Nesse sentido se podem compreender outras posturas dos atores políticos brasileiros nos diversos períodos, aqui estudados. E a busca por múltiplos mercados foi e ainda é uma ação da diplomacia brasileira. Essa busca está fortemente relacionada com a questão do desenvolvimento interno e desde que o Brasil se colocou a missão de se tornar um país internacionalmente importante e uma nação desenvolvida, o multilateralismo faz parte do acervo da política externa nacional.
O multilateralismo nacional teve fases diversas, até em função dos variados governos, mas o Estado esteve de forma contínua na dianteira das negociações, seja por conta do projeto de desenvolvimento, um projeto estatal e que conta com a forte presença do Estado, seja pelo regime político que definiria a intensa atuação governamental, seja ainda pela proposta de desenvolvimento social.
Em relação ao principio da cooperação, essa foi uma política de Estado que acompanhou governos democráticos e autoritários, e para citar algumas, enfocando principalmente a região sul americana, mais uma vez se recorre a Amado Cervo (2008, 209):
As balizas que escondem o ritmo crescente da cooperação são postas no encontro de Uruguaiana de 1961, entre Quadros e Frondizi, em razão de espelhar a filosofia política de integração econômica; ainda, no Tratado da Bacia do Prata, de 1968, entre os cinco países da região (Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai e Bolívia), voltado para a criação de infra estrutura física; no Tratado de Cooperação Amazônica firmado, em 1978, pelos oito países da região; no Acordo Tripartite, de 1979, entre Argentina, Paraguai e Brasil para o aproveitamento hidrelétrico dos rios; no Acordo para Aproveitamento Pacífico da Energia Nuclear firmado, em 1980, entre Brasil e Argentina que unificaram a vontade de operar conjuntamente as focas do desenvolvimento econômico; enfim no tratado de 1991 que criou o Mercosul e nas iniciativas recentes de configuração de uma comunidade sul-americana de nações.
Para falar das parcerias estratégicas e do pragmatismo é possível citar que o alinhamento aos EUA em momentos diversos foi uma forma de por em prática o pragmatismo da política exterior, pois se em determinados momentos como em alguns dos governos militares se buscou o alinhamento, este era para promover o Brasil.
Mas se em outros momentos o alinhamento automático com os Estados Unidos não era tão desejado ou estimulado, como nos governos de Jânio Quadros, Geisel e Lula, também refletia e reflete no momento atual a atuação independente e autônoma da política externa que busca relações de reciprocidade.
Nesse sentido o alinhamento ou não com qualquer país do Mundo, dependeu simplesmente do beneficio que iria gerar para o país, seja em termos econômicos, de projeção internacional ou de política.
Portanto, a política externa e as ações diplomáticas analisadas neste contexto foram marcadas pela política nacional de desenvolvimento que perseguiam uma maior interação com os países do mundo; interação que buscou trocas comerciais. Esses intercâmbios levaram o país a participar de órgãos internacionais como a OMC, para poder defender os interesses brasileiros e também dos países em subdesenvolvimento (em alguns momentos o Brasil se colocou numa postura de defesa dessas nações).
Na ONU, o país, principalmente no governo de Lula da Silva, veio buscando maior espaço de atuação com vistas a assumir o papel de liderança do mundo subdesenvolvido e assim, fazer com que esses países tivessem alguma voz no sistema internacional.
Outrossim, visou fortalecer o desenvolvimento interno, otimizando cooperação entre as nações, monitorando o cumprimento dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, refletindo diretamente e indiretamente na população, no crescimento de consumo e produção e no mercado interdependente através das relações internacionais de comercio, e na diplomacia.
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